Ferill 146. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.



1996. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.
121. löggjafarþing. – 146 . mál.


252. Nefndarálit



um frv. til l. um breyt. á l. nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum.

Frá minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.



Inngangur.
    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á fund til sín Indriða H. Þorláksson, Bolla Þór Bollason, Braga Gunnarsson, Maríönnu Jónasdóttur og Ragnheiði Snorradóttur frá fjármálaráðuneyti og Steinþór Haraldsson frá embætti ríkisskattstjóra. Þá fékk nefndin einnig á sinn fund Guðna Níels Aðalsteinsson frá Vinnuveitendasambandi Íslands, Svein Jónsson frá Sambandi íslenskra viðskiptabanka, Stefán Halldórsson frá Verðbréfaþingi Íslands, Martein Másson frá Lögmannafélagi Íslands, Jónas Fr. Jónsson og Birgi Ármannsson frá Verslunarráði Íslands og Gunnar Helga Hálfdanarson og Vilborgu Loftsdóttur frá Samtökum íslenskra verðbréfafyrirtækja, en þessir aðilar sendu nefndinni einnig skriflegar umsagnir um málið. Auk þess bárust umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi háskólamanna, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Félagi löggiltra endurskoðenda, Neytendasamtökunum og reikningsskilaráði. Loks fékk nefndin Þorgeir Örlygsson og Sigrúnu Jóhannesdóttur frá tölvunefnd til viðræðna um 11. gr. frumvarpsins.
    Frumvarpið endurspeglar stefnu ríkisstjórnarinnar í skattamálum og er hluti heildarefnahagsstefnu hennar sem kemur fram í þessu frumvarpi, frumvarpi til fjárlaga, frumvarpi til lánsfjárlaga og í frumvarpi til laga um ráðstafanir í ríkisfjármálum eða svokölluðum bandormi. Önnur frumvörp, sem tengjast tekjuöflun ríkisstjórnarinnar, eru frumvörp um staðgreiðslu, tryggingagjald, vörugjald og virðisaukaskatt. Flest eru þau til umfjöllunar í nefndinni.
    Í 1. gr. frumvarpsins er gerð breyting á ákvæðum um staðgreiðslu. Um sams konar breytingu er að ræða og er í sérstöku frumvarpi um staðgreiðslu. Það tengist álagningu fjármagnstekjuskatts sem var lögfest á síðasta þingi. Þessi grein frumvarpsins staðfestir fyrri ummæli stjórnarandstöðunnar um hversu málið var þá illa undirbúið.

Vístala neysluverðs í stað byggingarvísitölu.
    Í 2. gr. frumvarpsins er gerð veigamikil breyting. Þar er lagt til að í stað byggingarvísitölu við útreikning á verðbreytingafærslu og öðrum atriðum sem tengjast skattalögum skuli taka upp neysluverðsvísitölu. Meginástæðan fyrir þessari lagabreytingu er ekki sú að ríkisstjórnin hafi komist að því að neysluverðsvísitala sé heppilegri viðmiðun en byggingarvísitala heldur sú að fjármögnun vörugjalds var klúðrað síðastliðið vor.
    Þá var ákveðið að lækka endurgreiðslu á virðisaukaskatti við húsbyggingar. Ekki er nóg með að útfærsla ríkisstjórnarinnar sé íþyngjandi fyrir húsbyggjendur heldur hefur hún leitt til aukinna skattsvika og til þess að byggingarvísitalan hækkaði mjög mikið á þessu ári, um 6%, á sama tíma og neysluverðsvísitala hækkaði um 2%. Verðbreytingafærsla hjá fjölmörgum fyrirtækjum þýðir tekjufærslu og eykur tekjur þeirra sem koma til skatts. Breyting frá byggingarvísitölu yfir í neysluverðsvísitölu mun lækka tekjufærsluna og þar með skattskyldar tekjur hjá þorra fyrirtækja.
    Vissulega má færa rök fyrir því að eðlilegt sé að miða við vísitölu neysluverðs í stað byggingarvísitölu en þá hefði þurft að taka almenna ákvörðun um að fella byggingarvísitölu úr íslenskri löggjöf. Það er ekki gert heldur einungis þeim þáttum breytt sem koma fyrirtækjum í landinu vel miðað við núgildandi skattalög. Þetta er meginröksemdin fyrir frumvarpi ríkisstjórnarinnar en í greinargerðinni segir að fulltrúar atvinnurekenda hafi um nokkurt skeið óskað eftir að breytingar yrðu gerðar á tilteknum þáttum. Hvergi er rætt um skoðanir launafólks eða að taka ætti tillit til þeirra við lagasetningu. Þegar áherslur Vinnuveitendasambandsins í skattamálum eru bornar saman við frumvarpið sést vel að það, ásamt öðrum, miðar að því að lögfesta skattastefnu vinnuveitenda. Ríkisstjórnin gengur fyrst og fremst erinda vinnuveitenda og Vinnuveitendasambandsins við breytingu á skattalöggjöfinni.
    Stéttarfélögin í landinu hafa einnig mótað skattastefnu og samþykkt ítarlega úrfærslu í þeim efnum en hvergi eru gerðar tillögur til breytinga í þá átt. Breytingin í 2. gr. frumvarpsins, um að taka upp neysluverðsvísitölu í stað byggingarvísitölu, byggist á mistökum ríkisstjórnarinnar við að auka álögur á almenning. Það tókst en framkvæmdin var þess eðlis að óvart jukust einnig álögur á fyrirtæki. Því er snarlega kippt í liðinn með 2. gr. frumvarpsins. Augljóst er hverra hagsmuna stjórnvöld gæta.

