Ferill 521. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
126. löggjafarþing 2000–2001.
Þskj. 1193 — 521. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 50/1997, um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands, með síðari breytingum.
Frá 1. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Niðurstaða.
Fulltrúar Samfylkingarinnar leggja til róttækar breytingar á frumvarpi ríkisstjórnarinnar um sölu á eignarhlut ríkisins í bönkunum. Meginbreytingarnar eru eftirfarandi: Lagt er til að ríkisstjórnin fái einungis heimild til að selja hlutafé sitt í Búnaðarbankanum. Dreifð eignaraðild verði m.a. tryggð með því að 10% af hlutafé bankans verði skipt jafnt meðal íslenskra ríkisborgara með tilteknum kvöðum. Starfsöryggi starfsmanna verði tryggt með því að eðlileg velta starfsmanna verði höfð í fyrirrúmi við hagræðingu innan bankans og starfsfólki boðið upp á endurmenntun og starfsþjálfun. Sömuleiðis er lagt til að starfsmenn fái fulltrúa í stjórn með fullum réttindum í anda stefnu jafnaðarmanna um atvinnulýðræði. Sala á hlutafé í bankanum verði heldur ekki hafin fyrr en fyrir liggur staðfesting Seðlabanka og Þjóðhagsstofnunar á því að aðstæður á fjármálamarkaði séu með þeim hætti að verjanlegt sé að ráðast í söluna.
Ómarkviss vinnubrögð.
Fyrirhuguð sala á eignarhlut ríkisins í bönkunum virðist algerlega óundirbúin af hálfu stjórnvalda. Þannig kom fram við rannsókn nefndarinnar á frumvarpinu að ólíklegt er að við sölu bankanna verði uppfylltar lykilforsendur sem ríkisstjórnin hefur sjálf sett fyrir einkavæðingu ríkisfyrirtækja. Þar má nefna aukinn hagvöxt og hámörkun á verðmæti viðkomandi fyrirtækja við sölu. Upplýsingar fulltrúa einkavæðingarnefndar sem fram komu á fundi nefndarinnar voru ákaflega athyglisverðar: Hann upplýsti að engar athuganir hefðu farið fram á því hvaða áhrif salan á bönkunum kynni að hafa á hlutabréfamarkaðinn sem um þessar mundir er ákaflega veikburða. Fulltrúinn staðfesti einnig að engin drög að áætlunum lægju fyrir um lykilatriði við sölu, svo sem um aðferðir, tímasetningar og mögulegar áfangaskiptingar, eða hvort selt yrði úr einum eða báðum bönkunum samtímis.
Þá kom fram hjá honum að ákvarðanir um þessa þætti yrði ekki hægt að taka fyrr en stjórnvöld hefðu í höndum úttekt sérfræðifyrirtækis á því hvaða áhrif salan gæti haft á verðbréfamarkaðinn. Einkavæðingarnefnd mundi hins vegar ekki ráðast í að afla úttektarinnar fyrr en afgreiðsla þingsins á frumvarpinu lægi fyrir. Þá gæti liðið allt að ársfjórðungur uns úttektinni væri lokið. Miðað við þessar upplýsingar er því ljóst að talsverður tími er þangað til hægt verður að ráðast í sölu á bönkunum. Væri vilji fyrir hendi hefði því ríkisstjórnin prýðilegt tóm til að vinna málið betur, ekki síst varðandi samráð við starfsfólk, svo og tímasetningar sem henta betur stöðu hlutabréfamarkaðarins og gætu leitt til þess að skattborgarar fengju um síðir miklu meira fyrir hlut sinn í bönkunum en líklegt er miðað við aðstæður markaðanna í dag. Fulltrúi einkavæðingarnefndar upplýsti við sama tækifæri að engar ákvarðanir væri hægt að taka um hvort selt yrði hlutafé í Búnaðarbankanum á sama tíma og Landsbankanum fyrr en búið væri að ljúka rannsóknum ríkislögreglustjóra á tilteknum málum sem tengjast Búnaðarbankanum.
Forsendur einkavæðingar.
Að mati Samfylkingarinnar á samkeppnisrekstur betur heima á markaði en í höndum ríkisins. Við eðlilegar aðstæður, þar sem ríkið sér um sterkt eftirlit, leikreglur eru skýrar og stjórnfesta ríkir, er því jákvætt að flytja slíkan rekstur frá ríkinu yfir á markað. Forsendur þess að ráðist sé í sölu ríkiseigna eru að mati Samfylkingarinnar eftirfarandi: (1) tryggja verður dreifða eignaraðild þannig að salan geti aldrei leitt til fákeppni eða skaðlegrar samþjöppunar á markaði, (2) sölunni þarf að haga í samráði við starfsmenn fyrirtækjanna þannig að hagsmunir þeirra verði jafnan eins vel tryggðir og aðstæður leyfa og (3) haga þarf tímasetningum þannig að ríkið hámarki andvirðið sem fæst við söluna.
