[prenta uppsett í dálka] 25. fundur
Ágúst Einarsson:
Herra forseti. Það frv. sem hæstv. fjmrh. var að tala fyrir tel ég vera eitt merkasta mál sem þetta þing kemur til með að fjalla um. Frv. var lagt fram á síðasta þingi og fékk þá þinglega meðferð þó að ekki tækist að afgreiða það á því þingi. Sú skilgreining þekkist innan stjórnmálafræðanna að hlutverk stjórnmálamanna sé fyrst og fremst að fjalla um málefni sem tengjast ríkisfjármálum. Og það má til sanns vegar færa að flest af því sem við erum að gera í þingsölum tengist ríkisfjármálum á einn eða annan hátt og þá skiptir vitaskuld meginmáli að sú umgjörð sem við búum sjálfum ríkisfjármálunum sé góð og heppileg til að vinna eftir.
Þetta frv. markar tímamót í ríkisfjármálum vegna ýmissa þátta. Gerð er tillaga um heildarlöggjöf um fjárreiður ríkisins. Það er tekið mið af alþjóðlegri þróun í gerð fjárlagafrumvarpa og þetta frv. tryggir að efnahagur ríkisins sé betur skýrður en áður hefur verið. Sömuleiðis eru fjárlög og lánsfjárlög, eins og við þekkjum þau í hefðbundnum skilningi, felld í ein lög. Öll þessi atriði eru mjög til bóta í ríkisrekstri. Það má segja að meginatriðið í frv. sé að færa uppgjörsaðferðir nær því sem þekkist í fyrirtækjaumhverfi. Það eru ef til vill tvö atriði sem eru með öðrum hætti og ástæða til að vekja athygli á, þ.e. að hjá ríkinu eru fjárfestingar yfirleitt gjaldfærðar á því ári sem þær falla til. Rætt hefur verið um að gera eignaskrá ríkisins fullkomnari og unnið er að þeim þáttum þannig að í framtíðinni má vera að við getum fært okkur betur yfir í þá útfærslu að eignfæra eignir og afskrifa þær, eins og við þekkjum í fyrirtækjaumhverfinu og hægt er að gera að nokkru leyti nú þegar.
Annað atriði, sem ég vakti athygli á í fyrra varðandi uppgjörsaðferðir, er meðferð vaxta. Ég hefði talið heppilegt, og ef til vill er það aðferð sem við getum skoðað núna í meðferð þessa frv. og ekki gafst tími til síðast, að velta því fyrir sér hvort ekki er kominn tími til að færa sig út úr verðbólgureikningsskilum, sem eru reyndar ekki nema að hluta til gagnvart ríki en eru allsráðandi í fyrirtækjaumhverfinu. Ég teldi koma mjög vel til greina að menn skoðuðu þann þátt. Þetta var rætt ítarlega í sérnefnd í fyrra og niðurstaðan var sú að fylgjast vel með þróun, einnig á alþjóðavettvangi, hvað þann þátt varðar og gefst þá tilefni til að skoða það í nefndarstarfi.
Sömuleiðis er mjög til bóta að fjárlög ríkisins verða sett upp á rekstrargrunni í stað greiðslugrunns. Það má telja fjölmörg önnur efnisatriði þessa frv. sem horfa til bóta en ég ætla ekki að fara í þau. Hæstv. fjmrh. gerði grein fyrir nokkrum þeirra en einnig er umræðan okkur fersk í huga þar sem málið var mjög ítarlega rætt á síðasta þingi.
Ég vil hins vegar gera nokkuð að umtalsefni afgreiðslu málsins frá því í vor. Sérstök sérnefnd fjallaði um þetta mál. Samkomulag náðist í nefndinni um afgreiðslu málsins og einungis 3. umr. var eftir þegar ríkisstjórnin kippti málinu út af borðinu. Ástæða þess var sú að í þinginu var annað frv. í gangi um þjónustusamninga sem um varð pólitískur ágreiningur. Það mál náði ekki fram að ganga og þá ákvað ríkisstjórnin að taka þetta frv. út af borðinu og fella þjónustusamningafrv. inn í þetta frv. og leggja það síðan fram. Og þannig var málið kynnt af hæstv. ráðherra áðan.
