Sólveig Pétursdóttir:
Virðulegi forseti. Ég vil byrja á að þakka hv. þingmönnum fyrir þessar umræður og stuðning þeirra við frv. Engu að síður hafa komið fram brtt. og ábendingar í umræðum og umsögnum sem ég tel rétt að bregðast við.
Ég vil byrja á að segja fyrir hönd meiri hluta allshn. að við teljum fram komnar brtt. við þetta frv. óþarfar og mun ég ræða ástæður þess hér á eftir.
Fyrst eru brtt. á þskj. nr. 1291 frá hv. þm. Jóhönnu Sigurðardóttur, Bryndísi Hlöðversdóttur og Guðnýju Guðbjörnsdóttur sem skipa minni hluta í allshn. Hv. þm. Jóhanna Sigurðardóttir gerði grein fyrir þeim áðan. Þar er í 1. tölul. fjallað um 3. gr. frv. Í 1. tölul. brtt., staflið a, er lagt til að lögfest verði tiltekin atriði sem gæta beri við veitingu leyfa samkvæmt 3. gr. frv. sem og ákveðin efnisatriði sem þar ber að tilgreina.
Af þessu tilefni er vert að árétta að heimildir þær sem frv. ætlar forsrh. og sveitarstjórnum að fara með eru fyrst og fremst þær sem annars væru í höndum landeiganda eða eigenda eignarlanda svo gripið sé til hugtakanotkunar frv. sjálfs. Þess vegna er nauðsynlegt og að því miða ákvæði frv., að skapa þessum stjórnvöldum svipaða stöðu og landeigendum að svo miklu leyti sem þess er annars kostur. Yfirleitt ættu ráðherra og sveitarstjórnir því ýmist að geta samið um þær skuldbindingar sem leyfið felur í sér eða bundið þær þeim skilyrðum sem eðlilegt er talið að setja hverju sinni. Sé þeim skilyrðum ekki fullnægt eru leyfisveitanda ýmis úrræði tiltæk eftir almennum reglum og atvikum hverju sinni, þar á meðal til að koma fram ábyrgð ef svo ber undir.
Auk hinna sérstöku leyfa samkvæmt þessu frv. þarf síðan auðvitað að afla allra annarra lögmæltra og viðeigandi leyfa til framkvæmda innan þjóðlendna svo sem til nýtingar jarðefna og orkulinda, til að byggja og framkvæma í samræmi við reglur skipulags- og byggingarlaga o.s.frv. Afnot manna af landi og landgæðum geta hins vegar verið svo fjölbreytt og margvísleg að þess er ekki nokkur kostur að tilgreina nákvæmlega á þessu stigi hvaða forsendur beri að leggja slíkum leyfum til grundvallar eða hvaða skilyrðum þau skuli binda. Um þau fer sem sagt eftir því hvað um semst eða rétt þykir að binda einhliða í leyfi annars vegar og hins vegar eftir þeim lögum og reglum sem um viðkomandi áform kunna að gilda.
Í þessu sambandi vil ég leyfa mér, virðulegi forseti, að vitna til umsagnar frá Náttúrufræðistofnun sem var bent á í umræðum áðan. Þar segir m.a.:
,,Lítið tillit virðist tekið til ríkjandi sjónarmiða í umhverfisvernd, alþjóðlegra skuldbindinga á því sviði eða til áætlunar ríkisstjórnarinnar um sjálfbæra þróun í íslensku samfélagi (framkvæmdaáætlun til aldamóta) við gerð þessa frv.``
Um þetta, virðulegi forseti, verð ég að segja að auðvitað er ekki hægt að mæla fyrir um alla skapaða hluti í lögum en að sjálfsögðu ber stjórnvöldum að virða alþjóðlegar skuldbindingar sem þau hafa tekist á hendur.
