[prenta uppsett í dálka] 73. fundur, 126. lþ.
Jóhanna Sigurðardóttir:
Herra forseti. Ég tel að þau fjölmörgu mál sem eru á dagskrá þessa þings í dag, sem eru ein átta, níu talsins og fjalla mörg hver um það að bæta starfsskilyrði þingmanna, feli í sér mjög skýr og afdráttarlaus skilaboð sem ég held að nauðsynlegt sé að forsn. þingsins taki til alvarlegrar umræðu og skoðunar. Í dag er á dagskrá þingsins frv. um lagaráð og tvö frv. sem fjalla um dómstólana. Síðan er þáltill. um stjórnlagadómstól og frv. um að bæta stöðu þingmanna varðandi það að koma á fót rannsóknarnefndum og eitt til viðbótar sem fjallar um að bæta stöðu þingmanna til þess að kalla eftir upplýsingum frá framkvæmdarvaldinu. Allt þetta felur það í sér að þingmenn óska eftir því að staða þeirra til að sinna hlutverki sínu og starfi í þinginu, verði bætt.
Nú er það svo og ber auðvitað að halda því til haga að starfsaðstaða þingmanna hefur batnað mjög á umliðnum árum. Ekki er hægt að líkja því saman hvað starfsaðstaða þingmanna er betri núna en fyrir t.d. 15--20 árum. Það var vissulega til mikilla bóta og styrkti þingmenn í starfi sínu þegar komið var á fót nefndasviði þar sem lögfræðingar eru til aðstoðar þingmönnum, bæði að því er varðar nefndavinnuna og við lagaundirbúning. En það sem við verðum að viðurkenna, herra forseti, er að mjög mörgu er ábótavant í störfum þingsins. Vil ég þar ekki síst nefna það mál sem við erum hér með til umfjöllunar, lagaráð, þar sem verið er að fara fram á að styrkja stöðu þingsins til að sinna hlutverki sínu. Einnig ég vil nefna að bæta þarf stöðu nefnda og aðstöðu þingmanna til að kalla fram upplýsingar hjá framkvæmdarvaldinu og til að rannsaka ýmis mál sem nauðsynlegt er að rannsaka á vettvangi þingsins. Þetta eru allt tæki sem við þurfum að hafa til að geta sinnt hlutverki okkar og þetta eru tæki sem þingmenn í öðrum þjóðþingum hafa í meira mæli en þingmenn á íslenska þjóðþinginu.
Ég fer ekki ofan af því, herra forseti, að mér finnst ofríki framkvæmdarvaldsins hafa farið vaxandi gagnvart þinginu og hefur svo verið á umliðnum árum. Mér finnst að forseti þingsins og forsætisnefnd eigi að vera í fararbroddi fyrir því að bæta starfsskilyrði þingmanna og þannig sé haldið á málum að þingið haldi stöðu sinni í þrígreiningu valdsins. En mikið vantar upp á það eins og ég hef nefnt. Við höfum ekki einu sinni fastmótaða aðstöðu í þinginu til þess að fjalla um og taka afstöðu til ýmissa skýrslna sem koma frá Ríkisendurskoðun svo ég nefni dæmi þar sem oft koma fram ýmsar ábendingar um það sem betur má fara í stjórnsýslunni t.d. með ýmsum stjórnsýsluendurskoðunum.
Allt þetta gengur mjög hægt fyrir sig í þinginu að bæta sem margsinnis hefur þó verið kallað eftir, og það meira að segja svo, herra forseti, að þó að þingmál komi hér fram sem lúta að því að bæta stöðu þingmanna með ýmsum hætti þá fá þau ekki einu sinni umfjöllun í þingnefndum. Það heyrir til undantekninga ef mál sem snerta t.d. breytingar á stjórnarskipunarlögum séu rædd í sérnefnd sem þingið vísar þeim til. Það er því ýmislegt sem bæta þarf í stöðu þingsins.
