Dómstólar

[11:05]

Frsm. allshn. (Sólveig Pétursdóttir):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti og breytingartillögum allsherjarnefndar á þskj. 821 og 822, um frumvarp til laga um dómstóla. Nefndin hefur fjallað ítarlega um málið og fengið á sinn fund Markús Sigurbjörnsson, hæstaréttardómara og formann réttarfarsnefndar og Benedikt Bogason, skrifstofustjóra í dómsmálaráðuneyti. Þá komu á fund nefndarinnar fulltrúar frá Dómarafélagi Íslands og Sýslumannafélagi Íslands auk dómstjóra, dómara og dómarafulltrúa. Einnig hafa nefndinni borist fjölmörg erindi vegna frumvarpsins og eru þau talin upp í nefndarálitinu.

Frumvarpi þessu er ætlað að koma í stað núgildandi reglna um dómstóla og dómendur, en þær er annars vegar að finna í lögum um Hæstarétt Íslands og hins vegar í I. kafla laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði. Má segja að frumvarpið sé síðasti áfanginn í endurskoðun réttarfarslaga sem hófst á árinu 1987.

Megintilgangur frumvarpsins er að styrkja stöðu og sjálfstæði dómstólanna, en hingað til hafa ekki verið í gildi hérlendis dómstólalög sem hafa að geyma samfelldar reglur um skipan dómstóla í héraði og á áfrýjunarstigi, skilyrði fyrir veitingu dómaraembætta, réttindi og skyldur dómenda og önnur atriði sem snerta dómstóla. Ein af meginbreytingum frumvarpsins er sú að innri stjórnsýsla héraðsdómstólanna, að því leyti sem hún á ekki undir forstöðumenn þeirra sjálfra, er að verulegu leyti falin sérstakri stjórnarnefnd sem nefnist dómstólaráð. Nær valdsvið ráðsins ekki til Hæstaréttar. Önnur meginbreyting frumvarpsins er sú að lagt er til að sett verði á stofn óháð nefnd um dómarastörf og nær valdsvið hennar bæði til Hæstaréttar og héraðsdómstóla. Nefndinni er m.a. ætlað að setja almennar reglur um hvers konar aukastörf geti samrýmst embættisstörfum dómara. Henni er einnig ætlað að taka við og leysa úr kvörtunum sem berast frá hverjum þeim sem telur dómara hafa gert á sinn hlut við rækslu dómstarfa. Þá er í frumvarpinu lagt til að stöður dómarafulltrúa verði lagðar niður í núverandi mynd en í staðinn teknar upp stöður löglærðra aðstoðarmanna dómara. Einnig er það nýmæli í frumvarpinu að héraðsdómarar verða ekki skipaðir til starfa við ákveðinn dómstól, heldur í embætti héraðsdómara, og gætu þeir á grundvelli þeirrar skipunar starfað við hvaða héraðsdómstól sem er. Þannig ætti að verða auðveldara að breyta starfsvettvangi dómara í styttri eða lengri tíma og er með þessu stefnt að aukinni skilvirkni. Þessi regla á þó ekki við um héraðsdómara sem skipaðir eru í embætti við gildistöku laga þessara.

Málið hefur, eins og áður segir, verið rætt ítarlega í nefndinni á samtals 17 fundum og ríkir sátt innan nefndarinnar um langflest atriði frumvarpsins.

Nefndinni bárust sérstakar ábendingar um einstök atriði og var m.a. rætt sérstaklega um ákvæði 20. gr., en í því felst að ekki sé skylt að setja annan í embætti héraðsdómara sem hefur forföll eða er veitt leyfi, heldur fjalli dómstólaráð um málið, en ráðherra getur einnig sett dómara í stöðuna að eigin frumkvæði. Telur allsherjarnefnd ekki ástæðu til að breyta ákvæðinu, enda er það í samræmi við þá venju sem skapast hefur hjá ríkisstofnunum, að ekki er bætt við starfsfólki vegna forfalla og leyfa nema annir krefjist þess.

