[prenta uppsett í dálka] 67. fundur, 125. lþ.
Jóhanna Sigurðardóttir:
Herra forseti. Ég vil þakka hæstv. forsrh. fyrir framlagningu á þessari skýrslu um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslunni. Fyrir margra hluta sakir er hér á ferðinni gagnleg skýrsla um íslenska stjórnsýslu þar sem farið er yfir gildandi réttarástand á tilteknum sviðum stjórnsýslunnar og koma þar glögglega fram ýmsir veikleikar og brotalamir sem nauðsynlegt er að taka á. En skýrslan hefur einnig að geyma tillögur um ýmsar úrbætur til að treysta réttaröryggi borgaranna og til að gera stjórnsýsluna skilvirkari og réttlátari. Mér sýnist þó að hér sé fyrst og fremst um að ræða kortlagningu á ýmsum mikilvægum þáttum stjórnsýslunnar sem þarfnast úrbóta og leggja þurfi nokkra vinnu enn í að útfæra og undirbúa lagasetningu. Ég vil því í upphafi máls míns beina orðum mínum til hæstv. forseta með þeirri ósk að umræðunni ljúki ekki, heldur verði málinu, á grundvelli 2. mgr. 48. gr. þingskapalaga, vísað til hv. allshn. til skoðunar og allshn. skili síðan niðurstöðu sinni og áliti aftur til þingsins.
Tilurð þessarar skýrslu, eins og forsrh. lýsti, má rekja til þáltill. sem ég flutti ásamt nokkrum öðrum þingmönnum á Alþingi 1997 um bætt siðferði í opinberum rekstri. Sú tillaga hafði það að markmiði að bæta siðferði í opinberum rekstri og skýra betur siðferðisreglur sem gilda eiga í stjórnsýslunni og auka þar ábyrgð, m.a. með því að skýrt væri hvar ábyrgð lægi hjá stofnunum í stjórnsýslunni sem vægast sagt hefur verið mjög óljóst á ýmsum sviðum eins og dæmin sanna. Fyrir hefur komið að óljóst er hvar eftirlits- og ábyrgðarhlutverk ráðuneytanna liggur gagnvart undirstofnunum þeirra og kom það ljóslega fram í Landsbankamálinu á sínum tíma.
Í þáltill. frá 1997 átti líka að kanna þær skráðu og óskráðu reglur sem í reynd ríkja um embættisfærslur í opinberri stjórnsýslu og hvernig koma mætti í veg fyrir hagsmuna\-árekstra hjá hinu opinbera. Þáltill. var samþykkt í júní 1998 með þó nokkrum breytingum þó markmiðin væru þau sömu. Meginefni þál. var að gerð yrði könnun á starfsskilyrðum stjórnvalda og viðurlögum við réttarbrotum í stjórnsýslunni, ásamt því að kanna hvaða óskráðu efnisreglum stjórnvöldum ber að fylgja þegar skýrum og fastmótuðum settum reglum sleppir og stjórnvöldum er eftirlátið svokallað frjálst mat við töku stjórnvaldsákvarðana. Auk þessa átti að kanna uppbyggingu stjórnkerfisins, að hve miklu leyti eftirlit væri innbyggt í það sjálft og að hve miklu leyti það væri utanaðkomandi.
Mikilvægt er að stjórnsýslan sé opin og skilvirk. Nauðsynlegt er að stefnumótun þar sé skýr og aðgerðir opinberra aðila séu gerðar fyrir opnum tjöldum þannig að fjölmiðlar og almenningur hafi greiðan aðgang að upplýsingum eins og um alla notkun almannafjár. Sama gildir um Alþingi sem líka þarf að hafa greiðan aðgang að framkvæmdarvaldinu. Þingmönnum þarf að búa aðstöðu og skilyrði til að efla allt eftirlitshlutverk með því en á það skortir nokkuð að mínu mati. Ég held t.d. að Alþingi hefði þurft að taka til gagnrýnnar umfjöllunar í nefnd skýrslu sem forsrh. lagði fram um aðgang að upplýsingum hlutafélaga í eigu ríkisins á árinu 1997--1998, en þar koma fram verulegar takmarkanir á upplýsingum til þingmanna. Mér finnst að segja megi að í þessari skýrslu komi að nokkrum hluta fram hið gagnstæða. Það gráa svæði sem er á milli ríkiskerfisins og einkakerfisins, einkafyrirtækja og hálfopinberra fyrirtækja þarf sérstakrar skoðunar við, bæði varðandi upplýsingaskyldu til löggjafarvaldsins og eins varðandi hvar ábyrgðin og eftirlitið liggur í þeim efnum.
