Framtíðarskipan raforkumála

[11:16]

Iðnaðarráðherra (Finnur Ingólfsson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir till. til þál. um framtíðarskipan raforkumála á þskj. 259. Tillagan byggir að verulegu leyti á starfi tveggja nefnda sem ég skipaði á síðasta ári og skiluðu af sér það sama ár. Önnur var viðræðunefnd eignaraðila að Landsvirkjun um endurskoðun á eignarhaldi, rekstrarformi og hlutverki fyrirtækisins. Að tillögu nefndarinnar hafa eigendur Landsvirkjunar samþykkt breytingu á sameignarsamningi um fyrirtækið. Jafnframt hefur lögum um fyrirtækið verið breytt í ljósi tillagna nefndarinnar.

Hin var ráðgjafarnefnd fulltrúa orkufyrirtækja, stjórnmálaflokka, sveitarfélaga og aðila vinnumarkaðarins og skyldi hún vera ráðherra til ráðgjafar við endurskoðun löggjafar um vinnslu, flutning, dreifingu og sölu raforku. Síðan nefndirnar luku störfum hefur verið unnið að því í iðnrn. að móta tillögu um framtíðarskipan raforkumála sem byggir í öllum meginatriðum á niðurstöðu nefndanna.

Mikið vatn hefur runnið til sjávar frá því að raforkulög voru sett fyrir rúmlega 50 árum. Þau lög mörkuðu tímamót í rafvæðingu landsins. Með þeim fékk ríkið einkarétt á að virkja og reka raforkuver og tók jafnframt að sér dreifingu raforkunnar á þeim svæðum þar sem ekki voru til staðar rafveitur í eigu sveitarfélaga.

Önnur straumhvörf urðu á sjöunda áratugnum með stórefldri nýtingu orkulindanna til uppbyggingar orkufreks iðnaðar og heildarendurskoðunar á skipan raforkumála. Við þessa endurskoðun voru raforkulögin felld úr gildi með setningu orkulaga jafnframt því sem Landsvirkjun var stofnuð með lögum frá Alþingi.

Fullyrða má að núverandi skipan raforkumála hafi reynst vel. Raforkukerfið stendur á traustum grunni, er tæknilega mjög gott og notendur búa við mikið afhendingaröryggi. Þá má nefna að raforkunotkun á mann hér á landi stefnir óðfluga í að verða hin mesta í heimi. Raforkuverð er vel viðunandi samanborið við nágrannalönd þrátt fyrir að landið sé fámennt og strjálbýlt. Þá er hlutur endurnýjanlegrar orku hærri en í öðrum löndum og loftmengun vegna orkuvinnslu er óveruleg.

Þrátt fyrir góðan árangur þarfnast þriggja áratuga orkulöggjöf endurskoðunar sem tekur mið af breyttum aðstæðum. Þáltill. gengur út á að unnið verði að því að breyta skipulagi raforkumála þannig að sköpuð verði skilyrði til aukinnar samkeppni í vinnslu og sölu raforku. Samkeppni verður hins vegar ekki komið á í einni svipan. Í tillögunni er gert ráð fyrir að það gerist í vel skipulögðum áföngum sem taka mið af sérkennum íslenska raforkumarkaðarins. Hvatinn að endurskipulagningu raforkukerfisins er ferns konar.

Í fyrsta lagi hafa ný viðhorf verið að ryðja sér til rúms í viðskiptum með raforku víða um heim. Gamalgróin viðhorf um að hið opinbera hafi óhjákvæmilegu lykilhlutverki að gegna á öllum sviðum raforkumarkaðarins hafa verið að breytast.

Í öðru lagi hefur Evrópusambandið samþykkt tilskipun um sameiginlegar reglur um innri markað fyrir raforku. Þessi tilskipun mun væntanlega kalla á breytingar á löggjöf hér á landi.

