Ferill 234. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1996–97. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.
121. löggjafarþing. – 234 . mál.
1238. Nefndarálit
um frv. til l. um samningsveð.
Frá 2. minni hluta allsherjarnefndar.
Annar minni hluti nefndarinnar er andvígur því ákvæði 4. mgr. 3. gr. frumvarpsins sem felur í sér heimild til veðsetningar á kvóta með skipi.
Sameign þjóðarinnar veðsett.
Rökstuðningur meiri hlutans um að ekki sé verið að veðsetja kvóta er ekki nægilega trúverðugur, í fyrsta lagi vegna þess að skip og aflahlutdeild verða ekki aðskilin án samþykkis veðhafa, en í öðru lagi bannar ákvæði fyrri málsliðar 4. mgr. veðsetningu á kvóta sem síðan er tekið aftur í síðari málsliðnum. Þannig er heimiluð veðsetning á kvótanum með skipinu með því að málsgreinin kveður á um að hafi fjárverðmæti það, sem réttindin eru skráð á, verið veðsett er eiganda þess óheimilt að skilja réttindi frá fjárverðmætinu, nema með þinglýstu samþykki þeirra sem veðréttindi eiga í viðkomandi fjárverðmæti. Með síðari málsliðnum er merking fyrri málsliðarins óljós. Því virðist það orðhengilsháttur hjá þeim sem halda því fram að ákvæði greinarinnar heimili ekki veðsetningu á kvóta.
Þótt því sé haldið fram, m.a. í lögfræðiálitum, að aflaheimildir geti ekki talist sjálfstætt veðandlag hefur því ekki verið mótmælt að samkvæmt frumvarpinu fylgir aflahlutdeild fiskiskipi við veðsetningu. Þannig er 4. mgr. 3. gr. skýr að því leyti að hún segir að þótt ekki sé heimilt að veðsetja kvótann einan og sér sé heimilt að veðsetja skip og aflahlutdeild saman. Um það hvort ákvæði frumvarpsins veiti heimild til að veðsetja réttindi eins og aflahlutdeild fiskiskips segir m.a. í áliti Þórunnar Guðmundsdóttir hrl.: „Enda þótt bann sé lagt við veðsetningu þessara réttinda, þá verða þau hluti af veðsetningu fjárverðmætanna . . . “. Í því áliti kemur einnig fram, eins og 2. minni hluti hefur haldið fram, að það sé orðhengilsháttur að telja að réttindin verði ekki veðsett því að réttindin verði ekki skilin frá fjárverðmætinu sem þau eru skráð á við veðsetningu. 2. minni hluti tekur undir það sem fram kemur í umsögn Sjómannasambands Íslands að lítil efnisbreyting hafi í reynd orðið á frumvarpinu frá því sem fyrri frumvörp gerðu ráð fyrir því að enn gerir ákvæði frumvarpsins ráð fyrir heimild útgerðarmanna til að veðsetja aflaheimildir þótt það sé fært í annan búning. Það breytir ekki þeim ásetningi ríkisstjórnarinnar að heimila veðsetningu á auðlind sem er sameign þjóðarinnar.
Með lagabreytingunni er m.a. verið að firra lánastofnanirnar sjálfar og lánveitendur ábyrgð á lánaviðskiptum sínum með því að heimila þeim veðsetningu í kvóta sem er skv. 1. gr. laga um stjórn fiskveiða sameign þjóðarinnar. Hér á með heimild frá Alþingi að heimila útgerðarmönnum að veðsetja eign sem er eign allrar þjóðarinnar. Með þessu eru forréttindi útgerðaraðila sem geta hagnast á sölu eða leigu á kvóta fullkomnuð og nú á að heimila þeim að veðsetja aflaheimildar með skipi eins og hverja aðra þinglýsta eign sína. Þannig þurfa útgerðaraðilar ekki að sæta sömu viðskiptalögmálum og aðrir lántakendur sem ekki geta tekið veð í sameiginlegri þjóðareign ef veð í þeirra eigin eignum er ekki til staðar.
Grafið undan sameignarákvæðinu um stjórn fiskveiða.
