[prenta uppsett í dálka] 63. fundur, 126. lþ.
Frsm. minni hluta heilbr.- og trn. (Bryndís Hlöðversdóttir):
Herra forseti. Fyrir hönd minni hluta heilbr.- og trn. Alþingis, sem samanstendur auk þeirrar sem hér talar af hv. þm. Ástu Ragnheiði Jóhannesdóttur og Þuríði Backman, mæli ég fyrir áliti um frv. til laga um breyting á lögum um almannatryggingar nr. 117/1993, með síðari breytingum. Hv. þm. Guðjón A. Kristjánsson sat fundi nefndarinnar vegna málsins sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur áliti þessu.
Með dómi Hæstaréttar í máli Öryrkjabandalags Íslands gegn Tryggingastofnun ríkisins töldu margir að endir væri fenginn í áralangri deilu á milli öryrkja og ríkisvaldsins um það hver réttur öryrkja til aðstoðar úr opinberum sjóði væri. Dómsorð Hæstaréttar er skýrt og það er í fullu samræmi við kröfugerð Öryrkjabandalagsins, svo mjög að hvorugum málsaðila datt í hug eftir uppkvaðningu að ekki yrði fallist á skýra niðurstöðu í dómsorði Hæstaréttar. Þannig lýstu t.d. forvígismenn samtaka öryrkja yfir ánægju með málalok, hæstv. heilbrrh. sagðist ekki mundu deila við Hæstarétt og að sjálfsögðu yrði farið að dómnum.
Það má líka ráða af viðbrögðum þeirra sem eru ósáttir við dóminn að þetta sé þeirra skilningur því gagnrýni þeirra benti til þess að þeir teldu dóminn hafa farið út fyrir það svið sem honum var ætlað, sem felur væntanlega í sér þá hugsun að hann sé að fara inn á eitthvert annað svið.
Ég vil nefna hér sem dæmi viðtal við Jón Steinar Gunnlaugsson, hæstaréttarlögmann og formann starfshóps ríkisstjórnarinnar um málið, en í viðtali við Dag segir hann, með leyfi forseta:
,,En það getur ekki verið hlutverk dómstóla að ákveða að ekki eigi að miða svona styrki við tekjur maka. Það er þetta sem ég hef gagnrýnt við þennan dóm, dómstóllinn var að þessu leyti að taka sér vald sem hann á ekki að hafa. Þarna er verið að kveða upp dóm af aðila sem ber hvorki ábyrgð á tekjuöflun ríkisins né fjárreiðum þess á einn eða annan veg.``
Sem sagt hæstaréttarlögmaðurinn Jón Steinar Gunnlaugsson er að gagnrýna að Hæstiréttur hafi kveðið á um þetta, eða hvað? Er hægt að skilja þessa gagnrýni hans á einhvern annan hátt en orð hans segja til um í þessu viðtali við Dag?
Einnig má geta þess, sem verður síðar betur rakið í framsögu minni hlutans, að forstjóri Tryggingastofnunar lýsti því yfir eins og kunnugt er að reiknaðar yrðu út bætur á grundvelli dómsins strax og það væri ekkert því til fyrirtöðu og verður farið nánar ofan í það á eftir.
En viðbrögð ríkisstjórnarinnar hafa sett málin í þann farveg sem engan óraði fyrir og með meðferð sinni á málinu, ef fram heldur sem horfir, hefur ríkisstjórninni tekist að sjá til þess að enn um skeið munu öryrkjar þurfa að heyja baráttu fyrir dómstólum fyrir stjórnarskrárvörðum rétti sínum.
Reyndar hefur sú skoðun komið fram hjá stjórnarliðum að það sé sjálfsagður og eðlilegur hlutur að öryrkjar leiti réttar sín fyrir dómstólum í kjölfar viðurkenningarmáls og hefur hæstv. formaður heilbr.- og trn. m.a. bent á þá leið fyrir öryrkjana.
Slíkur málflutningur er með eindæmum, ekki síst í ljósi þeirrar staðreyndar að með dómi Hæstaréttar í viðurkenningarmálinu hefur það fengist ótvírætt staðfest af Hæstarétti að framkvæmdin sem verið hefur um tekjutengingu tekjutryggingar við tekjur maka hefur stangast á við stjórnarskrá. Það getur a.m.k. enginn deilt um það, Hæstiréttur segir það, þessi framkvæmd hefur stangast á við stjórnarskrá og alþjóðlega mannréttindasamninga. Í ljósi þeirrar staðreyndar, burt séð frá því hvern skilning menn kunna síðan að leggja í nánari útfærslu dómsins, þá ætti það nú að vera ríkisstjórninni hvatning til þess að fara varlega svo slíkt gerist ekki aftur gagnvart þessum hópi, eða hvað?
Stjórnarandstaðan fordæmir meðferð ríkisstjórnarinnar á málinu og er í grundvallaratriðum ósammála fráleitri túlkun hennar á skýrum dómi Hæstaréttar. Er það mat minni hluta nefndarinnar að í frumvarpi því sem nú liggur fyrir Alþingi sé ríkisstjórnin að brjóta gegn skýrum fyrirmælum Hæstaréttar um að tenging tekjutryggingar örorkulífeyrisþega við tekjur maka sé óheimil, sbr. 5. mgr. 17. gr. almannatryggingalaga, og að frumvarpið feli í sér brot á stjórnarskrá og alþjóðasáttmálum. Í ljósi þessa mun minni hlutinn leggja til að málinu verði vísað frá. Mun minni hlutinn í nefndaráliti þessu rökstyðja nánar þessa niðurstöðu sína.
Það vekur óneitanlega mikla athygli hversu mikla þverúð ríkisstjórnin hefur sýnt í þessu máli og fullyrði ég að slík meðferð á hópi sem sannanlega hafa verið brotin mannréttindi á sé með eindæmum. Og svo undarlegt sem það er virðist það víðs fjarri að einhver vilji sé til þess af hálfu ríkisstjórnarinnar að binda endi á þessa áralöngu þrætu við öryrkja. Rétt er í þessu samhengi að rifja það upp að þegar deilan kemur fyrir dómstól var það einhuga niðurstaða þriggja dómara þar, í héraðsdómi sem sagt, að Tryggingastofnun eða ríkisvaldinu hafi verið óheimilt að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega á grundvelli tekjutengingar við tekjur maka á tímabilinu 1994--1998. Þá erum við að tala um fyrra tímabilið. Tryggingastofnun eða ríkisvaldið áfrýjaði niðurstöðunni varðandi þetta tímabil eigi að síður til Hæstaréttar þrátt fyrir að málið væri augljóslega tapað hvað þetta tímabil varðar. Hefði nú ekki verið eðlilegra fyrir ríkisvaldið að láta a.m.k. þessum hluta málsins lokið þar sem hverjum manni mátti vera það ljóst að þar fór ríkisvaldið með vafasaman málflutning, svo vægt sé til orða tekið. Enda kom í ljós að Hæstiréttur var einhuga um að Tryggingastofnun eða ríkisvaldinu hafi verið óheimilt að tengja tekjutryggingu öryrkja við tekjur maka a.m.k. á þessu tímabili. Um það er ekki deilt.
Í lýðræðisþjóðfélagi kallar niðurstaða sem þessi frá æðsta dómstóli þjóðarinnar á einföld viðbrögð: að ríkisvaldið virði niðurstöðu dómsins og geri að fullu upp við þann hóp sem brotið var á. En niðurstaða ríkisstjórnarinnar er sú að aðeins þurfi að gera upp að hluta til við þennan hóp og vitnar til fyrningarreglna. Slík framkoma lýsir vafasamri beitingu ríkisstjórnarinnar á valdi sínu svo ekki sé sterkara að orði kveðið.
Herra forseti. Aðdragandi þessa máls sem hér er til umfjöllunar er sá að 1. jan. 1994 tóku gildi ný heildarlög um almannatryggingar, nr. 117/1993, sem enn eru í gildi að stofni til. Í lögunum var ekki að finna heimild til skerðingar tekjutryggingar á grundvelli tekna maka heldur var einungis heimilt að skerða tekjutryggingu vegna tekna öryrkjans sjálfs.
Í kjölfar laganna var sett reglugerð nr. 485/1995 þar sem kveðið var á um í 2. mgr. 4. gr. hennar að heimilt væri að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap með því að telja helming samanlagðra tekna beggja hjóna til tekna lífeyrisþegans í því tilviki er maki hans er ekki lífeyrisþegi. Þessari reglu var beitt til skerðingar tekjutryggingar örorkulífeyrisþega allt frá gildistöku laganna og þar til lög nr. 149/1998 tóku gildi. Ágreiningurinn í málinu snýst í samræmi við þetta um tvö tímabil, í fyrsta lagi tímabilið þegar reglugerðin var grundvöllur skerðingar og í öðru lagi tímabilið eftir að lög nr. 149/1998 tóku gildi. Kröfur Öryrkjabandalagsins í málinu ná því til þessara tveggja tímabila.