Í þriðja lagi ríkir ekki nægjanleg sátt um núverandi kerfi. Einstaka framleiðendur telja sig geta framleitt raforku á lægra verði en þeir kaupa hana á frá Landsvirkjun. Jafnframt því geta nokkrar rafveitur sveitarfélaga ekki keypt raforku beint af Landsvirkjun heldur þurfa að nota Rarik sem millilið.

Í fjórða lagi kalla gríðarmiklir möguleikar Íslendinga á frekari nýtingu orkulindanna til atvinnuuppbyggingar á nýja hugsun. Sterk rök hníga að því að skynsamlegt geti verið fyrir Íslendinga að fá einkafjármagn inn í raforkugeirann. Vík ég nú að hverju þessara atriða fyrir sig.

Almenn viðhorf í flestum löndum heims eru að markaðsbúskapur sé hagkvæmasta hagskipulagið sem þekkist og því þurfi markaðsbresti af einu eða öðru tagi til að réttlæta opinber afskipti. Frá upphafi rafvæðingar hefur því verið haldið fram að raforka hafi þá eiginleika sem kalla á opinber afskipti. Ekki megi taka áhættu varðandi afhendingaröryggi og tryggja þurfi öllum notendum raforku. Því sé raforkumarkaðurinn sérstakur og þarfnist verndar.

Andstætt þessu sjónarmiði kemur markaðsviðhorfið, þ.e. það beri að fylgja meginreglum um markaðsbúskap í viðskiptum með raforku ekkert síður en á öðrum mörkuðum. Raforka hafi að vísu ýmsa séreiginleika en eigi samt að meðhöndlast á sama hátt og aðrir orkugjafar. Samkeppnismarkaðir hafa sannað að þeir sjái okkur fyrir lífsnauðsynjum með meira öryggi og gæðum en gerist með miðstýringu.

Skemmst er frá því að segja að skipan raforkumála hefur víða um lönd tekið miklum breytingum á undanförnum árum. Meginefni þeirra felst í því að skilja í sundur náttúrulega einkasöluþætti raforkukerfisins og þá þætti þar sem samkeppni verður við komið. Sem dæmi um lönd sem hafa innleitt samkeppni á raforkumarkaði eru Bretland, Noregur, Svíþjóð, Finnland, Bandaríkin, Nýja-Sjáland og Chile. Mörg önnur lönd eins og Holland, Austurríki, Grikkland, Írland og Portúgal hafa stigið fyrstu skrefin í átt að samkeppni á þessum markaði. Reynslan hefur víðast hvar verið mjög góð enda þótt víða séu skoðanir skiptar um árangur af samkeppninni.

Tillaga sú sem hér er til umræðu miðar að því að færa sér í nyt þessi nýju sjónarmið hér á landi. Aðskilnaður vinnslu, flutnings, dreifingar og sölu er þar höfuðatriði ásamt því að gera vinnslu raforkusölu frjálsa í áföngum.

Önnur rök fyrir endurskipulagningu raforkukerfisins koma til vegna nýrrar tilskipunar Evrópusambandsins um innri markað fyrir raforku. Tilskipunin tekur að hluta mið af þeim nýju viðhorfum sem ég ræddi á undan. Evrópusambandinu þykir brýnt að koma á innri markaði með rafmagn, m.a. til að efla samkeppnishæfni evrópskra fyrirtækja, en verð á raforku til iðnaðarnota í Evrópusambandinu er um þriðjungi hærra en í Bandaríkjunum. Hornsteinar tilskipunarinnar eru afnám einkaréttar starfandi orkufyrirtækja, m.a. bókhaldslegur aðskilnaður vinnslu, flutnings, dreifingar og sölu og frelsi tiltekinna orkukaupenda til beinna viðskipta við orkuframleiðendur. Samkvæmt tilskipuninni geta ríki valið á milli útboðs og leyfisveitinga þegar ný orkuver eru reist. Skilyrði sem til grundvallar liggja skulu vera gagnsæ, birt opinberlega og mega ekki mismuna umsækjendum.

