[prenta uppsett í dálka] 4. fundur
Fjármálaráðherra (Friðrik Sophusson):
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til fjárlaga fyrir árið 1998 og er það sjöunda fjárlagafrv., sem ég mæli fyrir á hinu háa Alþingi. Í ræðu minni mun ég fjalla um helstu áhersluatriði ríkisstjórnarinnar í efnahags- og ríkisfjármálum eins og þau birtast í þessu fjárlagafrumvarpi. Enn fremur geri ég sérstaka grein fyrir þeim breytingum sem verða á framsetningu frv. í samræmi við ný lög um fjárreiður ríkisins sem Alþingi samþykkti síðastliðið vor.
Ekki leikur vafi á, að ríkisstjórninni hefur í öllum meginatriðum tekist að ná efnahagsmarkmiðum sínum. Stöðugleiki ríkir í efnahagslífinu og hagvöxtur hér á landi er meiri en í þeim löndum, sem við helst berum okkur saman við. Kjarasamningar hafa verið gerðir til þriggja ára án þess að markmiðum um stöðugt verðlag hafi verið fórnað. Á næstu árum gefst því tækifæri til að styrkja samkeppnisstöðu íslenskra fyrirtækja enn frekar. Þá er ljóst að jafnvægi hefur náðst í ríkisfjármálum eins og þetta frv. ber með sér, en það er forsenda þess að draga megi úr skuldum ríkissjóðs, lækka vexti og koma í veg fyrir aukna skattbyrði almennings í framtíðinni.
Fjárlagafrv. endurspeglar helstu áherslur efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar. Annað árið í röð er gert ráð fyrir afgangi á fjárlögum, eftir samfelldan halla frá miðjum síðasta áratug. Þetta er til marks um þann árangur sem náðst hefur í efnahagsmálum að undanförnu og er í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar, en fyrsta skrefið í átt til jafnvægis var stigið með fjárlögum ársins 1996. Mikilvægt er að stefna að frekari afgangi á ríkissjóði á næstu árum til þess að lækka skuldir ríkisins og draga úr þeim vaxtakostnaði sem hallarekstur undanfarinna ára hefur leitt til. Traustari staða ríkisfjármála hefur einnig gert kleift að lækka skatta heimilanna og auka útgjöld til velferðar- og menntamála.
Áður en lengra er haldið vil ég undirstrika fjögur atriði, sem ég tel mikilvæg í þessu fjárlagafrv. fyrir árið 1998:
Í fyrsta lagi byggir frv. á nýjum fjárreiðulögum, en það þýðir gjörbreytta framsetningu.
Í öðru lagi er frv. skilað með afgangi, hvort sem litið er á gamla grunninn (greiðslugrunninn) eða nýju aðferðina (rekstrargrunninn).
Í þriðja lagi lækka útgjöld og skatttekjur sem hlutfall af vergri landsframleiðslu.
Í fjórða lagi minnkar lánsfjárþörfin um 8 milljarða milli áranna 1997 og 1998 ef áform frv. ganga eftir. Þannig verður hægt að grynnka á skuldum um 5 milljarða og vinna gegn viðskiptahalla og þenslu.
Með þeim breytingum sem gerðar verða á framsetningu fjárlaganna verður mun auðveldara að bera saman tölur í fjárlögum og ríkisreikningi en áður. Slíkur samanburður hefur þeim mun meira vægi þegar tekið er tillit til þess að ríkisreikningur er nú lagður fram í upphafi þings á haustin samkvæmt lögum, en til skamms tíma tíðkaðist að leggja reikninga fram á Alþingi mörgum árum síðar.
Ég vík nú að helstu niðurstöðum frv. Gert er ráð fyrir að afkoma ríkissjóðs haldi áfram að batna á árinu 1998. Miðað við hefðbundnar uppgjörsaðferðir, á greiðslugrunni, svarar niðurstaða frv. til 3,2 milljarða kr. tekjuafgangs, en samkvæmt nýju framsetningunni, á rekstrargrunni, er gert ráð fyrir rúmlega hálfum milljarði kr. í afgang. Til samanburðar má nefna að samkvæmt ríkisreikningi fyrir árið 1996 var 8,7 milljarða kr. halli á ríkissjóði, miðað við rekstrargrunn. Þótt þessar tölur séu ekki að öllu leyti sambærilegar vegna breyttrar framsetningar gefa þær samt vísbendingu um þann árangur sem náðst hefur í ríkisfjármálum að undanförnu.
Bætt afkoma kemur enn skýrar í ljós þegar horft er á breytingar á lánsfjárþörf ríkissjóðs milli ára, en þessi mælikvarði gefur um margt gleggri mynd af áhrifum ríkisfjármála á efnahagslífið. Árið 1997 er áætlað að ríkissjóður taki 3,1 milljarð kr. að láni til að mæta skuldbindingum sínum. Samkvæmt fjárlagafrv. ársins 1998 verður hins vegar grynnkað á skuldum um tæplega 5 milljarða kr. Þannig er breytingin á lánsfjárþörfinni um 8 milljarðar á milli ára. Mikilvæg skýring á þessum umskiptum er sú að nú er áformað að selja hlutabréf ríkisins í mun meira mæli en áður, en það skilar sér með beinum hætti í minni lánsfjárþörf. Bætt afkoma ríkissjóðs hefur einnig sömu áhrif. Hvort tveggja hefur mikilvæg áhrif á efnahagslífið.
