[prenta uppsett í dálka] 67. fundur
Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir):
Herra forseti. Með frv. því sem ég mæli fyrir til stjórnarskipunarlaga, um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, er kveðið á um rétt kjósenda til að fara fram á að lagafrv. sem Alþingi hefur samþykkt verði borið undir þjóðaratkvæðagreiðslu. Þótt oft hafi komið fram krafa um að auka rétt fólks til þjóðaratkvæðagreiðslu hefur ekkert orðið úr því. Réttur fólks til að hafa áhrif á framgang einstakra mála er bundinn við atkvæðagreiðslur um minni háttar mál svo sem opnun áfengisútsölu og hvort leyfa skuli hundahald í einstökum sveitarfélögum. Víða í grannlöndum okkar hefur verið farin sú leið að heimila þjóðaratkvæðagreiðslu og auka þannig lýðræðislegan rétt fólksins. Samkvæmt stjórnskipun okkar getur fólk einungis haft áhrif með atkvæði sínu í kosningum til Alþingis og sveitarstjórna, svo og við kjör forseta lýðveldisins. Telja verður að lýðræðinu séu þannig nokkur takmörk sett, ekki síst þar sem samsteypustjórnir virðast mun algengari hér en t.d. annars staðar á Norðurlöndum. Þannig veit fólk hér á landi sjaldnast hvaða ríkisstjórn það er að kjósa yfir sig með atkvæði sínu, auk þess sem auðveldara er fyrir samsteypustjórnir að semja sig frá loforðum og kosningastefnuskrá.
Einnig má benda á í tengslum við þetta mál að með síauknu alþjóðasamstarfi er enn brýnna að fólk hafi möguleika á þjóðaratkvæðagreiðslu, ekki síst þar sem mikilvægir alþjóðlegir samningar geta haft úrslitaáhrif á framtíð þjóðarinnar.
Þetta frv. hefur verið flutt á tveimur síðustu þingum og var vísað til sérnefndar á síðasta þingi. Sérnefndin fjallaði ekki um málið fyrr en undir lok þingsins, og þá var ákveðið að nefndarsviðið mundi fara yfir málið. Nefndarsviðið hafði frv. til skoðunar sl. sumar og vann mjög ítarlega og vandaða greinargerð um þjóðaratkvæðagreiðslur í löndunum víða í kringum okkur og hvernig fyrirkomulagið er á þeim, og fór yfir frv. og tillögur sem í gegnum árin hafa verið flutt á Alþingi um þetta efni.
Að fengnu þessu áliti nefndarsviðsins hef ég nokkuð breytt frumvarpsgreininni sjálfri. Ég held að mikill fengur sé að nefndarálitinu og vil, með leyfi forseta, fá að vitna í örfá atriði úr greinargerð nefndarsviðs Alþingis, einkum þann kafla sem kveður á um með hvaða hætti fyrirkomulag þessara mála er í öðrum löndum. Þar segir, með leyfi forseta:
,,Víða í grannlöndum okkar hefur verið farin sú leið að heimila þjóðaratkvæðagreiðslu og auka þannig lýðræðislegan rétt fólksins.
Almennt er þeim ríkjum sem kenna sig við lýðræði stjórnað samkvæmt ákveðnu ferli sem nefnt er fulltrúalýðræði. Í því felst að þjóðin kýs sér fulltrúa á nokkurra ára fresti, hér alþingismenn til fjögurra ára, og veitir þeim umboð til að setja landinu lög. Íslensk stjórnskipun er reist á slíkum hugmyndum, ... Í nokkrum ríkjum hefur aftur á móti þróast önnur skipan sem er sambland af fulltrúalýðræði og beinu eða milliliðalausu lýðræði. Í því felst að hinir kjörnu fulltrúar geta ekki gert ráð fyrir óheftu frelsi fram til næstu kosninga vegna þess að meiri hluti þjóðarinnar getur hvenær sem er á kjörtímabilinu, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, gripið í taumana. Í þessu skyni er beitt aðferð sem nefnd hefur verið þjóðaratkvæði en með því er átt við atkvæðagreiðslu allra kosningarbærra manna í landinu.
