[prenta uppsett í dálka] 43. fundur, 126. lþ.
Fjármálaráðherra (Geir H. Haarde):
Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um breytingu á tollalögum, nr. 55/1987, með síðari breytingum, og fleiri lögum er varða tollgæslu og tollheimtu.
Með frumvarpi þessu er lögð til breyting á yfirstjórn tollkerfisins. Megininntak breytingarinnar er að embætti ríkistollstjóra er lagt niður og verkefni þess falin fjármálaráðherra og tollstjóranum í Reykjavík.
Við heildarendurskoðun tollalaga á árunum 1986--1987 var ákveðið að færa ákveðin verkefni út úr fjmrn. til sérstaks embættis ríkistollstjóra. Jafnframt var kveðið á um að heimilt væri að tollstjórinn í Reykjavík gegndi því starfi. Í greinargerð frv. með þessari breytingu segir m.a., með leyti forseta:
,,Embætti hans hefur auk þess um áratuga skeið annast tollafgreiðslu á nær öllum innflutningi landsmanna eða milli 80--90%. Við það embætti hefur einnig vegna umfangs innflutningsins skapast ákveðin verkaskipting varðandi afgreiðslu bæði innflutnings og útflutnings. Tollstjóraembættið í Reykjavík hefur því á að skipa mannafla sem er að mörgu leyti sérhæfður í ýmsum greinum tollamála, t.d. að því er varðar vörugreiningu, endurskoðun tollskjala, tollgæslu o.fl.``
Eftir samþykkt laganna fól fjmrh. tollstjóranum í Reykjavík að gegna jafnframt embætti ríkistolltjóra. Á árinu 1990 tók þáv. fjmrh. þá ákvörðun að setja á fót sjálfstætt embætti ríkistollstjóra. Það var þó ekki fyrr en með lögum nr. 69/1996, um breytingu á tollalögum, að embætti ríkistollstjóra var stofnað formlega og um leið var starf tollgæslustjóra lagt niður. Um leið var felld út heimild fjmrh. til að fela tollstjóranum í Reykjavík að gegna jafnframt stöðu ríkistollstjóra.
Við stofnun embætti ríkistollstjóra stóðu fyrir dyrum ýmis umfangsmikil verkefni á sviði tollamála, svo sem upptaka tölvuvæddrar tollskýrslugerðar og uppbygging tölvukerfis fyrir tollkerfið í heild. Frá þeim tíma sem liðinn er frá stofnun embættisins hefur margt áunnist. Þannig hefur verið byggt upp öflugt tölvukerfi fyrir tollkerfið sem hefur skipt sköpum fyrir þróun tollafgreiðslu í landinu. Nú er svo komið að 80% af tollafgreiðslu fyrir fyrirtæki eru afgreidd rafrænt þannig að ekki er lengur þörf á að senda skýrslur á pappír til tollsins.
Þetta hefur haft í för með sér gríðarlega mikið hagræði fyrir atvinnulífið og tollyfirvöld. Frá og með næstu áramótum munu svo allir aðilar sem flytja inn vörur í atvinnuskyni afgreiða tollskýrslur sínar á þennan hátt. Samhliða þessu hefur verið byggð upp öflug upplýsingaveita í tölvukerfi tollyfirvalda þannig að nú geta þeir sem þess þurfa sótt í gegnum tölvu flestar þær upplýsingar sem þeir þurfa í samskiptum sínum við tollyfirvöld.
Nú stendur embætti ríkistollstjóra hins vegar á ákveðnum tímamótum. Bæði hafa aðstæður breyst og auk þess liggur fyrir að núverandi ríkistollstjóri mun láta af störfum um næstu áramót. Við slík tímamót vakna óhjákvæmilega spurningar um hvernig til hafi tekist og hvert hlutverk embættisins eigi að vera til framtíðar.
Í dag er staða embættisins nokkuð veik af ýmsum ástæðum. Bæði skarast ýmis verkefni þess við verkefni annarra stofnana, einkum tollstjórans í Reykjavík, bæði á sviði tolleftirlits og tollframkvæmdar. Að mínu mati eru þau verkefni sem eru á hendi ríkistollstjóra ekki það umfangsmikil að þau kalli á sérstaka stofnun. Einnig er það mitt mat að fjmrn. hafi í ýmsum tilvikum gengið fulllangt í að ýta verkefnum á tollasviðinu út úr ráðuneytinu, t.d. varðandi stefnumótun, reglugerðasmíð og fleira. Hér er oft og tíðum um pólitísk málefni að ræða eins og á sviði fíkniefnavarna sem kalla óhjákvæmilega á atbeina ráðherra og því verður að vera til staðar ákveðin sérþekking innan veggja ráðuneytisins. Meginmarkmiðið hlýtur alltaf að vera að hafa kerfið einfalt og skilvirkt. Að mínu mati má vel hugsa sér að fela einum aðila ákveðið hlutverk hvað varðar leiðbeiningu og samræmingu, einkum í þeim tilvikum þegar sá aðili hefur á sinni hendi langstærstan hluta verkefnanna. Þar ætti að vera til staðar sú þekking og reynsla sem þarf. Þetta er t.d. það fyrirkomulag sem ráðuneytið hefur þegar ákveðið að hafa á sviði innheimtu opinberra gjalda.
