Dómstólar

[16:30]

Dómsmálaráðherra (Þorsteinn Pálsson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um dómstóla. Frv. þetta er samið að tilhlutan dómsmrh. en unnið var að samningu þess í nánu samráði við réttarfarsnefnd. Einnig var haft samráð við Dómarafélag Íslands og Lögmannafélag Íslands við samningu frv.

Frv. er einkum ætlað að koma í stað gildandi reglna um dómstóla og dómendur, sem eru annars vegar í lögum um Hæstarétt Íslands frá 1973 og hins vegar í I. kafla laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði frá 1989. Með frv. er lagt til að einn lagabálkur hafi að geyma samfelldar reglur um skipan dómstóla í héraði og á áfrýjunarstigi, skilyrði fyrir veitingu dómaraembætta, réttindi og skyldur dómenda og fleiri atriði sem snerta dómstólana. Þannig verður löggjöfin gleggri til yfirlits auk þess sem ýmis nýmæli eru lögð til með frv. þessu.

Auk frv. til laga um dómstóla hefur á þessu þingi verið flutt frv. til laga um lögmenn en bæði þessi frv. marka lokaáfanga í heildarendurskoðun réttarfarslaga sem hófst á árinu 1987. Sú endurskoðun hefur leitt til þess að sett hafa verið ný lög um alla þætti réttarfars auk þess sem dómstólaskipan landsins hefur verið breytt í grundvallaratriðum. Í raun verður fullyrt að um er að ræða róttækustu breytingar á lögum um dómstóla og réttarfar frá tímum einveldisins. Í stað eldri laga á þessu sviði hafa verið sett ný lög sem taka mið af þeim kröfum sem nútímasamfélag gerir til réttarfars auk þess sem allur aðbúnaður dómsvaldsins hefur verið bættur til muna. Þá er mikilvægt að samhliða hafa verið endurskoðuð lög um alla þætti réttarfars þannig að innbyrðis samræmis hefur verið gætt við lagasetningu á þessu sviði.

Við umrædda endurskoðun réttarfarslaga var viðamesta breytingin á dómstólaskipan landsins vafalaust sú að algjörlega var skilið á milli starfa sem handhafar framkvæmdarvalds og dómsvalds hafa með höndum. Þessi aðskilnaður kom til framkvæmda 1. júlí 1992 en þá var komið á fót átta héraðsdómstólum eins og mönnum er kunnugt, einum í hverju umdæmi landsins. Fara héraðsdómstólar eingöngu með dómsvald í einkamálum og sakamálum, kveða upp úrskurði um gjaldþrotaskipti og leysa úr réttarágreiningi sem rís um störf sýslumanna við fullnustuaðgerðir og þinglýsingar. Áður höfðu sýslumenn og bæjarfógetar utan Reykjavíkur farið með dómsvald samhliða umfangsmiklum framkvæmdarvaldsstörfum í héraði. Það fyrirkomulag, sem byggði á gömlum hagkvæmnisjónarmiðum vegna fámennis landsins, var löngu gengið sér til húðar og fékk hvorki samrýmst grundvallarviðhorfum um þrígreiningu ríkisvaldsins né þjóðréttarlegum skuldbindingum landsins á sviði mannréttinda.

Samhliða umræddum aðskilnaði dómsvalds og umboðsvalds í héraði tóku gildi ný lög um alla þætti réttarfars sem voru reist á afmarkaðri verkaskiptingu milli annars vegar héraðsdómstóls og hins vegar sýslumanna sem fara með umboðsstörf framkvæmdarvaldsins í héraði. Einnig voru endurskoðaðar reglur um meðferð mismunandi málaflokka fyrir dómstólum til að gera hana markvissari. Fullyrða má að reynslan af nýjum lögum um réttarfar og skipan héraðsdómstóla hefur verið góð. Þar hefur rekstur dómsmála gengið hraðar fyrir sig en áður auk þess sem staða dómsvaldsins hefur styrkst með því að setja á stofn sérstaka héraðsdómstóla í hverju umdæmi landsins og fela þannig eingöngu það verkefni að fara með dómsvald. Við þetta hafa dómstólar orðið almenningi sýnilegri og má ráða af ýmsu að áhugi á störfum þeirra hefur aukist.