Í 2. gr. stjórnarskrárinnar segir að Alþingi og forseti Íslands fari saman með löggjafarvaldið og 48. gr. stjórnarskrárinnar lætur svo mælt, að alþingismenn séu eingöngu bundnir við sannfæringu sína og eigi við neinar reglur frá kjósendum sínum. Í stjórnarskránni er hvorki mælt fyrir um rétt kjósenda til þess að krefjast þess að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla um frumvörp til laga né kveðið á um rétt þeirra til flutnings lagafrumvarpa. Ákvæði stjórnarskrár mæla hins vegar í tveimur tilvikum fyrir um þjóðaratkvæðagreiðslu um löggjafarmál. Annars vegar segir í 26. gr. stjórnarskrárinnar að lagafrumvarp sem forseti synji staðfestingar skuli svo fljótt sem kostur er lagt undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Hins vegar er skylt samkvæmt 2. mgr. 79. gr., sbr. 62. gr., stjórnarskrárinnar að leggja frumvarp til laga um breytingu á kirkjuskipuninni undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar, og skal atkvæðagreiðslan vera leynileg. Í öðrum tilvikum er ekki um að ræða lagaskyldu til þess að láta fara fram þjóðaratkvæðagreiðslu um löggjafarmálefni.
Í stjórnarskrám nokkurra ríkja sem byggja á fulltrúalýðræði er að finna almenn ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur. Af stjórnarskrám Norðurlandanna koma fyrst til skoðunar ákvæði dönsku stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 42. gr. hennar getur þriðjungur þingmanna krafist þess að greitt verði þjóðaratkvæði um samþykkt lagafrumvarp. Í þjóðaratkvæðagreiðslunni er krafist synjunar meiri hluta kjósenda og að lágmarki 30% allra kosningarbærra manna eigi að koma í veg fyrir að lögin taki gildi. Aftur á móti verður þjóðaratkvæðagreiðslu ekki krafist um frumvörp til fjárlaga, fjáraukalaga, bráðabirgðafjárlaga, laga um lántökur ríkisins, laga um fjölda stöðugilda hjá ríkinu, laga um launa- og lífeyrismál, laga um veitingu ríkisborgararéttar, laga um eignarnám, skattalaga auk laga vegna samningsbundinna skyldna ríkisins. Sama gildir um frumvörp um samninga við önnur ríki vegna áskilnaðar 19. gr. stjórnarskrárinnar um samþykki þingsins. Á miðjum 9. áratugnum hafði þjóðaratkvæðagreiðsla alls farið fram sex sinnum að kröfu minni hluta danska þingsins. Í þessu sambandi má geta þess að þegar tekin var ákvörðun um að afhenda Íslendingum fornritin skorti aðeins undirskriftir þriggja þingmanna til þess að ákvörðunin yrði borin undir dönsku þjóðina. Í dönsku stjórnarskránni er krafist samþykkis tveggja þinga til stjórnarskrárbreytinga, líkt og í þeirri íslensku. Ef frumvarpið er samþykkt óbreytt að loknum kosningum skal innan sex mánaða leggja það undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Í þjóðaratkvæðagreiðslunni er krafist samþykkis meiri hluta kjósenda og að lágmarki 40% allra kosningarbærra manna.
Í norsku stjórnarskránni er hvorki mælt fyrir um rétt ákveðins hluta alþingismanna né þjóðarinnar til þess að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um löggjafarmál. Aftur á móti hafa Norðmenn í tvígang verið spurðir um afstöðu sína til inngöngu Noregs í Evrópusambandið og hefur Stórþingið virt afstöðu þjóðarinnar í bæði skiptin. Við stjórnarskrárbreytingar er krafist samþykkis tveggja þinga og tveggja þriðju hluta þingmanna.
Í sænsku stjórnarskránni er krafist samþykkis tveggja þinga til stjórnarskrárbreytinga. Þjóðaratkvæðagreiðsla verður haldin um breytinguna ef þriðjungur þingmanna samþykkir tillögu þess efnis. Þar verður breytingin felld með meiri hluta greiddra atkvæða enda hafi helmingur allra kosningarbærra manna tekið þátt í atkvæðagreiðslunni. Þá segir enn fremur að ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla verði ákveðin með lögum.
