[prenta uppsett í dálka] 132. fundur, 122. lþ.
Ögmundur Jónasson:
Hæstv. forseti. Ég ætla ekki að hafa mjög langt mál um frv. það sem hér er til umræðu, frv. til sveitarstjórnarlaga. Ég hef áður gert rækilega grein fyrir sjónarmiðum mínum. Hins vegar er ljóst að það eru mörg álitamál sem tengjast þessari umdeildu lagasmíð og í þjóðfélaginu hljóma raddir og kröfur um að málinu verði frestað, að Alþingi setjist yfir deilumálin í sumar, hagsmunaaðilum gefist tóm til að koma ábendingum sínu á framfæri og málið verði síðan tekið á dagskrá að nýju í haust.
Skoðanakönnun, sem ekki alls fyrir löngu var birt í DV, sýndi að yfir 70% þjóðarinnar eru andvíg því að þetta frv. verði gert að lögum. Það má ætla að enn fleiri séu á þeirri skoðun að æskilegt sé að fresta málinu. Með öðrum orðum: Yfirgnæfandi meiri hluti þjóðarinnar er á því máli að Alþingi fresti þessum lögum. Þetta hefur verið tíundað mjög rækilega í máli þeirra hv. þm. sem þegar hafa tekið til máls um frv. við 3. umr.
Hæstv. forsrh. segir að í umræðunni um sveitarstjórnarlögin sem fram fer í þjóðfélaginu sé að finna mikinn misskilning og hann boðar að gefin verði út upplýsingarit í sumar til þess að skýra fyrir fólki um hvað þessi mál snúast. Sannast sagna finnst mér felast mikill hroki í þessari afstöðu. Hér er verið að tala til fólks sem hefur kynnt sér þessi mál og hefur áhyggjur af þeirri lagasmíð eftir að hafa skoðað málin og lagst yfir þau. Það getur hins vegar vel verið rétt að það sé misskilningur á ferðinni í þessari umræðu og ég segi það fyrir mitt leyti að mér finnst, hæstv. forseti, ákvæði í þessum lögum orka tvímælis. Það er nokkuð sem ég tel að þurfi að skýra betur. Ég mun síðar koma að því hvað ég á við.
Ég ætla í máli mínu fyrst og fremst að fjalla um þrjár lagagreinar. Ég ætla fyrst að fjalla um skiptingu landsins í sveitarfélög. Ég ætla síðan að víkja að 7. gr. frv. um arðsemisgreiðslur og í síðasta lagi ætla ég að koma lítillega að ákvæði sem fjallar um endurskoðun reikninga sveitarfélaganna.
Varðandi fyrstu lagagreinina sem er umdeildasta grein laganna og kveður á um að landinu öllu skuli skipt á milli sveitarfélaga í stjórnsýslueiningar, hefur skoðun mín verið sú alla tíð að æskilegast sé að miðhálendið verði skilgreint sem ein heildstæð stjórnsýslueining. Það sem ræður þessari afstöðu er sú skoðun að það markmið sem eigi að stjórna okkur í öllu og eigi að vega þyngst sé umhverfisþátturinn, að búið verði svo um hnúta að við verndum miðhálendið út frá umhverfisforsendum. Forsenda þess að hægt sé að gera þetta er að miðhálendið sé skipulagt sem ein heild. Þetta er það sjónarmið og sú afstaða sem hefur einkennt alla framgöngu þingflokks Alþb. og óháðra í þessu máli, þ.e. að miðhálendið sé skipulagt sem ein eining.
Hvers vegna tel ég mikilvægt að miðhálendið sé skipulagt sem ein eining en það verði ekki á færi einstakra sveitarfélaga að skipuleggja þann hluta hálendisins sem kæmi til með að heyra til þeirra? Hvers vegna vil ég takmarka þann rétt? Vegna þess að ég held að það sé óæskilegt að fjárhagslega vanmegna aðilar fái of miklu um ráðið þegar kemur að skipulaginu. Ég held að það sé ekki rétt þegar kemur að hálendinu að tengja saman fjárhagslega hagsmuni og þau langtímasjónarmið sem eiga að mínum dómi að ráða ferðinni, þ.e. umhverfisþáttinn. Þetta finnst mér skipta miklu máli.