Það frv. sem við ræðum nú er mjög þarft og mun stuðla að því alveg ótvírætt, herra forseti, að hægt er að vanda betur til löggjafar og bæta vinnubrögð í þinginu. Við erum ekki einungis að ræða um að tryggja stjórnarskráreftirlit og tryggja þar með að ekki sé gengið á stjórnarskrárvarin réttindi borgaranna, heldur þarf líka að fara í gegnum ýmis lagatæknileg atriði og athuga hvort frv. standist þjóðréttarlegar skuldbindingar og alþjóðasamninga og gæta samræmis nýrra laga við eldri lög, athuga að gjaldtökuheimildir séu skýrar og lög séu skýr, afdráttarlaus og skiljanleg og ekki sé verið að framselja óeðlilega mikið vald til framkvæmdarvaldsins með reglugerðarákvæðum. Það hefur einmitt verið nokkur tilhneiging til þess í flóknari og erfiðari lagasetningum að þingmenn hafa að mínu viti í of miklum mæli verið að framselja til framkvæmdarvaldsins ákvæði eða óljós ákvæði um reglugerðarheimildir og of mikið um að matskenndar heimildir fari héðan frá þinginu en þar á ég við þegar lög eða stjórnvaldsfyrirmæli tiltaka ekki að öllu leyti skilyrði sem þurfa að vera fyrir hendi við framkvæmd í lagasetningu eða fela stjórnvöldum að einhverju leyti frjálst mat á því sem í lagatextanum stendur, þ.e. mér finnst of mikið um að stjórnvöldum sé eftirlátið frjálst mat um framkvæmd laga. Ég held að þar þurfi mjög úr að bæta og ég held að það lagaráð sem hér er kallað eftir mundi bæta þar verulega úr.
Ég held líka að eins og við þekkjum um breytingu á stjórnarskránni 1995, þá eru stjórnarskrárákvæði núna túlkuð og sett fram með rýmri hætti en áður hefur verið, og því munu e.t.v. í framtíðinni koma oftar upp álitaefni um hvort verið sé að brjóta ákvæði stjórnarskrárinnar. Við höfum tvö nýleg dæmi þar sem stjórnvöld hafa gengið á svig við stjórnarskrána í lagasetningu, bæði 1998 í lögum um stjórn fiskveiða og síðan um öryrkjadóminn. Það er sem sagt verið að tala um að bæta gæði lagasetningar. Mér fannst mjög athyglisverður leiðari um það í Morgunblaðinu nýverið þar sem verið er að mæla raunverulega með að starfsaðstaða þingmanna og aðgangur þingmanna að sjálfstæðri sérfræðiþekkingu sé bætt. Þar segir, með leyfi forseta:
,,Að sjálfsögðu er umtalsverður kostnaður því samfara að bæta starfsaðstöðu og vinnubrögð þingsins með þessum hætti. En sá kostnaður, sem til fellur vegna óvandaðrar löggjafar er líka gífurlegur, t.d. vegna þess tíma sem mál taka fyrir dómstólum, vegna bótaskyldu sem ríkið bakar sér og vegna þess að stjórnvöld þurfa að byrja upp á nýtt og semja nýja löggjöf.
Alþingi fer með fjárveitingavaldið og ætti ekki að verða skotaskuld úr að bæta eigin starfsaðstöðu. Í fyrirtækjum mundu menn kalla slíkt fjárfestingu í gæðastjórnun. Afurð Alþingis er löggjöfin. Því miður hafa neytendurnir --- almenningur --- of oft fengið gallaða vöru, sem ekki hefur staðist gæðapróf þegar til kom.``
Hér var ég að vitna í forustugrein í Morgunblaðinu sem hefur reyndar gert þessum málum mjög góð skil vegna þess að í kjölfar öryrkjadómsins og því sem þar á eftir fylgdi, hefur verið bent á ýmsar leiðir til að bæta úr að því er varðar það að löggjöf standist stjórnarskrá og bæta aðstöðu þingmanna til að setja lög. Einnig er ljóst að lagaumhverfið verður sífellt flóknara, bæði vegna alþjóðlegra samninga og þátttöku okkar í samfélagi þjóðanna. En þær leiðir sem eru nefndar eru lagaráð eða lagaskrifstofa. Sumir hafa nefnt það á vettvangi Alþingis og aðrir á vettvangi Stjórnarráðsins. Ekki er vafi í mínum huga að slíkt lagaráð á að vera á vettvangi þingsins til að styrkja stöðu þess og bæta stöðu þingmanna til að sinna löggjafarhlutverki sínu.