Áframhaldandi hagvöxtur og aukin umsvif í efnahagslífinu á árinu 1998 skilar sér í auknum tekjum ríkissjóðs. Gert er ráð fyrir að heildartekjur á árinu 1998 verði um 137,6 milljarðar kr. eða tæplega 7 milljörðum hærri en á árinu 1997, miðað við eldri uppgjörsaðferð. Hærri tekjur má einkum rekja til aukinna veltuskatta, tekjuskatts fyrirtækja og tekna af sölu eigna. Á móti vegur lögákveðin lækkun á tekjuskattshlutfalli einstaklinga um 1,9% um næstu áramót og áhrif lækkunar um 1,1% á árinu 1997 sem koma fram að hluta á greiðslugrunni ársins 1998. Samkvæmt nýja uppgjörinu er áætlað að heildartekjur ríkissjóðs á árinu 1998 verði 163,5 milljarðar kr. á rekstrargrunni, en sjóðshreyfingar um 156 milljarðar kr.
Að teknu tilliti til þessara breytinga lækka skatttekjur ríkissjóðs, sem hlutfall af landsframleiðslu umtalsvert, eða um 0,6% frá fyrra ári. Þessi lækkun svarar til rúmlega 3 milljarða króna.
Gert er ráð fyrir umtalsverðum tekjum af sölu eigna árið 1998. Meðal annars er stefnt að sölu á eignahlut ríkisins í Íslenskum aðalverktökum hf. Jafnframt er fyrirhugað að nýta heimild til sölu á hlutabréfum ríkisins í Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf. Að svo stöddu er ekki ljóst hve miklum tekjum eignasalan getur skilað, en miðað er við að 1,9 milljarðar kr. komi fram á tekjuhlið. Þá ber að hafa í huga að þar er einungis færður söluhagnaður bréfanna, þ.e. söluverðmæti umfram skráð nafnverð bréfanna. Sala hlutabréfanna skilar hins vegar mun hærri heildarfjárhæðum í ríkissjóð, en þær koma fram sem fjármagnshreyfingar og skila sér í minni lánsfjárþörf ríkissjóðs og þar með lækkun skulda.
Virðulegi forseti. Vegna ranghugmynda þeirra sem ekki hafa kynnt sér frv. en hafa engu að síður lýst áliti sínu á því, vil ég sérstaklega undirstrika það að 1,9 milljarðar kr. koma á tekjuhlið hvort sem litið er á gamla eða nýja grunninn. Með öðrum orðum verður afkoman 1.900 millj. kr. lakari, bæði á gamla og nýja grunninum ef engin sala á sér stað. Samkvæmt frv. er reiknað með að eignir sem eru bókfærðar í ríkisreikningi að upphæð 4,3 milljarðar verði seldar á 6,2 milljarða og meginþorri söluandvirðisins notaður til að grynnka á skuldum ríkisins.
Heildarútgjöld á árinu 1998 eru nú áætluð 163 milljarðar kr. á rekstrargrunni og hækka vegna breyttrar framsetningar um 28 milljarða kr. frá eldri greiðslugrunni, mest vegna þess að barnabætur, vaxtabætur og fleiri liðir sem áður voru dregnir frá tekjum, færast nú til gjalda. Heildargreiðslur á árinu nema hins vegar 152,6 milljörðum kr. Skýringin á þessum mun á greiðslum og útgjöldum er í meginatriðum þríþætt. Í fyrsta lagi eru áfallnir vextir tæplega 4 milljörðum hærri en greiddir. Í öðru lagi er áætlað að afskrifaðar skattkröfur nemi tæplega 4 milljörðum og í þriðja lagi nema áunnar lífeyrisskuldbindingar um 2 milljörðum kr. umfram það sem ríkissjóður greiðir til opinberra lífeyrissjóða en sú upphæð fer vaxandi með ári hverju.
Að frátöldum áhrifum breyttrar framsetningar og kjarasamninga lækka útgjöldin um 5 milljarða kr. að raungildi frá endurskoðaðri áætlun ársins 1997. Lækkunin skýrist alfarið af umtalsverðri lækkun vaxtagreiðslna milli ára, en að öðru leyti eru útgjöldin nokkurn veginn óbreytt að raungildi. Rekstrargjöld stofnana ríkisins, að frádregnum þjónustutekjum, aukast lítillega á meðan rekstrartilfærslur haldast óbreyttar. Viðhalds- og stofnkostnaður lækkar hins vegar nokkuð en það er æskilegt þegar fjárfesting er mjög mikil í atvinnurekstri.
Af einstökum málaflokkum get ég nefnt að útgjöld til heilbrigðis- og tryggingamála aukast nokkuð að raungildi. Hjúkrunarrýmum fjölgar umtalsvert og aðstaða til heilsugæslu batnar verulega. Framlag til málefna fatlaðra hækkar einnig verulega. Sambýlum fjölgar og aðhlynning við einhverfa og geðfatlaða er efld. Áfram er haldið að koma í framkvæmd ákvæðum nýrra laga um framhaldsskóla og unnið er að gerð þjónustusamninga við skóla á framhalds- og háskólastigi. Allt þetta kallar á aukna áherslu á markmiðssetningu og forgangsröðun verkefna. Ríkisstjórnin leggur áherslu á að treysta stoðir velferðar- og menntamála nú þegar betur horfir í þjóðarbúskapnum.