Þriðju rökin fyrir breyttu raforkukerfi er að ekki er nægjanleg eining um núverandi kerfi. Landsvirkjun hefur mjög víðtækum skyldum að gegna í núverandi kerfi, selur á sama verði um land allt og á að tryggja að með viðunandi öryggi sé nægjanleg orka tiltæk til að mæta orkuþörfinni á hverjum tíma án þess þó að hafa einkarétt til raforkuvinnslu. Orkufyrirtæki, einkum Hitaveita Reykjavíkur, Hitaveita Suðurnesja og Rarik, hafa viljað auka sína framleiðsu þar er þau telja sig geta framleitt orku með minni tilkostnaði er nemur söluverði Landsvirkjunar.

Í núverandi kerfi gengur vart upp að veita einstökum framleiðendum leyfi til að virkja fyrir sinn markað. Þeir landsmenn sem nytu ekki ávinnings af þessum nýju virkjunum þyrftu því að bera þyngri byrðar en áður, þ.e. greiða reikninginn fyrir hina öru rafvæðingu landsins á undanförnum áratugum. Í nýju kerfi gefst hins vegar svigrúm fyrir einstaka framleiðendur til að framleiða orku inn á meginflutningskerfið. Því hagkvæmari sem virkjunin er, þeim mun meiri hagnaður af raforkusölunni. Ekki er þó hægt að búast við skjótum ávinningi af nýju kerfi þó breytingar á fyrirkomulagi meginflutningskerfisins gefi vissulega færi á að innleiða samkeppni milli framleiðenda. Landsvirkjun er skuldsett fyrirtæki vegna örrar rafvæðingar landsins. Veita þarf fyrirtækinu eðlilegt svigrúm til að greiða þennan kostnað niður áður en samkeppni verður komið á að fullu.

Í niðurstöðu eigendanefndar Landsvirkjunar, sem endurspeglast í breyttum sameignarsamningi eigenda fyrirtækisins, er gengið út frá þeirri meginforsendu að staða Landsvirkjunar verði í aðalatriðum óbreytt hvað varðar orkusölu til almenningsveitna næstu 10 árin. Að öðrum kosti er ekki hægt að tryggja 2--3% raunlækkun á verði raforku til almennings á árunum 2001--2010.

Fleiri ókostir núverandi skipulags eru oft nefndir. Sem dæmi má nefna vandkvæði rafveitna nokkurra sveitarfélaga sem tengjast ekki meginflutningskerfi Landsvirkjunar. Þessar rafveitur kaupa því raforku í heildsölu af Rarik sem aftur kaupir megnið af raforku sinni frá Landsvirkjun. Þessu mætti breyta með breyttu fyrirkomulagi meginflutningskerfisins. Allt ber þetta að sama brunni. Aðskilnaður vinnslu, flutnings, dreifingar og sölu er forsenda fyrir samkeppni í viðskiptum með raforku.

Hlutverk meginflutningskerfisins í raforkukerfinu er mjög mikilvægt og fjölþætt. Það mun væntanlega taka við mörgum verkefnum Landsvirkjunar eins og að tryggja lágmarksframboð raforku og verðjöfnun. Í tillögunni er við það miðað að nú þegar verði hafist handa við að kanna tæknilegar og fjárhagslegar forsendur fyrir breyttu fyrirkomulagi á flutningi raforku.

Fjórðu rökin sem ég færi fyrir breyttu skipulagi raforkumála felst í þeim miklu tækifærum sem við Íslendingar eigum í nýtingu orkulindanna. Á síðustu tveimur árum hafa verið stigin mikilvæg skref í átt að hagkvæmari nýtingu auðlindarinnar. Þeir þrír samningar sem gerðir hafa verið eru hagstæðir fyrir þjóðarbúið og orkufyrirtækin. Þeir skapa fjölbreyttara atvinnulíf og flytja inn erlent fjármagn, tækniþekkingu og hundruð nýrra hálaunastarfa. Fjárhagsstaða Landsvirkjunar batnar einnig og fyrirtækið er því betur í stakk búið að lækka orkuverð til almenningsveitna.