Hér er ekki alveg rétt með farið vegna þess að ágreiningurinn sem var í vor um þjónustusamningafrv. gekk ekki út á það að ekki væri skynsamlegt að setja löggjöf um þjónustusamninga. Það voru allir á því að það ætti að gera. Málið snerist um mjög víðtækar heimildir sem ráðherrum var falið í því frv. En í frv. um þjónustusamninga og hagræðingu í ríkisrekstri, eins og það kom frá meiri hluta efh.- og viðskn. sagði svo, með leyfi hæstv. forseta:
,,Einstökum ráðherrum er heimilt, telji þeir það hagkvæmt:
að fela einni ríkisstofnun að annast framkvæmd þjónustuverkefna annarrar ríkisstofnunar,
að semja við sveitarfélög og einkaaðila um að veita tímabundið lögboðna þjónustu sem ríkissjóði ber að greiða fyrir.
Gera skal skriflegan samning milli hlutaðeigandi ráðherra og veitanda þjónustunnar.``
Ágreiningurinn snerist um það að stjórnarandstaðan taldi að um væri að ræða mjög víðtækar heimildir til ráðherra og það svið þar sem hann gæti fært til verkefni innan ríkisrekstursins væri mjög vítt skilgreint. Nú hefur þetta mál fengið nokkurn farveg í þessu frv. en það lítur allt öðruvísi út en ríkisstjórnarflokkarnir gengu frá málinu í vor. Með leyfi forseta, sagði í 30. gr. frv. eins og það var í fyrra:
,,Ráðuneytum er heimilt með samþykki fjármálaráðuneytis og að höfðu samráði við fjárlaganefnd Alþingis að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni til lengri tíma en eins árs, enda sé verkefnið skilgreint í fjárlögum.``
Þetta frv. sem ég er að tala um, þjónustufrv., er fellt inn í það frv. sem nú er til umræðu. Þar hljóðar þessi grein nú svo, með leyfi hæstv. forseta:
,,Einstökum ráðherrum er heimilt með samþykki fjármálaráðherra að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni til lengri tíma en eins árs við aðra ríkisstofnun en sinnt hefur verkefninu, sveitarfélög eða einkaaðila, enda sé áætlað fyrir verkefninu í fjárlögum. Slíkir samningar skulu í engu breyta réttarstöðu þeirra sem þjónustan beinist að.``
Það er ljóst að eins og þetta er í frv. núna hefur það mjög lítið með þetta fyrra þjónustusamningafrv. að gera. Hér er fundið orðalag sem fellur miklu nær upprunalega orðalaginu í frv. um fjárreiður ríkisins og kemur einmitt til móts við athugasemdir stjórnarandstöðunnar frá því í vor um hið mjög svo víðtæka framsal sem sett var upp í þjónustufrv. Það er því ekki rétt að frv. sé fellt inn í þetta frv. Það eru tekin efnisatriði úr því og sett inn í þetta frv., en í allt annarri útfærslu en var í upprunalega frv. Ég fagna því að ábendingar okkar eða andstaða okkar hefur leitt til þess að menn hafa vitkast hvað þennan þátt varðar. Ég tel þetta orðalag vera þess eðlis að hægt sé að vinna skynsamlega út frá því í nefndinni sem fær málið til umfjöllunar. Einnig má geta þess varðandi þennan þátt málsins, sem vantar inn í frv. og þyrfti að koma og var reyndar inni í þjónustufrv. frá því í vor eftir útfærslu nefndarinnar, að slíkir samningar yrðu gerðir að undangengnum útboðum sem er mjög mikilvægur þáttur. Ef ríkið er að gera samninga á annað borð með þessum hætti, þ.e. að fela einkaaðilum verkefni sem vel getur komið til greina og getur að mörgu leyti verið hagkvæmt, þá er mjög skynsamlegt eins og var líka ákveðið í frv. í vor, að lögbinda að það skuli vera meginregla að hafa útboð. Einnig vantar inn í þessa útfærslu hlutverk Ríkisendurskoðunar í tengslum við þessa samninga. En þetta eru allt minniháttaratriði, e.t.v. ekki minniháttaratriði en atriði sem vafalítið verða tekin inn í umfjöllun um málið vegna þess að málin voru meðhöndluð í tveimur nefndum í fyrra, þ.e. fjárreiður ríkisins voru í sérnefnd en frv. um þjónustusamninga og hagræðingu í ríkisrekstri var í efh.- og viðskn. Ég geri þetta sérstaklega að umtalsefni vegna þess að ég er kunnugur málinu frá báðum hliðum því að ég sat í báðum nefndunum.