Nefndin fjallaði einnig nokkuð um ákvæði 26. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um að dómara sé óheimilt að taka að sér aukastörf eða eiga hlut í atvinnufyrirtæki ef slíkt fær ekki samrýmst stöðu hans eða leiðir af sér hættu á því að hann geti ekki sinnt embættisstörfum sínum sem skyldi. Þá segir í ákvæðinu að nefnd um dómarastörf setji almennar reglur um hvers konar aukastörf og eign á hlut í félögum og atvinnufyrirtækjum geti samrýmst embættisstörfum dómara. Einnig getur nefnd um dómarastörf með rökstuddri ákvörðun meinað dómara að gegna aukastarfi eða eiga hlut í fyrirtæki og ber dómara að hlíta banni nefndarinnar. Komu fram ábendingar um að óæskilegt væri að dómarar sætu í nefndum á vegum stjórnsýslunnar, einkum úrskurðar- og kærunefndum. Tekur nefndin undir þetta sjónarmið. Nefndin ítrekar einnig að nefnd um dómarastörf er ætlað að setja nánari reglur um aukastörf dómara og verður þar væntanlega annars vegar um að ræða heildstætt yfirlit eða skrá yfir störf sem dómarar geta sinnt meðfram dómarastarfi án þess að upp komi efasemdir um hæfi hans og hins vegar yfirlit yfir þau störf sem dómarar ekki geta sinnt. Í umræðum um ákvæðið komu einnig fram þau sjónarmið að eðlilegt væri að takmarka heimildir dómara til þátttöku í félagastarfsemi sem leynd hvílir yfir þar sem slíkt gæti leitt til vanhæfis á sama hátt og aukastörf dómara. Þykir meiri hluta nefndarinnar ekki ástæða til að leggja til breytingar á ákvæðinu hvað þetta varðar en bendir á að almennar vanhæfisreglur laga um meðferð einkamála ná yfir þetta svið. Er þar um að ræða ákvæði 5. gr. laga um meðferð einkamála, þar sem kveðið er á um hvenær dómari, þar á meðal meðdómsmaður, er vanhæfur til að fara með mál. Eru í ákvæðinu talin upp ýmis tilvik þar sem dómara ber að víkja ef þau eru fyrir hendi og loks segir í g-lið ákvæðisins að dómara beri að víkja ef fyrir hendi eru önnur atvik eða aðstæður sem eru fallnar til þess að draga úr óhlutdrægni hans með réttu í efa. Á grundvelli þessa ákvæðis féll norskur héraðsdómur á þá leið að dómari var talinn vanhæfur til að fara með tiltekið mál vegna þess að hann var í frímúrarareglunni. Hins vegar liggur nú fyrir enn nýrri dómur frá lögmannsréttinum í Ósló sem gengur í hina áttina, þ.e. því var hafnað að dómari væri vanhæfur af þessum sökum. Hæstiréttur Noregs féllst greinilega á þessa niðurstöðu þar sem hann hafnaði áfrýjun á þessum þætti málsins.

Einnig má í þessu sambandi benda á að reglur sem banna dómurum aðild að ákveðnum félögum eiga sér ekki hliðstæðu í núgildandi lögum og er mér ekki kunnugt um að hliðstæðar reglur gildi erlendis.

Nefndin leggur til nokkrar breytingar á frumvarpinu og eru helstu efnisatriði þeirra eftirfarandi:

Í fyrsta lagi eru lagðar til smávægilegar breytingar á 2. gr. frumvarpsins til leiðréttingar á heitum þeirra sveitarfélaga sem þar eru talin upp. Ljóst er að sum þeirra sveitarfélaga sem talin eru upp í ákvæðinu hafa þegar ákveðið að sameinast og mun sameining í flestum tilfellum taka gildi á undan frumvarpinu, en ekki er unnt að koma þeim breytingum inn í texta frumvarpsins þar sem ný nöfn hinna sameinuðu sveitarfélaga hafa ekki verið ákveðin. Þetta ætti þó ekki að koma að sök, þar sem í 42. gr. frumvarpsins, ákvæði til bráðabirgða, er gert ráð fyrir að breytist heiti sveitarfélags eða sveitarfélög sameinist skuli litið svo á að sveitarfélagið sem til verður í staðinn tilheyri sama dómaumdæminu og það eða þau eldri. Ef sameinuð sveitarfélög hafa tilheyrt sitt hvoru dómaumdæminu skal dómsmálaráðherra kveða á um það í reglugerð undir hvaða umdæmi það á að heyra.

Þá er einnig lögð til orðalagsbreyting á 2. mgr.

Í öðru lagi er lagt til að bætt verði við 6. gr. ákvæði þess efnis að skrifstofustjóri Hæstaréttar sé skipaður til fimm ára í senn. Breyting þessi er gerð í samræmi við lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og breytingar sem gerðar hafa verið á sérlögum í kjölfar setningar starfsmannalaganna.