Hugmyndir um stóriðju, sem eru nú til umræðu, kalla á miklar og kostnaðarsamar orkuframkvæmdir. Eðlilegt er að bæði orkuframkvæmdirnar og iðjuverin, sem nýta orkuna, standist arðsemiskröfu markaðarins með sama hætti og aðrar fjárfestingar. Í því sambandi má hugsa sér að virkjanir verði á vegum sjálfstæðra hlutafélaga án beinnar ábyrgðar Landsvirkjunar eða eigenda hennar og jafnvel að leitað verði samstarfs við innlenda og erlenda áhættufjárfesta um fjárfestingar í orkuvinnslu vegna raforkusölu til nýrrar stóriðju.

Tillagan sem liggur fyrir miðar einmitt að því að kannaðar verði leiðir til að fá meira eigið fé inn í greinina, m.a. með því að gera arðkröfu til þess fjármagns sem bundið er í henni.

Herra forseti. Flest rök hníga að því að skynsamlegt sé að feta sig á braut frjálsra viðskipta með raforku. Hversu hratt skuli stíga þau skref er hins vegar erfiðara að segja til um. Að mínu mati er ráðlegt að kanna rækilega alla þætti áður en breytingar eru ákveðnar og stilla þeim í hóf í byrjun.

Ástæðurnar fyrir því að fara varlega í byrjun eru margþættar. Þar má m.a. nefna víðtækar skyldur Landsvirkjunar samkvæmt núverandi skipan, svo sem varðandi framboð raforku og verðlagningu hennar. Jafnframt er íslenska raforkukerfið lítið og ótengt öðrum kerfum og því er erfiðara að koma hér á fullnægjandi samkeppni en í flestum öðrum löndum. Að þessu þarf að hyggja um mótun framtíðarstefnu fyrir íslenskan raforkubúskap. Nauðsynlegt er að veita Landsvirkjun og öðrum raforkuframleiðendum það svigrúm sem þarf til að laga sig að breyttum aðstæðum. Vandamálin sem við er að etja eru þó langt í frá óyfirstíganleg.

Raforkukerfið hér á landi er vissulega lítið í samanburði við kerfi nágrannalandanna en engin ástæða er til að ætla að samkeppni geti ekki þrifist á markaði af þessari stærð. Benda má á að samkepppni á raforkumarkaði hefur verið hvað árangursríkust í litlum löndum eins og á Nýja-Sjálandi.

Mörg álitamál munu koma upp og ekki er öllum spurningum svarað. Í tillögunni er ekki hugað að eignarrétti á orkulindum en stjfrv. er að vænta sem bregða mun birtu á sjónarmið stjórnvalda í þeim efnum. Einnig verður að leggja áherslu á að umhverfismál eru og verða nátengd nýtingu orkulindanna.

Í tillögunni er gert ráð fyrir að kannaðir verði kostir og gallar þess að tengja raforkukerfið við meginland Evrópu út frá íslenskum hagsmunum. Sú könnun þarf að ná til tæknilegra, fjárhagslegra og umhverfislegra þátta. Ég tel mikilvægt að slík könnun fari fram samhliða endurskipulagningu raforkukerfisins.

Tillagan miðar að því að strax verði hafist handa við undirbúning skipulagsbreytinganna. Mikilvægasta skrefið sem strax verður stigið er að kanna tæknilegar og fjárhagslegar forsendur á breyttu fyrirkomulagi á flutningi raforku um meginflutningskerfið. Breytt fyrirkomulag flutnings er forsenda fyrir að samkeppni geti myndast í viðskiptum með raforku.

Herra forseti. Að aflokinni fyrri umræðu legg ég til að tillögunni verði vísað til hv. iðnn.