Hvað fyrra tímabilið varðar vekur minni hlutinn athygli á því að í héraðsdómi þeim sem síðan var áfrýjað til Hæstaréttar sem felldi þann dóm sem frumvarpið er sprottið af kemur fram að fjölmargir félagsmenn aðildarfélaga Öryrkjabandalagsins hafi leitað réttar síns hjá Tryggingastofnun ríkisins á þeim grundvelli að reglugerðina skorti lagastoð en án árangurs. Þá hafi sumir leitað til umboðsmanns Alþingis á sama grundvelli en án árangurs. Þannig hafi umboðsmaður í áliti 13. apríl 1998 komist að þeirri niðurstöðu að ákvæði 12. gr. reglugerðar nr. 485/1995 hafi verið lögmætt en þar er m.a. fjallað um það til hvaða lagastoðar reglugerðin sæki gildi sitt. Byggði hann álit sitt á því að í eldri lögum hefði verið fullnægjandi lagaheimild til skerðingarinnar og ekki yrði fullyrt að brottfall sérstakrar reglugerðarheimildar benti til breytingar á framkvæmd laganna að þessu leyti. Öryrkjabandalagið mótmælti þessari túlkun umboðsmanns og taldi hana ekki fullnægja viðteknum túlkunarkostum, m.a. um lögmæti og að lagaákvæði um takmarkanir á mannréttindum skuli vera skýr og ótvíræð. Þeir þrír dómarar sem dæmdu málið í héraðsdómi komust hins vegar allir --- og þá er vakin athygli á því að héraðsdómur var fjölskipaður í þessu máli --- að þeirri niðurstöðu að umrætt skerðingarákvæði í reglugerðinni hefði skort lagastoð og skerðing á grundvelli þess væri því óheimil. Sama var uppi á teningnum í Hæstarétti hvað fyrra tímabilið varðar þar sem það var samdóma niðurstaða þeirra fimm dómara sem málið dæmdu að reglugerðarheimild hefði skort og skerðing á grundvelli hennar því óheimil.
Með lögum nr. 149/1998 var umdeilt skerðingarákvæði lögfest og varð að 5. mgr. 17. gr. almannatryggingalaga, nr. 117/1993. Stjórnarandstaðan í heilbrigðis- og trygginganefnd skilaði séráliti þegar frumvarp til laganna var afgreitt úr nefndinni þar sem sérstaklega var gagnrýnd sú málsmeðferð sem frumvarpið fékk í þinginu, en frumvarpið var lagt fram degi áður en þingi var frestað í desember 1998 og því var hvorki unnt að senda málið til umsagnar né gafst tóm til ítarlegrar umræðu á hinu háa Alþingi. Í áliti minni hluta heilbr.- og trn. á þessum tíma segir enn fremur:
,,Fyrir liggur að hér kann að vera um brot á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar [að ræða]. Fyrir því liggja eftirfarandi rök:
1. Í 76. gr. stjórnarskrárinnar segir: ,,Öllum, sem þess þurfa, skal tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika.``
2. Í 65. gr. stjórnarskrárinnar segir: ,,Allir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.``
Í þessum greinum er því skýlaust lýst yfir að allir skuli jafnir fyrir lögum og að allir skuli njóta mannréttinda án nokkurrar mismununar. Undir orðalag 65. gr., þar sem rætt er um ,,stöðu að öðru leyti``, fellur ljóslega hjúskaparstaða. Þegnum ríkisins verður því ekki mismunað vegna hjúskaparstöðu.``
Síðan segir í nefndarálitinu:
,,Í ljósi þessa getur stjórnarandstaðan ekki greitt atkvæði með málinu. Hún hefur jafnframt bent á leiðir sem gætu tryggt að ívilnun gagnvart bótaþegum hefði náð fram að ganga án þess að lögfest yrðu ákvæði sem mögulega fælu í sér mannréttindabrot. Við því vildi meiri hlutinn ekki verða. Stjórnarliðið verður því að bera ábyrgð á samþykkt framangreindra laga.``
Undir þetta álit skrifuðu Össur Skarphéðinsson, þáverandi formaður heilbrigðis- og trygginganefndar, Bryndís Hlöðversdóttir og Ásta R. Jóhannesdóttir. Ögmundur Jónasson, áheyrnarfulltrúi þingflokks óháðra, og Guðný Guðbjörnsdóttir, áheyrnarfulltrúi Kvennalistans, tóku þátt í afgreiðslu málsins og voru samþykk álitinu.
Það er nú svo, herra forseti, að fyrri ásakanir stjórnarandstöðu um að ríkisstjórnin hafi verið að fremja stjórnarskrár- eða mannréttindabrot á öryrkjum með því að tengja tekjutryggingu við tekjur maka hafa verið á rökum reistar. Því sætir það furðu að sá hópur hv. þingmanna sem samþykkti lögin frá 1998 og vísaði ásökunum stjórnarandstöðunnar á bug skuli nú kveinka sér svo mjög sem raun ber vitni þegar við lýsum þeirri bjargföstu skoðun okkar að frv. sem hér er til umræðu feli áfram í sér að brotin séu mannréttindi á þessum hópi. Það er okkar einlæga trú að svo sé og það er að sjálfsögðu skylda okkar sem þingmanna að láta þessa sannfæringu okkar í ljósi, enda eru þingmenn bundnir af henni í málflutningi sínum, herra forseti.
Í framhaldi af því sem hér var rakið hefur stjórnarandstaðan tvívegis lagt fram frumvarp sem mælt hefur fyrir um afnám tengingar tekjutryggingar við tekjur maka, það fyrra á 125. þingi og nú liggur fyrir þinginu frumvarp þessa efnis sem þegar hefur verið vísað til heilbrigðis- og trygginganefndar og bíður þar afgreiðslu.
Dómur Hæstaréttar Íslands frá 19. desember 2000 í málinu nr. 125/2000: Tryggingastofnun ríkisins gegn Öryrkjabandalagi Íslands og gagnsök, staðfestir að skilningur stjórnarandstöðunnar í málinu hefur verið réttur frá upphafi.
Viðbrögð Öryrkjabandalags Íslands við lögum nr. 149/1998 voru snögg. Einungis nítján dögum eftir að lögin tóku gildi stefndi bandalagið Tryggingastofnun ríkisins. Kröfur Öryrkjabandalags Íslands voru í fyrsta lagi að skerðing skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995 væri óheimil, þ.e. fyrra tímabilið, og var fallist á það eins og rakið var hér að framan og jafnframt að skerðing tekjutryggingar örorkulífeyrisþega á grundvelli tekna maka skv. 5. mgr. 17. gr. almannatryggingalaga, nr. 117/1993, sbr. lög nr. 149/1998, væri óheimil, þ.e. síðara tímabilið.
Öryrkjabandalagið byggði kröfu sína fyrir síðara tímabilið á því að skerðing tekjutryggingar örorkulífeyrisþega á grundvelli tengingar við tekjur maka væri andstæð 76. gr. stjórnarskrárinnar sem mælir fyrir um rétt til aðstoðar úr opinberum sjóði vegna örorku, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, og vísaði í þessu sambandi til 12. og 13. gr. félagsmálasáttmála Evrópu og 9. og 11. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Jafnframt taldi Öryrkjabandalagið að skerðingin væri andstæð jafnréttisákvæði 65. gr. stjórnarskrárinnar sem ætti rót sína að rekja til 2. mgr. 2. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Fleiri lagarök voru tínd til í kröfugerð Öryrkjabandalagsins, svo sem að skerðingarreglan væri í andstöðu við 1. gr. laga um málefni fatlaðra. Einnig er kannski rétt að vekja athygli á því hér að lögin um jafnan rétt kvenna og karla voru töluvert notuð í rökstuðningi Öryrkabandalagsins í ljósi þess að 2/3 hlutar þess hóps sem hér um ræðir eru konur, og er líka rétt að vekja athygli á því að í forsendum dómsins vísar Hæstiréttur beinlínis til þessara röksemda Öryrkjabandalagsins og til jafnréttislaganna.