Frumvarp um sölu ríkisbankanna uppfyllir ekkert af þessum skilyrðum. Það er illa undirbúið eins og rannsókn málsins í nefndinni leiddi í ljós, einkennist af flumbrugangi og virðist fremur í ætt við blinda trú á einkavæðingu en efnahagslega eða markaðslega nauðsyn.
1. Dreifð eignaraðild.
Ríkisstjórnin hefur sjálf skýrt rækilega hvers konar dreifingu eignaraðildar hún vill sjá við sölu banka og fjármálastofnana í eigu ríkisins. Það gerði Davíð Oddsson forsætisráðherra ítrekað í viðtölum við fjölmiðla sumarið 1998 þegar bankasölur voru ofarlega í umræðunni. Forsætisráðherra lagði þá svo þunga áherslu á að dreifa eignaraðild að hann taldi ekki þörf á kjölfestufjárfestum. Þessi viðhorf komu skýrast fram í viðtali hans við Morgunblaðið 8. ágúst 1998: „Davíð sagði að þó nú sé tíska að tala um kjölfestufjárfesta telji hann að í bankastofnun geti alveg dugað að stærstu eignaraðilarnir, sem komi til með að hafa leiðbeinandi forystu um reksturinn, eigi eignarhluti á bilinu 3% til 8% til dæmis. Hann telji hins vegar ekki æskilegt að einn aðili eða skyldir aðilar ráði 30–40% eignarhlut í bankastofnun. Það sé engin nauðsyn á eigendum með stærri eignarhlut en að ofan greinir og við slíkar aðstæður geti eignaraðilar með 2 –3% eignarhlut haft veruleg áhrif á reksturinn, auk þess sem þeir væru líklegastir til þess að knýja á um að arðsemisjónarmið réðu ferðinni.“
Í meginatriðum er Samfylkingin sammála þessum sjónarmiðum Davíðs Oddssonar. Flokkurinn telur, eins og forsætisráðherra gerði á miðju sumri 1998, að 2 –3% eignarhlutir væru æskilegir og ekki ætti að hafa stærri hluti en 3 –8%. Ríkisstjórnin virðist hins vegar hafa breytt áherslum sínum verulega um dreifða eignaraðild frá því að forsætisráðherra tjáði viðhorf hennar fyrir þremur árum. Í það minnsta er ekki eitt einasta orð að finna um dreifða eignaraðild í frumvarpinu um sölu bankanna, hvorki í frumvarpinu sjálfu né greinargerð með því. Skylt frumvarp sem fjallar um breytingar á lagaákvæðum um eftirlit með eigendum virkra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum felur að sönnu í sér virðingarverða viðleitni til að auka eftirlit með fjármálastofnunum en tryggir hvorki dreifða eignaraðild né kemur í veg fyrir skaðlega samþjöppun. Það skortir því á að forsætisráðherra skýri hvað veldur stefnuflökti hans og ríkisstjórnarinnar í þessu mikilvæga máli.
Samfylkingin telur hins vegar mikilvægt að við sölu á ríkisbönkunum verði spornað gegn markaðsráðandi ítökum og fákeppni með takmörkun á atkvæðisrétti. Hún mun því flytja breytingartillögu við frumvarpið um breytingu á lagaákvæðum um eftirlit með eigendum virkra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum um að enginn einn aðili eða tengdir aðilar geti farið með meira en 15% af heildaratkvæðamagni á hluthafafundum. Í greinargerð Þórólfs Jónssonar hdl. hjá LOGOS lögmannsþjónustu, sem birt er sem fylgiskjal með því frumvarpi, er sú aðferð einn þeirra kosta sem taldir eru æskilegir til að tryggja dreifða eignaraðild að fjármálafyrirtækjum. Rétt er í þessu samhengi að rifja upp að í lögum um sparisjóði er ákvæði sem lýtur að hámarksatkvæðisrétti stofnfjáreigenda sparisjóða og er þar miðað við 5% hámark.
