Sjávarútvegsráðherra (Þorsteinn Pálsson):
Herra forseti. Á þskj. 443 og 444 eru lögð fram frumvörp til breytinga annars vegar á lögum um stjórn fiskveiða og hins vegar á lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands.
Bæði þessi frv. eru viðbrögð við dómi Hæstaréttar sem nýlega er fallinn og verið hefur til allverulegrar umræðu í þjóðfélaginu síðustu daga. Í dómi Hæstaréttar varð sú niðurstaða að 5. gr. fiskveiðistjórnarlaganna stæðist ekki jafnræðisákvæði stjórnarskrárinnar. Óhjákvæmilegt er að bregðast við þessari niðurstöðu með breytingu á þeim lagaákvæðum sem lúta að stjórn fiskveiða.
Unnið hefur verið að málinu í sjútvrn. og ráðuneytið fékk til liðs við sig sérfræðinga, bæði prófessora við Háskóla Íslands og hæstaréttarlögmann til þess í fyrsta lagi að meta dóm Hæstaréttar og í öðru lagi að gera tillögur um með hvaða hætti nauðsynlegt og skynsamlegt er að gera breytingar á gildandi löggjöf í tilefni dómsins.
Nokkuð hefur verið um það rætt hvað dómur Hæstaréttar þýði í raun og veru. Það hafa verið skiptar skoðanir á milli fræðimanna um hversu víðtækt eigi að túlka dóm réttarins. Það er alveg ljóst og skýr niðurstaða þegar dómurinn er lesinn að 5. gr. fiskveiðistjórnarlaganna telst ekki standast ákvæði stjórnarskrárinnar.
Ýmsir hafa haldið því fram að í forsendum dómsins megi lesa hugleiðingar í þá veru að það sé í raun vilji Hæstaréttar að 7. gr. fiskveiðistjórnarlaganna sé einnig fallin en í henni er kveðið á um úthlutun veiðiheimilda og í rauninni felur hún í sér grundvöll núverandi fiskveiðistjórnar. Þegar málið er skoðað er í sjálfu sér mjög margt sem bendir til þess að ekki sé unnt að túlka dóminn öðruvísi en að horfa á beinar niðurstöður hans. Áður hefur komið fram að Hæstiréttur taldi málið ekki vera það lögfræðilega flókið að það væri tækt sem prófmál. Hann taldi málið ekki svo sérlega mikilvægt og rétt væri að skipa fimm dómara. Enn fremur er ljóst að kröfugerð málshefjanda í málinu laut að 5. gr. fiskveiðistjórnarlaganna, hvort hún stæðist stjórnarskrána, og ljóst að rétturinn minnist hvergi á 7. gr. og má ætla að ef það hefði verið ætlun dómsins að fella hana úr gildi, þá hefði dómurinn gert það á skýran hátt eins og fjallað er um 5. gr. Í þessu ljósi eru frumvörp ríkisstjórnarinnar lögð fram og þau miða við það að bregðast við þeirri niðurstöðu að 5. gr. fiskveiðistjórnarlaganna standist ekki ákvæði stjórnarskrárinnar.
Sumir hafa haldið því fram að rétt hefði verið að miða við víðari túlkun á niðurstöðu dómsins því það hefði dregið úr málaferlum. Ég tel málflutning af þessu tagi býsna hæpinn. Í fyrsta lagi er alveg ljóst að ef dómurinn hefði verið túlkaður á þann veg að 7. gr. fiskveiðistjórnarlaganna stæðist ekki stjórnarskrá, þá stæðum við frammi fyrir mjög alvarlegri efnahagslegri kreppu, skyndilegu hruni sjávarútvegsfyrirtækja í velflestum byggðum landsins og byggðaröskun sem af því mundi hljótast. Það væri ekki skynsamlegt án skýrrar niðurstöðu að taka ákvarðanir á hinu háa Alþingi sem leiddu til slíkrar kreppu. Það er líka ljóst að ef sá kostur hefði verið valinn hefðum við að öllum líkindum staðið frammi fyrir miklu meiri málaferlum og álitaefnum í kjölfar slíkra aðgerða vegna þess að mjög margir hefðu þá borið undir dómstóla atvinnuréttindi sín og þá áleitnu spurningu hvort þau séu ekki varin af stjórnarskránni. Að mínu mati er því augljóst að sú leið hefði ekki aðeins leitt til efnahagslegrar kreppu heldur miklu meiri óvissu og málaferla.