Við vorum engu að síður tilbúin að gera ákveðna málamiðlun í þessu máli. Og hver skyldi sú málamiðlun hafa verið? Jú. Færi svo að landinu yrði skipt öllu á milli sveitarfélaga þá vildum við búa svo um hnútana að miðhálendið yrði eftir sem áður skipulagt sem ein heild. Þegar ríkisstjórnin lét þau boð út ganga að í smíðum væri frv. þar sem kveðið yrði á um að miðhálendið yrði skipulagt sem eitt svæði, skipulagt sem heildstætt svæði og ekki nóg með það heldur yrði það jafnframt lagaskylda að færa þetta svæðisskipulag inn í aðalskipulag einstakra sveitarfélaga, þá þótti okkur sýnt að við kynnum að ná því markmiði sem við leggjum höfuðkapp á að ná, þ.e. að tryggja heildstætt skipulag þar sem umhverfisþátturinn mundi vega þyngst.
Hins vegar eru ekki allir á eitt sáttir um aðkomuna að þessari stjórnsýslu og margir vilja að forræðið sé í þingsölum, sé á valdi ríkisstjórnar og þings en sveitarfélögin komi ekki að málum eins og gert er ráð fyrir í málamiðlunartillögu ríkisstjórnarinnar sem fékkst reyndar aldrei rædd. Hverjir skyldu helst gagnrýna þetta? Gagnrýnin kemur úr tveimur áttum. Hún kemur frá umhverfissinnum sem vilja fá betri vissu fyrir því að sveitarfélögin hafi ekki neitunarvald gagnvart svæðisskipulagi enda þótt að í frv. ríkisstjórnarinnar væri mjög skýrt kveðið á um að það yrði gert að lagalegri skyldu að skipuleggja svæðið í heild sinni og að sveitarfélögum yrði jafnframt gert að skyldu að færa þetta svæðisskipulag inn í aðalskipulag sitt. Menn vildu því fá það alveg geirneglt niður að svæðisskipulagið mundi gilda.
Svo kom gagnrýni líka úr hinni áttinni. Og hvaðan skyldi hún koma? Hún kemur frá virkjunarsinnum. Hún kemur frá orkugeiranum. Hún kemur frá Orkustofnun og hún kemur frá Rarik. Það eru þeir sem gagnrýna frá hinni hliðinni.
Samkvæmt skipulagslögum frá árinu 1993 hefur verið starfandi nefnd sem hefur unnið að skipulagi fyrir miðhálendið og þegar þau lög voru endurskoðuð í fyrra var staðfest framhald á þeirri vinnu sem á að ljúka núna 1. desember. Það er athyglisvert að lesa álitsgerð Orkustofnunar um þessa vinnu. Þar segir m.a., með leyfi forseta, í niðurlagi:
,,Enda þótt það sé ekki efni sem beina beri til samvinnunefndarinnar, verður að nota þetta tækifæri til að lýsa efasemdum um framhald skipulagsmála miðhálendisins, ef svo fer sem horfir að stjórnsýsla og þar með talin skipulagsmál verði í umsjá þeirra 50 hreppa sem eru taldir liggja að miðhálendinu (enda þótt þeim kunni að fækka eitthvað vegna sameiningar sveitarfélaga).
