[prenta uppsett í dálka] 83. fundur, 125. lþ.
Frsm. meiri hluta utanrmn. (Tómas Ingi Olrich):
Herra forseti. Ég mæli fyrir nál. frá meiri hluta utanrmn. um fullgildingu samnings sem ráð Evrópusambandsins og lýðveldið Ísland og konungsríkið Noregur gera með sér um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna.
Schengen-samstarfið gengur út á það að fella niður eftirlit á sameiginlegum landamærum þeirra ríkja sem eru aðilar að samkomulaginu. Það á rætur að rekja til samkomulags milli Benelúxlandanna, Frakklands og Þýskalands sem undirritað var í júní 1985.
Samstarfið hefur tvö meginmarkmið, annars vegar að tryggja frjálsa för einstaklinga um innri landamæri samstarfsríkjanna en á hinn bóginn að efla baráttu þeirra gegn alþjóðlegri afbrotastarfsemi. Þessu samstarfi var fylgt eftir með sérstökum samningi árið 1990 sem lýtur að framkvæmd samkomulagsins frá 1985 og er nefndur Schengen-samningur. Öll aðildarríki Evrópusambandsins nema Írland og Bretland eru aðilar að þeim samningi.
Amsterdam-sáttmálinn, sem undirritaður var 1997, breytti stöðu Schengen-samstarfsins. Í bókun sem fylgdi sáttmálanum er samstarfið fellt undir laga- stofnanaramma ESB. Fyrir þessar breytingar höfðu Íslendingar og Norðmenn gert samstarfssamning við Schengen-ríkin, svokallaðan Lúxemborgarsamning sem gengur út á þátttöku Íslands og Noregs í Schengen-samstarfinu. Laut sá samningur að því að viðhalda þeim hagsmunum sem þjóðirnar tvær hafa af norræna vegabréfasambandinu.
Til að bregðast við þeim breytingum sem urðu á Schengen-samstarfinu með tilkomu Amsterdam-sáttmálans var gerður svokallaður Brussel-samningur milli ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerða. Sú þáltill. sem í þessu nál. er fjallað um leitar heimildar Alþingis til að fullgilda þann samning.
Samningurinn skuldbindur Ísland til að taka yfir þegar gildandi reglur á samningssviðinu sem flestar eru þær sömu og fólust í Lúxemborgarsamningnum auk þess sem gert er ráð fyrir að nokkrar tengdar gerðir ESB verði teknar upp í íslenskan rétt. Í ákvæðum Brussel-samningsins er að finna ákvæði um að Ísland og Noregur muni leitast við að framfylgja samræmdri framkvæmd og túlkun aðildarríkja ESB á einstökum gerðum og í því sambandi taka tillit til úrlausna dómstóls ESB. Hins vegar er engu sjálfstæðu eftirlits- eða dómskerfi komið á fót.
Á fundum utanrmn. var skoðað og metið hvaða þýðingu það hefði haft fyrir norræna vegabréfasamstarfið ef Ísland og Noregur hefðu ekki gerst aðilar að Schengen. Upplýst var að þegar Danmörk, Svíþjóð og Finnland sóttu um aðild hafi öll ríkin gert það með þeim fyrirvara að unnt yrði að viðhalda norræna vegabréfasamstarfinu. Til þess að svo mætti verða var ljóst að finna þyrfti lausn fyrir Ísland og Noreg sem ekki gátu orðið fullgild aðildarríki Schengen, en skilyrði fullrar aðildar er skv. 1. mgr. 140. gr. Schengen-samningsins að vera aðildarríki ESB. Afstaða allra Norðurlandanna mótaðist af því að ef lausn yrði ekki fundin og Danmörk, Svíþjóð og Finnland hefðu orðið aðildarríki hefði norræna vegabréfasambandið liðið undir lok og hefði það haft neikvæð áhrif á norrænt samstarf almennt. Í því sambandi er ljóst að ef Ísland hefði eitt Norðurlandanna kosið að standa utan Schengen hefði eftirlit á norrænum landamærum verið tekið upp gagnvart Íslandi auk þess sem ætla má að afleiðingar þessa birtust á öðrum sviðum norræns samstarfs svo sem að því er varðar lögreglusamvinnu.