Í b-lið 1. tölul. brtt. er lagt til að gjald sem ráðherra ákvarðar skuli taka tillit til verðmætis þess sem afnot eru heimiluð á. Þetta eru út af fyrir sig svipuð sjónarmið og ég hef í framsögðuræðu með nefndaráliti allshn. áréttað að leggja beri til grundvallar við ákvörðun um gjöld þau sem bæði ráðherra og sveitarstjórnum er ætlað að semja um eða ákveða. Í ljósi þess hversu fjölbreytileg þessi afnot geta verið er hins vegar varhugavert að gefa sér að þau eigi við í öllum tilvikum. Þess vegna tel ég ekki fært að festa þau í lög að svo stöddu.
Með sömu rökum tel ég heldur ekki fært að gera ráðstöfun réttinda innan þjóðlendna útboðsskylda. Hér er um mörg og margvísleg réttindi og afnot að ræða sem ekki er alltaf víst að séu útboðshæf. Ekkert stendur hins vegar í vegi fyrir því eða hindrar ráðherra eða sveitarstjórnir til að bjóða út þau réttindi eða afnot sem til þess eru fallin. Framkvæmd slíkra útboða færu þá að sjálfsögðu fram eins og lög gera ráð fyrir og engin ástæða til að geta þess sérstaklega í öðrum lögum.
Í b- og c-liðum brtt. er að finna ákveðna mótsögn. Í b-lið er annars vegar gert ráð fyrir því að nánari ákvæði verði sett um gjaldtöku samkvæmt frv. í lögum um aukatekjur ríkissjóðs. Þau lög leggja sem kunnugt er ákveðna sérskatta á tiltekna þjónustu ríkisins. Þeir renna óskiptir í ríkissjóð og er ráðstafað á fjárlögum. Hins vegar er í c-lið gert ráð fyrir að ráðstöfun tekna af þessum gjöldum verði bundin með lögum en þó ráðstafað af Alþingi.
Af 2. tölul. brtt. við 4. gr. er ekki ljóst með hvaða hætti Alþingi á síðan að taka ákvörðun um ráðstöfun þessara tekna. En á hitt vil ég leggja áherslu að sú tilhögun á ráðstöfun þessara fjármuna sem frv. gerir ráð fyrir er liður í þeim ásetningi ríkisstjórnarinnar að marka þjóðlendum eins ríka sérstöðu og kostur er meðal hefðbundinna eigna ríkisins. Það er gert með því að fela forsrh. vörslu þeirra og það er einnig gert með því að fela honum ráðstöfun þeirra fjármuna sem af þeim falla. Hann er bundinn af því að verja þeim til ákveðinna verkefna og hann gefur Alþingi árlega skýrslu um umsýslu sína að lokinni endurskoðun Ríkisendurskoðanda. Við þau tækifæri hefur Alþingi jafnframt alla möguleika á að taka athafnir hans til nánari umræðu því þá verður a.m.k. ljóst hversu mikla fjármuni verður raunverulega um að ræða. Meðan svo er ekki er hins vegar með öllu ófært að leggja til aðra skipan á þessu máli eða orðlengja frekar um það hér.
Virðulegi forseti. Allmikið hefur verið rætt um 5. gr. frv. bæði vegna þeirrar brtt. er ég hef rætt um og ábendinga í umsögnum. Nú mundi ég vilja víkja nokkuð almennt að því máli. 5. gr. hljóðar svo:
,,Þeir sem hafa nýtt land innan þjóðlendu sem afrétt fyrir búfénað eða haft þar önnur hefðbundin not sem afréttareign fylgja skulu halda þeim rétti í samræmi við ákvæði laga þar um.
Sama gildir um önnur réttindi sem maður færir sönnur á að hann eigi.``
Ákvæði 5. gr. undirstrika að lögum um þjóðlendur er ekki ætlað að breyta neinu um réttarstöðu þeirra sem haft hafa afnot af þjóðlendum hvort sem slík afnot byggjast á lögum eða öðru, t.d. hefð. Skiptir þá ekki máli hvort um er að ræða beitarafnot eða skála ferðafélaga.
Samþykkt 5. gr. breytir engu um aðrar lagareglur sem gilda um beitarafnot eða möguleika Alþingis til að breyta þeim og herða þar á. Þetta er að sjálfsögðu mjög mikilvægt atriði.