Í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands er ekki að finna ákvæði um að binda megi gildi staðfestra laga við niðurstöðu þjóðaratkvæðis og hefur fram til þessa ekki verið gripið til slíkra lagaákvæða. Aftur á móti hefur viðhorf kjósenda í nokkur skipti verið kannað á fyrri hluta þessarar aldar eftir ályktanir Alþingis. Þar var ekki um að ræða þjóðaratkvæðagreiðslur í þeirri mynd sem birtist í ákvæðum stjórnarskrárinnar og fela í sér synjunarvald þjóðarinnar heldur var um að ræða svonefndar ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslur. Á árunum 1908 og 1933 voru greidd atkvæði um innflutningsbann á áfengi og árið 1916 um þegnskylduvinnu. Jafnframt hefur tvisvar komið til þjóðaratkvæðagreiðslu vegna fyrirmæla stjórnarskrár. Á árinu 1918 var frumvarp til svonefndra sambandslaga lagt undir atkvæði þjóðarinnar. Frumvarpið var samþykkt og lögin staðfest af konungi, og gengu í gildi þann 1. desember 1918. Árið 1944 voru greidd atkvæði um lýðveldisstjórnarskrána og niðurfellingu sambandslagasamningsins samkvæmt fyrirmælum þeirra stjórnarskipunarlaga sem þá giltu.
Hér á landi hefur af og til komið til umræðu annars vegar hvort setja eigi í stjórnarskrá ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur og hins vegar hvort leggja skuli ákveðin mál sem hafa legið fyrir Alþingi undir atkvæði þjóðarinnar. Fyrir hartnær þremur áratugum komst Þór Vilhjálmsson svo að orði, með leyfi forseta:
,,Hitt skiptir meira máli, hvort til greina komi að fela kjósendum sjálfum löggjafarvald með þjóðaratkvæðagreiðslum í meira mæli en nú er. Sjálfur tel ég svo vera, og ég álít einnig hugsanlegt að afnema hið svokallaða neitunarvald forsetans um leið og sett eru ný stjórnarskrárákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur. Meginrökin sem mæla með þjóðaratkvæðagreiðslum eru þau, að við kosningu Alþingismanna er valið milli pólitískra meginstefna, í sumum tilvikum er þó kosið með tilliti til nokkurra mála eða jafnvel eins máls. Kjósandinn veit, í hvaða anda frambjóðendur á lista þeim, sem hann setur krossinn á, muni haga störfum sínum á Alþingi. Hann veit einnig um afstöðu þeirra til fáeinna tiltekinna mála. En á kjörtímabilinu þurfa þeir frambjóðendur, sem náð hafa kosningu, að greiða atkvæði um mörg mál, sem alls ekki hafa verið rædd í kosningabaráttunni og umbjóðendur þingmanna hafa því ekki átt kost á að taka tillit til, þegar þeir greiddu atkvæði. Ef um er að ræða algeng viðfangsefni stjórnmálamanna, er þó líklegt, að afstaðan ráðist af sjónarmiðum, sem um var kunnugt, þegar kosið var. Sé hins vegar um mál að ræða, sem lítt eru skyld hinu daglega stjórnmálaamstri, getur afstaða þingmannsins komið umbjóðendum hans í opna skjöldu. Af þessum sökum tel ég heppilegast, að þjóðaratkvæðagreiðslur séu viðhafðar, þegar um slík mál er að tefla. Nefna má sem dæmi áfengismál, minkaeldi og annað slíkt. Hins vegar virðist mér minni ástæða til að gera þjóðaratkvæðagreiðslur að eins konar áfrýjunarleið á stórpólitískum ákvörðunum ...``
Með hliðsjón af framangreindum orðum virðist Þór Vilhjálmsson telja að til greina komi að í stjórnarskrá verði tekin upp ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur og um leið komi til greina að afnema hið svonefnda neitunarvald forsetans. Þjóðaratkvæðagreiðslur sé heppilegast að viðhafa í málum sem lítt eru skyld hinu daglega stjórnmálaamstri en minni ástæða sé til að gera þjóðaratkvæðagreiðslur að eins konar áfrýjunarleið á stórpólitískum málum.