Að því er varðar endurskoðun tollskjala hafa orðið mikil breytingar. Nánast allar tollskýrslur eru komnar í skjalalaust umhverfi, svokallað SMT-umhverfi og frá og með næstu áramótum eiga allar tollskýrslur að vera á því formi. Fyrirkomulag endurskoðunar á tollskýrslum er því með allt öðrum hætti en áður var. Þessi breyting hefur það í för með sér að endurskoðun á tollskjölum þarf að fara fram úti í fyrirtækjunum. Þetta krefst nýrra vinnubragða þar sem áherslan er á skýrar leiðbeiningar fyrir tollstarfsmenn til að vinna eftir og gera miklar kröfur til hæfni tollendurskoðenda. Má því segja að innri endurskoðun hljóti að koma í staðinn fyrir eftirlit ríkistollstjóra á þessu sviði.
Af framansögðu er ljóst að nauðsynlegt er að gera breytingar á yfirstjórn tollamála. Ég tel að þær skipulagsbreytingar sem gerðar hafa verið á síðustu 10--15 árum hafi e.t.v. ekki skilað öllum þeim árangri sem til var ætlast. Staða ráðuneytisins hefur veikst, ekki er til staðar nægileg sérþekking og aðkoma þess að stefnumótun í dag er ekki nægileg. Úr þessu þarf að bæta. Ríkistollstjóraembættið er einnig of veikt miðað við núverandi aðstæður. Jafnframt er of mikil skörun á verkefnum milli ríkistollstjóra og tollstjórans í Reykjavík.
Áður en ég vík að efnisatriðum frv., herra forseti, tel ég rétt að gera frekari grein fyrir uppbyggingu tollkerfisins og rökum fyrir þeim breytingum sem lagðar eru til í frv. þessu. Samkvæmt tollalögum er landinu skipt upp 27 tollaembætti. Sýslumenn eru tollstjórar hver í sínu umdæmi nema í Reykjavík þar sem er sérstakur tollstjóri. Tollstjórar annast tollheimtu og tolleftirlit hver í sínu umdæmi. Þeir sjá um álagningu og innheimtu hvers konar tolla, skatta og gjalda sem lögð eru á og innheimt af innfluttum vörum, þar með talinn virðisaukaskatt. Þeir fylgjast einnig með framkvæmd tollalaga og tollgæslu, jafnframt því að veita einstaklingum og fyrirtækjum þjónustu og upplýsingar.
Auk tollumdæmanna er starfrækt embætti ríkistollstjóra sem hefur það meginverkefni að hafa eftirlit með tollstjórum, sinna tiltekinni rannsóknarvinnu á landsvísu, fara með samræmingarhlutverk, sjá um þróun og rekstur tölvukerfis tollyfirvalda, sjá um fræðslu tollstarfsmanna og útgáfumál sem og almenna miðlun upplýsinga. Loks er fjmrh. æðsti yfirmaður tollamála.
Honum ber sem slíkum að hafa eftirlit með því að ríkistollstjóri, ríkistollanefnd og tollstjórar ræki skyldur sínar. Ríkistollstjóri fer hins vegar í umboði ráðherra með yfirstjórn tollheimtu og tolleftirlit hvarvetna á tollsvæði ríkisins.
Með hliðsjón af smæð íslenska stjórnsýslukerfisins skiptir miklu máli að skipulag einstakra þátta þess sé einfalt og skilvirkt þannig að þekking og starfskraftar nýtist sem best til þess að ná þeim markmiðum sem að er stefnt. Miðað við gildandi skipulag er í vissum tilvikum verið að sinna sambærilegum verkefnum hjá embætti ríkistollstjóra og embættum einstakra tollstjóra. Jafnframt er stefnumótun ýmist á hendi fjármálaráðuneytisins eða ríkistollstjóra. Af því leiðir að starfskraftar þeirra sem að þessum málum koma eru oft dreifðari en æskilegt væri vegna skörunar verkefna.