Í kjölfar aðskilnaðar dómsvalds og umboðsvalds í héraði og nýrra réttarfarslaga var hafist handa við endurskoðun laga um æðra dómsvald á Íslandi. Við þá endurskoðun var breytt lögum um Hæstarétt og ákvæðum viðeigandi réttarfarslaga um rekstur mála fyrir réttinum. Sú endurskoðun hafði það að markmiði að létta álagi af Hæstarétti, sem farið hafði stigvaxandi og leiddi til tafa á afgreiðslu mála sem illa var unað við. Einnig hafði endurskoðunin það markmið að færa reglur um málsmeðferð fyrir réttinum í annan og nútímalegri búning. Árangurinn af þessu er sá að rekstur mála fyrir Hæstarétti gengur til muna hraðar en áður var. Var svo komið í árslok 1992 að mikill fjöldi mála beið dóms hjá réttinum og gátu liðið allt að þrjú til fjögur ár frá því máli var áfrýjað þar til dómur gekk. Nú líður að jafnaði ekki lengri tími en eitt ár frá áfrýjun einkamáls þar til dómur gengur og sakamál eru afgreidd á mun skemmri tíma.

Þá vil ég geta þess að 1. júlí á þessu ári var skipulagi og stjórn lögreglu breytt í veigamiklum atriðum en þá tók til starfa nýtt embætti ríkislögreglustjóra sem fer með æðstu stjórn lögreglu í landinu í umboði dómsmrh. Á sama tíma tóku einnig gildi breyttar reglur um meðferð ákæruvalds þar sem ákæruvald lögreglustjóra í hverju umdæmi var rýmkað þannig að allur þorri sakamála er nú rannsakaður undir stjórn þess lögreglustjóra sem semur ákæru í máli og sækir það fyrir héraðsdómi. Markmið þessara breytinga er að einfalda feril mála á rannsóknar- og ákærustigi svo meðferð þeirra verði einfaldari og skilvirkari.

Herra forseti. Ég hef nú í stórum dráttum rakið þær breytingar sem hafa orðið á lögum um réttarfar og dómstóla frá því heildarendurskoðun réttarfarslaga hófst á árinu 1987. Ég hef einnig getið þess að ytri aðbúnaður dómstóla er nú til muna betri en áður var. Þannig hafa héraðsdómstólar fengið ný og bætt húsakynni og um haustið 1996 tók Hæstiréttur til starfa í nýju dómhúsi sem reynst hefur réttinum hentugt og er boðlegt æðsta dómstóli landins. Ég legg ríka áherslu á að heildarendurskoðun laga um réttarfar og dómstólaskipan ljúki á þessu þingi með setningu dómstólalaga.

Ég mun nú í helstu atriðum gera grein fyrir efni þess frv. sem hér liggur fyrir og þeim nýmælum sem í því er að finna.

Frv. til dómstólalaga hefur það meginmarkmið að styrkja enn frekar sjálfstæði dómsvaldsins og treysta stöðu landsins meðal þeirra þjóða sem búa hvað best að dómstólum og réttarfarslögum. Við samningu frv. hefur verið haft að leiðarljósi að ekki er nægjanlegt að þetta sjálfstæði sé tryggt í raun heldur verður sjálfstæðið og trúverðugleikinn sem því fylgir að vera öllum sýnilegur. Í þeim efnum er mikilvægt að svo verði búið um hnútana að dómstólar séu sjálfstæðir í ríkum mæli varðandi stjórn innri málefna sinna þannig að staða þeirra sé traust gagnvart öðrum þáttum ríkisvaldsins. Til að ná því markmiði að styrkja sjálfstæði dómstólanna svo sem frekast er unnt eru lögð til ýmis nýmæli með frv. Af þeim meiði eru tvö atriði öðrum mikilvægari að minni hyggju.

Í fyrsta lagi er lagt til að stjórnsýsla héraðsdómstóla verði að verulegu leyti falin sérstakri stjórnarnefnd, svonefndu dómstólaráði, en það verði þannig skipað að í því sitji þrír menn, þar af tveir kjörnir af héraðsdómurum úr þeirra röðum. Í frv. er gert ráð fyrir að dómstólaráð verði sameiginlegur málsvari héraðsdómstóla út á við, hafi eftirlit með starfsemi þeirra og verði aflvaki að ýmsum breytingum og nýjungum í starfsháttum. Þannig er lagt til að dómstólaráð komi fram gagnvart stjórnvöldum og öðrum í þágu héraðsdómstólanna sameiginlega. Enn fremur er gert ráð fyrir að dómstólaráð fari með fjárreiður héraðsdómstóla og geri tillögur til dómsmrh. um fjárveitingar til þeirra sameiginlega. Þetta felur ótvírætt í sér tryggari stöðu dómsvaldsins við stjórnun innri mála en það atriði er einnig mikilvægur þáttur í sjálfstæði þess.

Í annan stað er lagt til að sett verði á stofn óháð nefnd um dómarastörf en henni er m.a. ætlað að fjalla um hvaða aukastörf geta samrýmst embættisstörfum dómara og gegna sama hlutverki varðandi heimildir þeirra til að eiga hlut í félögum og fyrirtækjum. Einnig er nefndinni ætlað að fjalla um aðfinnslur í garð dómara og fara með vald til að veita áminningu vegna framferðis dómara í starfi eða utan þess.