Þá er viðbúið að sama virkjanamannvirkið tilheyri mismunandi hreppum; stöðvarhús í einum hrepp, stíflur og lón í öðrum og línulagnir og aðkomuvegir í enn öðrum hreppum. Hagsmunir þessara sveitarfélaga munu rekast á, m.a. þar sem opinber gjöld, einkum fasteignaskattar, miðast við hrepp þann þar sem stöðvarhúsið liggur. Það býður því þeirri hættu heim að virkjunaraðili hljóti mjög misjafnar undirtektir í viðkomandi hreppum, með tilheyrandi deilum og tilkostnaði við sættir, eins og dæmin reyndar sanna.``
Menn hafa áhyggjur af því með öðrum orðum að erfiðara verði að koma fram áformum um virkjanir á miðhálendinu með þessu fyrirkomulagi sem verið er að leggja til, en ef málið væri á forræði Alþingis, ég tala nú ekki um ef það væri beintengt inn í iðnrn. eitt. Þetta er gagnrýni sem þarna hefur komið fram. Hér segir enn í þessari umsögn Orkustofnunar, með leyfi forseta:
,,Kjarninn í umsögn Orkustofnunar er því sá að heildartillaga um skipulag miðhálendisins sé ótímabær þar sem enn skorti verulega forvinnu áður en unnt er að ganga jafnlangt í skipulagningu miðhálendisins og nefndin leggur nú til.``
Hér er með öðrum orðum verið að gagnrýna heildstætt skipulag á miðhálendinu og ég hef áhyggjur af því að málin verði látin danka áfram vegna þess að ef ekki er komið böndum á skipulag miðhálendisins þá mun sú þróun halda áfram sem við höfum orðið vitni að á undanförnum árum að menn, einstaklingar og félög reisa mannvirki að eigin vild og alveg skipulagslaust.
Hvers vegna þá ekki að drífa sig í að búa til eina stjórnsýslueiningu? Þetta er sú skoðun sem ég teldi æskilegustu niðurstöðuna. Hvers vegna að halda sig þá ekki fast við það og hvika hvergi frá því að búin verði til ein stjórnsýslueining, eitt stjórnsýslusvæði? Hvers vegna að ljá því máls að gera málamiðlun?
Þegar unnið er að svæðisskipulagi þá er það gert samkvæmt línu sem er dregin á milli heimalanda og afrétta. Það markar skipulagsheildina. Þetta er nokkuð sem ég tel að sveitarfélögin muni láta yfir sig ganga. Ef hins vegar við ætlum að láta þessa línu gilda jafnframt sem stjórnsýsluafmarkandi línu þá er ekki nokkur vafi á því að það mundi leiða til mikilla deilna um málið og skjóta því á frest, hugsanlega um langan tíma. Þess vegna sögðum við sem viljum ofar öllu öðru verja umhverfisþáttinn, viljum ofar öllu öðru stuðla að því að landið verði skipulagt sem ein heild og að umhverfismálin vegi þar þyngst: Við erum tilbúin að skoða málamiðlun sem tryggir að þetta gerist, að það verði skipulagt, skipulaginu verði komið í framkvæmd og umhverfisþátturinn vegi þar þyngst. Með fullri virðingu fyrir Orkustofnun og Rarik og þeim sem vilja koma fram virkjunum þá tel ég að það eigi að vera tiltölulega erfitt að taka ákvarðanir af því tagi. Þótt ég geti að mörgu leyti skrifað undir það sem hv. þm. Sighvatur Björgvinsson sagði, að auðvitað á það alltaf að vera háð lýðræðislegum vilja hvað við gerum á hálendinu sem annars staðar, hvort við virkjum á Hveravöllum eða ekki eins og hann komst að orði --- hann taldi að ákvörðun um það ætti að liggja inni í Alþingi, að við ættum að geta tekið ákvörðun um það í þessari stjórnsýslueiningu hvað við gerðum á hálendinu, þar með talið velti hann þessari spurningu upp með virkjanir þar --- þá finnst mér að þetta eigi að vera ákvarðanir sem séu talsvert seigfljótandi. Þannig viljum við líta á þessi mál.