Um mitt þetta ár tók ríkið yfir rekstur vinnumiðlana sem fram til þess hafði verið á verksviði sveitarfélaga. Jafnframt var sú starfsemi Vinnumálastofnunar sem lýtur að aðstoð við einstaklinga í atvinnuleit treyst. Líkt og bætur atvinnuleysistrygginga verður stór hluti þessarar starfsemi fjármagnaður með hlutdeild í tryggingagjaldi. Það er jafnt hagur atvinnurekenda og launþega að starfsemi vinnumiðlunar verði til þess að fækka þeim sem eru á atvinnuleysisskrá. Því skiptir miklu að efla áhrif fulltrúa atvinnulífsins á starfsemi stofnunarinnar.
Þrátt fyrir að fjárfesting ríkisins dragist saman í heild, eins og eðlilegt er miðað við ríkjandi efnahagsaðstæður, skal vakin athygli á að útgjöld til Vegagerðarinnar halda áfram að aukast á næsta ári og nema alls ríflega 7,5 milljörðum kr. Að auki verður 1,5 milljörðum kr. varið til framkvæmda við frágang Hvalfjarðarganga. Óhætt er því að fullyrða að aldrei hefur jafnmiklu fjármagni verið varið til vegamála á Íslandi og fyrirhugað er að gera á næsta ári, enda eru greiðar samgöngur forsenda atvinnuuppbyggingar og eðlilegrar byggðaþróunar í landinu.
Gangi áform fjárlagafrv. eftir munu skuldir ríkissjóðs lækka, bæði að raungildi og í hlutfalli við landsframleiðslu. Heildarskuldir ríkissjóðs lækka þriðja árið í röð, en þær námu 49% af landsframleiðslu í árslok 1996, og fara í tæplega 46% samkvæmt áætlun í árslok 1997 og verða 42,5% í árslok 1998 samkvæmt frv.
Eins og ég gat um fyrr voru á síðasta þingi sett ný lög um fjárreiður ríkisins sem leystu eldri lög um gerð ríkisreiknings og fjárlaga af hólmi. Með þeim var sett heildstæð löggjöf um gerð ríkisreiknings og fjárlaga, framkvæmd fjárlaga og lántökur ríkisins. Breytingarnar koma til framkvæmda vegna fjárlagaársins 1998 og er fjárlagafrv. því sett fram á nýjum grunni. Ég mun nú gera grein fyrir helstu breytingunum sem ný framsetning hefur í för með sér en vísa að öðru leyti til skýringa í frv. sjálfu.
Hingað til hafa fjárlög verið sett fram á greiðslugrunni. Ríkisreikningur hefur aftur á móti sýnt skuldbindingar sem til hefur verið stofnað á fjárlagaárinu ásamt greiðsluhreyfingum. Framsetning fjárlaga á greiðslugrunni hefur vissa kosti en einnig nokkrar takmarkanir. Þessi aðferð hentar vel til eftirlits með greiðslum til ríkisaðila og til að sýna skammtímaáhrif ríkisfjármála á efnahagslífið. Stærsti annmarkinn við greiðslugrunninn er sá að tekjur ríkissjóðs eru ekki allar innheimtar um leið og þær eru kræfar og gjöldin eru ekki öll staðgreidd.
Með framsetningu fjárlaga á rekstrargrunni koma árleg heildarumsvif ríkissjóðs skýrt fram og mat á langtíma\-áhrifum þeirra verður auðveldara. Fjölmargar ákvarðanir um ríkisfjármál hafa áhrif á ríkissjóð umfram það sem tekur til fjárlagaársins. Þetta á ekki síst við um skuldbindingar ríkisins vegna lífeyrisréttinda starfsmanna þess, vaxtaútgjalda sem safnast upp þó svo greiðsla fari ekki fram fyrr en síðar og skuldbindingar sem felast í samningum. Til þess að nýta kosti hvorrar uppgjörsaðferðar um sig verða fjárlög og ríkisreikningur framvegis sett fram á rekstrargrunni. Einnig verður sýnt sjóðstreymi ársins en það kemst næst því að lýsa framsetningu fjárlaga eins og hún hefur verið til þessa.
Ég vil nefna aðra veigamikla breytingu sem lýtur að meðferð heimildarákvæða. Til þessa hefur láns- og útgjaldaheimilda ýmist verið leitað í fjárlögum, lánsfjárlögum eða sérlögum. Framvegis verða allar þessar heimildir ákveðnar í fjárlögum og allar helstu stefnumarkandi ákvarðanir í ríkisfjármálum því teknar samtímis, hvort sem þær snerta lögbundin framlög, rekstur stofnana, fjárfestingu ríkisins, lánsfjármál eða ríkisábyrgðir. Þessi breyting hefur óhjákvæmilega einnig áhrif á störf Alþingis. Hingað til hefur afgreiðsla fjárlaga fallið undir verksvið fjárln., en afgreiðsla lánsfjárlaga undir verksvið efh.- og viðskn. Nú heyrir hvort tveggja undir fjárln. Ég ætla ekki hér að fjalla frekar um breytingar á starfsviðum og verkefnum þingnefnda, en mér er kunnugt um að forsn. hefur rætt það mál.
Enn fremur verða verulegar breytingar á ríkisreikningi en honum verður framvegis skipt í nokkra hluta. Í A-hluta eru sýndar fjárreiður ríkisstofnana og heildaryfirlit um fjármál ríkissjóðs. Í B-hluta er yfirlit um fjárreiður fyrirtækja ríkisins og í C-hluta er samsvarandi yfirlit um fjárreiður lánastofnana í ríkiseign. Í D- og E-hluta eru fjárreiður fjármálastofnana og hlutafélaga með meirihlutaeignaraðild ríkisins skýrðar en til þessa hefur ekki verið gerð grein fyrir þessum aðilum í ríkisreikningi. Í fjárlögum verða hins vegar einungis sýndar fjárreiður A-, B- og C-hluta ríkisins, enda eru yfirlit D- og E-hluta ríkisreiknings eingöngu til upplýsingar.