Ég ætla þá að víkja að efni þessara tveggja frumvarpa, herra forseti. Í sjálfu sér er það mjög einfalt í samræmi við niðurstöðu dómsins. Hér er ekki á ferðinni heildarendurskoðun á lögum um stjórn fiskveiða á grundvelli endurmats á mismunandi aðferðum við stjórn fiskveiða. Hér er einungis um það að ræða að brugðist er við niðurstöðu í dómi Hæstaréttar og nauðsynlegar breytingar lagðar fram af því tilefni.
Dómurinn felur það í sér að ekki er unnt að takmarka veiðileyfi við þá sem það höfðu á tilteknum tíma, með öðrum orðum að opna verður öllum aðgang að veiðileyfum. Þetta felur í sér mjög verulega breytingu en þó er það svo að vegna aflahlutdeildarkerfisins hefur hún ekki veruleg áhrif á meginhluta fiskiskipastólsins. Þeir sem veiða samkvæmt aflahlutdeildarkerfinu halda sínum veiðirétti. Nýir aðilar sem fá leyfi til fiskveiða geta samkvæmt hinni nýju skipan stundað veiðar úr stofnum sem ekki eru kvótabundnir og keypt til sín aflaheimildir, aflamark eða aflahlutdeild.
Dómurinn hefur hins vegar mjög veruleg áhrif á stöðu smábátaútgerðar í landinu vegna þess að veiðirétturinn hjá þeim sem stundað hafa krókaveiðar hefur ekki verið einstaklingsbundinn eins og í aflahlutdeildarkerfinu. Þar hefur tiltekinn hópur manna veitt úr sameiginlegu kerfi, ef svo má að orði komast, þannig að veiði eins hefur haft áhrif á veiði annars. Ef einn hefur veitt mikið getur það takmarkað veiðirétt hins og öfugt. Þegar 5. gr. fiskveiðistjórnarlaganna hefur verið felld úr gildi og allir eiga aðgang að veiðileyfum er augljóst að hagsmunir þeirra sem stundað hafa krókaveiðar eru fyrir borð bornir. Nýir aðilar geta gert þennan veiðirétt að engu á örskömmum tíma. Þeir sem hafa haft þetta að lífsviðurværi geta ekki gert það lengur nema við sé brugðist.
Frv. gerir ráð fyrir tvennu: Í fyrsta lagi að með bráðabirgðafyrirkomulagi verði að mestu óbreytt veiðikerfi þessara báta út þetta fiskveiðistjórnarár. Þó er gerð sú breyting að bátar, sem veiða á sóknardögum og hafa samkvæmt gildandi lögum aðeins 9 veiðidaga á þessu ári fá 32 veiðidaga með 30 tonna hámarki. Dögunum er sem sagt fjölgað en sett hámark á heildarveiðina. Það er gert í þeim tilgangi að verja hagsmuni þeirra sem hafa verið með litla eða hóflega veiði gagnvart hinum sem hafa verið með mjög mikla veiði af því að hér er um félagslegt kerfi að ræða og þeir sem mest veiða geta rýrt atvinnuréttindi hinna.
En meginbreytingin er sú til frambúðar að einstaklingsbinda þennan atvinnurétt. Það er gert með því að færa veiðiréttindi þeirra sem hafa veitt í krókakerfinu í aflahlutdeild. Þeir sem hafa veitt í svokölluðu þorskaflahámarkskerfi fá aflahlutdeild í hlutfalli við fiskveiðireynslu sína. Þeir sem hafa veitt í sóknardagakerfinu fá allir jafna hlutdeild samkvæmt frv.
Á það hefur verið bent að þarna megi allt eins úthluta aflahlutdeild í tengslum við aflareynsluna. Vissulega er rétt að þetta er álitaefni sem vel getur komið til skoðunar við meðferð málsins. Því hefur einnig verið haldið fram að sanngjarnt geti verið að taka tillit til þess að þeir bátar sem hafa veitt á sóknardögum fái metið þann afla sem þeir hafa veitt umfram heildaraflann sem ætlaður er þessum bátum vegna þess að leiðréttingar koma ári seinna og sá afli hefur að því leyti verið löglegur. Það er vissulega svo að álitaefni af þessu tagi geta komið til skoðunar og mats hvort rétt er að koma með einhverjum hætti til móts við þessi sjónarmið. En aðalatriðið er það að eina leiðin til að verja atvinnuhagsmuni þessara manna eftir dóm Hæstaréttar er að einstaklingsbinda með einum eða öðrum hætti veiðiréttindi þeirra.
Vandinn er svo miklu meiri þegar kemur að grásleppuveiðinni en reglur um þá veiði hafa verið í lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Þær veiðar hafa verið takmarkaðar við tiltekinn fjölda manna sem stunduðu veiðar á ákveðnum tíma. Þær hafa ekki lotið ákvæðum um heildarafla þar sem fiskveiðiráðgjöf þar að lútandi hefur ekki verið gefin út.