Það er skemmst frá því að segja að meiri hluti Hæstaréttar féllst að fullu á seinni kröfu Öryrkjabandalags Íslands. Þetta má glöggt sjá þegar kröfugerð Öryrkjabandalagsins fyrir Hæstarétti og dómsorð réttarins eru lesin saman. Kröfugerð Öryrkjabandalagsins var svohljóðandi:
,,... að einnig verði viðurkennt með dómi Hæstaréttar, að aðaláfrýjanda hafi frá 1. janúar 1999 verið óheimilt að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap samkvæmt 5. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998.``
Dómsorð Hæstaréttar hljóðaði svo --- og þá er ég ekki að vitna í, eins og meiri hlutinn hefur nú mikið tíðkað hér í einhver önnur orð í forsendum dómsins, dómsorð Hæstaréttar hljóðaði svo:
,,Einnig er viðurkennt, að óheimilt hafi verið að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap frá 1. janúar 1999 samkvæmt 5. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998.``
Er einhver vafi á því hvað þetta þýðir, herra forseti?
Það er óumdeild meginregla í lögfræði að við túlkun dóma skuli fyrst og fremst taka mið af kröfugerð aðila annars vegar og dómsorði hins vegar. Minni hlutinn telur ljóst að Hæstiréttur hafi með skýru dómsorði sínu, sem er orðrétt samhljóða kröfugerð Öryrkjabandalagsins, verið að banna þá aðferð sem fram kemur í 5. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993 og felst í því að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega með tengingu við tekjur maka. Ríkisstjórnin hefur hins vegar þá túlkun á dómi Hæstaréttar í frammi að þrátt fyrir skýrt dómsorð hafi Hæstiréttur verið að meina eitthvað annað sem lesa megi úr því sem segir í forsendum dómsins. Minni hlutinn hafnar slíkri túlkun algerlega og vekur athygli á því að sameiginlegur skilningur Eiríks Tómassonar lagaprófessors, Sigurðar Líndals lagaprófessors og Skúla Magnússonar lektors var að það vægi þungt við skýringu á dómi ef kröfugerð annars aðila væri tekin beint upp í dómsorð. Undir þetta tóku fleiri lögfræðingar sem komu fyrir nefndina. --- Ég held reyndar að um það séu allir löglærðir sammála, herra forseti, að þetta vegur mjög þungt þegar kröfugerðin er tekin beint upp í dómsorð. --- Slíkt mælti tvímælalaust með því að túlka dóminn á þann veg sem stjórnarandstaðan gerir. Eiríkur Tómasson sagði jafnframt að í skýrslu starfshóps ríkisstjórnarinnar væri ekki mikið fjallað um þetta atriði og hvers vegna það hefði ekki leitt til annarrar niðurstöðu þegar valið væri á milli tveggja skýringarkosta. Aðspurður hvort með leið ríkisstjórnarinnar væri hún að taka áhættu vegna ásakana um mannréttindabrot svaraði Eiríkur Tómasson því til fyrir nefndinni að svo væri vegna þess að ekki væri hægt að fullyrða með óyggjandi hætti hver yrði niðurstaða dómstóla ef málið yrði borið undir þá að nýju, en það væri hins vegar pólitískt mat hvort slík áhætta yrði tekin.
Þetta er skilningur lagaprófessorsins á þessu sem ríkisstjórnin er að gera. Og það er kannski einmitt það sem við höfum verið að vekja athygli á í þessu máli að burt séð frá öllum lagarökum er alveg ljóst að með því að túlka dóm Hæstaréttar á þann hátt sem ríkisstjórnin gerir sem ég vil reyndar meina að sé mjög veikur rökstuðningur fyrir þeirri túlkun, að þá er það alltaf þetta mat sem ríkisstjórnin á: Eigum við að taka áhættuna af því að þetta feli í sér áframhaldandi mannréttindabrot? Ég vek athygli á því að þennan kost velur hæstv. ríkisstjórn að taka.
Ég vil í þessu samhengi líka benda á dóm Hæstaréttar frá árinu 1988, bls. 1532 í dómasafni Hæstaréttar, en þar er vakin athygli á þeirri staðreynd að mannréttindi séu sett til verndar borgurunum en ekki stjórnvöldum. Ég held að mjög mikilvægt sé að draga þetta fram, herra forseti, í ljósi umræðunnar sem hér hefur átt sér stað, ekki síst í ljósi þeirra röksemda meiri hlutans um að túlka beri dóminn löggjafarvaldinu í hag ef vafi leikur á um þetta.
Mikilvægt er að hafa í huga að dómurinn fjallar um stjórnarbundin mannréttindi og að málið snýst um deilu á milli ríkisvaldsins og borgaranna um það hversu rík þessi vernd stjórnarskrárinnar er. Því er eðlilegt --- og vísa ég þá enn og aftur til þessa hæstaréttardóms sem ég nefndi áðan og kemur fram í nefndaráliti minni hluta --- að túlka dóminn mannréttindasjónarmiðinu í hag. Ella væru slík ákvæði lítils virði gagnvart ofríki ríkisvaldsins, en þau eru einmitt sett til þess að ríkisvaldið beiti ekki valdi sínu gagnvart borgurunum á óeðlilegan hátt. Þau eru sett til verndar borgurunum gagnvart ríkisvaldinu m.a.
Eins og sjá má að framan fellst meiri hluti Hæstaréttar án fyrirvara á kröfu Öryrkjabandalagsins í dómsorðinu --- og þá erum við bara að tala um dómsorðið, þar birtist niðurstaða hans, Hæstiréttur hefur talað og niðurstaða hans birtist í dómsorðinu. --- Í forsendum dóma koma hins vegar fram rök dómsins fyrir þeirri niðurstöðu sem birtist í dómsorði og ber að túlka það með hliðsjón af þeim. Ekki er óeðlilegt að þar sé í einhverjum mæli komið inn á mótrök en slíkt er þá iðulega gert til að skerpa á niðurstöðunni. Þetta má glögglega sjá á nokkrum stöðum í dóminum, t.d. þar sem fjallað er um gagnkvæma framfærsluskyldu hjóna. Hæstiréttur hrindir þeirri staðhæfingu að hér sé grundvöllur sem réttlæti skerðingu tekjutryggingar örorkulífeyrisþega á grundvelli tekna maka með því að benda á að slík framfærsluskylda sé ekki á milli sambúðarfólks, en skv. 44. gr. laga nr. 117/1993 gildir 5. mgr. 17. gr. almannatryggingalaga einnig um sambúðarfólk, þannig að Hæstiréttur er væntanlega ekki að mótmæla því. Þessu tengt fjallar Hæstiréttur um breytinguna sem varð á stjórnarskránni árið 1995. Ákvæði 70. gr. stjórnarskrárinnar, sem með breytingunni varð að 76. gr., hljóðaði svo:
,,Sá skal eiga rétt á styrk úr almennum sjóði sem eigi fær séð fyrir sér og sínum, og sé eigi öðrum skylt að framfæra hann,`` --- og sé eigi öðrum skylt að framfæra hann, það er mjög mikilvægt að hafa þetta orðalag í huga --- ,,en þá skal hann vera skyldum þeim háður, sem lög áskilja.``
Með breytingunni sem gerð var árið 1995 varð hins vegar grundvallarbreyting á ákvæðinu sem leiddi til þess að um einstaklingsbundinn lágmarksframfærslurétt varð að ræða sem löggjafanum er óheimilt að leggja á herðar annarra, eins og heimilt var samkvæmt eldra ákvæðinu. Ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar hljóðaði svo eftir breytinguna:
,,Öllum, sem þess þurfa, skal tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika.``
Af orðalagi ákvæðisins eftir breytinguna má vera fullljóst að heimildin til að leggja umrædda lágmarksframfærslu á herðar annarra var felld niður. Þetta má einnig glögglega lesa úr orðum Hæstaréttar þar sem hann fjallar um þetta og undirstrikað er með eftirfarandi orðum í dómnum:
,,Samkvæmt framanrituðu verður 76. gr. stjórnarskrárinnar skýrð á þann veg að skylt sé að tryggja að lögum rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi, sem ákveðið sé á málefnalegan hátt.``
Það er reyndar svolítið ankannalegt að heyra hæstv. ráðherra og stjórnarliða lýsa því yfir við umræðu um málið að ekki hafi staðið til að gera neinar efnisbreytingar á stjórnarskránni árið 1995. Þetta hljómar fremur undarlega í ljósi þess hversu mjög menn hreyktu sér af því afreki sínu að ná þessum breytingum á mannréttindakaflanum fram og vekur, a.m.k. að mínu mati, tortryggni um afstöðu manna til þess hvaða þýðingu það hefur að taka mannréttindaákvæði í stjórnarskrá og staðfesta alþjóðlega mannréttindasáttmála. Því fylgir nefnilega raunveruleg ábyrgð fyrir ríkisvaldið og það ánægjulega er að dómur Hæstaréttar í þessu máli og reyndar fleiri dómar staðfesta að þessi réttindi borgaranna eru raunveruleg og að dómsvaldið ætlar að standa vörð um þau og hefur gert það. Það er reyndar réttarþróun sem hefur verið að aukast í seinni tíð.