Miklar breytingar verða á flokkun og framsetningu ríkissjóðstekna. Breytingarnar leiða til þess að tekjuhliðin hækkar um rúmlega 18 milljarða kr. miðað við sjóðshreyfingar, en 26 milljarða miðað við rekstrargrunn. Þær eru í megindráttum þrenns konar.
Í fyrsta lagi verða ýmsar greiðslur, sem áður voru færðar til lækkunar á tekjuskatti einstaklinga nú gjaldfærðar. Þar vega þyngst barna- og vaxtabætur, tæplega 8,5 milljarðar kr., og sóknar- og kirkjugarðsgjöld, um 1,7 milljarðar.
Önnur stór breyting er að ýmsir tekjustofnar, sem áður voru færðir sem sértekjur einstakra stofnana og dregnir frá útgjöldum, færast yfir á tekjuhlið fjárlaga. Þessir liðir nema samanlagt rúmlega 8 milljörðum kr.
Loks má nefna að afskrifaðar skattskuldir, sem áður voru dregnar frá tekjum, verða nú gjaldfærðar, en þær eru áætlaðar um 4 milljarðar kr.
Með nýrri framsetningu fjárlagafrv. verða verulegar breytingar á gjaldahlið frv. Samanburður við fyrri ár getur því orðið nokkuð flókinn. Allar fjárhæðir eru settar fram á rekstrargrunni og eiga að ná til allra fjárskuldbindinga sem ríkissjóður áformar að stofna til á fjárlagaárinu. Í því sambandi má nefna áfallnar lífeyrisskuldbindingar og vaxtagjöld sem ekki koma til greiðslu á næsta ári. Jafnframt eru birtar með svipuðum hætti og áður áætlaðar greiðslu- eða sjóðshreyfingar á árinu. Vegna endurskilgreininga á ríkistekjum færast nú ýmsar sértekjur stofnana, sem til þessa hafa komið til frádráttar á gjaldahlið sem ríkissjóðstekjur.
Virðulegi forseti. Ég mun nú gera grein fyrir lánsfjáröflun ríkissjóðs. Á næsta ári verður mikil breyting á umsvifum ríkissjóðs á lánsfjármörkuðum. Ríkissjóður mun í fyrsta skipti í mörg ár taka minna að láni en hann endurgreiðir af eldri lánum, eða sem nemur allt að 5 milljörðum kr. Þá er áætlað að heildarlánsfjárþörf ríkissjóðs nemi alls 12,5 milljörðum kr. á árinu 1998. Áætlun fyrir yfirstandandi ár gerir ráð fyrir að heildarlánsfjárþörfin sé 21,9 milljarðar kr. Hrein lánsfjárþörf ríkisins dregst því saman um 8,1 milljarð kr. milli ára. Þessi niðurstaða skiptir miklu máli fyrir fjármagnsmarkaðinn og má gera ráð fyrir að hún sé líkleg til að hafa áhrif á vexti.
Það sem hefur einkennt lánsfjármarkaðinn á þessu ári er mikið framboð lánsfjár. Þar við bætist aukið innstreymi gjaldeyris á árinu vegna fjárfestingar í stóriðju ásamt erlendum lántökum útflutnings- og þjónustufyrirtækja. Þá hefur vaxtamunur á innlendum og erlendum fjármagnsmörkuðum án efa ýtt undir erlenda lántöku. Aukið peningamagn í umferð hefur m.a. leitt til mikillar eftirspurnar eftir ríkisvíxlum og öðrum verðbréfum ríkissjóðs. Innlend lánsfjáröflun á árinu hefur því gengið vel og vextir á flestum ríkisverðbréfum hafa lækkað, einkum á lengri skuldbindingum. Með peningamálaaðgerðum hefur Seðlabankinn aftur á móti beitt sér fyrir því að vextir á ríkisvíxlum og öðrum skammtímakröfum hafa ekki lækkað meira en orðið er og er það gert til að draga úr eftirspurn og þenslu. Ríkissjóður hefur stutt við aðgerðir Seðlabankans með því að endurgreiða erlend lán. Þannig er nú gert ráð fyrir að lánsfjárþörf ríkissjóðs á þessu ári verði að fullu mætt með innlendum lántökum og erlend lán greidd niður um 7,6 milljarða kr.
Ýmsar breytingar hafa orðið á innlenda fjármagnsmarkaðnum sem að hluta til má rekja til bættrar efnahagsstjórnunar og betri afkomu ríkissjóðs, en ekki má heldur gleyma að fjmrn. hefur lagt sig fram í að bæta markaðinn. Í þessu sambandi má nefna bætta skuldstýringu ríkissjóðs. Innköllun tiltekinna spariskírteinaflokka á þessu og síðasta ári var liður í því. Markmiðið er að fækka útistandandi flokkum ríkisverðbréfa og stækka þá, en með því má bæta vaxtamyndun á eftirmarkaði og styrkja markaðsstöðu spariskírteina. Í kjölfarið hafa vextir spariskírteina lækkað. Þá ákvað ég í ágúst sl. að gerð skyldi tilraun með uppkaup á ríkisverðbréfum sem eiga innan við ár í gjalddaga. Markmiðið með tilrauninni er að jafna álag sem stundum verður á fjármagnsmarkaðinn þegar kemur að gjalddögum stórra ríkisverðbréfaflokka. Ákveðið var að endurkaupa bréf fyrir samtals 800 millj. kr. á þessu ári.