Þá er lögð til breyting á 13. gr. sem lýtur að fjölgun í dómstólaráði úr þremur nefndarmönnum í fimm. Leggur nefndin til að í dómstólaráði eigi sæti fimm menn skipaðir af dómsmálaráðherra. Skulu tveir þeirra vera kjörnir af héraðsdómurum úr þeirra röðum, tveir vera kjörnir af dómstjórum við héraðsdómstóla úr þeirra hópi, en ráðherra skipar einn án tilnefningar og skal hann ekki vera starfandi dómari. Þykir nefndinni æskilegt að dómarar og dómstjórar sem sæti eiga í dómstólaráði komi bæði frá dómstólum af höfuðborgarsvæðinu og landsbyggðinni. Vegna breytinga sem lagðar eru til á 13. gr. eru lagðar til breytingar á 38. gr. til samræmis.

Einnig er lögð til sú breyting á 13. gr. að það verði Kjaradómur en ekki dómsmálaráðherra sem ákveði þóknun fyrir setu í dómstólaráði.

Nefndin leggur til breytingu á skipan nefndar um dómarastörf, sem kveðið er á um í 2. mgr. 23. gr. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að einn nefndarmaður sé skipaður samkvæmt tilnefningu Dómarafélags Íslands en hina tvo skipi ráðherra án tilnefningar, þar af annan sem formann nefndarinnar. Leggur nefndin til að ráðherra skipi aðeins einn nefndarmann án tilnefningar, og verði hann áfram formaður nefndarinnar, en að þriðji nefndarmaðurinn verði tilnefndur af lagadeild Háskóla Íslands.

Lögð er til breyting á 23. gr. þess efnis að Kjaradómur ákveði þóknun fyrir setu í nefnd um dómarastörf í stað dómsmálaráðherra. Um er að ræða sambærilega breytingu og lögð er til á 13. gr.

[11:15]

Lagðar eru til breytingar á 25. gr. frumvarpsins, en þar er leitast við að telja tæmdandi upp þau atriði sem dómarar geta fengið sérstaka greiðslu fyrir, önnur en föst laun og yfirvinnu. Nefndin bendir á að það leiðir af ákvæðum 6. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd, nr. 120/1992, að Kjaradómi beri að úrskurða hvaða aukastörf tilheyri aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega. Einnig ber Kjaradómi að hafa hliðsjón af þeim hlunnindum og réttindum sem tengjast embætti og launum. Ekki er ástæða né venja til að setja Kjaradómi sérstakar vinnureglur að þessu leyti í sérlögum um einstakar stéttir embættismanna. Þá telur nefndin að ákvæði 3. mgr. 25. gr. hafi ekki sjálfstæða merkingu. Nefndin leggur því til að í 25. gr. verði eingöngu kveðið á um að Kjaradómur ákveði laun dómara fyrir embættisstörf þeirra. Fer hann þá eftir þeim lögum sem um Kjaradóm gilda.

Einnig eru lagðar til breytingar á 32. gr. en þar er kveðið á um að frestur til að höfða mál um bótakröfu vegna embættisstarfa dómara sé sex mánuðir frá þeim tíma sem tilefni til bótaskyldu mátti vera orðið ljóst. Þykir allsherjarnefnd sex mánaða fyrningarfrestur of stuttur og leggur til að ákvæði síðari málsliðar 1. mgr. verði fellt brott og ákvæði 3. mgr. breytt þannig að almennar reglur gildi um meðferð mála samkvæmt ákvæðinu. Þannig gildir þá almennur fyrningarfrestur um bótakröfur vegna embættisstarfa dómara, en hann er tíu ár.

Nefndin ræddi sérstaklega um ákvæði 17. gr. frumvarpsins, en þar er kveðið á um að til héraðsdómstóla megi ráða löglærða aðstoðarmenn dómara og er gert ráð fyrir að störf af þessu tagi komi í stað núverandi starfa dómarafulltrúa. Dómarafulltrúar hafa framkvæmt dómsathafnir í umboði og á ábyrgð forstöðumanns viðkomandi héraðsdómstóls, en breyting varð á stöðu þeirra eftir dóm Hæstaréttar vorið 1995 þar sem talið var að meðferð dómarafulltrúa á mikilvægum dómsmálum væri brot á mannréttindasáttmála Evrópu. Var lögum breytt í kjölfar dómsins þannig að dómarafulltrúar mega ekki fara með og leysa úr deiluefni í einkamálum þar sem vörnum er haldið uppi og mega þeir ekki fara með opinber mál frá því að þau koma til aðalmeðferðar. Í ljósi þessa telur nefndin rétt að stöður dómarafulltrúa verði lagðar niður.

