[prenta uppsett í dálka] 24. fundur, 125. lþ.
Forsætisráðherra (Davíð Oddsson):
Herra forseti. Ég mæli öðru sinni fyrir frv. til laga um breytingu á lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands o.fl., en sams konar frv. var áður til meðferðar á 123. löggjafarþingi án þess að verða útrætt.
Frv. þetta er samið í tilefni af dómi Hæstaréttar frá 18. desember sl. þar sem ákvörðun umhvrh. um að flytja starfsemi Landmælinga Íslands til Akraness var dæmd ólögmæt meðan ráðherra hefði ekki aflað sér lagaheimildar fyrir flutningi stofnunarinnar frá Reykjavík til Akraness.
Í dómi þessum sagði að þótt ekki væru bein fyrirmæli um það í lögum að ríkisstofnun skyldi hafa aðsetur í Reykjavík yrði ekki talið að það eitt gæfi ráðherra frjálst val um hvar hún skyldi vera. Síðan sagði svo, með leyfi forseta:
,,Vöntun á ákvæði um þetta í lögum má helst skýra með því að fyrirmæli eru í stjórnarskrá um staðsetningu ráðuneyta. Hafi það verið talið svo sjálfsagt fram á hin síðari ár að stofnanir, sem undir þau heyrðu, hefðu einnig aðsetur í höfuðborginni að ekki þyrfti að taka það fram í lögum.``
Uppruna þessa ákvæðis stjórnarskrárinnar, sem hinn sérkennilegi rökstuðningur réttarins vísar til, má rekja til þeirra breytinga sem gerðar voru á stjórnarskránni um hin sérstöku málefni Íslands frá 5. janúar 1874 með stjórnskipunarlögum, nr. 16/1903. Þær breytingar höfðu tvennt að markmiði. Annars vegar að koma á þingræði í landinu þannig að ráðherra Íslands bæri ábyrgð gagnvart Alþingi Íslendinga. Hins vegar að færa aðsetur ráðherrans til Íslands frá Danmörku. Til að sú breyting gæti gengið eftir meðan landið var enn hluti af danska konungsríkinu bar nauðsyn til að færa þau orð í ákvæði stjórnarskrárinnar að ráðherrann skyldi hafa aðsetur í Reykjavík, en ekki á öðrum stað í ríkinu. Þetta ákvæði helst óbreytt við breytingar á sömu stjórnarskrá árið 1915 og í stjórnarskrá konungsríkisins Íslands frá 1920 með því orðalagi, er síðan hefur haldist, en þá var tekið upp orðið ráðuneyti í stað ráðherra, enda voru þeir þá orðnir fleiri en einn, og tiltekið sem fyrr að það hefði aðsetur í Reykjavík.
Þegar virt er tilurð og tilgangur þess ákvæðis sem Hæstiréttur byggði niðurstöðu sína á vekur nokkra undrun að rétturinn hafi treyst sér til að draga af því svo víðtæka ályktun sem í dóminum greinir. Þvert á móti hefur það sem Hæstiréttur nefnir vöntun á ákvæðum í lögum verið almennt túlkað þannig að löggjafinn eftirláti með því móti stjórnvöldum að taka allar nauðsynlegar ákvarðanir um framkvæmdaratriði og innri málefni stjórnsýslunnar sem eru forsenda þess að unnt sé að hrinda lögum í framkvæmd. Þetta hefur verið hin viðtekna meginregla í fræðum okkar, jafnt í réttarkerfi okkar sem og þeim sem það telur helst til skyldleika við, svo sem annars staðar á Norðurlöndum.
Í samræmi við þessa meginreglu hefur þannig verið talið að það væri á valdi viðkomandi ráðherra að ákveða aðsetur eða staðsetningu stofnunar ef Alþingi hefur ekki tekið til þess sérstaka afstöðu.
Fordæmisgildi hæstaréttardómsins má draga saman í tvær setningar. Þegar Alþingi kveður ekki á um aðsetur ríkisstofnunar í lögum ber að líta svo á að stofnunin eigi að hafa aðsetur í Reykjavík. Þrátt fyrir að ekki sé kveðið á um aðsetur stofnunar í lögum getur ráðherra að óbreyttum lögum ekki tekið ákvörðun um að flytja aðsetur hennar frá Reykjavík.
Enda þótt stofnunum ríkisins hafi oftast verið valinn staður í Reykjavík fer margvísleg starfsemi og þjónusta á vegum þess fram utan Reykjavíkur. Dæmi um það eru nefnd í athugasemdum við frv. þetta og auk þess má vísa til greinargerðar um staðbundna stjórnsýslu og þjónustu á vegum ríkisins í fylgiskjali með skýrslu þeirri er ég lagði fyrir hið háa Alþingi á 123. löggjafarþingi um kjördæmaskipan og tilhögun kosninga til Alþingis.
Í ljósi þeirra fordæmisáhrifa sem ég hef þegar gert grein fyrir tel ég alveg nauðsynlegt að tekinn verði af allur vafi um heimildir ráðherra til að starfrækja ríkisstofnanir utan Reykjavíkur jafnvel þó ekki væri nema vegna þeirra stofnana sem eru þegar staðsettar utan borgarmarkanna án þess að styðjast við beina heimild í lögum að því leyti.
Með frv. þessu er því lagt til að í lög verði tekin heimild til ráðherra til að ákveða aðsetur ríkisstofnana sem undir ráðuneyti hans heyrir. Ég legg áherslu á að heimild þessi tekur einvörðungu til þeirra ríkisstofnana sem Alþingi hefur ekki mælt fyrir um í lögum hvar skuli hafa aðsetur.
Jafnframt er ástæða til að árétta hér það sem fram kemur í athugasemdum við 1. gr. frv.: ,,Með stofnun í skilningi ákvæðisins er átt við öll stjórnvöld ríkisins, þ.e. alla þá aðila sem taldir eru til framkvæmdarvalds ríkisins, svo sem ríkisstofnanir, embætti, stjórnsýslunefndir, sjóði, ríkisfyrirtæki, o.s.frv.``
Jafnframt felst í ákvæðinu í senn heimild fyrir ráðherra til þess að ákveða að flytja stofnun um set og einnig það sem minna er, að flytja til ákveðnar deildir eða skrifstofur stofnunar.
Á hinn bóginn tekur þessi heimild eðlilega ekki til þeirra fyrirtækja í eigu ríkisins sem rekin eru í einkaréttarlegu rekstrarumhverfi, svo sem hlutafélaga og sameignarfélaga.
Þá er í 2. gr. frv. lagt til að fest verði í viðeigandi lög ákvæði um aðsetur þeirra stofnana sem eru þegar starfræktar utan Reykjavíkur án þess að styðjast við beina heimild í lögum. Í samræmi við meginreglur 1. gr. frv. er þó lagt til að ákvörðunarvald um aðsetur þeirra verði eftir sem áður á hendi ráðherra.
Herra forseti. Eins og fram hefur komið í máli mínu í dag er ekki með þessu frv. gert annað og meira en það að færa réttarástand aftur í það horf sem ríkjandi stjórnarfar hefur miðast við og byggist á viðteknum meginreglum í stjórnskipun vorri. Engin áform eða yfirlýsingar fylgja frv. þessu um frekari flutning ríkisstofnana. Þess vegna vænti ég þess, herra forseti, að breið samstaða geti tekist á hinu háa Alþingi um framgang málsins.
Að svo mæltu legg ég til að málinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.