Önnur mál sem hafa áhrif til frekari framvindu á fjármagnsmarkaði er að á vegum fjmrn. er verið að endurskoða núverandi fyrirkomulag á sölu ríkisverðbréfa. Gert er ráð fyrir að niðurstaða liggi fyrir í lok þessa árs. Á vegum félmrn. hefur verið unnið að því að viðskiptabankar tengist betur húsbréfakerfinu, m.a. að þeir annist og beri ábyrgð á greiðslumati vegna útgáfu húsbréfa. Þá skal þess getið að hinn 1. maí s.l. var Þjónustumiðstöð ríkisverðbréfa lögð niður. Við það hætti Lánasýsla ríkisins öllum eftirmarkaðsviðskiptum með ríkisverðbréf og beinni þátttöku í útboðum ríkisins.
Á næstu dögum mun ég leggja fram frv. um ríkisábyrgðir þar sem sett eru mjög ströng skilyrði fyrir veitingu ríkis\-ábyrgða.
Skerðingarákvæði eru nú í fjárlagafrv. og er þau að finna í séryfirliti nr. 3. Þar er listi yfir markaðar tekjur og lögbundin framlög. Heildartekjur og lögbundin framlög verða á næsta ári 37,5 milljarðar kr. Hins vegar er gert ráð fyrir að greiðslur úr ríkissjóði verði 35,9 milljarðar kr. sem þýðir að 1,6 milljarðar sitja eftir í ríkissjóði samkvæmt skerðingarákvæðum í 6. gr. frv. Slík ,,þrátt-fyrir``-ákvæði var áður að finna í lánsfjárlögum eða sérstökum bandormi. Ekki er ástæða til að fjölyrða um þessi ákvæði enda er þeim lýst ítaralega í frv.
Virðulegi forseti. Ég mun nú víkja að nokkrum mikilvægum atriðum sem öðrum fremur hafa einkennt stefnuna í ríkisfjármálum að undanförnu. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá miðju ári 1995 var boðuð endurskoðun á ýmsum veigamiklum þáttum skattkerfisins með það að markmiði að lækka tekjuskatt einstaklinga og draga úr jaðaráhrifum ýmissa bótagreiðslna. Í kjölfar þessarar yfirlýsingar skipaði ég sérstaka nefnd, jaðarskattanefndina svokölluðu, til að undirbúa þetta mál. Í nefndinni sátu fulltrúar aðila vinnumarkaðarins og ríkisstjórnarinnar, auk embættismanna. Nefndin ræddi ýmsar leiðir til að draga úr jaðaráhrifum skatta- og bótakerfisins sem koma fram í greinargerð nefndarinnar, en hún hefur nú lokið störfum. Greinargerðin hefur verið lögð fram sem skýrsla á hinu háa Alþingi.
Í beinum tengslum við undirbúningsstarf nefndarinnar og gerð kjarasamninga lögfesti Alþingi sl. vor umtalsverða lækkun tekjuskatts einstaklinga. Samkvæmt því lækkar tekjuskattur einstaklinga um 4 prósentustig á tæplega tveggja ára tímabili. Fyrsti áfangi, 1,1 prósentustiga lækkun, kom strax til framkvæmda á þessu ári. Um næstu áramót lækkar skatthlutfallið um 1,9 stig í viðbót og loks um 1 stig í ársbyrjun 1999. Í frv. er gert ráð fyrir að sveitarfélögin leggi 500 millj. kr. af mörkum til skattalækkunarinnar í samræmi við yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar sl. vor. Auk lækkunar á skatthlutfallinu var lögfest að skattleysismörk skyldu hækka um 2,5% á ári næstu þrjú ár. Loks kemur til framkvæmda á næsta ári breyting á barnabótakerfinu þar sem skerðingarhlutföll verða lækkuð með það fyrir augum að draga úr jaðaráhrifum barnabóta. Með þessum ákvörðunum hafa verið stigin veigamikil skref í átt til þess að lækka jaðarskatta hér á landi. Þetta kemur í kjölfar fyrri ákvörðunar um að undanþiggja lífeyrisiðgjöld launþega skattlagningu, sem kom til framkvæmda á árunum 1995 og 1996, en sú ákvörðun jafngilti 1,5--1,7 prósentustiga lækkun tekjuskatts. Fyrsta skref í átt til þess að draga úr jaðaráhrifum barnabótakerfisins var hins vegar stigið þegar á árinu 1996.
Til viðbótar þessum ákvörðunum ákvað ríkisstjórnin síðastliðið vor breytingar á bótum almannatrygginga sem draga verulega úr jaðaráhrifum almannatryggingakerfisins, meðal annars varðandi uppbót á lífeyri vegna lyfjakostnaðar og niðurfellingu á afnotagjaldi Ríkisútvarpsins. Jafnframt hefur ríkisstjórnin ákveðið umtalsverða hækkun á bótum almannatrygginga, sem nemur um 13% frá ársbyrjun 1997 til ársbyrjunar 1998. Með þessari ákvörðun er lífeyrisþegum tryggð veruleg kaupmáttaraukning tryggingabóta, eða sem nemur 10--11% á þessu tímabili og kemur það best þeim sem lakast eru settir.