Nokkrum árum síðar rita bæði Gunnar Thoroddsen og Hannibal Valdimarsson í Andvara um endurskoðun stjórnarskrárinnar. Meðal þeirra atriða sem Gunnar Thoroddsen nefnir er endurskoðun ákvæða stjórnarskrárinnar um valdsvið og verkefni forseta Íslands og setning reglna um það, hvenær heimilt skuli eða skylt að bera mikilvæg mál undir þjóðaratkvæði. Í ritgerð Hannibals Valdimarssonar kemur fram að hann telji að því fari fjarri ,,að öll mál --- þótt stórmál séu --- séu til þess fallin að bera þau undir úrskurð kjósenda. Málið ... [þurfi] að vera þess eðlis, að hægt sé að fella úrskurð um það með Jái eða Neii.``
Með leyfi forseta hef ég lokið að mestu leyti tilvitnun minni í þetta ágæta álit nefndasviðs Alþingis sem ég tel mjög gott innlegg í þetta mál, en nefndasviðið ver þó nokkrum síðum í það að gera grein fyrir ýmsum tillögum sem gegnum árin hafa verið fluttar hér á þingi og allar stefna að sama markmiði, þ.e. að hér verði hægt að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu. Og á síðari árum hafa síðan verið flutt bein frv. til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnaskrá lýðveldisins.
Tillögugreinin sem ég vil fá að lesa, með leyfi forseta, í þessu frv. orðast svo:
,,Þriðjungur kosningarbærra manna í landinu getur krafist þess að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt. Krafan, studd undirskriftum þriðjungs kosningarbærra manna, skal berast forseta lýðveldisins eigi síðar en 30 dögum eftir samþykkt lagafrumvarps á Alþingi. Undirskriftasöfnun og krafa um þjóðaratkvæðagreiðslu frestar ekki gildistöku laga. Efnt skal til þjóðaratkvæðagreiðslu eigi síðar en 45 dögum eftir að forseti hefur úrskurðað um lögmæti kröfunnar. Til að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar séu bindandi þarf meira en helmingur þeirra sem þátt taka í atkvæðagreiðslu að greiða atkvæði gegn gildi laganna, þó þannig að ávallt greiði þriðjungur kosningarbærra manna atkvæði gegn gildi laganna. Nánari reglur um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu, m.a. um kynningu á lögunum sem greiða skal atkvæði um, skulu settar í lög.``
Þannig hljóðar þessi frumvarpsgrein, virðulegi forseti, og hér hefur frá síðasta þingi verið tekið tillit til ábendinga sem fram koma í þessu áliti sem ég var að vitna í frá nefndasviði þingsins sem ítarlega hefur farið yfir frv.
Ég vil aðeins fara nokkrum orðum í lokin um framkvæmdina verði frv. þetta að lögum. Í frumvarpinu eru settir fram tímafrestir varðandi undirskriftasöfnunina og atkvæðagreiðsluna. Þannig er gert ráð fyrir því að krafa um þjóðaratkvæðagreiðslu studd undirskriftum berist forseta eigi síðar en 30 dögum eftir samþykkt lagafrumvarps á Alþingi. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal síðan fara fram eigi síðar en 45 dögum eftir að forseti hefur úrskurðað um lögmæti kröfu um atkvæðagreiðsluna.
Til að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu séu bindandi eins og hér er lagt til, þarf meira en helmingur þeirra sem þátt taka í atkvæðagreiðslunni að greiða atkvæði gegn gildi laganna, þó þannig að þriðjungur kosningarbærra manna þarf alltaf að greiða atkvæði gegn gildistöku laganna. Þannig er um tvö sjálfstæð skilyrði að ræða. Þykir eðlilegt að gera kröfur um þátttöku ákveðins hluta kjósenda í slíkri þjóðaratkvæðagreiðslu og er það gert að danskri fyrirmynd. Því er í raun miðað við að sá þriðjungur kosningarbærra manna sem knýr á um þjóðaratkvæðagreiðslu fylgi kröfunni eftir með því að mæta á kjörstað og greiða atkvæði.
Til skýringar er í greinargerð, herra forseti, tekið dæmi:
,,Í apríl 1996 voru 194.705 manns á kjörskrá. Ef þá hefðu verið í gildi reglur þær sem lagðar eru til í frumvarpi þessu hefði þurft þriðjung kosningarbærra manna í landinu, eða u.þ.b. 64.900 manns, til að knýja á um að þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram um gildi laga. Í atkvæðagreiðslunni sjálfri hefði að lágmarki sami fjöldi þurft að greiða atkvæði gegn gildi laganna ef þátttaka hefði verið 66% eða minni. Ef hins vegar t.d. 80% þeirra sem á kjörskrá eru, eða 155.764, hefðu tekið þátt í atkvæðagreiðslunni hefði helmingur þeirra þurft að greiða atkvæði gegn gildi laganna eða 77.882 manns. Þannig þarf alltaf helmingur þeirra sem þátt tekur í atkvæðagreiðslu að greiða atkvæði gegn gildi laganna, en ef þátttaka er undir 66% dugir ekki helmingur heldur kemur þá til kasta þriðjungsreglunnar þannig að a.m.k. 33% kosningarbærra manna þarf að greiða atkvæði gegn gildi laga.