Einnig hefur stjórnlagadómstóll verið nefndur sem væri þá aðgreindur frá almenna dómskerfinu sem og að fela Hæstarétti, annaðhvort dómnum í heild eða hluta hans, að kanna hvort tiltekin frumvörp sem vísað væri til hans standist stjórnarskrána. Í umræðu hefur verið að heimild til slíks málskots hefði t.d. forsrh., umboðsmaður Alþingis eða tiltekinn hluti þingmanna.
Herra forseti. Ég hef nokkuð fylgst með umræðunni á umliðnum dögum og vikum um þær leiðir sem ég hef nefnt og mér finnst að það hafi verið yfirgnæfandi stuðningur þeirra sérfræðinga og lögspekinga sem leiddir hafa verið fram að koma á slíku lagaráði sem hér er til umræðu. Mér finnst vera meiri vafa- og álitamál sem menn tefla fram varðandi stjórnlagadómstólinn og eins hina leiðina að fela Hæstarétti, annaðhvort dómnum í heild eða hluta hans, að kanna hvort tiltekin frumvörp sem til hans er vísað standist stjórnarskrána. Mig langar að vitna í nokkur af þeim álitum og ummælum sem hafa komið fram um þetta efni, herra forseti. M.a. kom eftirfarandi fram sl. laugardag hjá Gunnari Helga Kristinssyni, þar sem hann fer yfir þessi mál, með leyfi forseta:
,,Ýmis vandamál eru því fylgjandi að kveðja Hæstarétt til úrskurðar í þessum efnum. Lögfræðingar hafa bent á að það kunni að gera dómara hans vanhæfa þegar síðar kunna að rísa mál sem varða að einhverju leyti þær reglur sem rétturinn hefur átt þátt í að setja með þessum hætti. Þetta er hluti af almennara vandamáli, semsé því að með þessu móti væri dómstóllinn orðinn hluti af löggjafarvaldinu í landinu með mun virkari hætti en nú er.
Dómstóll sem úrskurðar að lög samrýmist ekki stjórnarskrá er þar með að taka þátt í því verkefni að ákveða hvað séu lög og hvað ekki.``
3. febrúar birtist grein í Morgunblaðinu undir fyrirsögninni: Ekki ástæða til að setja á fót stjórnlagadómstól. Í því sambandi vil ég vitna í lögfræðing sem stundar doktorsnám í Bandaríkjunum, Ragnhildi Helgadóttur, en hún segir, með leyfi forseta, eftirfarandi:
,,Hefðin hér á landi og í þeim löndum sem við eigum mest sameiginlegt með í stjórnskipunarrétti, Danmörku og Noregi, er að fela þetta almennum dómstólum. Þessu fyrirkomulagi var komið á í þessum löndum áður en stjórnlagadómstólar voru settir á fót annars staðar í Evrópu.
Hér, eins og annars staðar þar sem almennir dómstólar dæma um þetta atriði, er aðeins dæmt um gildi laga í tilteknum dómsmálum þar sem einhver sem hagsmuna á að gæta, á aðild að málinu, ber því við að lögin stangist á við stjórnarskrá. Þannig er almennt ekki hægt að fá úrlausn dómstóla um það fyrir fram hvort lög samrýmist stjórnarskránni né heldur er hægt að fá dóm um það óháð tilteknum aðstæðum --- spurningin verður alltaf að koma upp í tengslum við ákveðna hagsmuni í dómsmáli en ekki abstrakt. Þá er staðan sú, að Hæstiréttur og aðrir dómstólar fella ekki lög úr gildi þó þeir telji þau stangast á við stjórnarskrána.``
Fleiri má nefna til eins og Eirík Tómasson lagaprófessor. Hann telur æskilegt að í fyrstu verði sett á stofn sérstök laganefnd eða lagaráð við Alþingi sem mundi veita þinginu ráðgjöf um hvort frv. bryti í bága við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar. Tímans vegna get ég ekki farið yfir fleiri af þeim álitum sem hafa komið fram opinberlega um þetta mál, en því ber að fagna, herra forseti, hve mikil og almenn umræða er orðin um það mál að bæta stöðu þingsins og skapa þinginu meiri möguleika til vandaðra lagasetninga og að það gerist ekki að hér séu afgreidd frv. sem stangist á við stjórnarskrána.