Ég held að það sé sannleikskorn til í því sem hæstv. forsrh. sagði áðan um misskilninginn, að stundum einblínum við um of á afmörkuð frumvörp. Ef við ætlum að taka á þessum málum og ná fram þeim markmiðum sem við setjum í öndvegi, þ.e að verja umhverfið sem er að mínum dómi mál málanna, þá verðum við að skoða marga lagabálka í senn og við þurfum að treysta öll þessi lög. Við þurfum t.d. að skoða skipulagslög. Við þurfum að skoða lög um náttúruvernd. Við þurfum að skoða lög um þjóðlendur. Við þurfum t.d. að skoða lög um þjóðgarða sem hv. þm. Hjörleifur Guttormsson hefur lagt fram og við þurfum að þéttríða net í allri þessari lagasetningu umhverfinu til varnar. Þess vegna finnst mér það vera pínulítið afvegaleiðandi að einblína á 1. gr. þessara laga. Við eigum að ræða þessi mál í ljósi markmiða, hvernig við förum að því að tryggja heildstætt skipulag á miðhálendinu og síðan þau pólitísku markmið sem við setjum okkur sem eru þá umhverfismálin.
Við þurfum líka að gera okkur grein fyrir því hver hin pólitíska skipting er í þessu máli. Ég gef t.d. lítið fyrir þau sjónarmið sem oft hafa verið sett fram um prósentuhlutfall þeirra sem koma að þessum málum, 4 eða 5% þjóðarinnar eða 40 eða 50% þjóðarinnar. Ég hef bent á að þjóð sem á sæti við hliðina á Indlandi hjá Sameinuðu þjóðunum eigi að fara varlega í slík mál. Mér finnst skipta meginmáli í þessu hvaða sjónarmiðum er gert hæst undir höfði, það finnst mér vera meginmálið, orkugeiranum eða umhverfisþættinum. Það er hér sem menn skiptast. Hér eru hinar mikilvægu línur í þessum málum.
Í umsögn sinni um svæðisskipulagið, sem við viljum mörg ofar öllu öðru fá framkvæmt og erum þess vegna tilbúin að skoða málamiðlanir til að ná því markmiði, segir Landsvirkjun, með leyfi forseta:
,,Nægjanlegt tillit er ekki tekið til stefnumörkunar stjórnvalda í orkumálum, þar á meðal Landsvirkjunar, en fyrirtækinu er að lögum fengið skýrt hlutverk í þessu efni. Að óbreyttum lögum er það ekki í verkahring samvinnunefndarinnar að samræma mismunandi stefnu og sjónarmið ólíkra hagsmunahópa.``
Úr þessari átt, úr orkugeiranum, frá Landsvirkjun, eru miklar efasemdir um það fyrirkomulag sem menn hafa verið að festa í sessi, þ.e. að það takmarki þeirra völd, bindi hendur þeirra. Þetta finnst mér nokkuð sem við þurfum að leiða hugann að vegna þess að þetta finnst mér vera meginmálið.
Maður heyrir það líka oft í þessari umræðu að margir telja að með þessum lögum, frv. til sveitarstjórnarlaga, sé verið að taka á málum sem eru óskyld, t.d. eignarhaldi. Þetta frv. snýst ekkert um eignarhald. Það er tekið á eignarhaldi í þjóðlendufrv. og það er tekið á eignarhaldi í því frv. sem hér verður væntanlega til umræðu á morgun, um eignarhald á auðlindum sem ég tel vera alvarlegasta frv., alvarlegasta lagasmíðin sem liggur fyrir Alþingi og nokkuð sem er miklu alvarlegra en það frv. sem er til umræðu núna. Það er mín skoðun.
Menn halda líka margir að þetta frv. taki á spurningunni um aðgengi. Þetta kemur því máli ekkert við. Það er kveðið á um það í lögum um náttúruvernd. Í lögum um náttúruvernd er fjallað um aðgengi þar sem segir í 14. gr., með leyfi forseta:
,,Almenningi er heimil för um landsvæði utan landareigna lögbýla, svo og dvöl á þessum svæðum í lögmæltum tilgangi.``
Hér er ekki tekið á spurningunni um aðgengi. Það er hins vegar tekið á spurningunni um stjórnsýslu. Svo ég segi það eina ferðina enn og skal ekki segja það mikið oftar, þá finnst mér þetta skipta meginmáli: Hverjum svo sem falið er að framfylgja stjórnsýslunni eða því sem ákveðið er, þá þarf að spyrja: Hver hefur valdið til skipulagningar? Hvar liggur valdið til skipulagningar? Samkvæmt þeirri tillögu sem kom frá ríkisstjórninni en fékkst ekki rædd í þinginu þá átti að taka á þeim þætti. Þar var að mínum dómi kominn flötur til að skoða hvort menn gætu komist að málamiðlun.