Herra forseti. Það er ljóst að aðild Íslands að Schengen-samstarfinu kallar á miklar framkvæmdir í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Umferð um flugstöðina hefur aukist verulega, frá 1989--1999 hefur hún vaxið úr um 600 þúsund farþegum í 1,2 milljónir. Gert er ráð fyrir tvöföldun farþega frá 2000--2010 og að um 2015 verði farþegar um þrjár milljónir. Stækkun flugstöðvarinnar er því einkum til komin vegna aukinnar umferðar um völlinn. Engu að síður má rekja hluta framkvæmda til Schengen-samkomulagsins en einnig leggst til talsverður rekstrarkostnaður vegna aðildarinnar.
Nefndin kannaði sérstaklega hvaða undirbúningur hefði farið fram á Keflavíkurflugvelli og fór í kynnisferð í Flugstöð Leifs Eiríkssonar af því tilefni. Þar var farið yfir fyrirhugaðar framkvæmdir og kostnaðaráætlanir og teikningar skoðaðar. Áætlaður heildarkostnaður við framkvæmdir í flugstöðinni er nú samkvæmt upplýsingum frá Framkvæmdasýslu ríkisins metinn 3,6 milljarðar kr., en beinn kostnaður vegna aðildar Íslands að Schengen um 500--900 millj. kr., eða allt að 25%. Þá er ráðgert að rekstrarkostnaður sýslumannsembættisins á Keflavíkurflugvelli á ári hverju vegna Schengen nemi um 46 millj. kr., en fram kom að þessi aukning gerði embættinu enn fremur kleift að efla eftirlit á öðrum sviðum svo sem gagnvart fíkniefnum og á flugstöðvarsvæðinu almennt, og þannig væri þessi aukni kostnaður ekki einvörðungu tengdur Schengen-samstarfinu.
Rétt er að geta þess að allmiklar breytingar hafa orðið á kostnaðarútreikningum á þeim tíma sem undirbúningur og framkvæmdir hafa staðið. Því eru kostnaðartölurnar sem birtar eru í þessu áliti birtar með allmiklum fyrirvara.
Nefndin kannaði einnig hvaða undirbúningur hefði farið fram í höfnum landsins vegna fyrirhugaðrar aðildar að Schengen og hvaða hugmyndir væru uppi um nýtingu annarra flugvalla en Keflavíkurflugvallar. Lagðar voru fram skýrslur sem unnar voru af embætti ríkislögreglustjóra við undirbúning málsins, þ.e. annars vegar um landamæraeftirlit í höfnum og á flugvöllum og hins vegar samantekt á umferð flugvéla og skipa til og frá landinu um flugvelli og hafnir á Íslandi árið 1998. Þá bárust nefndinni einnig upplýsingar um einstaka flugvelli frá Flugmálastjórn. Meiri hlutinn leggur áherslu á mikilvægi þess að þær framkvæmdir sem nú standa yfir og eru fyrirhugaðar vegna aðildar Íslands að Schengen hafi engin áhrif á stöðu flugrekstraraðila og stöðu flugvalla í alþjóðlegri samkeppni. Hafa ber þó í huga að flugrekstraraðilar er fljúga innan Schengen-svæðisins munu með tilkomu Schengen njóta þjónustu á flugvöllum Schengen-svæðsins sem almennt ætti að ganga hraðar en nú. Framangreindum flugrekstraraðilum verður ætluð aðstaða í Schengen-hlutum bygginga á viðkomandi flugvöllum sem kann að fela í sér betri aðstöðu en nú er veitt.
