[prenta uppsett í dálka] 67. fundur, 125. lþ.
Rannveig Guðmundsdóttir:
Virðulegi forseti. Ég ætla að taka undir það sem komið hefur fram að með því að gefa út þá skýrslu sem hér hefur verið lögð fram sem bók ætti að skapast grundvöllur til faglegrar umfjöllunar um það sem er ábótavant í stjórnsýslu okkar, ekki bara hjá okkur þingmönnunum heldur jafnframt meðal fræðimanna. Það er alveg ljóst af þessari merkilegu skýrslu að ýmislegt þarf að skoða hjá okkur og skýrslan sýnir að mjög víða eru brotalamir í stjórnsýslunni sem koma í veg fyrir að borgararnir nái rétti sínum.
Herra forseti. Ég hafði mjög gaman af því hversu mikið hrós féll af munni hv. þm. Hjálmars Jónssonar um þessa skýrslu, að hún væri handbók í stjórnsýslunni og nú væru eiginlega öll svör komin vegna þess að ég tek það að sjálfsögðu sem mikið hrós við hv. þm. Samfylkingarinnar, Jóhönnu Sigurðardóttur, sem átti frumkvæði að því að þessi skýrsla var unnin. Þetta verð ég að segja, þó með bros á vör, herra forseti, því að auðvitað er það þannig að einhverju er velt af stað og svo skiptir máli hvernig á er haldið þar eftir. Haldið hefur verið vel á þessu máli og formaður nefndarinnar skilaði af sér góðu verki. Undir það vil ég taka.
Ég fylgdist vel með því, herra forseti, hvernig hæstv. forsrh. fylgdi skýrslunni úr hlaði. Ég var að velta því fyrir mér hvort forsrh. mundi velja að vera sjálfur með einhverja skoðun á því hvernig ætti að bregðast við sumum álitamálum í skýrslunni, t.d. því að ráðherraábyrgð er óskýr og matskennd, eins og kemur fram í skýrslunni, og ákvæði um viðurlög eru ekki nógu skýr. Um þetta lét ráðherrann ekki mjög mörg orð falla en það kom fram í máli hæstv. forsrh. að þingið ætti að sjá til þess að ráðherra kæmi sér ekki undan ábyrgð stofnana og jafnframt að sjálfstæðar stofnanir væru undanskildar aðhaldsáhrifum Alþingis. Af því tilefni ætla ég að taka undir orð hv. þm. Jóhönnu Sigurðardóttur um að sumar stofnanir eiga ekki að lúta boðvaldi ráðherra. Hún tók dæmi um nokkrar stofnanir og auðvitað á að skoða hvaða stofnanir aðrar það kunna að vera.
Annað sem ég velti fyrir mér þegar ég hlustaði á framsögu hæstv. forsrh. var nauðsyn á siðareglum og nauðsyn á aukinni fræðslu um grunnreglur stjórnsýsluréttar. Það kemur fram í skýrslunni að almennar reglur duga illa, að menntun og þjálfun séu betri. Þarna var hæstv. forsrh. ekki heldur með sjálfstæða afstöðu og því finnst mér skipta mjög miklu máli hvernig hann hyggst vinna á grundvelli skýrslunnar þar sem hún er komin fram vegna þess að eitt er að fylgja skoðunum skýrsluhöfunda úr hlaði og annað er að láta þingið vita hvernig á að bregðast við því sem hér kemur fram um að sé ábótavant í stjórnsýslu okkar.
Hins vegar tók ég líka eftir því að hæstv. forsrh. var með mjög afdráttarlausa undirtekt við upplýsingaskyldu ráðherra.
Áður en ég vík máli beint að skýrslunni vil ég taka undir þá skoðun sem fram var sett í umræðunni að Alþingi virðist hafa veikst gagnvart framkvæmdarvaldinu og e.t.v. er það vegna meirihlutahefðarinnar á Íslandi að ríkisstjórnir byggja á meirihlutastöðu í Alþingi. Svo virðist sem í þeim löndum þar sem minnihlutastjórnir viðgangast eða hefð er fyrir slíku verði staða viðkomandi þings miklum mun sterkari.
Eins og ég segi hefur komið í ljós að fleiri hnökrar eru á íslenskum lögum en í nágrannalöndunum. Þannig er að yfirgnæfandi meiri hluti þeirra lagafrv. sem eru samþykkt á þingi koma frá Stjórnarráðinu og við þingmennirnir erum oft að kvarta undan því að fá af málunum sem við setjum fram nái fram að ganga. En það sem hefur gerst í nágrannalöndunum er að þar eru starfræktar sérstakar lagaskrifstofur sem hafa það hlutverk að fara yfir stjórnarfrumvörp og m.a. að skoða hvort einhverjir lagatæknilegir hnökrar séu á þeim og jafnframt hvort viðkomandi frumvörp samrýmist ákvæðum stjórnarskrár. Þetta hefur ekki gerst hjá okkur en þó var það nýmæli í tíð, ég held fyrstu ríkisstjórnar Davíðs Oddssonar, að tekið var upp að lögfræðingur í forsrn. færi yfir frumvörp. Ekki einu sinni hafði það viðgengist áður og það var eins og ég segi framför í stjórnsýslu okkar.