Hins vegar er margt óljóst í þessu efni og ég mundi aldrei fyrir mitt leyti fallast á neina málamiðlun nema þá sem tryggði algerlega óyggjandi að sveitarfélög yrðu að lúta svæðisskipulagi. Svo sagði reyndar í þessari tillögu sem okkur var sýnd. En ég mundi vilja fá rækilega rætt og skoðað fá öllum hliðum hvort það standist á alla lund. Hér er komin ein ástæðan enn fyrir því að fresta þessu máli.
Ég mundi ekki vilja fresta þessu máli um mjög langan tíma vegna þess að ég held að mjög brýnt sé að fá niðurstöðu í það. Við höfum um árabil búið við ófremdarástand. Skipulagsleysi ríkir á miðhálendinu og það er mjög mikilvægt að koma böndum á það að koma skipulagi þess í framkvæmd. Það er mjög mikilvægt. En við getum auðveldlega frestað þessu máli til haustsins, lagst yfir það í sumar og frestað því til haustsins. Ekkert mælir gegn því að svo verði gert annað en þrjóska og þvergirðingsháttur í ríkisstjórninni. Annars ætti ekkert að koma í veg fyrir að farið verði að vilja yfirgnæfandi meiri hluta þjóðarinnar og nánast allra samtaka í landinu sem láta sig þessi mál varða. Mér finnst þau hafa lýðræðislegan rétt á því að tekið sé tillit til þeirra sjónarmiða í þessu efni.
Ég árétta það að mér finnst við þurfa að skoða þessi mál í heild sinni og ég ætla að láta það fljóta með, hæstv. forseti, að ég man eftir því að við vorum að ræða lög, ég held að það hafi verið lögin um náttúruvernd, rétt fyrir þinglok einhverju sinni. Hv. þm. Hjörleifur Guttormsson var í ræðustól og var talsvert mikið niðri fyrir en mönnum lá mjög á að slíta þingi. Þar var verið að taka á málum sem ekki eru síður mikilvæg en þau sem við erum með til umfjöllunar nú. Í reynd má segja að sumt af því sem þar var til umfjöllunar hafi verið miklu mikilvægara og gæti orðið afdrifaríkara.
Það sem ég vildi síðan koma að í örfáum setningum var þessi spurning um endurskoðendur. Félag löggiltra endurskoðenda, held ég að það heiti, kvartaði yfir því við félmn. að ekki væri tekið tillit til ábendinga sem frá félaginu kæmu. Ábendingar þess gengu í stuttu máli út á það að óeðlilegt væri að endurskoðun á reikningum sveitarfélaga væri á forræði sveitarfélagsins og unnin innan stjórnsýslu viðkomandi sveitarfélags. Þeir töldu eðlilegt að þetta væri aðgreint og þeir vildu að sjálfsögðu að þetta yrði aðkeypt vinna. Menn sögðu sem svo í rökstuðningi sínum fyrir þessu að hagsmunatengsl mættu ekki vera þarna á ferðinni, menn yrðu að vera algerlega óháðir sínum vinnuveitanda og það gæti aldrei gerst innan stjórnsýslunnar.
Ég held hins vegar að það sé hægt að búa svo um hnútana og það sé t.d. gert hjá Reykjavíkurborg og unnið í því máli, að gera endurskoðunina óháða sjálfri stjórnsýslunni. Ég held að hægt sé að kljúfa það mál og bendi líka á að einkafyrirtæki sem tekur að sér endurskoðun reikninga er að sjálfsögðu háð sínum vinnuveitanda um greiðslurnar. Það þarf að reiða sig á þessar greiðslur þannig að ekkert er unnið endilega með því að koma þessari starfsemi og vinnu út úr sveitarfélaginu. Reyndar má segja að starfsmenn sveitarfélagsins væru miklu óháðari og öruggari um sinn hag sem fastir starfsmenn viðkomandi sveitarfélags en fyrirtækis sem á allt sitt undir því að haldið sé áfram viðskiptum við það. Það er hægt að skera á þau tengsl, segja þeim tengslum upp þannig að fyrirtækið er að mörgu leyti miklu háðara þeim sem það á að skoða heldur en fastir starfsmenn innan viðkomandi sveitarfélags yrðu. Það má hæglega færa rök fyrir því.