Hv. þm. Jóhanna Sigurðardóttir og Rannveig Guðmundsdóttir vörpuðu til mín spurningu einmitt út af 5. gr. og brtt. á þskj. 1291, 3. tölul. Þær spurðu um álit mitt á þeirri tillögu. Hún var rædd í allshn. og þar var ekkert samkomulag um flutning hennar. Ég tel mig líka hafa skýrt það hér, bæði í framsögu og áðan, að við í meiri hluta allshn. teljum það ekki verkefni þessa frv. Afstaða meiri hlutans hefur ekkert breyst í þeim efnum.
Einnig hefur komið fram ábending í umræðunni sem ég vildi víkja nokkuð að og svara. Sé ákveðið landsvæði innan þjóðlendu tekið til uppgræðslu hvort sem það er gert af opinberum aðila eða einkaaðila, t.d. frjálsum félagasamtökum, Lionsklúbburinn í Hvítárnesi gæti verið dæmi, þá er verið að taka land til afnota og almennt verður að ætla að uppgræðsluverkefni fylgi jarðrask. Því þarf leyfi samkvæmt 3. gr. til slíkra afnota nema Landgræðslan hafi beitt valdheimildum sínum samkvæmt landgræðslulögum til að friða einstök svæði eða standi þar fyrir öðrum gróðurverndaraðgerðum.
Við skulum líta á nokkrar lagaheimildir sem eru býsna víðtækar og kveða á um heimildir til inngrips í þessu sambandi.
Í lögum um afréttarmálefni og fjallskil, nr. 6/1986, eru heimildir til að takmarka beit og upprekstur á afréttinn. Virðulegi forseti. Ég óska eftir leyfi til þess að fá að vitna í nokkur lagaákvæði. Í 16. gr. segir:
,,Þar sem talin er þörf bættrar meðferðar afréttar og verndar á gróðri, að mati gróðurverndarnefndar og Landgræðslu ríkisins, er stjórnum fjallskiladeilda heimilt að grípa til eftirtalinna aðgerða:
a. Ákveða, að fjallgöngur á hausti skuli færðar fram, eða að smalað sé af tilteknum hlutum afréttar fyrir göngur.
b. Ákveða, hvenær fyrst megi reka hverja búfjártegund á afrétt.
c. Láta girða sérstök svæði á afréttum eða í heimalöndum fyrir hrossabeit.
d. Banna, að stóðhross séu rekin á afrétt, enda séu þau þá undanskilin fjallskilum.
e. Eiga frumkvæði að félagslegum aðgerðum til hagabóta í samráði við gróðurverndarnefnd og Landgræðslu ríkisins.
f. Eiga frumkvæði að ítölu, ákvæði 17.--25. gr.`` --- sem ég ætla ekki að rekja nánar hér en vísa til.
Í lögum um landgræðslu, nr. 17/1965, er einnig að finna heimildir til að takmarka beit og upprekstur á afrétti. Samkvæmt 17. gr. skal nytja land svo að eigi valdi rýrnun eða eyðingu landkosta. Samkvæmt 18. gr. laganna er það hlutverk Landgræðslu ríkisins að hafa gát á meðferð á gróðri landsins og vinna gegn því að hann eyðist fyrir ofnotkun eða aðra óskynsamlega meðferð.
Í 22. gr. laganna segir:
,,Náist ekki samkomulag um aðgerðir milli landgræðslustjóra og landeiganda, getur landgræðslustjóri látið fram fara rannsókn á jörð eða landsvæðum samkvæmt 40. gr.
Leiði rannsókn í ljós, að brýn þörf sé gróðurverndar, getur landgræðslustjóri krafist nauðsynlegra aðgerða af landeiganda. Verði hann ekki við þeirri kröfu, getur Landgræðslan á kostnað landeiganda framkvæmt aðgerðirnar, að fengnu samþykki ráðuneytisins. Styrkja má þessar framkvæmdir með allt að 1/3 hluta kostnaðar.``
Síðan segir í 23. gr. sömu laga:
,,Telji landgræðslustjóri að gróðurverndar sé þörf sakir þess að heimalönd eða afréttir hafi eigi nægilegt beitarþol fyrir þann búpening, sem á þeim gengur, skal hann leita samkomulags við landeigendur til úrbóta.