Það er umhugsunarefni fyrir okkur á hv. Alþingi þar sem ekki er heldur starfandi lagaráð sem hefur þetta hlutverk með höndum. Þetta þýðir að ekki er farið ítarlega eða skipulega yfir lagafrumvörp og kannað hvort lagatæknilegir ágallar eru á þeim. Þess vegna þarf e.t.v. ekki að koma á óvart að það virðast miklu fleiri hnökrar á íslenskri löggjöf en löggjöf þar sem við höfum verið að bera okkur saman eins og á Norðurlöndunum. Ég held að það komi fram í skýrslunni að umboðsmaður Alþingis sá tilefni til að vekja athygli Alþingis á meinbugum í lögum í 45 af fyrstu 2.000 málunum sem hann fékk til afgreiðslu. Þetta eru mun fleiri athugasemdir en umboðsmaður danska þingsins hefur fengist við og snerta meinbugi á lögum allt frá því að það embætti var stofnað 1954.
Dæmi um hnökra sem umboðsmaður Alþingis bendir á í löggjöf hér má nefna misræmi eða árekstra milli lagaákvæða, prentvillur, óskýran texta eða að gerður sé að lögum mismunur á milli manna án þess að til þess standi viðhlítandi rök. Þetta er ekki nógu gott afspurnar og við hljótum að þurfa að bregðast við þessu. Við viljum að ákvæði laga séu í samræmi við stjórnarskrá og skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist samkvæmt alþjóðasáttmálum til verndar mannréttindum.
Engin ástæða er til þess fyrir okkur, virðulegi forseti, að vænta þess að hnökrum á íslenskri löggjöf fækki nema við tökum upp nýja aðferð til að koma í veg fyrir það og finnum leið til þess að vanda betur að gerð lagafrumvarpa. Það er ein af spurningunum sem hæstv. forsrh. stendur frammi fyrir hvort ekki sé ástæða til að koma á fót lagaskrifstofu við Stjórnarráð Íslands.
Mér finnst mjög athyglisvert að Páll Hreinsson kemst að þeirri niðurstöðu að jafnvel hinar almennu efnisreglur stjórnsýsluréttar séu svo flóknar að ákveðinnar lágmarksþekkingar í lögfræði sé þörf svo unnt sé að beita þeim rétt. Þó það hafi viðgengist á fyrri hluta 20. aldar að menn gengju út frá því að verulegur hluti starfsmanna stjórnsýslunnar væri lögfræðingar þá er það ekki þannig í dag. Páll Hreinsson kveður ákaflega skýrt að orði um hvað af þessu kunni að leiða og segir óhjákvæmilegt að vandamál muni rísa þegar opinberir starfsmenn með aðra menntun en lögfræði koma að töku ákvarðana á grundvelli efnisreglna stjórnsýsluréttarins ef þeir hafa ekki hlotið grunnmenntun á þessu sviði.
Þetta er ákaflega umdeilanlegt og við hljótum að spyrja hvort það sé virkilega þannig að þegnarnir geti ekki treyst því að lögin sé rétt túlkuð þegar mikilvægar ákvarðanir sem varða persónulegan hag þeirra eru teknar. Mér finnst það satt að segja ákaflega vafasamt. Ég treysti mér hins vegar ekki til að mótmæla því þegar jafnvirtur lögspekingur og Páll Hreinsson á í hlut. Ég spyr hæstv. forsrh. um þetta, er hann sammála þessu mati Páls Hreinssonar?
Það er reyndar svo að höfundar skýrslunnar virðast hafa giska fast land eigin reynslu undir fótum þegar þeir setja fram staðhæfingar sínar og það kemur ótvírætt fram að mistök verða oft við úrlausn einstakra mála sem varða borgarana og má gjarnan rekja til vankunnáttu starfsmanna við undirbúning, meðferð eða úrlausn máls og þetta er tæpast viðunandi. Sjálfur leggur Páll Hreinsson til að sett verði á stofn námskeið fyrir aðra en lögfræðinga til að afla sér grunnmenntunar og lætur sér ekki nægja að varpa fram þeirri hugmynd heldur kveður svo að orði, með leyfi forseta, að brýnt sé að úr þessu sé bætt.