Í þeirri skýrslu sem hér er til umræðu er á ýmsu tekið til að styrkja stjórnsýslu og réttaröryggi borgaranna. Vissulega er þessi skýrsla nokkuð tyrfin yfirlestrar og minnir á stundum á kennslubók í lögfræði en engu að síður þá er hér að finna ýmsar gagnmerkar tillögur til að bæta stjórnsýslukerfið og auka réttaröryggi borgaranna sem og að bæta eftirlit með starfsemi stjórnvalda, ekki síst þegar um er að ræða að framkvæmdarvaldið tekur ákvarðanir sem byggjast á matskenndum lagaheimildum og stjórnvaldsfyrirmælum. Full ástæða er því til að fylgja því eftir að þessum tillögum verði hrint í framkvæmt.
Ég vil nefna þær sem ég tel markverðastar. Ég tel að allshn. ætti að skoða þær sérstaklega en ég geng út frá að þingið fallist á að rétt sé að nefndin skoði þessa skýrslu og segi álit sitt á henni, eins og ég lagði til í upphafi máls míns.
Ég vil fyrst minnast á það sem fram kemur í skýrslunni um lög um ráðherraábyrgð og rétt þingmanna til upplýsinga. Í skýrslunni er lagt til að skoðað verði hvort ekki sé rétt að endurskoðuð verði lög um ráðherraábyrgð sem sögð eru nokkuð óskýr og matskennd og vafi leiki á að teljist nægjanlega skýr samkvæmt þeim kröfum sem gerðar eru í dag til refsiákvæða. Ég vil taka undir það að full ástæða sé til að skoða lög um ráðherraábyrgð. Ég hef reyndar lagt það til tví- eða þrívegis á þingi að lög um ráðherraábyrgð verði skoðuð og í þau t.d. tekið upp, það sem er í dönsku lögunum um ráðherraábyrgð, að talið verði refsivert samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð ef ráðherra gefur Alþingi rangar eða villandi upplýsingar við meðferð máls á Alþingi eða leyni upplýsingum sem hafa verulega þýðingu. Ég held að brýnt sé að skoða þetta sérstaklega. Ég legg þann skilning í skýrsluna að lagt sé til að þingmönnum verði tryggður meiri, skýrari og víðtækari réttur til upplýsinga frá framkvæmdarvaldinu með breytingum á þingskapalögum. Þar vísar nefndin til deilna sem upp hafa komið um hvort og þá að hvaða marki ráðherra er heimilt að undanþiggja í svörum sínum upplýsingar sem þagnarskylda ríkir um.
Ég tel það athyglisvert sem fram kemur í skýrslunni en þar segir:
,,Leggja verður til grundvallar að fyrrnefndur réttur alþingismanna til aðgangs að upplýsingum um opinber málefni ráðist ekki af upplýsingalögum heldur byggist hann á sjálfstæðri heimild sem er að finna í 54. gr. stjórnarskrárinnar.``
Mælir nefndin með að tekin verði upp í þingskapalög ákvæði til að fyrirbyggja deilur við framkvæmd fyrirspurnarréttar þingmanna og um heimild þingnefndar til þess að taka við upplýsingum um mál sem þagnarskylda ríkir um. Þetta tel ég mikilvægt innlegg í þá umræðu að auka möguleika þingmanna til að hafa eftirlit með framkvæmdarvaldinu og sinna sínu hlutverki. Ég vænti þess fastlega að allshn., sem hugsanlega fær þetta mál til umfjöllunar, skoði þetta mál sérstaklega. Ég fagna því að hæstv. ráðherra tekur undir það að þetta ákvæði verði sérstaklega skoðað í tengslum við endurskoðun á þingskapalögum. Ég held að hér sé mjög mikilvægt mál á ferðinni.