Afsláttur vegna hlutafjárkaupa.
    Í 3. gr. frumvarpsins er afnuminn með öllu afsláttur til að örva hlutafjárkaup einstaklinga. Ýmsir aðilar, þar á meðal minni hlutinn, hafa bent á að ef til vill væri betra að fella afsláttinn niður í áföngum því að vitaskuld er afnám hans ekkert annað en skattahækkun hjá einstaklingum. Auk þess hafa borist athugasemdir um að það kynni að varða við bann við afturvirkni skattalaga og jafnvel við ákvæði stjórnarskrár ef þessu yrði breytt án nauðsynlegs aðdraganda.
    Í breytingartillögum meiri hlutans er tekið tillit til þessara sjónarmiða og afslátturinn afnuminn á þremur árum. Sú útfærsla er altént betri en gert var ráð fyrir í upphaflega frumvarpinu.
    Röksemdir ríkisstjórnarinnar fyrir breytingum á þessum lið eru þær helstar að afla eigi tekna sem duga til að breyta jaðarsköttum. Það hefur verið upplýst af hálfu stjórnarliða að nefnd sem í eiga sæti aðilar vinnumarkaðarins sé að störfum og undirbúi tillögur um breytingar á jaðarsköttum. Stjórnarandstaðan á ekki aðild að þeirri nefnd og ekki hafa fengist neinar upplýsingar um starf hennar eða hverjar tillögur hennar séu.
    Hér er allt á sömu bókina lært. Gengið er fram af krafti við að létta sköttum af fyrirtækjum en þegar kemur að einstaklingum tekur allt lengri tíma og engin skýr stefnumörkun sjáanleg. Minni hlutinn telur mjög brýnt að endurskoða skattalög með lækkun jaðarskatta í huga og hefur flutt um það frumvarp og er með fleiri mál í undirbúningi.