Ég tel mjög mikilvægt að þetta sé dregið skýrt fram vegna þess að í þinginu er að byrja pólitísk umræða um raunverulega sama efni og við gengum frá í þjónustusamningafrv., þ.e. framsal löggjafarvaldsins til einstakra ráðherra. Ég á við ákvæði sem er í bandorminum og viðvíkur auknum heimildum til heilbrrh., þ.e. að breyta skipulagi á ýmsan veg í heilbrigðiskerfinu. Ég ætla ekki að leggja mat á það. En ég er að benda á að hér er um svipaðan hlut að ræða, þ.e. að löggjafinn þarf vitaskuld hverju sinni alltaf að vera á varðbergi og gæta þess mjög vel hvernig hann framselur vald og breytingar í ríkisrekstri til einstakra ráðherra. Stundum á það við. En heimildir verða að vera skýrar og þær mega ekki vera það ótakmarkaðar að hægt sé að snúa jafnvel við heilu stefnumálunum sem eru kannski bundin í öðrum lögum, án þess að atbeini Alþingis komi til því að vitaskuld hefur ríkisstjórn hvers tíma fullt vald á því að breyta þá þeim lögum sem þarf til að ná fram stefnu sinni hverju sinni. Sú aðferðafræði er ekki góð. Hún var ekki góð í vor, en hins vegar hafa menn góðu heilli sett þetta með skynsömum hætti inn í þetta merka frv. sem hér er til umræðu um fjárreiður ríkisins.
Ég vil gera aðra athugasemd varðandi þennan þátt og hún er, eins og hæstv. fjmrh. gat um, að allar breytingartillögur sérnefndarinnar voru teknar upp að undanskildum hlutum sem tengdust æðstu stjórn ríkisins. Það er vísað í 20., 30. og 32. gr. Ég held að þar sé misskilningur á ferðinni, þ.e. tilvísun í 30. og 32. gr. Æðsta stjórn kemur ekki þar að máli. En í 20. gr. er tilvísun sem er breytt frá fyrri tillögu sérnefndar, en í þeirri grein sagði, með leyfi forseta, eins og nefndin gekk frá henni:
,,Alþingi og stofnanir þess skulu senda þessar upplýsingar til Ríkisbókhalds en aðrar stofnanir A-hluta til Ríkisbókhalds, viðkomandi ráðuneytis og Ríkisendurskoðunar.``
Hér er átt við það að draga fram, og sérnefndin taldi það mikilvægt, sérstöðu Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu. Nú hefur framkvæmdarvaldið í þessari framlagningu dregið þetta nokkuð til baka og ég geri ráð fyrir því að þingið breyti þessu aftur í fyrra horf.
En annað er tekið úr frv. sem ég tel að þurfi einnig að skoða. Þegar gerðir eru verksamningar, þá er sagt í 30. gr. sem ég vitnaði til, að þetta yrði haft með samþykki fjmrn. Það er óbreytt, en í frv. núna er fellt út: ,,að höfðu samráði við fjárln. Alþingis.`` Þetta tel ég ekki góða aðferðafræði. Ég þekki ljónið á hramminum þannig að það er ekki óeðlilegt að þetta komi svona í fyrstu gerð frá hæstv. ríkisstjórn. En ég vænti þess að alþingismenn verði mjög vel á verði gagnvart einmitt þessum þætti því að ég tel vera einna mikilvægast í umræðu um þetta frv. að Alþingi marki sér mjög skýra sérstöðu gagnvart fjmrn. Það hefur verið svo að Alþingi hefur verið allt of mikið varðandi sínar eigin fjárreiður og umsýslu undir hælnum á fjmrn. eða framkvæmdarvaldinu. Ég tel að Alþingi þurfi að ganga þannig frá þessu frv. að skil séu mjög skörp og sjálfstæði Alþingis hvað varðar fjárhagsleg málefni séu hafin yfir allan vafa. Ég er þess fullviss að um það geti skapast bærileg samvinna.
Sennilega verða næstu fjárlög til eins árs en ég á mér þann draum að fjárlög verði afgreidd til tveggja ára, jafnvel til fjögurra ára. Ég tel í sjálfu sér engin vandkvæði á því að vinna að því á fjögurra ára fresti. Það gæti farið vel við kjörtímabil að ríkisstjórn hvers tíma afgreiði raunverulega í meginatriðum fjárlög til fjögurra ára, þ.e. nákvæmar fjárhagsáætlanir eins og við gerum til eins árs, en síðan tiltölulega mjög nákvæma áætlanagerð hvað varðar einstaka liði einnig til næstu þriggja ára. Auðvitað geta menn tekið það upp en nútímaáætlunargerð býður upp á verkfæri til að gera þetta skynsamlega.