Þá er einnig ástæða til að vekja athygli á því að stjórnvöld hafa nýverið ákveðið að draga úr jaðaráhrifum í námslánakerfinu með lagabreytingu sem lækkar endurgreiðsluhlutfall lána úr 7% sem áformað var í lögunum í 4,75%.
Af þessu sést, virðulegi forseti, að stjórnvöld hafa ekki setið auðum höndum hvað varðar lækkun jaðarskatta eins og ýmsir hafa gefið í skyn. Þvert á móti hefur ríkisstjórnin ákveðið og Alþingi lögfest breytingar á sköttum og félagslegri aðstoð í bótakerfinu sem fela í sér stór skref í átt til þess að lækka jaðarskatta heimilanna og draga úr neikvæðum áhrifum tekjutengingar. Þessar aðgerðir hafa þegar leitt til umtalsverðrar kaupmáttaraukningar heimilanna og enn frekari aukningar er að vænta á næstu árum þeirra vegna.
Á undanförnum árum hefur verið unnið að breyttum rekstrarháttum hjá ríkinu, meðal annars með sölu ríkisfyrirtækja, auknum útboðum verkefna, sameiningu ríkisstofnana, sérstökum þjónustusamningum milli stofnana og ráðuneyta og aukinni ábyrgð stjórnenda. Meginreglan á að vera sú að ríkið annist aðeins þau verkefni sem ekki er hægt að fela öðrum. Enn fremur er mikilvægt að jafna aðstöðumun þar sem ríkið stundar atvinnurekstur í samkeppni við einkaaðila og gera arðsemiskröfur til ríkisfyrirtækja.
Einn liður í þessum breytingum snýr að sjálfri fjárlagagerðinni, en undanfarin ár hefur verið unnið að því að styrkja hana. Mikilvægt er að halda áfram svokallaðri rammafjárlagagerð en skoða jafnframt hvort ástæða sé til að breyta fjárlagaferlinu, tímasetningum o.fl. Í þessu samhengi er fróðlegt að horfa til þeirra breytinga sem Svíar hafa gert á fjárlagagerðinni en hún var rækilega tekin í gegn fyrir skömmu. Markmið breytinganna þar var í senn að ýta undir langtímahugsun, auka heildaryfirsýn við ákvarðanir og efla aðhald og eftirlit með útgjöldum. Grunnur fjárlagagerðarinnar eru heildarrammar til þriggja ára í senn og rammar fyrir einstaka málaflokka fyrir fjárlagaárið. Jafnframt eru allar helstu ákvarðanir stjórnvalda teknar mun fyrr en áður. Þessar breytingar gefa ríkisstjórninni betri möguleika á að framfylgja stefnu sinni í ríkisfjármálum. Í þessu sambandi er ástæða til að benda á að hér á landi tíðkast að Alþingi samþykki framkvæmdáætlanir, t.d. í samgöngumálum, til nokkurra ára án þess að fyrir liggi útgjaldastefna, sem m.a. byggir á efnahagsástandi á hverjum tíma. Þetta birtist t.d. í því að oft þarf að skera niður framkvæmdaáætlanir og er þá oft talað um niðurskurð jafnvel þótt framlag til viðkomandi málaflokka hafi aldrei verið meira. Ég tel þessar breytingar í Svíþjóð allrar athygli verðar og vel þess virði að skoða þær nánar og sjá hvort við getum ekki lært eitthvað í þessum efnum.
Í kjarasamningum við ríkisstarfsmenn á þessu ári hefur verið lagður grunnur að nýju launakerfi. Hugsunin að baki því er að draga úr miðstýringu launaákvarðana og færa vald og ábyrgð á starfsmannamálum til forstöðumanna stofnana og fyrirtækja ríkisins. Jafnframt gefur nýtt launakerfi aukna möguleika á að starfsmenn fái laun í samræmi við hæfni og ábyrgð. Enn fremur er stefnt að því að auka hlut dagvinnulauna í heildarlaunum, fækka starfsaldursþrepum og minnka vægi sjálfvirkra launatilfærslna. Hið nýja launakerfi er í takt við þær breytingar í ríkisrekstri sem ég hef beitt mér fyrir á undanförnum árum sem hafa meðal annars miðað að því að auka valddreifingu.
Þá vil ég, virðulegi forseti, geta þess að í kjarasamningum ríkisins á undanförnum árum hafa laun svokallaðra kvennastétta hækkað umfram laun annarra. Auk lögbundinna jafnréttisáætlana hefur verið unnið að því að styrkja stöðu kvenna í störfum hjá ríkinu, m.a. með því að upplýsa stjórnendur um hvernig megi breyta viðhorfum sem hafa haldið við launamun kynjanna. Ríkisstjórnin hefur einnig samþykkt að feður í röðum ríkisstarfsmanna geti sótt um sérstakt tveggja vikna fæðingarorlof en með því er enn frekar ýtt undir viðhorfsbreytingar um hlutverk kynjanna. Þannig hefur ríkisstjórnin aukið áherslu á jafnréttismálum.
Stöðugleiki í efnahagslífinu hefur skapað skilyrði til að horfa lengra fram á veginn og undirbúa fyrirsjáanlegar breytingar á högum þjóðarinnar, einkum vegna breyttrar aldurssamsetningar. Ríkisstjórnin hefur að undanförnu unnið að endurskoðun lífeyrismála til að treysta grundvöllinn enn frekar og auka fjölbreytni langtímasparnaðar. Þannig er lagður grunnur að því að tekjur fólks á starfsævinni dugi til framfærslu til æviloka. Hlutverk almannatrygginga í framtíðinni á fyrst og fremst að vera að aðstoða þá sem verst eru settir, t.d. vegna skertrar starfsorku og eiga ekki kost á öðrum tekjum.