Lenging tapsfrádráttar.
    Í 4. gr. frumvarpsins er ein meginbreyting þess, þ.e. að heimila að færa tap milli ára, ekki einungis í fimm ár heldur í átta ár. Hér er um að ræða mjög afdrifaríka breytingu. Um næstu áramót hefðu ákvæði núgildandi laga skipt verulegu máli í atvinnulífinu. Það er óeðlilegt að grípa til ívilnandi ráðstafana í skattalögum rétt áður en þau raunverulega taka gildi. Ástæðan fyrir þessum ráðstöfunum er að atvinnurekendur hafa gert margar samþykktir um það að rýmka beri rétt þeirra til að flytja tap á milli ára.
    Í íslensku atvinulífi eru um 80 milljarðar kr. í ónotuðum töpum sem koma vitaskuld í veg fyrir að tekjuskattur sé greiddur til íslenska ríkisins. Að kröfu minni hlutans lagði fjármálaráðuneytið mat á umfang þessarar lagabreytingar en enginn slíkur útreikningur fylgdi frumvarpinu. Það kemur í ljós að af þessum tæpu 80 milljörðum kr. munu um 22–24 milljarðar falla niður verði frumvarpið að lögum. Miðað við núgildandi lög hefðu um 30 milljarðar kr. af þessum tæpu 80 milljörðum fallið niður um næstu áramót. Frumvarpið gerir þannig ráð fyrir því að fyrirtæki flytji 6–8 milljörðum meira milli ára en núgildandi lög segja til um.
    Ef fyrirtækin gætu nýtt þennan tapsfrádrátt að fullu mundi tekjuskattur þeirra lækka um 2–2,5 milljarða kr. á næsta ári. Fjármálaráðuneytið metur það hins vegar svo að tekjutap ríkissjóðs vegna þessara lagabreytinga nemi 300–500 millj. kr. Að mati minni hlutans er hér um að ræða mjög lágt mat. Minni hlutinn óskaði eftir því að gerðar yrðu frekari kannanir á þessum lið en meiri hlutinn sá ekki ástæðu til að láta gera frekari útreikninga. Þótt gengið sé út frá tölum fjármálaráðuneytisins er ljóst að tekjuskattslækkun fyrirtækja upp á allt að 500 millj. kr. á næsta ári er veruleg, ekki síst í ljósi þess að fyrirtæki skila ekki umtalsverðum tekjuskatti til samfélagsins. Tekjuskattur fyrirtækja á næsta ári er áætlaður 4,8 milljarðar kr. og er það ekki mikið miðað við 125 milljarða kr. tekjur.
    Fyrirkomulag tapsfrádráttar er mjög mismunandi eftir löndum. Ýmis lönd hafa fimm ára tímabil eins og hér, önnur tíu ár og sum ótakmarkaðan tíma. Í enn öðrum ríkjum greiða fyrirtæki tekjuskatt en geta fengið skattinn endurgreiddan ef þau tapa árið eftir. Að mati minni hlutans hefði þurft að skoða betur tekjuskattsálagningu fyrirtækja, bæði með það fyrir augum að samræma hana því sem gerist annars staðar og einnig til að leita leiða til þess að gera tekjuskatt fyrirtækja að stærri hlut í tekjum ríkisins. Ekkert slíkt er gert heldur gripið til ráðstafana til að létta sköttum af fyrirtækjum rétt áður en til gjaldtöku kemur. Minni hlutinn telur þessi vinnubrögð vera ámælisverð.
    Áður fyrr voru oft umtalsverð viðskipti milli fyrirtækja með tap til að komast hjá tekjuskatti. Reglur um kaup á tapi og nýtingu á því hjá fyrirtækjum hafa verið þrengdar undanfarin ár og er það vel. Hins vegar lýsir það siðferði íslensks atvinnulífs að aðilar í ólíkum atvinnurekstri gátu verslað með tap sín á milli til þess eins að komast hjá því að greiða eðlilegan skatt til samfélagsins.
    Minni hlutinn leggst gegn útfærslu ríkisstjórnarinnar í þessu máli en hefði verið reiðubúinn að vinna að uppstokkun á skattaumhverfi fyrirtækja en bendir á að brýnasta verkefni í skattamálum hérlendis eru skattamál einstaklinga en ekki fyrirtækja.