Að lokum, varðandi 7. gr. frv. sem lýtur að arðgreiðslum. Ég hef áður gert grein fyrir því að ég hef verið afskaplega lítið hrifinn af þessu arðgreiðslutali öllu sem dúkkar upp í hverri lagasetningu sem frá ríkisstjórninni kemur. Mér finnst þetta orðalag vafasamt í 7. gr. frv., með leyfi forseta:
,,Sveitarfélög skulu setja sér stefnu um arðgjafar- og arðgreiðslumarkmið í rekstri fyrirtækja sinna og stofnana ...``
Þetta er víðtækt orðalag. Sveitarfélag rekur skóla og margvíslegar stofnanir en hér er það bundið í lagatexta að öllum þessum stofnunum skuli sett stefna um arðgjafar- og arðgreiðslumarkmið. Stefnan getur náttúrlega verið sú að það eigi ekki að vera. Þá er það orðin stefna. Það má til sanns vegar færa. Hitt finnst mér álitamál, hvort það þurfi að hleypa þessari hugsun inn í hvert einasta paragraf sem frá Alþingi kemur og lýtur að stjórnsýslu opinberra aðila.
Ég hefði kosið að jafnvel tveimur síðustu málsgreinunum væri hreinlega sleppt og síðan mundi stjórnarskráin sjá um hitt að koma í veg fyrir að sveitarfélög færu fram úr sjálfum sér, tækju til við skattlagningu sem mér skilst að sé bannað samkvæmt stjórnarskrá landsins. Hins vegar verð ég að segja að þar sem menn voru staðráðnir í því að setja þessa klásúlu í lögin þá er ég því fylgjandi að hún yrði ekki of takmarkandi. Þess vegna hef ég ekki sett mig mjög harkalega upp á móti breytingunni sem þarna var gerð. Ég get ekki tekið undir það sem fram kom í máli hv. þm. Össurar Skarphéðinssonar í andsvari fyrr í dag, að það sé óeðlilegt að sveitarfélag geti ákveðið hvernig það fer með arð af fyrirtækjum sínum. Vatnsveitur, t.d. vatnsveitan á Seltjarnarnesi svo að dæmi sé tekið gefur sveitarfélaginu góðan arð sem er síðan notaður til annarra hluta, hugsanlega til félagslegra verkefna. Mér finnst að það eigi ekki að þrengja um of að lýðræðinu með því að skylda það í sífellu til að liggja í bókhaldinu og láta alla hluti standast á. Mér finnst ekkert óeðlilegt að hægt sé að færa á milli verkefna, á milli stofnana ef því er að skipta.
Hæstv. forseti. Ég ætla ekki að hafa mál mitt lengra að sinni. Ég vil að lokum leggja enn og aftur áherslu á að ég teldi eðlilegast að þessu máli yrði frestað. Mér finnst þetta snúast um virðingu gagnvart þjóðinni og virðingu fyrir lýðræðinu. Ég veit og geri mér grein fyrir því að hér er þingmeirihluti til þess að fara fram með málið og gera það að lögum núna á næstu dögum. Mér finnst hins vegar að taka eigi tillit til þeirra óska sem berast hvaðanæva að. Ég minnist þess á sínum tíma þegar þjóðinni var meinað um að greiða atkvæði um EES-samninginn. Þá var yfirgnæfandi meiri hluti þjóðarinnar andvígur því að hann yrði keyrður í gegnum þingið. Það staðfestu fjölmargar skoðanakannanir og samtök, þar á meðal samtök launafólks sem auglýstu undir kjörorðinu: ,,Hlustum á rödd þjóðarinnar.`` Ég legg til að við gerum það líka í þessu máli.