Nú þegar dómur Hæstaréttar er genginn opnast þetta veiðikerfi og allir geta komið þar inn. Draumur prófessoranna 105 við Háskóla Íslands, sem hafa gert tilkall til þess að komast í heimilispeninga grásleppukarlanna gæti þannig ræst. Það gæti gerst eins og þetta frv. liggur fyrir. En með því að hér er ekki um heildarafla að ræða eru ekki tök á því, að svo stöddu a.m.k., að einstaklingsbinda þessi réttindi. Þannig má með nokkrum rökum segja að hér sé komið í framkvæmd stjórn fiskveiða eins og 7. gr. fiskveiðistjórnarlaganna hefði verið afnumin. Draumur þeirra sem hafa litið svo á að Hæstiréttur hafi fellt 7. gr. úr gildi kemur að nokkru leyti fram gagnvart grásleppukörlunum.
Eins og allir vita hafa þeir sem þessar veiðar stunda gengið í gegnum mikla erfiðleika vegna minnkandi veiði og verðfalls. En dómurinn gerir það að verkum að óhjákvæmilegt er að opna þessar veiðar og að öðru óbreyttu er útilokað að menn geti stundað þennan veiðiskap til þess að afla sér lífsviðurværis.
Það er býsna hart að þurfa að flytja lagafrv. af þessu tagi en það er óhjákvæmilegt að beygja sig fyrir þeirri skýru niðurstöðu sem hér er fengin. Það eina sem gæti komið til bjargar í þessu efni er að veiðiráðgjöf yrði gefin út um heildarafla og þá væri unnt að úthluta veiðirétti til grásleppukarla í hlutfalli við aflareynslu þeirra. Í raun er það, held ég, það eina sem gæti gerst, en frv. sjálft er ekki trygging fyrir því og hana er ekki hægt að veita eins og dómur Hæstaréttar liggur fyrir.
Herra forseti. Þetta eru í meginatriðum efnisatriði þeirra frumvarpa sem liggja fyrir. Ekki hefur farið hjá því að umræða um þessi efni hefur dregið verulegan dám af þeirri almennu umræðu um sjávarútvegsmál sem fram hefur farið og átt hefur sér stað á undanförnum árum. Það er ekkert launungarmál að um þau efni hefur verið mikill ágreiningur. Að minni hyggju hefur umræðan í allt of ríkum mæli einkennst af yfirborðskenndum slagorðum og harla litlum skilningi á hagsmunum þeirra sem búa í atvinnugreininni og hagsmuni þess fólks sem býr í sjávarplássunum.
Hugtök eins og ,,ókeypis aflaheimildir`` og ,,gjafakvótar`` hafa verið ofarlega í umræðunni og hafa verið notuð í allríkum mæli eftir að dómur Hæstaréttar hefur verið kveðinn upp. Bæði þessi hugtök eru í meira lagi villandi. Engum aflaheimildum var úthlutað ókeypis eða án endurgjalds. Á sínum tíma þegar aflahlutdeild var í upphafi úthlutað, fyrst til skamms tíma en síðan varanlega, byggðist það á veiðireynslu. Þá byggðist það á þeirri bitru staðreynd að óhjákvæmilegt var að takmarka fiskveiðar. Það sem var verið að gera á þeim tíma var að minnka veiðirétt þeirra sem höfðu verið að veiða í fullum rétti samkvæmt gildandi lagaákvæðum og almennum réttlætissjónarmiðum. Það var verið að takmarka og minnka rétt þeirra en ekki að færa þeim eða gefa ný verðmæti.
Það er svo allt annað mál að þetta kerfi hefur leitt til efnahagslegs árangurs þannig að þessi atvinnustarfsemi er arðvænlegri en áður var en það breytir ekki hinu að þetta lýðskrum á ekki við nein rök að styðjast. Hér var aldrei um að ræða neins konar gjafakvóta eða ókeypis aflaheimildir.