Náist ekki samkomulag, skal hann láta rannsaka beitarþol viðkomandi landa skv. 40. gr.
Leiði rannsóknin í ljós, að löndunum sé ofboðið, er landgræðslustjóra skylt að krefjast ítölu í þau.
Ítala skal gerð af ítölunefnd, er skipuð sé af þeim aðilum, sem um getur í 5. gr. laga um ítölu, nr. 39 23. maí 1959, og gilda þá um störf hennar ákvæði nefndra laga.
Ef gróðri er svo komið að skjótra verndaraðgerða telst þörf, að mati gróðureftirlits Landgræðslu ríkisins, getur landbúnaðarráðuneytið, að höfðu samráði við sveitarstjórn þá, sem hlut á að máli, ákvarðað tímabundna takmörkun á beitarálagi þar til fullnægjandi gróðurverndaraðgerðir, að mati gróðurverndarnefndar og Landgræðslu ríkisins, hafa verið gerðar eða ítala er komin til framkvæmda.``
Þarna er kveðið á um heimildir til inngrips og eru þær nokkuð víðtækar. Virðulegi forseti. Mér fannst rétt að gera grein fyrir þessum lagaákvæðum. Ýmsir hv. þm. hafa talað eins og það væru engin ákvæði sem giltu varðandi heimildir til inngrips í þessu sambandi.
Hv. þm. Ólafur Örn Haraldsson tók býsna djúpt í árinni er hann sagði að öll þessi lagaákvæði væru að hans mati orðin gömul og úrelt. Það má vel vera og vafalaust er æskilegt að fram fari endurskoðun á þessum lögum en það er bara ekki verkefni okkar í dag. Það þarf að gera á öðrum vettvangi. Ég er viss um að ég mæli fyrir munn allra nefndarmanna í allshn. um að við deilum skoðunum með honum í því að efla beri gróðurvernd á Íslandi enn frekar. Þótt margt hafi vissulega verið vel gert, þá þarf svo sannarlega átak í þeim efnum. Ég efast heldur ekki um góðan vilja Íslendinga, hvar sem þeir búa á landinu, bæði til landgræðslu og skógræktar.
Hv. þm. Ólafur Örn Haraldsson ræddi þessi mál nokkuð ítarlega. Mig langar í því sambandi að vísa til umsagnar er allshn. barst varðandi þjóðlendufrv. frá Landssambandi stangaveiðifélaga. Þar er m.a. vitnað til orða hv. þm. og þess að hann hefði kvartað yfir því að ekkert væri talað um ofbeit á miðhálendinu. Þeir fagna hins vegar mjög þessu frv. og segja orðrétt í sinni umsögn:
,,Með því að setja á stofn þjóðlendur á miðhálendinu skapast möguleiki á að friða þau landsvæði sem eru í hættu vegna uppblásturs og beitarálags.``
Hins vegar vísa þeir í ákveðna skipulagstillögu og hafa áhyggjur af því að fremur fá svæði þoli núverandi beitarálag. Það getur verið skiljanlegt að menn hafi áhyggjur af gróðurvernd en á því eiga þeir að taka á réttum vettvangi. Auk þessa er ég sannfærð, virðulegi forseti, um að hæstv. forsrh. mun halda vel á þessu máli og sætta sjónarmið þannig að komi öllum landsmönnum til góða.