Í upphafi þessa áratugar gengu Íslendingar eins og margar aðrar þjóðir í gegnum efnahagserfiðleika og tímabil stöðnunar. Við þessum aðstæðum var m.a. brugðist með því að treysta stoðir atvinnulífsins og freista þess að verja lífskjör almennings. Viðurkennt var að öflugt atvinnulíf, fjölgun starfa og aukin verðmætasköpun væri forsenda velferðarkerfis hverrar þjóðar. Hluta af auknum þjóðartekjum bæri að verja til velferðarmála en jafnframt væri mikilvægt að draga úr vaxtabyrði ríkisins og greiða niður skuldir. Því hefur verið haldið fram að aðgerðir til að treysta stöðu ríkissjóðs hafi leitt til aukins samdráttar í efnahagslífinu og aukið tekjumun í þjóðfélaginu. Þetta er sem betur fer ekki rétt eins og nýleg norræn skýrsla staðfestir. Til viðbótar má benda á að hvergi í heiminum er jafnari tekjudreifing en einmitt á Íslandi.
Íslenska þjóðin er tiltölulega ung í samanburði við aðrar þjóðir. Þetta skýrir m.a. hvers vegna okkur hefur tekist að byggja upp og viðhalda velferðarkerfi sem er meðal þeirra bestu í heimi. Breytt aldurssamsetning þjóðarinnar mun væntanlega leiða til þess að einungis þrír Íslendingar á vinnufærum aldri verða á bak við hvern aldraðan árið 2030 en í dag eru 5--6 manns á vinnufærum aldri á bak við hvern 65 ára og eldri en miðað er við þann aldur í þessum útreikningum.
Til að undirbúa okkur undir þessar breytingar þarf að efla langtímasparnað í efnahagslífinu og samræma lífeyrissjóða- og lífeyrisbótakerfi hins opinbera. Auðvelda verður þeirri kynslóð sem er nú á vinnumarkaði að spara og leggja til hliðar, m.a. í lífeyrissjóði, til þess að hún geti sjálf staðið undir stærri hluta velferðarútgjalda framtíðarinnar. Vaxandi hlutverk lífeyrissjóðanna fyrir sífellt fleiri lífeyrisþega er nauðsynleg forsenda þess að framlög almannatryggingakerfisins gagnist fyrst og fremst þeim sem verst eru settir. Fyrst og síðast skiptir þó máli að greiða niður skuldir ríkisins til að lækka vaxtagreiðslur og koma í veg fyrir aukna skattbyrði í framtíðinni.
Stefnt er að því að setja ný lög um starfsemi lífeyrissjóða á þessu þingi í samræmi við þá málamiðlun sem kom fram í meirihlutaáliti efh.- og viðskn. í vor. Nefnd, sem vinnur að málinu, mun væntanlega skila niðurstöðum síðar í mánuðinum. Í kjölfar nýrra laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, sem tóku gildi í upphafi þessa árs, munu lífeyrismál opinberra starfsmanna smám saman komast í viðunandi horf. Nokkrir almennir lífeyrissjóðir hafa einnig verið að auka réttindi félagsmanna sinna vegna góðrar afkomu að undanförnu. Öflugir lífeyrissjóðir stuðla að langtímasparnaði og opna möguleika á breyttum áherslum í almannatryggingakerfinu. Lífeyristryggingar hins opinbera eiga fyrst og fremst að vera eins konar öryggisnet fyrir þá sem búa við skerta starfsorku eða hafa af einhverjum ástæðum misst fótanna og fá ekki úrlausn annars staðar.
Öll viljum við að á Íslandi verði áfram velferðarþjóðfélag. Til þess að svo geti orðið þarf að myndast sátt milli kynslóða um að þróa velferðarkerfið hægt og rólega og án byltingarkenndra breytinga. Á næstu áratugum þarf að ná því marki að tekjur á starfsævinni dugi að mestu fyrir lífeyri til æviloka. Með því að læra af reynslu annarra þjóða og bregðast rétt við tryggjum við varanlega velferð hér á landi.
Á undanförnum árum hefur ýmsum veigamiklum þáttum skattkerfisins verið breytt. Svipað hefur verið upp á teningnum hjá öðrum þjóðum. Þróunin, bæði hér á landi og á alþjóðavettvangi, getur kallað á enn frekari breytingar á sviði skattamála. Því er full ástæða til þess að skoða hver staða skattkerfisins er í samanburði við það sem er í helstu viðskiptalöndum okkar. Af þessu tilefni hef ég sett á laggirnar vinnuhóp til að meta stöðu íslenska skattkerfisins og reifa hugmyndir um hugsanlegar breytingar m.a. með tilliti til þróunar skattkerfa í öðrum löndum. Þær hugmyndir verða kynntar, m.a. aðilum vinnumarkaðarins, á síðari stigum áður en endanleg stefna verður mörkuð á Alþingi.