Annað dæmi um það þegar Hæstiréttur bendir á mótrökin í málinu er þegar Hæstiréttur tekur fram að í lögum sé þó víða tekið tillit til hjúskaparstöðu fólks og bendir í því sambandi á skattalög og lög um félagslega aðstoð og dregur af því þá ályktun að það geti átt við málefnaleg rök að styðjast að gera nokkurn mun á greiðslum til einstaklinga úr opinberum sjóðum eftir því hvort viðkomandi er í sambúð eða ekki, enda hafi löggjafinn í þessum tilvikum metið það málefnalegt og fært það í lög og við það er ekki gerð athugasemd, enda var þess ekki krafist. Það verður að hafa í huga. Í því tilviki sem hér er til umfjöllunar má einnig segja að löggjafinn hafi metið það málefnalegt með setningu laga nr. 149/1998 að skerða þann lágmarksframfærslueyri sem felst í tekjutryggingu örorkulífeyrisþega á grundvelli tekna maka en það er hins vegar það málefnalega mat löggjafans sem Hæstiréttur telur að stangist á við stjórnarskrána og alþjóðlega sáttmála sem íslenska ríkið er bundið af og skerðing á þessum grundvelli því talin óheimil.
Í skýrslu starfshóps ríkisstjórnarinnar sem frumvarp hennar byggist á og birt er sem fylgiskjal með því er framangreind setning úr dómi Hæstaréttar um að það geti átt við málefnaleg rök að styðjast að gera nokkurn mun á greiðslum til einstaklinga úr opinberum sjóðum eftir því hvort viðkomandi er í sambúð eða ekki slitin úr því samhengi sem hún er sett fram í og dregin sú ályktun að með þessu sé Hæstiréttur að segja að heimilt sé að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega vegna tekna maka, en bara ekki eins mikið og nú er gert! Þessu heldur starfshópurinn fram, og á þessu byggir hæstv. ríkisstjórn frumvarp sitt, þó svo að í málinu hafi einungis verið fjallað um það hvort þessi aðferð við skerðingu væri heimil eða ekki. Með öðrum orðum, Öryrkjabandalagið hélt því fram að þetta væri óheimilt og gerði kröfu um slíkt en Tryggingastofnun gerði kröfu um að því yrði hafnað og stofnunin sýknuð. Öryrkjabandalagið krafðist þess aðeins að sú aðferð að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega á grundvelli tekna maka yrði dæmd óheimil, m.a. á grundvelli þess að hún væri andstæð stjórnarskrá. Fer svo Hæstiréttur allt í einu að tala um eitthvað allt annað en kröfugerð aðila í málinu fjallar um? Það þykir mér ansi skrýtin túlkun á dómi Hæstaréttar, herra forseti. Mér þætti mjög undarlegt ef svo væri. Mér þykir þurfa sterkari rök en færð eru fyrir þessum lið í röksemdum starfshópsins og tek ég þar undir með Eiríki Tómassyni sem vitnað var í hér áðan. Í málinu var ekki deilt um fjárhæðir heldur aðferð og þá aðferð dæmdi Hæstiréttur ólögmæta.
Starfshópurinn leggur mikið upp úr þeim orðum sem birtast í forsendum dóms Hæstaréttar --- í forsendum, ekki dómsorðinu. Starfshópurinn vitnar lítið í dómsorðið --- þar sem segir að óheimilt hafi verið að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap á þann hátt sem gert er í 5. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998. Starfshópurinn túlkar orðin ,,á þann hátt`` í forsendunum sem endanlega staðfestingu á því sem áður hefur komið fram, að Hæstiréttur sé að segja að heimilt sé að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega vegna tekna maka ef það er gert í minna mæli en nú er gert og á þessu er 1. gr. frumvarpsins sem liggur fyrir Alþingi byggð. Starfshópurinn dregur síðan ályktun af þessum röksemdum sínum og segir, með leyfi forseta:
,,Í dómnum felst því ekki, að með öllu sé óheimilt að láta tekjur maka hafa áhrif á tekjutryggingu örorkulífeyrisþega. Það er aðeins samkvæmt dómsorðinu óheimilt að gera á þann hátt, sem gert er í 5. mgr. 17. gr. Til að ákveða hvað teljast megi heimilt og hvað ekki í þessu efni, þarf nánari athugun á forsendum dómsins.``
Hér kemur, herra forseti, alvarleg staðreyndavilla fram í orðum starfshópsins því að það stendur alls ekki í dómsorðinu að það sé óheimilt að skerða á þann hátt heldur kemur orðalagið ,,á þann hátt`` aðeins fyrir í forsenduorðum Hæstaréttar. Starfshópurinn virðist þó átta sig á þessu því hann segir síðar: ,,Þetta orðalag er raunar notað í forsendum dómsins.`` Á þessu er bara grundvallarmunur, herra forseti. Engu að síður heldur hann ótrauður áfram að túlka dóminn eins og umrætt orðalag komi fram í dómsorðinu sjálfu eins og sjá má í tilvitnun hér að ofan, þar sem segir:
,,Það er aðeins samkvæmt dómsorðinu óheimilt að gera á þann hátt, sem gert er ...``
Á þessu byggja þeir túlkun sína, herra forseti.
Þetta verður að telja alvarlegan galla á röksemdafærslu starfshópsins og er nægjanlegt til að varpa rökstuddum vafa á þá niðurstöðu sem hópurinn kemst að og birtist í 1. gr. frumvarpsins. Það er óumdeild grundvallarregla innan lögfræðinnar að túlka beri dómsorð með hliðsjón af forsendum dómsins en ekki öfugt, sé þess á annað borð þörf sem ekki verður talið í þessu máli þar sem Hæstiréttur felst orðrétt á kröfu Öryrkjabandalagsins.
Það er svolítið erfitt að gera þá kröfu til Öryrkjabandalagsins í þessu máli að þeir túlki þessa niðurstöðu einhvern veginn öðruvísi fyrir sinn hóp þegar kröfugerðin er orðrétt tekin upp í dómsorð Hæstaréttar. Það er fráleitt að gera þá kröfu til borgaranna að þeir fari eftir forsendum dóma en ekki dómsorði, sé það í fullu samræmi við kröfugerð aðila í málinu.
Í samræmi við þetta er því síður heimilt að taka eina setningu úr forsendunum og túlka dómsorðið og að auki allar aðrar forsendur sem fram koma í dómnum með hliðsjón af henni eins og gert er í skýrslu starfshópsins. Telji menn að þrátt fyrir að Hæstiréttur hafi fallist orðrétt á kröfu Öryrkjabandalags Íslands í dómsorði sé þörf á að túlka það frekar hljóta þeir að gera það með því að túlka dómsorðið með hliðsjón af forsendunum. Ef þannig er litið á málið má augljóst vera að Hæstiréttur er með orðalaginu ,,á þann hátt`` að árétta að einungis sé óheimilt að beita þeirri aðferð við skerðingu að tengja tekjutryggingu örorkulífeyrisþega við tekjur maka og að eftir sem áður sé heimilt að skerða tekjutryggingu vegna tekna öryrkjans sjálfs, enda kemur það skýrlega fram í málflutningi beggja aðila að ekki er ágreiningur um hið síðarnefnda, né gerð krafa um að slíkt yrði dæmt óheimilt.
Í l. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að áfram verði heimilt að skerða tekjutryggingu vegna tekna maka. Í samræmi við framangreint er ákvæðið í beinni andstöðu við dóm Hæstaréttar og verður því talið brjóta gegn ákvæðum 65. og 76. gr. stjórnarskrárinnar og ákvæðum í alþjóðlegum samningum sem íslenska ríkið er skuldbundið af.