Þá hefur mjög verið rætt um að 1. gr. laganna um stjórn fiskveiða gangi á svig við aðrar greinar laganna og, eins og segir í dómi Hæstaréttar, beinlínis takmarki rétt löggjafans til þess að setja önnur ákvæði um stjórn fiskveiða og að önnur ákvæði frv. séu í raun og veru ógild. Í þessu sambandi er rétt að huga að því að það lá alveg ljóst fyrir þegar núverandi lög voru til umfjöllunar á Alþingi, hvað vakti fyrir löggjafanum. Það var skýrt tekið fram í grg. með frv. sem var þá til umfjöllunar og varð að lögum nr. 38/1990. Í athugasemd um 1. gr. segir svo, með leyfi forseta:
,,Með fyrsta málslið greinarinnar er minnt á mikilvægi þess að varðveita fullt forræði Íslendinga yfir henni [þ.e. auðlindinni]. Jafnframt felst í þessu sú sjálfsagða stefnumörkun að markmiðið með stjórn fiskveiða er að nýta fiskstofnana til hagsbóta fyrir þjóðarheildina. Enda þótt frumvarpið byggi á því að fiskstofnarnir verði skynsamlegast nýttir með því að fela þeim sem daglega starfa að fiskveiðum víðtækt ákvörðunarvald í þessum efnum má það ekki verða til þess að með því verði talin myndast óafturkallanlegt og stjórnarskrárvarið forræði einstakra aðila yfir auðlindinni. Það verður að vera ákvörðunarefni löggjafans á hverjum tíma hvaða skipulag teljist best henta til að nýta þessa sameign þjóðarinnar með hagsmuni heildarinnar að leiðarljósi. Síðari málsliður greinarinnar er svipaður upphafsákvæði laga nr. 81 31. maí 1976, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Með því móti einu að tryggja hámarksafrakstur nytjastofnanna til langs tíma með lágmarkstilkostnaði er unnt að skapa traustar forsendur fyrir atvinnu og byggð í landinu.``
Það var með öðrum orðum alveg ljóst að hér var ekki verið að búa til ríkiseign á aflaheimildunum. Alþingi fékk á þessum tíma einnig umsögn tveggja virtra lögfræðinga, Sigurðar Líndals prófessors og Tryggva Gunnarssonar, sem þá var hæstaréttarlögmaður en er nú umboðsmaður Alþingis. Í áliti þeirra, sem lagt var fyrir sjútvn. á sínum tíma, segir svo, með leyfi forseta:
,,Atvinnuréttindi teljast eign og njóta verndar 67. gr. stjórnarskrárinnar. Sú vernd er þó takmarkaðri en vernd hefðbundinna eignarréttinda. Atvinnuréttindi þau sem menn hafa helgað sér á sviði fiskveiða eru eignarréttindi. Ákvæði frv. stofna ekki til einstaklingsbundins, stjórnarskrárvarins eignarréttar yfir veiðiheimildum. Á hinn bóginn afmarka þau og skilgreina nánar þau eignarréttindi í formi atvinnuréttinda sem við teljum að kunni að vera fyrir hendi. Mörg álitaefni rísa um það hvernig á vernd þessara eignarréttinda kann að reyna. Löggjafanum er heimilt að setja þeim almenn takmörk enda sé jafnræðis gætt. Atvinnuréttindi þessi fela ekki í sér neinn einkarétt ef takmarkanir á fiskveiðum yrðu felldar niður að einhverju eða öllu leyti.``
Það er með öðrum orðum alveg ljóst hvað vakti fyrir löggjafanum. Hér var verið að setja reglur um það að Alþingi mundi að sjálfsögðu í nafni þjóðarinnar taka ákvarðanir um skynsamlega nýtingu heildarafla og almennar veiðireglur en að þeir sem atvinnuréttindi hafa haft í þessari grein um langan tíma skyldu njóta þeirra á grundvelli tiltekinna leikreglna.
Þróun kerfisins hefur verið með þeim hætti að fyrst voru lögin til skamms tíma, eins eða tveggja ára. Um fimm ára skeið, frá 1985--1990 var jafnframt við lýði sóknarkerfi og helmingurinn af þorskaflanum á þeim tíma var veiddur í sóknarkerfi. Það leiddi til þess að fjárfesting jókst á ný og afli á sóknareiningu minnkaði. Eftir að lögin 1990 tóku gildi hafa verið við lýði reglur framseljanlegra aflaheimilda og árangurinn af því er sá að okkur hefur tekist allvel að glíma við þann vanda sem við stóðum frammi fyrir, einkanlega að því er varðar þann vanda sem við þurftum að glíma við varðandi þorskstofninn, og okkur hefur tekist að byggja hann upp á nýjan leik. Okkur hefur líka tekist að ná verulegum efnahagslegum árangri. Það sést best á því að afli á sóknareiningu hefur aukist frá 1990, um 40% í togveiðum og 70% í línu- og netaveiðum. Sókn hefur minnkað um helming og við erum að veiða álíka mikið af fiski.