2. Skortur á samráði við starfsfólk
Tillitsleysi stjórnvalda, ekki síst viðskiptaráðherra, gagnvart starfsfólki bankanna hefur skapað mikla ólgu meðal þess. Á fundi nefndarinnar sagði formaður Sambands bankamanna að viðskiptaráðherra hefði ekki einu sinni kynnt starfsmönnum bankanna að til stæði að selja þá. Tillitsleysi af þessu tagi og stórbokkaháttur gagnvart starfsmönnum virðist reglan í samskiptum viðskiptaráðherra við starfsmenn bankanna eins og kom fram seint á síðasta ári þegar ríkisstjórnin hugðist sameina bankana. Starfsmenn bankanna máttu þá þola þá lítilsvirðingu að lesa um framvindu málsins dag hvern í fjölmiðlum án þess að ráðherrann sýndi þá lágmarkskurteisi að upplýsa starfsmennina um áform sín. Í ljósi þessara vinnubragða Valgerðar Sverrisdóttur viðskiptaráðherra er lærdómsríkt að rifja upp ummæli hennar frá 1. umræðu málsins, en þá fullyrti hún að hún hefði margkallað til sín forsvarsmenn starfsmanna beggja bankanna og væri þakklát fyrir það góða samstarf sem hún hefði átt við þá!
Annars staðar á Norðurlöndum eru starfsmenn bankanna með fulltrúa í stjórnum þeirra. Þeir hafa alls staðar full réttindi stjórnarmanna nema í Finnland þar sem þeir eru einungis áheyrnarfulltrúar. Nútímastjórnunarhættir af þessu tagi, sem jafnaðarmenn hafa innleitt, eru nú að ryðja sér til rúms alls staðar í Evrópu og vestan hafs líka. Reynslan hefur sýnt að með því að fá starfsfólkið í lið með sér geta eigendur gert góð og vel rekin fyrirtæki að enn betri fyrirtækjum. Samráð við starfsmenn þegar breytingar eru í aðsigi er því regla fremur en undantekning í fjármálastofnunum á Norðurlöndunum. Í Svíþjóð er um þessar mundir í deiglunni að sameina tvo stóra banka sem samtals hafa yfir 35.000 starfsmenn. Þar er gert ráð fyrir að fækka starfsmönnum um 2.000 á næstu þremur árum. Fækkun starfsmanna verður því gegnum eðlilega veltu þeirra. Þar er því samráð við starfsmenn snar þáttur í því að laða starfsmenn til samvinnu um breytingar eins og einkavæðingu eða sameiningu bankastofnana.
Jafnaðarmenn hvarvetna í heiminum vinna eftir þeirri reglu að þegar ríkisfyrirtæki eru seld verði að huga sterklega að öllu sem lýtur að kjörum, stöðu og réttindum starfsfólksins. Samfylkingin starfar í þeim anda og telur það forsendu þess að frumvarpið um sölu bankanna nái fram að ganga að tryggt verði að engar uppsagnir verði hjá starfsfólki. Þess í stað verði eðlilegri veltu í starfsmannahaldi beitt til að ná fram fækkun starfsmanna sé hún talin æskileg. Þessi afstaða byggist ekki síst á jafnréttisstefnu Samfylkingarinnar. Þeir sem sagt er upp eru fyrst og fremst eldri starfsmenn, 45 –60 ára. Um 90% þeirra eru konur. Flestar hafa gert bankastarfið að ævistarfi og hafa langan starfsaldur. Sérhæfðir einstaklingar á þessum aldri ganga ekki svo auðveldlega í nýja vinnu. Reynslan sýnir því miður að þegar konur á aldrinum 50 –60 ára missa vinnuna eftir að hafa starfað í sömu atvinnugrein alla sína vinnuævi jafngildir það nánast útskrift úr atvinnulífinu yfir á félagslegar bætur. Samfylkingin tekur ekki þátt í slíku athæfi. Hún leggur því til sérstakar breytingar á frumvarpinu sem miða annars vegar að því að tryggja starfsöryggi starfsmanna áður en sala fer fram og hins vegar að því að tryggja fulltrúum starfsmanna setu í stjórn viðkomandi banka með fullum réttindum í anda stefnu flokksins um atvinnulýðræði.
3. Rangar tímasetningar.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 28. maí 1999 segir skýrt að eitt af meginmarkmiðum með einkavæðingu sé að selja eignir með þeim hætti að ríkið fái sem mest fyrir þær. Orðrétt segir: „Við söluna verði þess gætt að ríkið fái hámarksverð fyrir eign sína í bönkunum.“ Frumvarpið gerir hins vegar ráð fyrir því að salan á eignarhlut ríkisins í báðum bönkunum hefjist á þessu ári og verði lokið fyrir lok kjörtímabilsins, árið 2003.