Meiri hluti hv. heilbr.- og trn. kemst að þeirri niðurstöðu að ákvæði 2. tölul. 3. gr. laga nr. 14/1905, um fyrning skulda og annarra kröfuréttinda, eigi við um kröfur þeirra örorkulífeyrisþega sem rétt eiga samkvæmt dómi Hæstaréttar. Minni hlutinn mótmælir þessum skilningi. Minni hlutinn vill þó benda á að jafnvel þótt fallist verði á skilning meiri hlutans þá séu ýmis álitaefni uppi hvað þetta varðar. Jafnvel þó hugsanlega megi færa fyrir því rök að lögin um fyrningu geti átt við þá eru samt sem áður fjöldamörg álitaefni uppi. Í fyrsta lagi hefur verið bent á í umræðu um málið að höfðun viðurkenningarmáls slíti fyrningu og því sé ekki rétt að nota fyrningarreglur eins og gert er í tillögum ríkisstjórnarinnar við túlkun dómsins aftur í tímann. Helsta málsvörn ríkisstjórnarinnar gegn þessum málflutningi er vísun í dóm Hæstaréttar nr. 46/1998 þar sem fjallað var um endurgreiðslu aðflutningsgjalda sem greidd voru af tollyfirvöldum vegna innflutnings á frystum dönskum kartöflum. Málavextir í því máli voru þeir að í viðurkenningarmáli, sem tiltekið fyrirtæki höfðaði, hafði Hæstiréttur komist að þeirri niðurstöðu að álagning jöfnunargjaldsins á umræddu tímabili fengi ekki samrýmst þeim takmörkunum sem heimild ráðherra væru settar og þeim kvöðum um málefnalegan grundvöll skattheimtu og stjórnsýslu sem gæta hefði átt. Álagningin var því dæmd ólögmæt í viðurkenningarmálinu og höfðaði síðan sama fyrirtæki --- ég vek athygli á því --- mál gegn ríkinu til endurgreiðslu ofgreidds fjár í kjölfar viðurkenningarmálsins. Ríkisvaldið bar fyrir sig fyrningu í kartöflumálinu á þeim grundvelli að krefjast hefði mátt endurgreiðslu strax og gjaldið hefði verið greitt, sem ekki var gert af hálfu fyrirtækisins. Þá bar ríkisvaldið því einnig við að fyrirtækið hefði bersýnilega greitt gjaldið til ríkisins í þeirri trú að því væri að lögum skylt að gera það og að það hefði ekki verið fyrr en löngu seinna í sambandi við rannsókn tollyfirvalda á réttmæti aðflutningsskýrslna að fyrirtækið fór að halda því fram að gjaldtaka væri óheimil að lögum. Að auki var því borið við af hálfu ríkisvaldsins í málinu að fyrirtækið hefði ekki orðið fyrir tjóni vegna gjaldtökunnar, það hefði vel getað velt gjaldinu yfir á viðskiptavini sína, enda hefði varan öll selst. Á þessum grundvelli féllst Hæstiréttur síðan á að láta málshöfðun viðurkenningarmálsins ekki rjúfa fyrningarfrestinn. Það er að mati minni hlutans hæpin röksemd af hálfu meiri hlutans að halda því fram að þessi dómur hafi fordæmisgildi varðandi það mál sem hér um ræðir. Í fyrsta lagi gilda allt önnur sjónarmið um ofgreidda skatta og hugsanlegan rétt til endurgreiðslu þeirra en um vangreiddar bætur á borð við það sem mál Öryrkjabandalagsins fjallar um. Rétturinn til greiðslu aðstoðar úr opinberum sjóði á grundvelli örorku er stjórnarskrárvarinn og fjallar um grundvallarmannréttindi. Það er rétt að hafa það í huga, herra forseti, þegar við fjöllum um þetta mál. Það er því tæpast hægt að líkja slíkum rétti saman við réttarstöðu manna, fyrirtækis í þessu tilviki, gagnvart ofgreiddum sköttum, auk þess sem fyrirsvar var ólíkt í þessum tveimur málum. Sú fyrirsvarsheimild sem Öryrkjabandalagið byggir málsókn sína á í málinu var lögfest með lögum nr. 91/1991 og var þá um nýmæli að ræða. Ekki hefur reynt á það, svo að minni hlutinn viti, hvort málssókn af þessu tagi rýfur fyrningu, þ.e. aftur eftir að nýju lögin væru sett þar sem þessi fyrirsvarsregla er heimiluð. Minni hlutinn veit a.m.k. ekki til þess. Ég verð að viðurkenna ég hef ekki gert ítarlega könnun á þessu en hef spurst fyrir þetta og ekki komist að öðru. Meðan svo er má segja að það sé álitaefni hvort fyrning hafi rofnað við málshöfðun Öryrkjabandalagsins. Það er a.m.k. alls ekki skýrt, herra forseti, miðað við að þarna er um að ræða nýja fyrirsvarsreglu. Ljóst er að mikil hagkvæmnisrök eru því til stuðnings að mál af þessu tagi rjúfi fyrningu. Ljóst er að ef sú regla verður ekki talin gilda að málssókn í viðurkenningardómum, skv. 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, slíti fyrningu, hefðu allir öryrkjar sem rétt eiga samkvæmt dómi Hæstaréttar nú --- þá skulum við aðeins tala um þá sem heyra undir 5. mgr. og skipta í það minnsta hundruðum ef ekki þúsundum --- þurft að fara í mál sérstaklega, til að tapa ekki rétti sökum fyrningar. Getur það talist eðlileg meðferð? Maður getur spurt sig líka að því hver hafi verið tilgangurinn með því að heimila að farið yrði í málsókn á borð við þá sem Öryrkjabandalagið gerir, þar sem hagsmunasamtök fara í mál fyrir hóp félagsmanna sinna.
Ljóst er að mikið hagræði væri af þeirri almennu reglu að viðurkenningardómar slitu fyrningu þótt það væri að sjálfsögðu ávallt undir kröfugerð og öðrum málatilbúnaði komið hvort reglan ætti við í hverju tilviki fyrir sig.
Minni hlutinn bendir að auki á 6. gr. laga nr. 14/1905, um fyrningu, en þar segir:
,,Nú viðurkennir skuldunautur skuld sína við kröfueiganda annaðhvort með berum orðum eða á annan hátt, --- t.d. með því að lofa borgun eða greiða vexti --- eftir þann tíma, er fyrningarfrest ella hefði átt að telja frá, og hefst þá nýr fyrningarfrestur frá þeim degi ...``
Í þessu sambandi má í fyrsta lagi a.m.k. velta því fyrir sér hvort ekki hafi falist í því viðurkenning þegar forstjóri Tryggingastofnunar ríkisins tilkynnti eftir dómsuppkvaðningu Hæstaréttar að þegar yrði hafist handa við að greiða þeim öryrkjum sem eiga inni hjá stofnuninni, en starfsmenn Tryggingastofnunar lýstu því nánar á fundi nefndarinnar að skilningur þeirra á málinu hefði verið sá, þar með talinn er forstjórinn, að með dómi Hæstaréttar hefði það verið dæmt óheimilt að beita skerðingarheimild 5. mgr. 17. gr. almannatryggingalaga, með öðrum orðum að óheimilt væri að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap á grundvelli tekna maka.
Þeir sögðu líka, herra forseti, --- það sögðu þeir aðspurðir eftir að dómur var kveðinn upp --- að ekkert hefði verið því til fyrirstöðu tæknilega að greiða út bætur 1. janúar á grundvelli þeirrar túlkunar, allt sem til hefði þurft væri breyting á frítekjumarki í reglugerð og slíkt væri unnt að gera á skömmum tíma. Þeir drógu það sérstaklega fram að tölvutæknin væri orðin slík að ekkert væri því til fyrirstöðu að gera þetta svona.
Herra forseti. Allt benti því til að þessari áralöngu deilu ríkisstjórnarinnar og öryrkja væri lokið hvað þennan tiltekna hóp varðar þótt ljóst væri að kveða þyrfti nánar á um rétt annarra hópa lífeyrisþega á grundvelli dómsins síðar, sem ríkisstjórnin hefur margoft notað sem rök fyrir því í sínum málflutningi að hafa ekki greitt út á grundvelli dómsins strax.
Þá vill minni hlutinn benda á að fyrir því eru fordæmi að sjálft tryggingaráð greiði bætur mun lengra aftur í tímann en lagt er til í þessu máli þegar um mistök eða handvömm er að ræða af hálfu stofnunarinnar. Í þessu sambandi vil ég nefna úrskurð tryggingaráðs í máli 44/1994, dags. 24. febrúar 1994. Ég hef reyndar fengið upplýsingar um að þetta sé ekki eina dæmið um þessa framkvæmd. En í því máli voru málavextir þeir að stúlka var farþegi í bifreið sem lenti í árekstri við vörubifreið og strætisvagn. Hún hlaut mikla áverka á höfði og varanlega örorku. Viðkomandi fékk greiddar bætur frá tryggingafélagi bílsins sem slysinu olli. Sem farþegi átti hún ekki rétt til slysabóta hjá Tryggingastofnun ríkisins. Það fengust sem sagt engar greiðslur frá Tryggingastofnunni þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir. Því var borið við að hún ætti ekki rétt þar sökum þess að hún hefði verið farþegi í bifreiðinni en ekki ökumaður. Í desember 1990 bendir síðan starfsstúlka hjá stofnuninni á að um misskilning hafi verið að ræða. Þó svo hún hefði ekki átt rétt til slysabóta hefði hún átt og ætti rétt til almennra örorkubóta. Stúlkan fór þá í örorkumat hjá tryggingayfirlækni sem mat síðan varanlega örorku hennar 65% frá 1. janúar 1989. Umsókn um örorkubætur er dagsett 11. nóvember 1990, tímamörkum örorkustyrks síðan mótmælt og óskað greiðslna lengra aftur í tímann eða frá 13. september 1982. Þarna er sem sagt um að ræða tímabilið 1982--1994 þegar úrskurður tryggingaráðs er kveðinn upp.