Í frv. er lagt til óbreytt það fyrirkomulag að dómstigin hér á landi verði tvö þ.e. að mál verði dæmd á fyrsta stigi fyrir héraðsdómi en á áfrýjunarstigi fyrir Hæstarétti. Einnig er lagt til að fjöldi hæstaréttardómara og héraðsdómara verði óbreyttur. Þá er ráðgert í frv. að héraðsdómstólar verði áfram átta með sömu umdæmaskiptingu og verið hefur. Á hinn bóginn miðar frv. að því til hagræðingar að draga úr skilum milli héraðsdómstóla svo vinnubrögð þeirra verði frekar samræmd og skilvirkni aukin. Þannig er lagt til að héraðsdómstólar eigi undir sameiginlega stjórn dómstólaráðs, svo sem þegar hefur verið rakið. Einnig er gert ráð fyrir að héraðsdómarar verði ekki skipaðir til starfa við ákveðinn dómstól og því yrði unnt að koma við breytingum á starfsvettvangi dómara í styttri eða lengri tíma. Enn fremur er lagt til að unnt verði að ákveða að allt að þrír héraðsdómarar eigi ekki fast sæti við tiltekin dómstól heldur sinni þeir störfum við þá alla eftir þörfum hverju sinni. Með þessu væri unnt að bregðast við auknu álagi á einstaka dómstóla auk þess sem unnt væri að styrkja stöðu minni dómstóla með því að manna þá með reyndum dómurum.

Ég vil leggja áherslu á að í 15. gr. frv. segir að við ákvörðun um starfsvettvang héraðsdómara skuli taka tillit til óska hans eftir því sem frekast er unnt. Einnig eru í 39. gr. gerðar takamarkanir þannig að dómari sem þegar hefur hlotið skipun í embætti verður almennt ekki gert að skipta um starfsvettvang gegn vilja sínum.

Um langa hríð hafa dómararfulltrúar starfað við flesta héraðsdómstóla landsins. Áður fyrr var réttarstaða þeirra ekki jafntrygg og skipaðra dómara og var m.a. unnt að segja þeim upp störfum. Með dómi Hæstaréttar 18. maí 1995 var komist að þeirri niðurstöðu að þetta fyrirkomulag væri andstætt stjórnarskipunarlögum og í kjölfar þess var með lögum girt fyrir að dómarafulltrúar færu með og leystu úr deiluefni í einkamálum þar sem vörnum er haldið uppi. Einnig var komið í veg fyrir að dómarafulltrúar færu með opinber mál frá því þau koma til aðalmeðferðar. Við samningu frv. var tekið mið af þeirri skilyrðislausu kröfu að dómari verður að njóta öryggis í starfi og sjálfstæði hans á að vera hafið yfir allan vafa. Með hliðsjón af þessu þótti heppilegast að dómstörf yrðu í heild sinni falin embættisdómurum og stöður dómarafulltrúa lagðar niður í núverandi mynd. Í stað dómarafulltrúa er hins vegar lagt til að tekin verði upp störf löglærðra aðstoðarmanna héraðsdómara. Gert er ráð fyrir að aðstoðarmenn inni af hendi ýmis verk við undirbúning og framkvæmd þinghalda og meðferð einstakra mála. Þess má geta að við Hæstarétt hafa um alllangt skeið verið starfandi aðstoðarmenn og mun það fyrirkomulag hafa gefið góða raun.

Að lokum vil ég geta þess að í frv. eru lagðar til ítarlegar reglur um réttindi og skyldur dómara. Með þeim fæst gleggri heildarmynd af stöðu dómara auk þess sem komist verður hjá óvissu um að hvaða marki almennar reglur um starfsmenn ríkisins geti gilt um dómara en þær taka einkum mið af stöðu starfsmanna á sviði framkvæmdarvaldsins. Helsta nýmælið í þeim efnum er að finna í 26. gr. frv. en þar segir að dómara sé óheimilt að taka að sér starf eða eiga hlut í félagi eða atvinnufyrirtæki ef slíkt fær ekki samrýmst stöðu hans eða leiðir til þess að hann geti ekki sinnt embættisstarfi sínu sem skyldi. Einnig er leitast við að gera reglur um brottvikningu dómara skýrari og ítarlegri en ákvæði gildandi laga, auk þess sem lagt er til að málsmeðferðin verði svo vönduð sem frekast er kostur. Þannig er gert ráð fyrir að í öllum tilvikum, þar sem til álita kemur að veita dómara lausn um stundarsakir, skuli aflað skriflegrar umsagnar frá nefnd um dómarastörf.

Herra forseti. Ég hef nú gert grein fyrir aðalatriðum í efni frv. sem hér liggur fyrir og legg til að því verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.