Með hliðsjón af framangreindu er því lagt til í frumvarpi þessu að embætti ríkistollstjóra verði lagt niður og verkefni þess færð undir fjármálaráðuneytið og tollstjórann í Reykjavík. Samhliða því verði starfsemi einstakra tollstjóra efld, sem og þáttur fjármálaráðuneytisins í yfirumsjón með tollkerfinu.
Með þeim tillögum sem lagðar eru til í frumvarpi þessu er stefnt að því að samnýta sem best krafta starfsmanna í tollkerfinu með því að fækka stjórnsýsluembættum þess. Jafnframt verður hlutverk fjármálaráðuneytisins við stefnumótun í tollamálum eflt til muna. Af breytingunum leiðir að ábyrgð ráðherra á tollkerfinu verður skýrari og hlutverk hans í stefnumótun og uppbyggingu tollkerfisins markvissara en nú er.
Eftir breytinguna mun fjármálaráðherra bera mun ríkari ábyrgð en áður á eftirlitsþætti tollkerfisins, sem og eftirliti með einstökum tollstjórum. Auk þess hefur Ríkisendurskoðun almennt eftirlit með starfsemi einstakra tollstjóra hér eftir sem hingað til.
Samkvæmt tollalögum getur innflytjandi skotið úrskurði tollstjóra um gjaldskyldu, tollflokkun, tollverð og fjárhæð aðflutningsgjalda til ríkistollanefndar og verður engin breyting gerð á því. Á hinn bóginn munu aðrir úrskurðir tollstjóra, svo sem ákvörðun um niðurfellingu og endurgreiðslu aðflutningsgjalda, í öllum tilvikum sæta kæru til fjármálaráðherra, en samkvæmt gildandi lögum er það úrskurðarvald á hendi embættis ríkistollstjóra.
Með hliðsjón af því sem ég hef áður nefnt um nauðsyn þess að samnýta sem best starfskrafta þeirra sem vinna í tollkerfinu er gert ráð fyrir því að tollstjóranum í Reykavík verði falið að fara með tiltekið samræmingarhlutverk svo og að stýra, í samráði við við komandi tollstjóra, eftirlitsaðgerðum á landsvísu. Með slíkri hagræðingu er unnt að nýta betur þá fjármuni sem nú er varið til tollkerfisins til þess að styrkja mikilvæga þætti í starfsemi þess. Þar er einkum horft til herts fíkniefnaeftirlits og bættrar tollheimtu. Gert er ráð fyrir að tollstjórinn í Reykjavík geti haft umsjón með rannsókn tollamála hvar sem er á landinu gerist þess þörf. Þrátt fyrir að tollstjóranum í Reykjavík sé falið að annast, í umboði ráðherra, tiltekna yfirumsjón þessara mála er lögð á það rík áhersla að hann hafi virkt samráð við tollstjóra í hverju umdæmi og að þeir fari með umsjón aðgerða í sínu umdæmi eftir því sem kostur er. Með því er einstökum tollstjórum gert kleift að sækja liðsstyrk til stærsta tollstjóraembættisins um leið og staðarþekking þeirra er nýtt til hins ýtrasta.
Þá verður leitast við að tryggja að boðleiðir og forræði á stjórnun aðgerða sé með skýrum hætti og um leið lögð áhersla á virkt samráð milli einstakra tollumdæma og ráðuneytisins.
Aukinn innflutningur ólöglegra fíkniefna samhliða auknum umsvifum í inn- og útflutningi krefst þess að leitast sé við að hafa skipulag tollkerfisins þannig að það sé sem best í stakk búið að sinna eftirliti með innflutningi fíkniefna.
Samkvæmt núverandi fyrirkomulagi hefur ríkistollstjóri með höndum stefnumótun á sviði fíkniefnaeftirlits auk þess sem hann hefur heimild til að sinna eftirliti á landsvísu. Tollstjórar fara hins vegar með framkvæmd tollgæslu hver í sínu umdæmi. Eins og að framan greinir fer langmest af vöruflutningi til og frá landinu um umdæmi tollstjórans í Reykjavík. Af því leiðir að starfsmenn hans koma óhjákvæmilega mest að framkvæmd daglegs eftirlits og hafa því góða innsýn inn í þau verkefni sem fengist er við hverju sinni. Starfsmenn tollstjórans í Reykjavík hafa enn fremur nokkra reynslu af samvinnu við önnur tollumdæmi á sviði fíkniefnaeftirlits.