Fyrr í umræðunni var rætt um það þegar upplýsingalög tóku gildi og boðið var upp á námskeið fyrir starfsmenn stjórnsýslunnar. Eftir því sem ég best veit er ekkert slíkt námskeið í gangi fyrir nýja starfsmenn innan stjórnsýslunnar. Það hlýtur því að vera mjög í þágu borgaranna að móta markvissa endurmenntunarstefnu sem felur það m.a. í sér að nýir starfsmenn, sem fá það hlutverk að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu borgaranna, séu sendir á grunnnámskeið til að læra þær almennu reglur stjórnsýsluréttarins sem gilda um meðferð opinbers valds við töku stjórnvaldsákvarðana þegar þeir koma til starfa. Samkvæmt því hvernig Páll Hreinsson setur þeta mál fram mundi það efla rétt borgaranna. Það kemur fram í skýrslunni að í mörgum nágrannalöndum okkar eru starfandi slíkir stjórnsýsluskólar.
Virðulegi forseti. Ekki er auðvelt að fara mjög ítarlega ofan í þessu skýrslu á þeim skamma tíma sem við þingmenn höfum til umráða. Þó vil ég víkja örlítið að siðareglum fyrir opinbera starfsmenn. Ekki hafa verið skráðar almennar siðareglur fyrir opinbera starfsmenn þó að ýmis lög taki til athafna opinberra starfsmanna og séu byggð á siðferðisreglum. Það kemur fram að Efnahags- og framfarastofnunin, OECD, hefur gefið út leiðbeiningar um siðferði í opinberri stjórnsýslu og það er spurning hvort við höfum sett nógu skýrar kröfur til þess að starfsmenn séu upplýstir og ef svo er þá væri fróðlegt að vita hverjar þær kröfur eru. Hins vegar er alveg ljóst að til að siðareglur komi að sem mestu gagni þurfa þær að vera sniðnar sérstaklega að aðstæðum starfsmanna á hverju sviði stjórnsýslunnar.
Í skýrslunni kemur fram að það megi hugsa sér að skráðar verði reglur um það hvort og hvaða gjafir, veitingar eða viðurgjörning opinberir eftirlitsmenn mættu þiggja frá þeim sem eftirlitið lýtur að og þó verður að hafa það í huga að samkvæmt almennum hegningarlögum varðar það fangelsi allt að sex árum ef opinber starfsmaður tekur við eða lætur lofa sér slíkri umbun.
Herra forseti. Mér finnst afar mikilvægt að þessi skýrsla setur fingurinn á ágalla í stjórnsýslu okkar en hún er jafnframt að draga það fram hvað þarf að gera til úrbóta. Þar má nefna að lagt er til að endurskoða lög um ráðherraábyrgð vegna þess að þau lög eru óskýr og matskennd, að þingmönnum verði tryggður meiri, skýrari og víðtækari réttur til upplýsingar frá framkvæmdarvaldinu og koma á fót lagaskrifstofu við Stjórnarráð Íslands og að opinberum starfsmönnum verði settar siðareglur, að óhjákvæmilega hljóti að rísa vandamál þegar opinberir starfsmenn með aðra menntun en lögfræði koma að töku ákvarðana og beitingu almennra efnisreglna og á þessu verði að taka og að bregðast verði við óskýrum þagnarskylduákvæðum starfsmanna og starfsstétta sem finna má nú í yfir 80 lögum og enn fleiri reglugerðum. Þetta kom einmitt fram í ræðu hv. þm. Jóhönnu Sigurðardóttur.
Nefndin mælir eindregið með því að tryggt verði í lögum að aðila máls sé heimilt að bera mál sitt undir dómstóla hafi hið æðra setta stjórnvald ekki leyst úr því innan þriggja mánaða frá því að kæra berst og að bætt verði úr brotalöm hjá sveitarfélögunum og hæstv. forsrh. nefndi möguleikann á vefsetri til upplýsinga fyrir sveitarfélögin.
Herra forseti. Ég tek undir það sem komið hefur fram í orðum annarra þingmanna að það er mjög brýnt að Alþingi taki þessar og aðrar tillögur í skýrslunni til umræðu og fylgi því eftir að þær komist til framkvæmda. Ég legg því mikla áherslu á að allshn. fái skýrsluna til umfjöllunar áður en við ljúkum umræðunni. Það á að vera sameiginlegt áhugamál okkar og framkvæmdarvaldsins að allshn. skoði skýrsluna og styðji hugsanlegar aðferðir framkvæmdarvaldsins sem gripið verður til á grundvelli skýrslunnar. Mér mundi finnast það slæmt ef við lykjum þessari gagnmerku umræðu án þess að ákvörðun hefði verið tekin um hvernig Alþingi sjálft kemur að úrbótum í þessum málum.