Ljóst er að löglærðir aðstoðarmenn dómara koma ekki í stað dómarafulltrúa, enda munu þeir ekki fara með dómsvald og því ekki geta sinnt t.d. þingfestingum eða fyrirtökum að óbreyttum réttarfarslögum. Hafa nefndinni borist ábendingar frá dómurum um að þetta muni auka mjög á störf þeirra án þess að gert sé ráð fyrir fjölgun dómara og hafa héraðsdómstólar á landsbyggðinni bent á að erfitt verði fyrir einn dómara að komast yfir allar dómsathafnir í umdæminu. Í því sambandi má þó vekja athygli á ákvæði síðari málsgreinar 2. gr. þar sem fram kemur sú meginregla að umdæmi hvers héraðsdómstóls skuli vera ein þinghá, en dómsmálaráðherra megi þó víkja frá því með reglugerð að fengnum meðmælum viðkomandi dómstóls og dómstólaráðs. Því leggur nefndin til breytingu á 41. gr. frumvarpsins, ákvæði til bráðabirgða. Þar er kveðið á um að þeir sem eru í starfi dómarafulltrúa við gildistöku laga þessara skuli eiga kost á starfi aðstoðarmanna dómara. Leggur nefndin til að við ákvæðið bætist ný málsgrein þar sem kveðið er á um heimild dómsmálaráðherra til að ákveða að úr röðum þeirra, sem skipaðir eru í starf dómarafulltrúa við gildistöku laganna, gegndu sama starfi 1. júní 1995 og fullnægðu á þeim tíma skilyrðum til að fá skipun í embætti héraðsdómara, verði settir allt að fjórir héraðsdómarar umfram þann fjölda sem kveðið er á um í 1. mgr. 12. gr. Verði þessarar heimildar neytt skal þeim sem fullnægja framangreindum skilyrðum gefinn kostur á því að sækja um setningu í dómaraembætti. Við veitingu embættis skal gætt ákvæða 2. og 4. mgr. 12. gr.

Sá sem settur er í dómaraembætti samkvæmt þessari heimild nýtur í hvívetna sömu stöðu og sá sem skipaður hefur verið héraðsdómari eftir ákvæðum þessara laga, að öðru leyti en því, að setning hans rennur sjálfkrafa út 30. júní 2001. Losni fyrir þann tíma sæti einhvers þess sem hefur verið settur dómari samkvæmt þessari heimild verður ekki annar settur í embættið til loka tímabilsins. Ákvæði 1. mgr. skulu gilda um þá sem gegna dómaraembætti til loka setningartíma að þeim tíma liðnum.

Spunnust nokkrar umræður um það í nefndinni hvort að það stæðist lög að slíkar stöður væru aðeins ætlaðar ákveðnum aðilum og ekki öllum gefinn kostur á því að sækjast eftir þeim. Lét nefndin kanna málið og telur að slíkt standist lög. Segir m.a. í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins að laust embætti skuli auglýsa í Lögbirtingablaði, en þó sé heimilt að flytja mann til í embætti skv. 36. gr. án þess að embættið sé auglýst laust til umsóknar. Í 36. gr. segir að stjórnvald, sem skipað hefur mann í embætti, geti flutt hann úr einu embætti í annað, enda heyri bæði embættin undir það. Enn fremur getur stjórnvald, sem skipað hefur mann í embætti, samþykkt að hann flytjist í annað embætti er lýtur öðru stjórnvaldi, enda óski það stjórnvald eftir því. Því telur nefndin eðlilegt að þessi háttur sé hafður á.

Loks leggur nefndin til breytingu á síðari málsgrein 41. gr., sem verður 3. mgr., til samræmis við aðrar breytingar sem lagðar eru til á greininni.

Virðulegi forseti. Ég hef nú gert grein fyrir nál. allshn. í þessu máli og brtt. Ég vil nota þetta tækifæri til að þakka hv. nefndarmönnum í allshn. fyrir mikla vinnu og góða í þessu mikilvæga máli. Það er ósk okkar að hið háa Alþingi taki þessu frv. vel.

Nefndin stendur í heild að afgreiðslu málsins. En Jóhanna Sigurðardóttir, Guðný Guðbjörnsdóttir og Guðrún Helgadóttir skrifa undir álitið með fyrirvara.