Rýmkun afskrifta.
    Í 5. gr. frumvarpsins eru afskriftareglur fyrirtækja rýmkaðar til að auka sveigjanleika í afskriftum. Sú breyting er í samræmi við þróun sem orðið hefur víða erlendis og gerir minni hlutinn ekki athugasemd við hana.
    Minni hlutinn bendir hins vegar á að mjög mikið misræmi er orðið milli uppgjörs bókhaldslaga og skattalaga. Fyrirtæki geta sýnt afkomu sína á mjög mismunandi hátt og farið samt eftir lögum og reglum. Þannig getur fyrirtæki sýnt mun betri afkomu með því að nýta afskriftareglur og sveigjanleika í kerfinu betur en önnur fyrirtæki. Þetta getur haft áhrif á fyrirtæki sem er skráð á verðbréfamarkaði þar sem hlutabréf þess ganga kaupum og sölum, byggt á almennum upplýsingum sem almenningur tekur trúanlegar hverju sinni. Í reynd eru upplýsingarnar alls ekki sambærilegar milli fyrirtækja. Þetta er áhyggjuefni og í nefndinni kom fram að Verðbréfaþing Íslands er að hugleiða hvernig hægt er að tryggja samræmdar upplýsingar handa viðskiptaaðilum á íslenskum hlutabréfamarkaði.
    Minni hlutinn fór fram á að þessi mál væru tekin föstum tökum við afgreiðslu frumvarpsins en ekki var orðið við því.

Önnur atriði frumvarpsins.
    Í 6. gr. er réttarstaða fólks í staðfestri samvist gerð í skattalegu tilliti eins og er hjá hjónum. Sú breyting er til bóta og er studd af minni hlutanum.
    Í frumvarpinu eru gerðar aðrar smærri breytingar, þar á meðal að tekjuskattur einstaklinga er lækkaður um leið og útsvar, þ.e. greiðsla til sveitarfélaga, er hækkað. Þessi breyting er eðlileg og umsamin og gerð í kjölfar flutnings grunnskóla til sveitarfélaga.
    Í frumvarpinu var upphaflega gert ráð fyrir að breyta tímasetningum um endurákvarðanir á sköttum. Sú útfærsla í frumvarpinu, sem horfði að mörgu leyti til bóta, var hins vegar gagnrýnd í umsögnum vinnuveitenda og vitaskuld varð það niðurstaða meiri hlutans að hætta við allar endurbætur á þeim kafla. Þar var enn og aftur ljóst hverra hagsmuna stjórnarliðar gættu í þessu máli.
    Þess má geta að í frumvarpinu kemur einnig fram frekari stefnumörkun ríkisstjórnarinnar þótt ekki sé búið að finna henni farveg í frumvarpsformi. Í athugasemdum með frumvarpinu er nefnt að fella eigi niður skattgreiðslur af arði. Þetta lýsir betur en margt annað stefnu stjórnvalda en skattur af arði var lækkaður í vor úr 42% niður í 10% og nú á að fella algerlega niður þennan 10% skatt. Að vísu á þá að fella niður frádráttarbærni arðs hjá fyrirtækjum en þess má geta að það þekkist hvergi á byggðu bóli að fyrirtæki geti dregið útgreiddan arð frá skattskyldum tekjum og þannig myndað yfirfæranlegt tap. Enn og aftur kemur í ljós að auka á ívilnanir til fyrirtækja af hálfu stjórnarflokkanna.
    Það er ljóst að frumvarpið endurspeglar stefnu Vinnuveitendasambandsins í flestum atriðum. Vinnuveitendasambandið er hins vegar ekki fulltrúi smærri og minni fyrirtækja hér á landi. Í stefnu þess endurspeglast alltaf hagsmunir stóru fyrirtækjanna, fákeppnisaðilanna, en ekkert sést þar til eflingar smærri fyrirtækjum. Þannig er í þessum skattabreytingum ekki gert ráð fyrir ívilnunum sem stuðlað gætu að nýsköpun, þróun og eflingu rannsókna eða stuðningi við smærri fyrirtæki og bætt gætu það umhverfi sem þau starfa í.