Annar minni hluti telur að með 4. mgr. 3. gr. sé grafið undan sameignarákvæði 1. gr. laga um stjórn fiskveiða og stuðlað að því að kvótinn geti í meiri mæli orðið eign fjármálastofnana og þar með gert það erfiðara að breyta stjórnkerfi fiskveiða. Um það segir í áliti Arnmundar Backmans hrl. sem lagt var fyrir allsherjarnefnd og beðið um af Kristjáni Pálssyni alþingismanni:
„Eftir kynni mín af svokölluðum kvótasölum og stöðu sjómanna í þeim efnum, veit ég að þessi viðskipti ganga út á það leynt og ljóst að brjóta lög og samninga á sjómönnum til að fjármagna kvótakaup. Löggjafinn og dómstólar hafa reynt að stemma stigu við því en án árangurs. Ég held því þess vegna fram að daginn eftir samþykkt frumvarps sem heimilar það sem 4. mgr. 3. gr. frumvarpsins heimilar, upphefjist víðtæk og umfangsmikil veðsetning á skipum og aflahlutdeild saman, ýmist til að fjármagna kvótakaupin sjálf, en einnig til annarra þarfa. Innan skamms verður ráðstöfunarréttur aflahlutdeildar íslenskra veiðiskipa í stórum stíl hjá lánardrottnum og sérstaklega hjá bankakerfinu, með Landsbanka Íslands í fararbroddi og með ríkissjóð sem aðalábyrgðarmann.“ Arnmundur Backman hrl. dregur síðan þá ályktun að við það verði pólitískt ómögulegt að breyta stjórnkerfi fiskveiða og kvótakerfi verði endanlega fest í sessi.
Þá má einnig benda á hæstaréttardóm frá 1993 í máli Hrannar HF gegn fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs þar sem Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu að keypt aflahlutdeild teljist til skattskyldra eigna skv. 73. gr. skattalaga, nr. 75/1981, og að fyrna beri þær eftir ákveðnum reglum. Það sjónarmið hefur komið fram, þótt 2. minni hluti taki ekki undir það, að þessi dómur veiki ákvæði laga um stjórn fiskveiða um að nytjastofnarnir á Íslandsmiðum séu sameign þjóðarinnar. Í framhaldi af þessum hæstaréttardómi tíðkast það að selja og kaupa síðan strax aftur eigin aflahlutdeild til að geta formlega skráð aflahlutdeildina sem keypta en ekki sem áunnin réttindi. Enn virðist eiga að höggva í sama knérunn með ákvæðum 4. mgr. 3. gr. þessa frumvarps.
Um það hvort ákvæði frumvarpsins nái til eldri veðsetninga hefur því verið haldið fram af fulltrúum fjármálastofnana að væntanlega yrði látið reyna á hvort eldri veðsetningar falli undir ákvæði 4. mgr. 3. gr. ef núverandi veð vegna eldri lánveitinga yrðu álitin ótrygg. Fulltrúi Landsbankans hefur haldið því fram að ef breytingar yrðu gerðar á fiskveiðistjórnunarkerfinu sem rýra mundu veðsetningar kröfuhafa yrði látið reyna á skaðabótaskyldu ríkisins, sbr. og ábendingu Þórunnar Guðmundsdóttur hrl. um að slíkt yrði vissulega reynt.
Annar minni hluti telur því rétt til styrktar sameignarákvæðinu í lögum um stjórn fískveiða að skýrt komi fram í þessum lagatexta að þrátt fyrir umrætt ákvæði myndi úthlutun slíkra réttindi ekki eignarrétt. Því leggur 2. minni hluti fram breytingartillögu, sbr. ábendingu í lögfræðiáliti Þórunnar Guðmundsdóttur, sem allsherjarnefnd leitaði álits hjá, að aftan við 1. málsl. 4. mgr. 3. gr. komi „enda skapar úthlutun slíkra réttinda ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði yfir réttindunum“. Eftir þá breytingu hljóðar ákvæðið svo: Eigi er heimilt að veðsetja réttindi til nýtingar í atvinnurekstri, sem skráð eru opinberri skráningu á tiltekið fjárverðmæti og stjórnvöld úthluta lögum samkvæmt, t.d. aflahlutdeild fiskiskips og greiðslumark bújarðar, enda skapar úthlutun slíkra réttinda ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði yfir réttindunum. Breytingartillaga þessi er efnislega nær samhljóða niðurlagi 1. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 38/1990.
Ýtt undir kvótabrask.