Nefndin kynnti sér sérstaklega hvaða áhrif þátttaka í Schengen mundi hafa á stöðu ferðaþjónustunnar í landinu. Meiri hlutinn telur að ef vel tekst til í allri framkvæmd, einkum á Keflavíkurflugvelli og í tengslum við afgreiðslu skemmtiferðaskipa, geti þátttaka í Schengen-samstarfinu falið í sér sóknarfæri fyrir íslenska ferðaþjónustu til lengri tíma litið, bæði innan Schengen-svæðisins og utan þess. Ísland verður hluti af stækkandi markaði þar sem fullt ferðafrelsi ríkir og ber í því efni að minna á fyrirhugaða stækkun ESB sem felur um leið í sér stækkun Schengen. Nefndin leitaði upplýsinga um hvernig staðið yrði að talningu útlendinga sem koma til landsins ef Ísland gerðist aðili að Schengen, en slíkar talningar hafa veitt mikilvægar upplýsingar um þróun ferðamála á Íslandi. Ljóst er að þessi upplýsingaþáttur fellur niður með aðild að Schengen og er það miður. Ekki verður fyllilega séð hvernig þeirri þörf verður mætt með öðrum hætti.
Rétt er að geta þess að meðal aðila í ferðaþjónustu er afstaðan blendin gagnvart þeim áhrifum sem Schengen-samstarfið kemur til með að hafa á stöðu greinarinnar. Flutningaaðilar leggja mikla áherslu á að tryggt verði að framkvæmdin tefji ekki för ferðamanna um Keflavíkurflugvöll og að staða flugvallarins í samanburði og samkeppni við aðra flugvelli versni ekki. Taka ber fram að nokkrir aðilar lýstu miklum áhyggjum af því að staða flugrekstraraðila mundi versna og staða flugvallarins einnig. Er þetta áréttað hér til að undirstrika mikilvægi þess að allar ráðstafanir miði að því að engin neikvæð áhrif komi fram í stöðu flugsamgangna við landið í kjölfar aðildarinnar að Schengen-samstarfinu.
Herra forseti. Meiri hlutinn telur jafnframt að ef kosið yrði að standa utan Schengen-samstarfsins væri sú hætta fyrir hendi að það hefði áhrif til verri vegar á vissa þætti alþjóðasamstarfs, þ.e. lögreglusamstarf og réttaraðstoð innan Norðurlandanna og almennt í Evrópu. Rökin að baki þessu viðhorfi eru að ríkin sem taka þátt í Schengen, þar með talin Norðurlöndin, sjá sér ekki hag í því eða hafa ekki bolmagn til að viðhalda sérstöku samstarfi við Ísland umfram það sem felst í lágmarksréttindum Íslands samkvæmt alþjóðasamningum. Þetta væri áfall fyrir íslenska lögreglu sem í auknum mæli þarf að beina kröftum sínum að alþjóðlegri afbrotastarfsemi.
Nefndin kynnti sér sérstaklega frumvarp til laga um Schengen-upplýsingakerfið sem hefur verið til meðferðar í allshn. með hliðsjón af því hvaða upplýsingar er heimilt að skrá inn í kerfið. Þá var á fundum nefndarinnar leitað upplýsinga um hvernig fylgst yrði með Bretum og Írum sem koma hingað til lands þar sem þeir eru ekki aðilar að Schengen. Upplýst var að skv. 2. mgr. 6. gr. Schengen-samningsins, samanber orðskýringar í 1. gr. samningsins, verði breskum og írskum farþegum sem koma frá þriðja ríki ekki flett sjálfvirkt upp í Schengen-upplýsingakerfinu. Um stöðu Breta og Íra að öðru leyti er þess að geta að bókun um sameiningu Schengen og ESB gerir ráð fyrir að Bretar og Írar geti sótt sérstaklega um að taka þátt í meðferð Schengen-gerða að hluta eða að öllu leyti. Bretar hafa sótt um þátttöku í þeim hlutum Schengen-gerða sem þeir telja að hafi ekki áhrif á að þau markmið þeirra að viðhalda eftirliti á innri landamærum gagnvart Schengen-ríkjunum. Sambærileg umsókn hefur ekki enn verið lögð fram af Írum.