Skýrsla Þjóðhagsstofnunar um tekju- og eignadreifingu.
    Það er athyglisvert að bera frumvarpið saman við skýrslu sem út kom um sama leyti og frumvarpið var lagt fram, þ.e. skýrslu Þjóðhagsstofnunar um tekjudreifingu í íslensku þjóðfélagi. Þar kom fram að tekjumunur hefur aukist í þjóðfélaginu, þeir fátæku hafa orðið fátækari og þeir ríku ríkari. Ríkisstjórnin hefur hins vegar engar áhyggjur af þeirri þróun.
    Eitt meginatriðið í skýrslu Þjóðhagsstofnunar sýnir að meiri munur er á tekjum fólks en áður. Skuldir hafa aukist og eignir minnkað. Fram kemur m.a. að íbúðarskuldir einstæðra foreldra eru þrisvar til fjórum sinnum meiri en nemur árstekjum þeirra. Jafnframt kemur í ljós að dregið hefur úr tekjujöfnun í gegnum skatta- og bótakerfið á undanförnum árum. Skýrslan sýnir einnig að tekjur kvenna eru einungis 50% af tekjum karla. Að vísu vantar í þann samanburð tölur um vinnutíma en aðrar kannanir hafa sýnt að Íslendingar vinna um það bil 30% lengri vinnutíma en nágrannaþjóðirnar og einungis þannig tekst þeim að halda uppi sambærilegum lífskjörum. Þetta sýnir betur en margt annað hvað dagvinnulaun eru hér lág miðað við erlendis.
    Einna athyglisverðast sem fram kemur í þessari skýrslu er að meðaltekjur hæstlaunaða hópsins eru 3,5 sinnum hærri en tekjur tekjulægsta hópsins. Miðað er við 20% framteljenda í hvorum flokki fyrir sig. Fyrir 10 árum var munurinn þrefaldur. Það er augljóst að sl. 10 ár hefur launamunur í landinu aukist. Það eru 23 þúsund einstaklingar á landinu algerlega eignalausir og yfir 70 þúsund einstaklingar eru með mánaðartekjur undir skattleysismörkunum eða 58 þús. kr. eða minna. Misskipting í tekjum landsmanna kemur einnig skýrt fram í því að 3% framteljenda eru með 11% af tekjunum. Það eru þeir sem eru með breiðu bökin, það fólk sem ríkisstjórnarflokkarnir veita forgang.

Breytingartillögur meiri hlutans.
    Meiri hlutinn leggur fram nokkrar breytingartillögur og þegar hefur verið gerð grein fyrir nokkrum þeirra, þar á meðal að afnema á hlutafjárafslátt í áföngum.
    Annar liður breytingartillagna meiri hlutans er nokkuð merkilegur. Þar er lagt til að sambærileg ákvæði gildi sé hlutafélagi skipt og því slitið. Það er í sjálfu sér ekki óeðlilegt ákvæði í lögum um tekjuskatt og eignarskatt en hins vegar nýtt ákvæði sem er tekið inn í frumvarpið. Það var ekki gert vegna þess að nefndarmenn eða fjármálaráðuneytið teldu brýna nauðsyn á slíkri lagasetningu heldur var drepið á það í umsögn Verslunarráðs að gott væri að setja lög um þetta og gerð tillaga að lagatexta.
     Minni hlutinn benti á að mun eðlilegra væri að flutt yrði sérstakt frumvarp um skiptingu hlutafélaga og að það fengi eðlilega þinglega meðferð, yrði sent til umsagnar og skoðað, enda málið flókið. Þetta vildi meiri hlutinn ekki fallast á og lýsir það betur en annað vinnubrögðum hans að þegar óskir eða kröfur berast frá vinnuveitendum er umsvifalaust orðið við þeim þótt þessar breytingartillögur muni koma í veg fyrir vandaða málsmeðferð af hálfu Alþingis. Ekki gafst ráðrúm til þess að skoða nánar þetta efnisatriði eða leita nauðsynlegra faglegra umsagna.

Lokaorð.
    Frumvarp ríkisstjórnarinnar og breytingartillögur meiri hlutans lýsa efnahagsstefnu og skattastefnu sem minni hlutinn er ósammála. Minni hlutinn telur brýnna að skoða skattamál einstaklinga og finna þeim málum betri farveg en að leiða í lög enn meiri ívilnanir fyrir fyrirtæki ríkisstjórnarflokkanna.
    Kristín Ástgeirsdóttir sat fundi nefndarinnar og er samþykk þessu áliti.

Alþingi, 3. des. 1996.



Ágúst Einarsson,

Steingrímur J. Sigfússon.

Ásta B. Þorsteinsdóttir.


frsm.