Loks er mælt fyrir um það í ákvæðinu að nánari reglur um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu verði settar í lög. Meðal annars verður að telja nauðsynlegt að setja nánari reglur um kynningu á lögunum sem þjóðaratkvæðagreiðsla á að fara fram um, en nútímalöggjöf er iðulega þess eðlis að til þess að unnt sé að taka afstöðu til hennar þarf hvort tveggja þekkingu og lögskýringargögn. Einnig er þörf á því að setja nánari reglur um ýmis framkvæmdaratriði þjóðaratkvæðagreiðslu.``
Herra forseti. Mér er alveg ljóst að ýmsar aðrar leiðir eru færar í þessu efni en sú sem hér er lögð til og vel má vera að það sé álitamál sem hér er lagt til, að þriðjung kosningabærra manna í landinu þurfi til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég get vel hugsað mér að sjá lægri tölu, 10 eða 20% kosningabærra manna. Ég teldi það auka lýðræði í landinu ef samstaða næðist um slíkt þannig að flutningsmenn þessa frv. eru að sjálfsögðu opnir fyrir því.
Síðan er auðvitað til önnur leið sem ég kom inn á og fram kom í greinargerð nefndasviðsins. Það er sú leið sem sums staðar hefur verið farin, þ.e. að minni hluti Alþingis geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um ákveðið mál og minnir mig að --- ég þori nú ekki alveg að fara með það --- í þýska þjóðþinginu geti 25% þingmanna krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um ákveðin mál þannig að ýmsar leiðir eru til í þessu efni og ýmsar útfærslur.
Eitt er víst, herra forseti, eins og ég rakti og fram kemur í greinargerð nefndasviðs þar sem rakin er saga þeirra mála sem í gegnum árin og áratugina hafa verið hér til umfjöllunar, þingsályktanir og frv. þar sem þingmenn kalla eftir því að slíkt ákvæði sé fyrir hendi sem hægt sé raunverulega að beita, um að fólk geti gengið til þjóðaratkvæðagreiðslu um ákveðin málefni, að í gegnum árin hefur verið vilji fyrir því að til slíks ákvæðis væri stofnað sem hægt væri að beita.
Herra forseti. Því miður hafa þau frumvörp sem snerta breytingar á stjórnarskránni og fram hafa komið hér á liðnum missirum og árum og eru að verða sífellt fleiri, fengið fremur litla umfjöllun í þingsölum og það sem verra er, herra forseti, þau fá nánast enga umfjöllun í þeirri sérnefnd sem þeim hefur verið vísað til. Ég held að hér þurfi að verða breyting á. Ég held að þessi mál séu þess eðlis að þau eigi að fá þinglega meðferð í nefnd og menn eigi að leggja vinnu í að skoða þau. til þess eru þau flutt.
Herra forseti. Ég legg til í lokin að málinu verði vísað til 2. umr. og til sérstakrar sérnefndar samkvæmt þingsköpum sem frv. til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskránni fara til. En ég legg á það höfuðáherslu og mun fylgja því eftir að ekki fari eins og á síðasta þingi, þ.e. að nefndin fjallaði ekkert um þessi mál fyrr en á lokadögum þingsins eftir að ég hafði margkallað eftir því að þessi nefnd, sem skipuð var, kæmi saman og fjallaði um málið. Það má ekki endurtaka sig, virðulegi forseti, að þannig sé farið með mál sem snerta stjórnarskrárbreytingar. Eðli málsins samkvæmt þurfa þau ítarlega umfjöllun í nefnd þegar við erum að leggja til breytingar á stjórnarskránni. Ég verð að vona að breyting verði á í meðförum sérnefndar varðandi þetta mál, um breyting á stjórnarskránni að því er varðar þjóðaratkvæðagreiðslur, og fleiri mál sem þingmenn hafa áhuga á að leggja fram varðandi breytingar á stjórnarskránni. Þau eiga að fá eðlilega umfjöllun í sérnefnd annars getum við bara sleppt því, herra forseti, að vísa þessum málum til nefndar.