Hæstv. forsrh. tekur líka undir það þegar talað er um meinbugi á íslenskri löggjöf. Þar er talað um að koma á fót lagaskrifstofu við Stjórnarráðs Íslands vegna þess að miklu fleiri hnökrar eða meinbugir séu á íslenskri löggjöf en löggjöf annars staðar á Norðurlöndum. Þar eru starfræktar sérstakar lagaskrifstofur sem kanna hvort einhverjir lagatæknilegir hnökrar séu á stjfrv. auk þess sem kannað er hvort þau eru samrýmanleg ákvæðum stjórnarskrár. Það er ekki heldur starfandi lagaráð hjá Alþingi sem hefur þetta hlutverk með höndum og tel ég reyndar frekar, ef um það stæði val hvort lagaskrifstofa ætti að vera við Stjórnarráðið eða sérstakt lagaráð hjá Alþingi, rétt að sú athugun sé í höndum þingsins, ekki síst þegar um er að ræða að leggja mat á hvort stjfrv. séu samrýmanleg ákvæðum stjórnarskrárinnar.
Það er vissulega umhugsunarvert að miklu fleiri hnökrar skuli vera á íslenskri löggjöf en annars staðar á Norðurlöndum. Í skýrslunni kemur fram að umboðsmaður Alþingis hafi séð tilefni til að vekja athygli Alþingis á meinbugi í lögum í 45 af fyrstu 2.000 málunum sem hann fékk til afgreiðslu. Til samanburðar er nefnt að þetta eru fleiri mál en umboðsmaður danska þingsins hafi fengist við, sem snerti meinbugi í lögum, allt frá því það embætti var stofnað árið 1954. Ég vil spyrja hæstv. ráðherra hvort hann telji þá ekki eðlilegra, ef farið væri út í að koma á fót slíkri skoðun á lögum, að það væri í höndum Alþingis eða lagaráðs þingsins.
Varðandi framtíðarstefnu í þróun stjórnsýslunnar þá tel ég þar ýmislegt athyglisvert koma fram. Ég tek undir það eins og hæstv. forsrh. að móta þurfi framtíðarstefnu um þróun stjórnsýslukerfisins þar sem tekin verði afstaða til þess í hvaða tilvikum réttlætanlegt er að gera undantekningar frá meginreglu íslenskrar stjórnskipunar, setja á fót sjálfstæða stofnun eða stjórnsýslunefnd. Ég tel að ýmar stofnanir, þrátt fyrir þessa annmarka, eigi að vera sjálfstæðar. Ég nefni þar sérstaklega Seðlabankann sem á að vera sjálfstæð stofnun og ekki háð boðvaldi ráðherra, sama á að gilda um Fjármálaeftirlitið og Samkeppnisstofnun svo dæmi séu nefnd. Vissulega er það umhugsunarvert sem fram kemur í þessari skýrslu að sjálfstæði opinberra stofnana eða stjórnsýslunefndar feli í sér það að enginn beri ábyrgð gagnvart Alþingi. Það er vissulega ástæða til að hafa það í huga þegar við ræðum um sjálfstæði stofnana.
Ég vil spyrja ráðherrann um það sem fram kemur hér í skýrslunni þar sem kallað er eftir því að undirbúin verði heildarlöggjöf um skaðabóta\-ábyrgð ríkisins og sveitarfélaga --- ég vænti þess að hæstv. ráðherra sé að hlusta á það sem ég hef hér fram að færa þó hann sé ekki í salnum. Verið er að leggja til að undirbúin verði heildarlöggjöf um skaðabótaábyrgð ríkis og sveitarfélaga en 40 ár eru liðin síðan Alþingi samþykkti ályktun þar að lútandi án þess að frv. hafi verið lagt fram um það efni. Það er auðvitað mjög athyglisvert. Hér er á ferðinni afar mikilvægt mál en skaðabótalöggjöfin sem við búum við nær aðallega til einkageirans og aðeins að hluta til opinbera geirans. Ríkið fer með opinbert vald en þegar einstaklingar og fyrirtæki telja að hið opinbera eða embættismenn þess hafi á sér brotið og telja sig hafa orðið fyrir tjóni þá hefur vantað lög þar að lútandi. Fólk hefur þurft að leita réttar síns fyrir dómstólum, t.d. vegna fébóta, ábyrgðar á hendur ríki og sveitarfélögum. Ég tel því að þegar þurfi að setja lög um bótaábyrgð hins opinbera í slíkum tilvikum og spyr hæstv. forsrh. um álit hans í því máli.