Þessar einföldu tölur sýna að við höfum verið að veiða með miklu minni tilkostnaði en áður. Það kemur fram í betri afkomu fyrirtækjanna, það kemur fram í því að okkur hefur í fyrsta skipti í áratugi tekist að fylgja fram stöðugleikastefnu í efnahagsmálum, búa við stöðugt gengi og auka kaupmátt almennings. Menn hafa með öðrum orðum verið að fá ávinninginn af fiskveiðistjórnarkerfinu beint yfir búðarborðið í formi stöðugleika í gengismálum. Þannig hefur ávöxtunin og arðurinn af fiskveiðunum dreifst út til alls almennings í landinu.
Áður fyrr þurfti almenningur að borga í formi stöðugra gengislækkana og lánaívilnana og niðurgreiddra vaxta sem ríkissjóður og skattborgarar urðu að standa undir. Hér hafa því orðið algjör umskipti þar sem almenningur í landinu hefur fyrst og fremst notið árangursins.
Þó að þessi miklu umskipti hafi orðið er það enn svo að hagnaður sjávarútvegsfyrirtækja er minni en meðalhagnaður fyrirtækja í öðrum atvinnugreinum. Þó að eiginfjárstaða fyrirtækja í sjávarútvegi hafi styrkst mjög verulega er hún enn lakari en eiginfjárstaða fyrirtækja í öðrum atvinnugreinum.
Herra forseti. Ágreiningurinn sem hefur verið uppi, hinn stóri, pólitíski ágreiningur sem hefur verið uppi í þessu efni hefur verið sá að talsmenn jafnaðarmanna hafa lýst því yfir um langan tíma, ekki síst eftir að dómur Hæstaréttar gekk, að nú ætti að taka veiðiréttinn af öllum þeim sem hafa hann í dag og setja hann á uppboð --- með þeim skelfilegu afleiðingum sem það mundi hafa í för með sér fyrir sjávarútvegsfyrirtækin, fyrir það fólk sem hefur atvinnu af sjávarútvegi og reyndar fyrir alla Íslendinga vegna þess að það mundi hafa mjög alvarlega efnahagslega kreppu í för með sér. Um þetta stendur raunverulega ágreiningurinn í íslenskum stjórnmálum í dag.
Á sl. vori hafði Alþb. frumkvæði að því að leggja fram á Alþingi tillögu sem miðaði að því að koma umræðu um þetta efni í sáttafarveg. Þar var lagt til að allir flokkar á Alþingi skipuðu menn í nefnd til þess að kanna með hvaða hætti skynsamlegt gæti verið að taka gjald af nýtingu náttúruauðlinda bæði á landi og sjó. Ríkisstjórnin tók þá afstöðu að styðja þessa tillögu í þeim tilgangi að koma umræðum um sjávarútvegsmálin í sáttafarveg. En viðbrögð talsmanna jafnaðarmanna við dómi Hæstaréttar benda eindregið til þess að þeir ætli sér að taka málið úr þeim sáttafarvegi sem það hefur verið í og efna nú til nýrra átaka og skotgrafahernaðar úr þeirri gömlu stöðu sem málið var í áður en þessi nefnd var sett á fót.
Ég harma það að málsvarar jafnaðarmanna skuli leggja þetta til grundvallar málflutningi sínum við þessar aðstæður því ég held að það hefði verið farsælt og verði farsælt að halda því starfi áfram sem menn sameinuðust um að koma af stað sl. vor. Ég get á þessari stundu auðvitað ekkert fullyrt um að það skili árangri og sáttum. Ég tel þó að umræðan að undanförnu hafi ótvírætt bent til þess að líkur væru á því að unnt væri að ná sáttum í því vinnuferli. En sú krafa sem nú er sett fram um að viðbrögðin við dómi Hæstaréttar hljóti að verða þau að afnema 7. gr. fiskveiðistjórnarlaganna, taka allan veiðiréttinn af þeim sem hafa hann í dag og setja hann á uppboð, er stríðsyfirlýsing við þetta sáttferli. Ég vona að þrátt fyrir allt verði unnt að koma hinni almennu umræðu um sjávarútvegsmálin á ný inn í það sáttaferli sem hefur verið í gangi því ég held að það sé býsna mikilvægt og brýnt fyrir þjóðina að ná sáttum þar um.
En það frv. sem hér er til umræðu lýtur ekki að slíkri heildarskoðun eða heildarendurmati á þessum aðstæðum heldur aðeins þeim takmörkuðu, nauðsynlegu viðbrögðum sem óhjákvæmileg eru vegna dóms Hæstaréttar og til þess að eyða óvissu þar um.
Ég legg svo til, herra forseti, að frumvörpunum báðum verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og meðferðar hjá hv. sjútvn.