Þá var einnig spurst fyrir um hver staða Grænlendinga og Færeyinga yrði í framtíðinni. Upplýst var að aðildarsamningur Dana nær yfir bæði Grænland og Færeyjar en meta þurfi sérstaklega hvaða hlutum Schengen-samningsins verði hrint í framkvæmd á þessum svæðum.
Gert er ráð fyrir að afgreiðsla farþega sem ferðast milli Íslands annars vegar og Grænlands og Færeyja hins vegar verði með sama hætti og innan Schengen-svæðisins, en stærstur hluti farþega í millilandaflugi utan Keflavíkurflugvallar fer á milli þessara landa.
Í fylgiskjölum með þáltill. er fjallað um áhrif Schengen-samstarfsins á þjóðréttarlega stöðu Íslands með sérstöku tilliti til stjórnarskrár landsins. Er þar fjallað annars vegar um stöðu mála fyrir Amsterdam-sáttmálann og hins vegar eftir að Schengen-samstarfið var fært undir stofnanir ESB.
Nefndin fékk á sinn fund Stefán Má Stefánsson prófessor, einn þeirra þriggja sérfræðinga sem fengnir voru til að skrifa álitsgerðirnar. Í álitsgerð með fskj. 4 er komist að þeirri aðalniðurstöðu að afskipti alþjóðastofnana af íslenskum ríkisborgurum séu ekki veruleg vegna hugsanlegrar aðildar Íslands að samstarfssamningnum um Schengen. Framsal á einstökum þáttum ríkisvalds sem gert er ráð fyrir í samstarfssamningnum er að áliti sérfræðinganna takmarkað og tekur til afmarkaðra málaflokka. Það framsal ríkisvalds sem fjallað er um í álitsgerðinni er takmarkaðra og fyrirsjáanlegra en það sem felst í samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.
Í álitsgerð í fskj. 5 er m.a. bent á reglur Brussel-samningsins, að þær hafi að geyma önnur og hagstæðari ákvæði en eldri samningsforsendur um afleiðingar þess að Ísland samþykkir ekki tiltekna Schengen-gerð. Í álitsgerðinni er komist að þeirri niðurstöðu að dómsúrlausnir dómstóls EB verði réttarheimildir hér á landi á vissum sviðum sem þó séu ekki formlega bindandi. Tekið er fram að í aðalatriðum muni dómstóll EB og raunar framkvæmdastjórnin túlka og beita Schengen-gerðum eins og hverjum öðrum bandalags- eða sambandsrétti en íslenskir dómstólar og stjórnvöld séu á sama hátt valdbær til að leysa úr ágreiningi um Schengen-reglur hér á landi eftir því sem efni þeirra gefur tilefni til og segja til um stöðu þeirra að landsrétti.
Þótt túlkunaráhrif dómstóls EB um Schengen-reglur muni verða talsverð felst þó ekkert valdaframsal í því enda eru íslenskir dómstólar ekki formlega bundnir við niðurstöður dómstóls EB eða framkvæmdastjórnarinnar samkvæmt Brussel-samningnum. Meginatriðið í niðurstöðum sérfræðinganna er að ákvæði samningsins geri í engu tilviki ráð fyrir því að ákvarðanir stofnana ESB öðlist sjálfkrafa gildi hér á landi eða komi til framkvæmda án milligöngu innlendra stjórnvalda eða löggjafarvalds.
Í ljósi þessa álits leggur meiri hlutinn til að tillagan verði samþykkt. Margrét Frímannsdóttir og Sighvatur Björgvinsson lýsa yfir stuðningi við aðild Íslands að Schengen-samstarfinu en undirstrika að undirbúningur og framkvæmd séu að sjálfsögðu á ábyrgð ríkisstjórnarinnar.
Undir þetta nál. rita Tómas Ingi Olrich, form. og frsm., Jón Kristjánsson, Lára Margrét Ragnarsdóttir, Vilhjálmur Egilsson, Jónína Bjartmarz, Margrét Frímannsdóttir og Sighvatur Björgvinsson.