Virðulegi forseti. Að gefnu tilefni sé ég ástæðu til að fjalla sérstaklega um meðferð lífeyrisskuldbindinga í uppgjöri ríkissjóðs. Í því sambandi er rétt að minna hv. alþingismenn á að á undanförnum árum hefur verið gerð skýr grein fyrir meðferð þeirra í skýringum með ríkisreikningi. Í ríkisreikningi fyrir árið 1996 er fjallað um reikningsskilaaðferðir en þar segir m.a. --- og ég bið nú suma hv. þm. sem hafa farið rangt með og virðast ekki kunna skil á bókhaldi eins og hv. þm. Kristinn H. Gunnarsson að hlusta á en þar segir m.a. og það er orðrétt, með leyfi forseta af því að ég hygg að þetta hafi farið fram hjá hv. þm. og nokkrum öðrum:
,,Áhrif almennra verðbreytinga eru ekki sýnd í rekstrarreikningi A-hluta ríkissjóðs. Þess í stað eru breytingar á stöðu efnahagsliða vegna gengismunar og verðbóta færðar á höfuðstólsreikning um endurmat, sbr. ákvæði 35 gr. laganna. Verðtryggð og gengisbundin veitt og tekin lán eru uppfærð miðað við skráð gengi gjaldmiðla 31. desember 1996 og vísitölur janúarmánaðar 1997.``
Þetta er lesið orðrétt úr ríkisreikningnum. Þar segir einnig orðrétt:
,,Í ríkisreikningi miðast færsla lífeyrisskuldbindinga ríkissjóðs við áfallnar skuldbindingar þar sem nýjar skuldbindingar færast um rekstrarreikning og launabreytingar um endurmatsreikning.``
Hjá ríkissjóði færast vextir því beint á rekstrarreikning og allar matsbreytingar eigna og skulda á endurmatsreikning. Í þessu samhengi skal minnt á að hjá ríkissjóði er aðeins hluti eigna (þ.e. peningalegar eignir en ekki samgöngumannvirki eða fasteignir) færðar í efnahagsreikningi en skuldir eru að fullu taldar. Hjá fyrirtækjum úti í bæ eru vextir og allar matsbreytingar eigna og skulda færðar um rekstrarreikning en með verðbreytingafærslu eru áhrif verðlagsbreytinga tekin út aftur og færð á endurmatsreikning. Þetta veit ég að þeir sem einhvern tíma hafa komið nálægt bókhaldi fyrirtækis skilja og eiga að vita.
Markmiðið með reikningsskilum beggja aðila er því hið sama, þ.e. að sýna raunbreytingar fjármunatekna og gjalda í gegnum rekstrarreikninginn. Reikningsskilaaðferðir gefa svipaðar niðurstöður, þessi og sú sem notuð er hjá fyrirtækjum. Það er því að sjálfsögðu rangt sem haldið hefur verið fram, m.a. af minni hlutanum í fjárln., að gjöld ríkissjóðs séu vantalin í fjárlagafrv. um 7 milljarða króna. Þvert á móti er þessi regla í fullu samræmi við reikningsskilavenjur og ég er í rauninni undrandi á því að stjórnarandstaðan skuli halda öðru fram. Hefði hún kynnt sér málið í skjölum á Alþingi og umræðum sem hafa farið fram og niðurstöður umræðunnar á Alþingi þá hefði hún ekki fallið í þá gryfju sem hún féll í gær og sýndi alþjóð á blaðamannafundi.
Virðulegi forseti. Ég hygg að allir hljóti að geta orðið sammála um að mikill árangur hefur náðst í efnahagsmálum hér á landi að undanförnu. Hagvöxtur er með því mesta sem þekkist. Atvinnuleysi er minna en í nágrannalöndunum og skortur er á vinnuafli í nokkrum greinum. Verðbólga er einnig með minnsta móti. Þessi árangur hefur skilað sér í ört batnandi lífskjörum heimilanna eins og sést best á því að kaupmáttur ráðstöfunartekna er talinn munu aukast um meira en 20% frá árinu 1995 til ársins 2000. Þessi árangur er mikilsverður, ekki aðeins á íslenskan mælikvarða heldur einnig í samanburði við aðrar þjóðir.
Þá má einnig nefna að Ísland hefur eitt fárra Evrópuríkja að undanförnu uppfyllt öll almenn skilyrði Maastricht-sáttmálans hvort sem litið er til afkomu og skuldastöðu ríkisins eða verðbólgu og vaxta en Maastricht-sáttmálinn hefur verið notaður á undanförnum árum sem eins konar mælikvarði fyrir þær þjóðir sem keppast við að sýna góða hagstjórn heima fyrir. Þetta hefur einnig orðið til þess að bandarísku matsfyrirtækin Moody's og Standard & Poor hafa hækkað lánshæfismat íslenska ríkisins að undanförnu með tilvísun til þess árangurs sem traust og ábyrg hagstjórn hér á landi undanfarin ár hefur skilað. Þá hefur efnahagsstefnan stuðlað að bættri samkeppnisstöðu atvinnulífsins eins og fram kemur í alþjóðlegum samanburði og er Ísland nú mun framar í röðinni en fyrir 5--10 árum.
Þótt árangurinn í efnahagsmálum sé mikill er ástæða til að hafa hugfast að hann kom ekki til af sjálfu sér. Íslensk hagsaga geymir því miður mörg dæmi um lausatök í efnahagsmálum, einkum þegar vel árar. Til að varðveita árangurinn og tryggja varanlega velferð þarf framtíðarsýn og langtímahugsun því að aðgerðir okkar eða aðgerðarleysi hefur afgerandi þýðingu fyrir velferð komandi kynslóða. Forsenda þess er traust staða í ríkisfjármálum sem miðar að því að greiða niður skuldir á næstu árum. Þannig er best stuðlað að ráðdeild og fyrirhyggju en það er markmið þessa frv.
Herra forseti. Ég leyfi mér að svo mæltu að leggja til að frv. verði vísað til 2. umr. og hv. fjárln.