Það er skemmst frá því að segja að tryggingaráð fellst á að greiða stúlkunni þetta að fullu og segir í 2. mgr. 56. gr., sem nú er 48. gr. almannatryggingalaga: ,,Bætur, aðrar en slysalífeyrir og sjúkradagpeningar, skulu aldrei úrskurðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár.`` Að þessari reglu var farið og miðað við þann tíma er umsókn er dagsett. Síðan segir að af gögnum málsins sé ljóst að upplýsingar um slys hafi borist Tryggingastofnun þegar 9. ágúst 1983. Frá þeim tíma og fram í desember 1990 er ítrekað spurt um bótarétt hjá Tryggingastofnun ríkisins, --- bara spurt um bótarétt, það er ekkert öðruvísi --- en ætíð sagt að um engan rétt sé að ræða þar sem hún hefði verið farþegi. Ævinlega var litið á málið sem slysamál en ekki mál sem tilheyrði lífeyrisdeild og því barst ekki umsókn fyrr. Ákvæði um örorkustyrk sé heimildar\-ákvæði. Rétt þyki að falla frá venjubundnum tímamörkum við úrskurð bóta. Varanleg ororka telst frá 13. september 1983 60% og 65% frá 1. janúar 1989. Örorkubætur eru greiddar á mánaðargrundvelli og skulu því bætur greiðast frá 1. október 1983 að uppfylltum öðrum skilyrðum til örorkustyrks. Svo var nú það, herra forseti.
Bæturnar eru greiddar 12 ár aftur í tímann jafnvel þó að lög kveði á um annað. Ég fullyrði það, herra forseti, að fyrir þessu séu fleiri fordæmi þegar ríkisvaldið á í hlut. Jafnvel þó að heimilt sé að nota fyrningarákvæði þá er vikið frá þeirri heimild ef viðurkennt er að ríkisvaldið eða sú stofnun sem í hlut á hafi gefið rangar upplýsingar eða um mistök hafi verið að ræða að einhverju leyti, að ekki sé talað um það sem fjallað er um í þessu máli, að lög standist ekki stjórnarskrá.
Herra forseti. Ég hef grun um að til séu fleiri slíkir úrskurðir. Vegna tímapressu vannst ekki tími til að fara yfir alla úrskurði tryggingaráðs en ég fullyrði að fleiri eru í þessa veru. Í þessum úrskurði kom hins vegar fram að rétt væri að víkja frá skýrri lagareglu með tilliti til þess að öryrkjanum voru gefnar rangar upplýsingar um bótarétt.
Einnig er vakin athygli á því sem kom fram í heilbr.- og trn. í máli Hrafns Magnússonar, formanns Landssambands lífeyrissjóða. Þar lýsti hann þeirri framkvæmdareglu hjá lífeyrissjóðunum að þegar viðurkennt væri að um þeirra handvömm væri að ræða væri vikið frá því að óheimilt væri að greiða bætur lengra en tvö ár aftur í tímann eins og reglugerðir sjóðanna gera ráð fyrir.
Herra forseti. Þetta eru réttlætisrök og er óeðlilegt að ríkið geti brotið lög og mannréttindi á fólki og síðan borið fyrir sig fyrningu.
Hvernig svo sem litið verður á þetta mál telur minni hlutinn að þegar í ljós kemur að íslenska ríkið eða stofnanir þess hafa brotið mannréttindi á þegnum sínum, eins og háttar til í þessu máli, beri því fortakslaus siðferðileg skylda til að bæta þeim einstaklingum það tjón sem þeir hafa orðið fyrir, burt séð frá öllum lagarökum, herra forseti. Í þessu sambandi má vitna í dóm Hæstaréttar frá árinu 1988, bls. 1532 í dómasafni Hæstaréttar, sem áður var vitnað til. Þar er vakin athygli á því að mannréttindaákvæði séu sett fyrir einstaklingana en ekki stjórnvöld. Í ljósi þessa dóms er eðlilegt að túlka dóm Hæstaréttar í máli Öryrkjabandalagsins mannréttindasjónarmiðinu í hag í stað þess að túlka ríkisvaldinu í hag eins og meiri hlutinn vill gera.
Herra forseti. Stjórnarliðar hafa gert því skóna að strangt til tekið þyrfti ekki að greiða lengra aftur í tímann en tvö ár, sbr. 2. mgr. 48. gr. almannatryggingalaga. Þótt minni hlutinn hafni því að regla þessarar greinar eigi við í þessu máli vill hann benda á að tryggingaráð hefur, þrátt fyrir orðalag ákvæðisins, úrskurðað mun lengra aftur í tímann. Þá er aftur vitnað beint í þennan tiltekna úrskurð. Þeirri stefnu hefur verið fylgt af hálfu stofnunarinnar að þegar um mistök eða sök hennar er að ræða sé vikið frá ákvæði 2. mgr. 48. gr. laganna.
Frumvarpið gerir aðeins ráð fyrir að greitt sé fjögur ár aftur í tímann en samkvæmt dómi Hæstaréttar voru bætur skertar með ólöglegum hætti í sjö ár. Með tilvísun til þess sem fram er komið telur minni hlutinn að greiða eigi öll þau ár.
Í b-lið ákvæðis til bráðabirgða I í frumvarpinu er kveðið á um að fyrir tímabilið 1. janúar 1999 til 31. janúar 2001 skuli greiða tekjutryggingu sem reiknast á þann hátt sem greinir í 1. gr.
Það er óumdeilt að óheimilt er að setja afturvirk íþyngjandi ákvæði í lög. Minni hlutinn hafnar með öllu þeirri túlkun sem fram kemur í skýrslu starfshópsins og nefndaráliti meiri hlutans að hér sé um ívilnandi reglu að ræða og hún því heimil. Rök minni hlutans eru eftirfarandi: Við dóm Hæstaréttar, sem komst að þeirri niðurstöðu að óheimilt væri að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap á grundvelli tekna maka, féll framangreind skerðingarheimild niður. Við þetta varð til nýtt réttarástand þar sem óheimilt var að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega á grundvelli tekna maka. Þetta tiltekna réttarástand gildir því fyrir umrætt tímabil sem leiðir til þess að Tryggingastofnun er skylt að greiða örorkulífeyrisþegum sem rétt eiga, svo framarlega sem eigin tekjur koma ekki til skerðingar, fulla tekjutryggingu eins og hún var hverju sinni á umræddu tímabili. Sem dæmi hefði Tryggingastofnun átt að greiða 50.990 kr. 1. janúar 2001 sem er upphæð fullrar tekjutryggingar að við bættum grunnörorkulífeyri.
Í samræmi við þetta mótmælir minni hlutinn því harkalega að ætlunin sé að skerða bætur til örorkulífeyrisþega í hjúskap aftur í tímann, enda standist það ekki ákvæði stjórnarskrárinnar. Við þetta má síðan bæta að það hefur verið talið eitt af grundvallarskilyrðum réttarríkis að óheimilt sé að lög virki aftur fyrir sig og þá sérstaklega ef þau eru íþyngjandi.
Í frumvarpinu er einungis gert ráð fyrir að þær greiðslur sem öryrkjar eigi rétt á aftur í tímann samkvæmt frumvarpinu beri 5,5% vexti. Minni hlutinn mótmælir þessu enda er eðlilegast að miða við ákvæði vaxtalaga, nr. 25/1987, þannig að miðað sé við að greiddir séu þeir almennu vextir sem á hverjum tíma eru jafnháir vegnu meðaltali ársávöxtunar á nýjum og almennum útlánum hjá viðskiptabönkum og sparisjóðum og að þessir vextir reiknist fram að gjalddaga, sem í þessu tilviki yrði fyrsti dagur hvers mánaðar á tímabilinu, sbr. 4. gr. laganna. Frá hverjum gjalddaga ættu síðan að reiknast dráttarvextir, svo sem þeir eru ákveðnir af Seðlabanka Íslands á hverjum tíma, sbr. 10. gr. vaxtalaga, til greiðsludags, sbr. 1. mgr. 9. gr. vaxtalaga.
Minni hlutinn gagnrýnir villandi upplýsingar um rétt öryrkja á Norðurlöndum, sbr. fylgiskjal 2 í fylgiskjali III með frumvarpinu. Má taka sem dæmi að í töflu 1 í fylgiskjalinu er tekjutrygging sögð vera 43.396 kr. árið 1998, en inni í þeirri fjárhæð eru heimilisuppbætur sem falla niður um leið og öryrki hefur sambúð og telst því ekki til tekjutryggingar.