Í sömu brtt., tölul. 4, er fjallað um breytingu á 6. gr. frv. Þar er lagt til að dómsmrh. skipi óbyggðanefnd samkvæmt III. kafla frv. Hér er um að ræða nefnd sem falið er sérstakt, afmarkað og tímabundið verkefni og er henni skipað til hliðar og utan við hina hefðubundnu stjórnsýslu ríkisins. Nefndin starfar sjálfstætt og óháð veitingavaldinu. Það hefur engar heimildir gagnvart henni og ber ekki á henni ábyrgð utan þess að sjá til þess að hún sé löglega skipuð meðan hún starfar. Að þessu virtu er óljóst að hvaða marki þessi brtt. stefnir.
Einnig má árétta að nefndin kemur til með að teljast til stjórnsýslunefndar í skilningi stjórnsýslulaga og er því ekki dómstóll í þeim skilningi. Því þykir eðlilegt að sá ráðherra sem falin er meðferð mála varðandi þjóðlendur, m.a. til að leggja áherslu á sérstöðu þeirra, skipi nefndina.
Þá er ég komin að brtt. á þskj. 1292 en flutningsmenn hennar eru hv. þm. Rannveig Guðmundsdóttir, Guðný Guðbjörnsdóttir og Jóhanna Sigurðardóttir. Í brtt. er lagt til að brott falli allur atbeini sveitarfélaga að ráðstöfun réttinda innan þjóðlendna. Ég hef í framsöguræðu með nál. allshn. vikið að ástæðum þess að sveitarfélögum eru falin ákveðin verkefni innan þjóðlendna. Það er í fyrsta lagi eðlilegt í ljósi fyrri afskipta þeirra af málefnum þessara svæða þar sem þau hafa lengst af verið eini aðilinn sem sinnti þeim að einhverju ráði. Þá er jafnframt eðlilegt að nýta þá þekkingu sem heimamenn búa yfir vegna ýmissa þeirra mála sem nær þeim stendur að leysa úr en öðrum.
Ýmsar umsagnir um frv. sér í lagi frá sveitarfélögunum sýna vel þann ágreining sem verið hefur í þjóðfélaginu um aðgang sveitarfélaga að meðferð þessara svæða. Ríkisstjórnin hefur í þjóðlendufrv. lagt til ákveðnar lausnir á þessum ágreiningi sem felur í sér þá málamiðlun að sveitarfélögin fái ákveðinn aðgang að stjórn þessara svæða.
Þá vil ég víkja nokkuð að umræðum um almannarétt. Varðandi umsögn Náttúruverndarsamtaka Íslands og ábendingu þeirra um að ekki sé talað um almannarétt í þessu frv. er rétt að benda á ákvæði 14. gr. náttúruverndarlaga, nr. 93/1996. Með leyfi virðulegs forseta hljóðar sú grein þannig:
,,Almenningi er heimil för um landsvæði utan landareigna lögbýla, svo og dvöl á þessum svæðum í lögmætum tilgangi.
Gangandi fólki er því aðeins heimil för um eignarlönd manna að þau séu óræktuð og ógirt og að dvöl manna þar hafi ekki í för með sér ónæði fyrir búpening né óhagræði fyrir rétthafa að landinu. Sé land girt þarf leyfi landeigenda til að ferðast um það eða dveljast á því. Sama gildir um ræktuð landsvæði.``
Þjóðlendufrv. eða önnur lagafrumvörp sem fjallað er um á Alþingi þessa dagana eru alls ekki atlaga að almannarétti. Mér finnst rétt að taka það fram vegna þess að við höfum nú á hinu háa Alþingi í marga daga rætt um frv. til sveitarstjórnarlaga og einkum 1. gr. þess frv. og sumir hv. þingmenn hafa vikið að því máli í tengslum við þjóðlendufrv. sem við ræðum um hér þannig að í mínum huga er alveg ljóst að ef eitthvað er, þá mun tilkoma lagareglna um þjóðlendur styrkja almannaréttinn. Þegar búið verður að staðsetja mörk þjóðlendna getur almenningur beitt þeim heimildum sem hann hefur til umgengni og nýtingar þessara landsvæða.