Varðandi brot í opinberu starfi þá kemur fram að endurskoðun hafi ekki farið fram á ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi. Ekki hafi verið gerðar breytingar á meginefni refsiákvæðanna frá gildistöku laganna fyrir tæpum 60 árum síðan og get ég verið sammála hæstv. ráðherra um að vísa þessum kafla til refsiréttarnefndar til skoðunar. Spurningin virðist standa um hver sé opinber starfsmaður í skilningi hegningarlaga, óljóst virðist hverjir falla undir þau lög og skilgreina þarf betur hvað er refsivert í því sambandi.
Ég vil nefna að hér er einnig rætt um siðareglur og stjórnsýsluskóla sem hæstv. ráðherra gerði að umtalsefni. Ég lít svo á að þegar lagt er til að opinberum starfsmönnum verði settar siðareglur, eins og kemur fram í þessari skýrslu, þá sé ekki verið að tala um siðareglur fagstétta heldur ákveðinna starfsgreina hjá hinu opinbera. Opinberir eftirlitsmenn eru einmitt gott dæmi um að þegar lögum og reglum sleppir þá taki við siðareglur. Þar er oft um að ræða grátt svæði og óljóst hvernig halda ætti á málum.
Síðan er lagt til að tekið verði til skoðunar að starfræktur verði sérstakur stjórnsýsluskóli fyrir starfsmenn stjórnsýslu ríkisins og sveitarfélaga eins og gerist víða í nágrannalöndum okkar. Nefndin telur óhjákvæmilegt að vandamál rísi þegar opinberir starfsmenn með aðra menntun en lögfræði koma að töku ákvarðana og beitingu almennra efnisreglna stjórnsýsluréttarins, hafi þeir ekki hlotið grunnmenntun á þessu sviði.
Síðan finnst mér athyglisverður kaflinn þar sem talað er um að bregðast verði við óskýrum þagnarskylduákvæðum starfsmanna og starfsstétta sem nú má finna í yfir 80 lögum og enn fleiri reglugerðum og eru afar óljós. Skýrsluhöfundar vilja að þagnarskylduákvæði verði betur skilgreind og markvissari en nú er, að þau verði að finna á einum stað eins og í uppýsingalögum. Þar þyrfti og nákvæmlega að vera skilgreint og tíundað hvað fellur undir þagnarskyldu, heilsufarsupplýsingar, félagsleg vandamál og þess háttar.
Í tengslum við aukið réttaröryggi borgaranna kemur fram að æskilegt sé að tekið verði til sérstakrar athugunar hvort þörf sé á að setja sérákvæði í lög um meðferð einkamála til að auðvelda einstaklingum og félögum þeirra að sækja mál á hendur opinberum aðilum.
Ýmis fleiri ákvæði eru hér lögð til sem snerta réttaröryggi borgaranna. Ég sé að tíma mínum er að ljúka en geri ráð fyrir að ég geti komið aftur að áður en þessari umræðu lýkur til að fara yfir nokkur atriði sem ég hef ekki komist yfir að nefna í fyrri ræðu minni. Ég tel að þessar tillögur séu mjög gagnmerkar margar hverjar og brýnt að Alþingi taki á þeim. Ég vona að það sem ég hef hér lagt til fái undirtektir, þ.e. að hv. allshn. fjalli um málið og skili niðurstöðu sinni og tillögum til Alþingis. Þarna eru vissulega á ferðinni ýmis mál sem undirbúa þarf löggjöf um. Ég heyrði að hæstv. ráðherra tók undir sum hver þeirra í máli sínu en ég hef beint spurningum varðandi önnur atriði til hæstv. ráðherra. Ég vona að hann svari þeim áður en þessari umræðu lýkur.