Ég vek athygli á því, herra forseti, að hv. heilbr.- og trn. fékk þann skilning staðfestan hjá hópi sem kom til nefndarinnar frá svokallaðri NOSOSKO-nefnd. Þeir staðfestu að þessi tala væri í raun og veru ekki tekjutrygging eins og fram kemur í töflunni heldur væri heimilisuppbótin líka þarna inni.
Staðreyndin er sú, samanber fyrirliggjandi upplýsingar, að hvergi á Norðurlöndunum er grundvallarréttur til aðstoðar úr opinberum sjóði á grundvelli örorku jafnlág upphæð og hér á landi. Stjórnarliðar hafa borið fyrir sig staðhæfingar um að tengingar við tekjur maka tíðkist annars staðar á Norðurlöndum og nefnt sem dæmi fyrirkomulagið í Danmörku. Minni hlutinn varar við því að bera þessa hluti saman á þann hátt sem ríkisstjórnin gerir í málflutningi sínum.
Með frumvarpi ríkisstjórnarinnar vill hún tryggja að örorkulífeyrisþegi í hjúskap hafi aldrei, vegna tekna maka, lægri framfærslueyri en 43.424 kr. sem er helmingi lægra en 100% öryrki í sömu stöðu fær í Danmörku. Samanburð á kerfum þessara tveggja landa ber að skoða í þessu ljósi. Til að fræðast um þetta er hægt að skoða fylgiskjal sem fylgir áliti minni hlutans. Minni hlutinn gagnrýnir einnig harðlega skerðingarákvæði 1. gr. frumvarpsins sem felur í sér brattari skerðingu vegna eigin tekna öryrkja en áður hefur tíðkast.
Þessi skerðingarákvæði eru óvirðing við öryrkja sem geta og vilja nýta krafta sína til að leggja sitt af mörkum til þátttöku í atvinnulífinu og til að vinna fyrir fjölskyldu sinni. Ákvæðin í frumvarpinu eru vinnuletjandi, þau hvetja ekki til að lífeyrisþegar nýti sér þann rétt að ganga í hjónaband né minnka þau líkur á að lífeyrisþegar skilji við maka sinn af fjárhagsástæðum eins og því miður hefur verið algengt. Í þessu sambandi bendir minni hlutinn á ályktun prestastefnu árið 1997 þar sem staða lífeyrisþega með tilliti til fjölskylduþátttöku var til umfjöllunar, en þessa ályktun má sjá í fylgiskjali IV með áliti minni hlutans. Ég get, með leyfi forseta, lesið þessa samþykkt. Hún er stutt:
,,Prestastefnan á Akureyri 1997 beinir því til Alþingis að gerð verði gangskör að því að leiðrétta það ranglæti sem öryrkjar búa við, að tekjutrygging þeirra, sem er 25.800 kr. á mánuði, tekur að skerðast um leið og tekjur maka fara fram úr 36.831 kr. og þurrkast alveg út er tekjur maka verða hærri en 150 þús. kr. á mánuði. Þar með getur öryrkinn aðeins lagt með sér í búið örorkulífeyrinn sem er tæplega 14 þús. kr. á mánuði. Augljóst er að fyrirkomulag þetta stofnar hjónaböndum fólks í hættu og hvetur prestastefnan stjórnvöld að leiðrétta þetta ranglæti.``
Þetta var sem sagt á árinu 1997. Einnig ber að minna á að gömlu skerðingarreglurnar gilda áfram þrátt fyrir viðbótarregluna og bitna því enn harkalegar á þeim öryrkjum sem verst eru settir og eru í sambúð með öðrum öryrkja eða ellilífeyrisþega.
Skerðingarákvæði 5. mgr. 17. gr. almannatryggingalaga, sem dæmt hefur verið sem brot á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar, ásamt þeirri sérreglu sem mælt er fyrir í frumvarpinu mun halda áfram að skerða tekjutryggingu lífeyrisþega á grundvelli tekna maka verði frumvarpið að lögum. Þetta grefur undan hjónabandinu og möguleikum lífeyrisþega til að hefja sambúð og stofna fjölskyldu.
Í bók Stefáns Ólafssonar prófessors, Íslenska leiðin, um íslenska velferðarkerfið, sem Tryggingastofnun lét vinna og gaf út, segir um skerðingu lífeyris vegna tekna maka á bls. 273, með leyfi forseta: ,,Þá er önnur beiting skerðingarreglna í almannatryggingakerfinu á Íslandi einnig fátíð, en það er skerðing lífeyris öryrkja vegna tekna maka þeirra. Sú regla er arfleifð gömlu fátækraaðstoðarinnar frá fyrri öldum þar sem framfærsluskylda var lögð á fjölskylduna eða ættingja í heild áður en til fátækraaðstoðar gæti komið, með tilheyrandi athugun á þörf og því hvort hinn fátæki verðskuldaði aðstoðina.
Hugmyndafræði almannatrygginga, sem leysti gömlu fátækraaðstoðina að mestu af hólmi á 20. öldinni, gengur gegn þessari hugsun að örorkulífeyrisþegi hafi ekki fullan borgararétt og beri skarðan framfærslurétt ef maki hans hefur einhverjar tekjur, eins og fram kom í fyrstu tveimur köflunum í þessari bók. Þess vegna hafa vestrænar þjóðir horfið frá slíkri framkvæmd almannatrygginga nú á dögum. Framkvæmd þessarar reglu á Íslandi rýrir mjög kjör þeirra öryrkja sem fyrir verða, samkvæmt mati OECD á kjarastöðu lífeyrisþega í aðildarríkjunum, og það kemur einnig fram í skýrslu forsætisráðherra vorið 1999 um stöðu öryrkja. En félagsleg og sálræn áhrif slíks fyrirkomulags eru þó enn alvarlegri því öryrki í slíkri stöðu er að hluta rændur sjálfstæði sínu og mannlegri reisn.``
Minni hlutinn tekur undir þessi orð Stefáns. Tekjutrygging lífeyrisþega, ekki síst öryrkja, skal vera óháð tekjum maka þeirra. Þannig styðjum við best við bakið á því fólki sem verst er statt í samfélaginu og einnig við grunneiningu þjóðfélagsins, fjölskylduna.
Fjölskyldan hefur nokkuð komið til umræðu í tengslum við þetta mál. Því hefur jafnvel verið haldið fram að við í minni hlutanum og stjórnarandstæðingar almennt séum með málflutningi okkar að grafa undan fjölskyldunni og meginábyrgð hennar og því hlutverki sem hún á að gegna í samfélaginu. Ég vil í því sambandi vísa til orða sem ég vitnaði í hér áðan úr bók Stefáns Ólafssonar, Íslensku leiðinni. Hann taldi slík sjónarmið arfleifð frá gömlu fátækraaðstoðinni og ekki eiga rétt á sér lengur. Ég vil taka undir þau orð hans en að auki vísa í ágætt viðtal við Sigríði Þorgeirsdóttur, dósent í heimspeki við Háskóla Íslands, í sunnudagsblaði Morgunblaðsins 21. jan. Þar vekur hún athygli á því að í þessu máli sé tekist á um fjölskyldugildi og einstaklingsréttindi, hún tekur í raun undir það en hún segir, með leyfi forseta:
,,Ég tel fráleitt að ætla að óskert tekjutrygging grafi undan fjölskylduábyrgð og ali á sundrung í fjölskyldunni. Ég tel einmitt mun fleira benda til þess að afstaða ríkisstjórnarinnar sem hefur á sér þetta fjölskylduvæna yfirbragð sé þegar á allt er litið mun fjölskyldufjandsamlegri en afstaða talsmanna öryrkja í þessu máli. Sjálfsmyndir karla og kvenna með tilliti til stöðu þeirra í fjölskyldunni hafa breyst á undanförnum árum. Sjálfsvirðing og fjárhagslegt sjálfstæði skipta miklu máli. Fólki er gert erfitt fyrir með því að vera þiggjendur og vera að stærstum hluta á á framfæri makans. Það skapar enn meira misræmi í þessum samböndum en þyrfti að vera og er til þess fallið að ala á togstreitu. Aðstæður eru að öllu jöfnu nógu erfiðar fyrir í þessum fjölskyldum og bæturnar sem um er að ræða eiga meira skylt við vasapeninga en vinnutekjur, eins og samanburðartölur um örorkubætur á Norðurlöndum gefa skýrt til kynna. Með því að styrkja einstaklinga í þessum fjölskyldum eru meiri líkur á að fjölskyldan geti orðið sterkari og samstæðari heild. Aðgerðir ríkisvaldsins ættu þess vegna að miða að því að styðja við þessar fjölskyldur og við öryrkja yfirleitt.``
Ég vil taka undir þessi orð Sigríðar. Í þessu sambandi er ástæða til að benda á að lífeyrisþegi í hjónabandi eða sambúð á ekki rétt á heimilisuppbót, allt að rúmum 22 þús. kr. á mánuði, sem hann ætti rétt á byggi hann einn, sem margoft hefur verið vakin athygli á í þessari umræðu. Lífeyrisþegi í hjónabandi eða sambúð er þannig ávallt með lægri almannatryggingagreiðslur sem þessu nemur, auk þess sem tekjur maka skerða tekjutryggingu hans. Þannig hefur þegar verið tekið tillit til þess að hann er hluti af fjölskyldu.