Við þekkjum öll vandkvæðin sem hafa verið við fuglaveiðar. Slík mál verða úr sögunni þegar mörk þjóðlendna liggja fyrir. Þá verður líka kominn aðili sem getur veitt heimildir til framkvæmda, t.d. byggingar á skálum og annarri aðstöðu fyrir þá sem vilja fara um hálendið. Hvað er þetta til annars en að styrkja almennaréttinn?
Í umræðunni um þetta frv. hefur einnig verið býsna mikið rætt um úrskurðarvald hæstv. forsrh. Verkefni forsrh. og sveitarstjórna samkvæmt 3. gr. eru ekki hefðbundin stjórnsýsluverkefni. Ráðherra og sveitarstjórnir eru þarna að fara með eignarráð. Niðurstaðan um aðild sveitarfélaga að ráðstöfunum þessara eignarréttinda er málamiðlun milli þeirra sjónarmiða að eigendalaus hálendissvæði skulu tilheyra aðliggjandi sveitarfélögum sem eign þeirra eða vera eign íslenska ríkisins. Í frv. er hins vegar undirstrikað að fulltrúi þjóðarinnar við umsýslu þessara eigna, forsrh., skuli ef ágreiningur rís hafa vald til að ráða málum til lykta.
Eins og tekið er fram í athugasemdum við 3. gr., nánar tiltekið á bls. 34 í greinargerð, gæti t.d. reynt á þetta úrskurðarvald ef synjun sveitarstjórnar telst ekki byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Það skal undirstrikað að þarna er ekki um að ræða hefðbundna stjórnsýsluúrskurði eða kærur til æðra stjórnvalds. Þarna þurfa tveir aðilar að koma að í vissum tilvikum, forsrh. og sveitarstjórn. Rísi ágreiningur milli þessara aðila eða séu einhverjir ósáttir við afstöðu sveitarstjórnar ræður forsrh. málinu til lykta.
Hv. þm. Sighvatur Björgvinsson spurði hvers vegna það væri nauðsynlegt fyrir ríkið að slá eign sinni á þessi lönd sem hér um ræðir. Ég skýrði þetta í framsögu með nefndaráliti en vil fá að íteka það sem ég sagði m.a., með leyfi virðulegs forseta:
,,Væri eignarráðum ríkisins ekki slegið föstum með jafnskýrum hætti og frumvarpið gerir ráð fyrir er viðbúið að kveða þyrfti sérstaklega á um slíka nýtingu og meðferð hverju sinni í lögum. Að þessu virtu hefur sú leið sem valin er í frumvarpinu þá kosti umfram aðrar sem færar hefðu verið:
1. Eignarhald á þjóðlendum er sett í eðlilegt samhengi við þær almennu réttarreglur sem um meðferð eignarréttinda gilda.
2. Eignaréttarleg staða þjóðlendna er skýrð og einfölduð.
3. Komið er í veg fyrir réttaróvissu sem annars kynni að hafa skapast.``
Að öðru leyti vil ég segja það um ræðu hv. þm. að ég tel þar margt byggt á misskilningi en vísa til framsögu og þessarar ræðu minnar hér um andstæð rök og þau sjónarmið sem þetta frv. byggir á.
Virðulegi forseti. Ef það má verða til að slá á gagnrýni um ýmis þau atriði sem nefnd hafa verið við þessa umræðu vil ég að lokum minna á þau orð sem hæstv. forsrh. lét sjálfur falla við 1. umr. um þetta frv., að með því sé aðeins stigið fyrsta skrefið á lengri leið og að fyrir fram verði ekki séð við öllum þeim vandamálum sem upp kunna að koma og úr þeim leyst á einu bretti. Framtíðarskipan ýmissa þeirra mála hlýtur að koma til umræðu og eftir atvikum endurskoðunar þegar ljóst er hvaða svæði þetta eru sem koma til með að teljast til þjóðlendna og einhver reynsla hefur fengist af því stjórnskipulagi sem hér er lagt upp með.
Virðulegi forseti. Þetta frv. sem við höfum rætt í dag er mjög mikilvægt mál fyrir alla Íslendinga og því fagna ég stuðningi hv. þingmanna við frv.