Hætta er einnig á að með því að heimila veðsetningu á kvóta með skipi auðveldi það útgerðarmönnum aðgang að fjármagni til kvótakaupa sem ýtt getur undir kvótabrask. Ljóst er einnig að veðhafarnir eða fjármálastofnanirnar munu fá veruleg ítök í framkvæmd á fiskveiðistefnunni með því að hver og einn kröfuhafi hefur stöðvunarvald um hvort hægt sé að selja varanlega aflaheimild frá fiskiskipi. Í áliti Þórunnar Guðmundsdóttur hrl. kemur fram að hvaða lánardrottinn sem er geti stöðvað framsal veiðiheimilda. Orðrétt segir: „Frumvarpið gerir á engan hátt upp á milli lánardrottna, þannig að sá sem er með þinglýst veð í fjárverðmætunum getur neitað að samþykkja framsalið. Það er ekki með þvingunarráðstöfunum, t.d. dómi, hægt að fá hann dæmdan til að samþykkja framsalið.“ Þetta á þó ekki við um flutning á aflamarki milli skipa innan ársins, sbr. greinargerð með 3. gr. frumvarpsins.
Bótaskylda ríkissjóðs.
Skiptar skoðanir eru meðal umsagnaraðila um bótaskyldu ríkissjóðs, komi til breytinga á fiskveiðistjórnunarkerfinu, og hvort ákvæði frumvarpsins skipti máli í því sambandi. Varðandi bótskyldu ríkissjóðs er því ýmist haldið fram að ríkið verði ekki skaðabótaskylt komi til breytinga á fiskveiðistjórnunarkerfinu eða að ríkið verði skaðabótaskylt rýri breyting á fiskveiðistjórnunarkerfinu veð kröfuhafa.
Þórunn Guðmundsdóttir hrl. telur í sínu áliti að hvorki handhafar réttinda eða veðhafar geti gert ríkissjóð skaðabótaskyldan verði horfið frá aflahlutdeildarkerfinu, m.a. með tilvísun í 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Viðar Már Matthíasson prófessor telur í sínu áliti til nefndarinnar að ríkið verði ekki skaðabótaskylt vegna samþykktar þessa frumvarps eins og sér, og ekki ef við breytingu á kerfinu er byggt á almennum málefnalegum sjónarmiðum og fyllsta jafnræðis gætt og að fyrir skerðingunni séu þjóðfélagsleg rök. Ef kerfinu verði hins vegar breytt þannig að verðmæti verði færð frá einum aðila til annars í ríkari mæli en nauðsynlegt er til að ná lögmætum markmiðum verði ríkissjóður bótaskyldur án tillits til samþykktar þessa frumvarps með tilvísun til 72. gr. stjórnarskrárinnar sem er auðvitað vafasamt út frá 1. gr. laga um stjórn fiskveiða.
Viðar Már Matthíasson telur að samþykkt þessa frumvarps veiki bótaskyldu ríkissjóðs, ef eitthvað er, vegna þess að með því er ítrekað að ein heimild eignarréttarins, heimild til veðsetningar, fylgir ekki við úthlutun veiðiheimilda og því sé ekki hægt að fara með málið skv. 72. gr. stjórnarskrárinnar um eignarrétt þar sem skerðing krefst skaðabóta. Því verði að líta á málið út frá 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnuréttindi sem má setja skorður með lögum ef almannahagsmunir krefjast, án bóta.
Annar minni hluti lítur svo á að skv. 1. gr. laga um stjórn fiskveiða sé ljóst að úthlutun aflaheimilda myndar ekki eignarrétt og því séu engar forsendur fyrir því að líta á málið út frá 72. gr. stjórnarskrárinnar, óháð því frumvarpi sem hér um ræðir.
Þrengir möguleika til breytinga á fiskveiðikerfinu.
Það er álit 2. minni hluta að samþykkt frumvarpsins muni auka líkur á því að krafist verði óréttmætra skaðabóta úr ríkissjóði og að það muni ýta undir víðtækari sölu á aflaheimildum sem yrði til að auðvelda eldri kvótahöfum að láta nýju kynslóðina leysa til sín þessi réttindi á því háa verði sem nú er í gangi.
Það er þó kjarni málsins að 2. minni hluti telur að frumvarpið muni þrengja mjög möguleika til breytinga á fiskveiðistjórnunarkerfinu og að engin knýjandi rök hafi komið fram fyrir samþykkt þessa frumvarps, hvorki í greinargerð né í umsögnum.
Breytingartillögur 2. minni hluta.
Með þeim rökum sem hér hefur verið lýst er 2. minni hluti algjörlega andvígur 2. málsl. 4. mgr. 3. gr. frumvarpsins sem heimilar veðsetningu á kvóta með skipi og mun flytja breytingartillögur, annars vegar um að það ákvæði verði fellt brott og hins vegar um að ítrekað verði í lagatexta að úthlutun slíkra réttinda skapi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði yfir réttindunum.
Alþingi, 13. maí 1997.
Jóhanna Sigurðardóttir,
Guðný Guðbjörnsdóttir.
Ögmundur Jónasson.
frsm.