Kjör öryrkja hafa versnað í góðærinu í tíð ríkisstjórnar Framsfl. og Sjálfstfl. í samanburði við aðra hópa í samfélaginu sem sést best á því að kaupmáttur lífeyrisþega hefur skerst mun meira en þeirra sem lægstu launin hafa í þjóðfélaginu.
Skattleysismörkin hafa staðið í stað svo að lífeyrisþegi sem býr einn og nýtur eingöngu bóta lendir í að greiða af þeim skatt sem aldrei hefur viðgengist fyrr en í tíð þessarar ríkisstjórnar. Hlutur sjúklinga í einstaka lyfjum hefur hækkað um mörg hundruð prósent. Afnotagjald útvarpsins og fastagjald síma, sem þeir voru undanþegnir, þurfa þeir nú að greiða. Bifreiðastyrkjum fyrir fatlaða var fækkað um helming og lánakjörin á bifreiðakaupalánum fyrir fatlaða hækkuð úr 1% í markaðsvexti.
Á sama tíma og ríkissjóður skilar miklum tekjuafgangi breikkar bilið milli tryggingagreiðslna og almennra launa, sbr. fylgiskjal með áliti minni hlutans, úr staðtölum almannatrygginga 1999. Húsaleiga hefur hækkað, fasteignagjöldin hækkað, matvörur hækkað, framfærslan almennt hækkað og ekki síst lyfin.
Á þennan hátt hefur stefna ríkisstjórnar Framsfl. og Sjálfstfl. birst lífeyrisþegum. Því hefur oft verið haldið fram að slíkt hafi viðgengist hjá fyrri ríkisstjórnum. Það var hins vegar ein regla sem þessar ríkisstjórnir höfðu og hún var sú að kaupmáttur bóta örorku- og ellilífeyrisþega skyldi ekki skerðast meira en kaupmáttur þeirra sem lægstu launin hefðu í þjóðfélaginu. Í upplýsingum kjararannsóknarnefndar, sbr. fylgiskjal V úr staðtölum almannatrygginga, kemur í ljós að kaupmáttur lífeyrisþega skertist um 10% minna en kaupmáttur lægstu launa á tímabilinu 1991--1995. Síðan hefur það gerst að kaupmáttur lágmarkslauna hefur aukist um 37,5% en kaupmáttur lífeyrisgreiðslna um 11,2% eða um þriðjunginn af því sem kaupmáttur lágmarkslauna hefur batnað. Ljóst er því að leitun er að annarri eins kjararýrnun hjá þessum hópi og í tíð þessarar ríkisstjórnar ef mið er tekið af þróun lágmarkslauna í landinu.
Herra forseti. Einn hópur lífeyrisþega hefur lítt komið til umfjöllunar í þessari umræðu en það eru lífeyrisþegar á stofnunum. Þeir missa lífeyri sinn eftir fjögurra mánaða dvöl á stofnun á tveggja ára tímabili. Þeir fá þá um 18.000 kr. í vasapeninga á mánuði og byrjar sú upphæð að skerðast við eigin tekjur umfram 3.700 kr. og falla greiðslur alveg niður þegar lífeyrisþegi hefur um 31.000 kr. í eigin tekjur. Taka verður á þessum greiðslum sérstaklega því að það getur ekki talist fullnægjandi að skammta fötluðum og sjúkum lífeyrisþegum sem dæmast til langdvalar á stofnunum þessar smánargreiðslur. Vasapeningagreiðslurnar og þær reglur sem um þær gilda byggjast á löngu úreltum viðhorfum til sjúkra og fatlaðra og þarfnast endurskoðunar í ljósi nýfallins dóms Hæstaréttar. Ég vil þá sérstaklega vitna til þess, herra forseti, að hér í umræðunum hefur margoft verið lýst yfir ríkum vilja af hálfu hæstv. ríkisstjórnar og stjórnarliða, einstakra hv. stjórnarþingmanna, til að bæta kjör lífeyrisþega í landinu. Ég vona að það verði efnt, herra forseti, hvað sem málalokum líður í þessu máli.
Herra forseti. Þessi framkvæmd er til svo háborinnar skammar að það gengur ekki lengur að horfa fram hjá henni og láta sem allt sé í lagi. Það er með öllu óþolandi, í ríki sem telur sig til velferðar- og lýðræðisríkja, að sá skuli dæmast til fátæktar sem verður fyrir því að missa starfsorku sína, dæmast til að hafa ekki nema nokkrar krónur á milli handanna til að sinna nauðþurftum sínum.
Herra forseti. Niðurstaða Hæstaréttar í því máli sem hér hefur verið reifað og frumvarp ríkisstjórnarinnar byggist á var sú að óheimilt væri að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap á grundvelli tekna maka. Hæstiréttur byggir þessa niðurstöðu á 65. og 76. gr. stjórnarskrárinnar auk annarra lagaraka. Frumvarp það sem hér er til umfjöllunar mælir, þrátt fyrir áðurgreinda niðurstöðu Hæstaréttar, fyrir um áframhaldandi skerðingu tekjutryggingar á grundvelli tekna maka. Minni hlutinn telur að með framlagningu frumvarpsins geri ríkisstjórnin tilraun til að fara á svig við niðurstöðu Hæstaréttar og að frumvarpið feli í sér beint brot á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar.
Ummæli sem höfð eru eftir gestum í nefndaráliti minni hluta heilbr.- og trn. hafa verið borin undir þá og hafa þeir staðfest að ummælin séu rétt eftir höfð.
Með vísun til framangreindrar umfjöllunar telur minni hlutinn ljóst að frv. felur í sér brot á stjórnarskrá og mannréttindum og því getur hann ekki staðið að afgreiðslu frv. Rétt hefði verið, a.m.k. framkvæmanlegt --- vísa ég þá enn og aftur til orða þeirra gesta heilbr.- og trn. sem komu frá Tryggingastofnun --- að greiða út samkvæmt dómi Hæstaréttar. Samkvæmt þeirra skilningi hefði það verið rétt, svo öllu sé nú til haga haldið, að greiða út samkvæmt dómi Hæstaréttar bætur samkvæmt lögunum þann 1. janúar til þess hóps er málið tekur beint til, þ.e. þeirra sem falla undir 5. mgr., en staða annarra hópa sem leitað gætu réttar samkvæmt niðurstöðu dómsins yrði þá þegar skoðuð í ljósi hans og nánar ákvörðuð í frv. sem heilbr.- og trn. flytti. Hið sama mundi gilda um greiðslu bóta aftur í tímann.
Tryggingastofnun --- það er rétt er að vekja athygli á því --- hefur að mati minni hlutans allar heimildir til að greiða út á grundvelli dómsins strax til þessa tiltekna hóps. Ríkisstjórnin tók hins vegar málið úr höndum hennar, sem verður að teljast óeðlilegt og sérstakt þar sem hún er sá lögboðni aðili sem á að greiða út almannatryggingabæturnar.
Minni hlutinn leggur því til að frv. verði vísað frá með svofelldri rökstuddri dagskrá:
,,Þar sem frumvarp þetta felur í sér brot á stjórnarskrá og mannréttindum, svo sem ítarlega er rökstutt í nefndaráliti þessu, leggur minni hlutinn til að heilbrigðis- og trygginganefnd verði falið að leggja fram nýtt frumvarp, sem allra fyrst, er fullnægi dómi Hæstaréttar og feli jafnframt í sér nauðsynlegar breytingar er varða aðra hópa lífeyrisþega sem málið snertir. Samkvæmt framansögðu samþykkir Alþingi að vísa þessu máli frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.``
Guðjón A. Kristjánsson, þingmaður Frjálslynda flokksins, sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur áliti þessu.
Undir þetta álit minni hlutans skrifa auk þeirrar sem hér stendur hv. þm. Þuríður Backman og Ásta Ragnheiður Jóhannesdóttir.