Hæstv. ráðherra gerði tillögu um að þetta mál fengi sömu þinglegu meðferð og í fyrra, þ.e. að kosin yrði sérnefnd til að fjalla um málið. Vel má vera að það sé rétta aðferðin. Það átti a.m.k. mjög vel við í fyrra því að málið er á verksviði tveggja nefnda þingsins, þ.e. fjárln. og efh.- og viðskn. Sérnefndin var skipuð mönnum úr báðum nefndum. Og ég vil vekja sérstaka athygli á að sérnefndin skilaði samhljóða áliti við afgreiðslu málsins. Málið var unnið þinglega í fyrra. Það er lagt fram nær óbreytt fyrir utan þessar smávægilegu breytingar sem ég nefndi og fyrir utan útfærslu á verksamningum sem er þannig að ekki ætti að skapast pólitískur ágreiningur. Vitaskuld þarf að lagfæra ýmsa þætti í frv. eins og gengur og gerist í þinglegri meðferð. Ég velti því upp hvort nauðsynlegt sé að kjósa sérnefnd til að fjalla um málið í þetta sinn með tilliti til þeirrar miklu vinnu sem var unnin í málinu í fyrra. Ég mun vitaskuld fara að tillögu forseta um það efni. Ég vil einungis biðja menn um að íhuga þetta. Sérnefndin í fyrra var undir stjórn hv. þm. Sturlu Böðvarssonar, varaformanns fjárln. Varaformaður sérnefndar var hv. þm. Jón Kristjánsson. Þeir unnu þetta starf mjög vel, einkum formaður nefndarinnar þannig að mér fyndist vel koma til álita að málið fengi þinglega meðferð hjá fjárln. sem mundi leita umsagnar efh.- og viðskn. Þá er ég ekki persónulega aðili að málinu og það gefur kannski þessari tillögu ívið meira vægi vegna þess að ég geri tillögu um að málið komi ekki til formlegrar meðferðar í nefnd sem ég á sæti í, þ.e. efh.- og viðskn.
Ég bið menn að hugleiða hvort ástæða sé til að fara með málið á þennan hátt vegna hins mikla undirbúnings sem fram hafði farið. Hins vegar fellst ég fyllilega á þau rök og ekki hvað síst vegna þess að ég tel málið vera það mikilvægt að e.t.v. fer mjög vel á því að kjósa um það sérnefnd. Þá gætu jafnvel komið að því aðrir aðilar vegna þess að málið er, eins og ég nefndi, eitt mikilvægasta mál sem þingið fjallar um og þá fer vitaskuld vel á því að það fái sérstaka þinglega meðferð.
Síðasta atriðið sem ég vil nefna og við þurfum að hugsa fyrir á hinu háa Alþingi, eru breytingar á nefndarvinnu í kjölfar samþykktar þessa frv. Það er alveg ljóst að þegar frv. verður að lögum þurfum við að breyta vinnubrögðum og tengslum milli fjárln. og efh.- og viðskn. því efh.- og viðskn. hefur fjallað um tekjuhlið fjárlaga, þ.e. hefur fjallað um öll frumvörp fjmrn. nema fjárlagafrv. sjálft. Mér finnst koma til álita að fjárln. verði nefnd fjmrn., þ.e. fjalli um öll mál sem koma frá fjmrh., þar með talin hin nýju fjárlög og þau skattalegu mál sem tengjast þeim og önnur mál sem hafa áhrif á ríkisumsvif. Þetta er vitaskuld mjög mikil breyting. Ég veit að fjárlaganefndarmennirnir verða mjög ánægðir með þetta aukna vald sem þeim væri falið, en þetta kallar vitaskuld á allt annan hugsunarhátt varðandi nefndarvinnu, uppstokkun og þá skil á milli efh.- og viðskn. sem hugsanlega gæti þá tekið alfarið við verkefnum núv. iðnrn. og viðskrn. þannig að hægt væri að fella nefndir þar saman ef menn kysu svo.
Herra forseti. Ég tel að þetta þurfi að ræða mjög ítarlega í þeirri endurskoðun á þingsköpum Alþingis og er undir forustu forseta þingsins. Á þessu þarf að taka, þetta þarf að koma fram í umræðunni, e.t.v. ekki við 1. umr. en við þurfum að marka þá stefnu hvernig við ætlum að vinna með því nýja merka frv. sem við munum lögfesta á þessu þingi. Ég sé a.m.k. ekkert því til fyrirstöðu. Ég vænti þess að ekki hlaupi svona illur andi í ríkisstjórnina eins og gerði í vor að hún kippi þessu frv. til baka. Ég hef enga ástæðu til að ætla að svo sé og ég hef trú á því að við getum náð um þetta fullri samstöðu en þá er einnig mjög mikilvægt að við sköpum innan þingsins verðuga umgerð fyrir þetta merka mál.