Það hefur verið nefnt hér að áður hafi verið flutt mál sama efnis og við ræðum hér, þ.e. um lagaráð Alþingis. Það var gert af Páli Péturssyni og var till. til þál. en ekki sett í lagabúning eins og hér er gert. Það vakti athygli mína þær röksemdir sem hv. þm. Páll Pétursson, núv. ráðherra, setti fram fyrir þessu lagaráði, en hann sagði, með leyfi forseta:
,,Enginn óháður aðili er til staðar til að fást við slík mál. Að sjálfsögðu eru starfsmenn þingflokka háðir sínum flokkum og starfsmenn ráðuneyta lúta húsbóndavaldi ráðherra sinna. Sama kann að gilda þegar ráðherra velur tiltekna lögfræðinga til að kanna ákveðin mál.``
Það er mjög sérstakt ef það er skoðun þingmannsins að ef ráðherra velur ákveðna lögfræðinga til að fjalla um ákveðin mál þá eigi lögfræðingarnir að lúta húsbóndavaldi ráðherrans. Ég býst varla við að hæstv. forsrh. sem heiðrar okkur hér með nærveru sinni sé sammála því sem kemur fram í þessari greinargerð eins af ráðherrum hans í ríkisstjórninni varðandi röksemdina fyrir því að setja á stofn slíkt lagaráð. Ef þetta væri rétt, þá væri þar á ferðinni mjög alvarlegur hlutur ef lögfræðingarnir vinna fyrst og fremst að því að lúta húsbóndavaldi ráðherranna en fara ekki faglega og lögfræðilega yfir álitaefni sem þeim eru fengin til þess að skoða.
Herra forseti. Ég vil segja það eins og nokkrir af þeim sem hér hafa talað að afstaða hæstv. forseta til þess máls sem hér er til umræðu hefur vakið nokkra athygli og reyndar furðu. Mér finnst það nokkuð furðulegt að hæstv. forseti Alþingis skuli ekki taka undir það með okkur þingmönnum að það sé rétt og eðlilegt að styrkja stöðu þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu og styrkja stöðu þingsins til að bæta starfsaðstöðu þingmanna líkt og gerist í þjóðþingum í nálægum löndum. Mér finnst að hæstv. forseti hafi ákveðnum skyldum að gegna að vera í forsvari fyrir þingmenn til þess að bæta starfsaðstöðu þeirra og þess vegna valda viðbrögð hæstv. forseta mér miklum vonbrigðum.
Ég vil vitna í skýrslu sem hæstv. forsrh. lagði fram á þingi um starfsskilyrði stjórnvalda þar sem er einmitt verið að kalla eftir slíkri lagaskrifstofu eða lagaráði. Þar stendur orðrétt, með leyfi forseta:
,,Vart er við því að búast að hnökrum á íslenskri löggjöf fækki nema fundin verði leið til þess að vanda betur gerð lagafrumvarpa`` --- en áður en þetta er sett fram eru sett fram rökin fyrir því að nauðsynlegt sé að koma á slíkri lagaskrifstofu eða lagaráði. Þar segir, með leyfi forseta:
,,Annars staðar á Norðurlöndum er það liður í starfi þeirra ráðuneyta, sem fara með stjórnarfar almennt, oftast dómsmálaráðuneyta, að starfrækja sérstakar lagaskrifstofur sem hafa það hlutverk með höndum að fara yfir stjórnarfrumvörp og kanna m.a. hvort einhverjir lagatæknilegir hnökrar séu á þeim, auk þess sem kannað er hvort frumvarp sé samrýmanlegt ákvæðum stjórnarskrár.``
Herra forseti. Ég sé að ég er að verða búin með tíma minn og mun þá taka þátt í umræðunni síðar ef tilefni gefst til en hér er á ferðinni mjög athyglisvert mál sem ég vænti að sé stuðningur fyrir í þinginu að fái ítarlega og vandaða umfjöllun í þeirri nefnd sem fær málið til meðferðar og að leitað verði leiða til þess að ná samstöðu um það í þinginu að slíkt lagaráð á vettvangi Alþingis verði að veruleika.