Með breytingum á hlutverki tollstjórans í Reykjavík, samkvæmt frumvarpi þessu, aukast möguleikar tollyfirvalda til að nýta þessa reynslu í þágu virkara eftirlits með ólöglegum innflutningi fíkniefna. Embættið verður þannig betur í stakk búið til að undirbúa eftirlit með nákvæmari áhættugreiningu en nú er og getur þannig sinnt tollgæslu markvissar. Sú þekking ætti einnig að nýtast öðrum tollstjórum við skipulagningu tollgæslu í umdæmum sínum. Þannig ætti svigrúm embættisins til frekara samráðs við önnur tollstjóraembætti að aukast.
Auk eftirlits með ólöglegum innflutningi fíkniefna er mikilvægt að efla almennt eftirlit með tollheimtu. Vegna nýrrar tækni við afgreiðslu aðflutningsskýrslna með rafrænum hætti hefur sjálfvirkni í tollafgreiðslu innfluttra vara aukist verulega. Þetta birtist einkum í því að nú eiga innflytjendur möguleika á að senda aðflutningsskýrslur með tölvuskeyti til viðkomandi tollstjóra. Af því leiðir að innflytjendur þurfa ekki að leggja fram kvittanir fyrir innfluttum vörum og farmskírteini í tengslum við hverja tollafgreiðslu. Auknar kröfur til meiri hraða og skilvirkni við tollafgreiðslu og stóraukið vöruflæði hefur leitt til þess að starfsmenn tollyfirvalda koma æ minna beint að hverri tollafgreiðslu. Aðstæður til tollendurskoðunar eru því gjörbreyttar. Þessi þróun hefur leitt til þess að nú er nauðsynlegt að sinna tolleftirliti úti í fyrirtækjunum sjálfum og byggja eftirlitsaðgerðir á vel skilgreindu áhættumati þar sem leitast er við að greina hvar helst sé líklegt að brot séu framin. Þessi starfsemi kallar á nýjar áherslur, aukna menntun og sérhæfingu starfsmanna tollsins. Með þeim skipulagsbreytingum sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu verður tollkerfið hæfara til að sinna þessum verkefnum þar sem mannafli þess ætti að nýtast betur.
Starfsmenn ríkistollstjóra eru nú rúmlega 20 talsins og starfa þeir í fjórum deildum. Í tengslum við þær skipulagsbreytingar sem boðaðar eru í frumvarpinu verður leitast við að bjóða þessum starfsmönnum áframhaldandi störf í tollkerfinu, sambærileg þeim sem þeir gegna nú, eftir því sem kostur er, enda afar mikilvægt að nýta sem best þá sérfræðiþekkingu sem núverandi starfsmenn embættisins búa yfir.
Ég legg mikla áherslu á að tryggt verði að þær skipulagsbreytingar sem boðaðar eru í frv. valdi sem minnstri röskun á högum starfsmanna og starfsöryggi þeirra. Í því skyni hélt ég fund með starfsmönnum ríkistollstjóra um leið og gert var opinbert að ríkisstjórnin hygðist leggja fram frv. þetta. Þar fór ég yfir aðdraganda málsins, helstu rökin fyrir breytingunum og svaraði spurningum starfsmanna um þetta mál. Ég hvatti jafnframt starfsmenn til að snúa sér til ráðuneytisins með þær spurningar sem kynnu að vakna um skipulagsbreytingarnar almennt ellegar stöðu þeirra sjálfra. Verði frv. þetta að lögum munu starfsmenn ráðuneytisins fara yfir málið með hverjum og einum starfsmanni í samstarfi við tollstjórann í Reykjavík.
Að lokum vil ég árétta, herra forseti, að með þeim breytingum sem lagðar eru til í því frv. sem ég mæli fyrir verður í engu dregið úr tollgæslu. Hins vegar verður tollstjórinn í Reykjavík betur í stakk búinn til að veita liðsinni við tolleftirlit í öðrum umdæmum þegar nauðsynlegt er að efla það þar tímabundið og jafnframt að samhæfa eftirlitsaðgerðir í fleiru en einu umdæmi. Í tengslum við það er mikilvægt að komið verði á fót viðvarandi samráði við tollstjóra varðandi skipulag tolleftirlits á landsvísu sem og reglubundið samráð milli ráðherra og tollyfirvalda. Í því sambandi vil ég nefna að nauðsynlegt verður að gera nýjan árangursstjórnunarsamning við embætti tollstjórans í Reykjavík verði frv. þetta að lögum þar sem kveðið verður nánar á um starfsemi þess, þar á meðal samskipti þess við önnur tollstjóraembætti.
Ég leyfi mér, herra forseti, að leggja til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. efh.- og viðskn.