Þessi tímasetning á sölu beggja ríkisbankanna er óskiljanleg í ljósi stöðunnar á hlutabréfamarkaði innan lands. Möguleikar á að tryggja skattborgurunum „hámarksverð“ fyrir eign sína í bönkunum eru engir miðað við fyrirsjáanlega þróun markaðarins. Lausatök ríkisstjórnarinnar hafa kallað yfir þjóðina verðbólgu sem er þrefalt meiri en í samanburðarlöndum. Vextir eru sömuleiðis um þrefalt hærri en í samkeppnislöndunum. Eftir skarpa gengislækkun síðustu vikna og verðbólguöldu sem reis í kjölfarið eru heldur engar vaxtalækkanir fyrirsjáanlegar eins og markaðurinn hafði þó vænst. Viðskiptahalli er enn gríðarlegur og þrýstingur á gengi krónunnar því mikill enda hefur hún hrapað um ríf 25% frá ársbyrjun 2000. Enn ríkir mikil óvissa um gengis- og verðbólguþróun út árið. Hlutabréfamarkaðurinn endurspeglar jafnan trúna á efnahagsstefnu sitjandi ríkisstjórnar. Í takt við þverrandi trú atvinnulífsins á getu ríkisstjórnarinnar til að viðhalda stöðugleikanum hefur markaðurinn í reynd hrunið. Frá því í febrúar á síðasta ári hefur úrvalsvísitalan þannig lækkað um 58%. Markaðsvirði bankanna hefur sömuleiðis fallið gríðarlega eins og sést á því að eignarhluti ríkisins er nú 15 milljörðum kr. minna virði en þegar hann var mestur.
Ríkisstjórn, sem fer af stað með umfangsmikla einkavæðingu þegar hlutabréfamarkaðurinn hefur gengið í gegnum mestu lækkanir sögunnar, er augljóslega ekki að vinna að því markmiði að fá sem mest fyrir eigur skattborgaranna. Á fundi nefndarinnar var fulltrúi Landsbankans spurður að því hvort bankinn vissi um einhverjar vísbendingar um að markaðurinn tæki við sér á þessu ári. Svar hans var neitandi.
Kaupkraftur markaðarins er nú afar slakur. Ríkið áformar eigi að síður að demba á hann hlutabréfum sínum í báðum bönkunum og Landssímanum að auki. Þetta getur bæði ýtt undir frekari lækkanir og jafnframt rýrt möguleika einkafyrirtækja á að afla sér fjár á markaðnum. Til þess liggja eftirfarandi rök:
Í fyrsta lagi getur gríðarlegt framboð bréfa ríkisins leitt til almennrar lækkunar á hlutabréfum þar sem ekkert nýtt fjármagn er líklegt til að koma inn á markaðinn til að mæta auknu framboði. Rétt er að geta þess að fulltrúi fjárfesta sagði á fundi nefndarinnar að nauðsynlegt væri að fá erlenda fjárfesta inn í kaup á bönkunum því ella gæti sala þeirra haft „sjokkeffekt“ á markaðinn. Þá má einnig benda á þau varnaðarorð Seðlabankans að aukist hlutfallslegt framboð hlutabréfa miðað við skuldabréf leiði það að öðru óbreyttu til lækkunar á verði hlutabréfa.
Í öðru lagi varar Þjóðhagsstofnun við því í greinargerð sinni að það mikla framboð á hlutafé sem salan á bönkunum felur í sér geti til skamms tíma gert öðrum fyrirtækjum erfiðara um vik að afla fjár. Þetta sést ef borið er saman andvirði mögulegs framboðs bréfa í bönkunum, sem gæti losað 30 milljarða kr., og þeir 35 milljarðar kr. sem á fyrstu tíu mánuðum ársins voru boðnir í hlutafjárútboðum (almennum og lokuðum) innlendra félaga og hlutafjárútboðum erlendra félaga sem beindust einkum að innlendum fjárfestum. Verðmæti hlutar ríkisins í bönkunum er því verulegt hlutfall af því hlutafé sem boðið er út á innlendum markaði. Til samanburðar má rifja upp að heildarsöluvirði hlutar ríkisins í Landsbanka Íslands, Búnaðarbanka Íslands og FBA seint á árinu 1999 nam ekki nema 15 milljörðum kr. meðan markaðsvirði eignarhluta ríkisins í bönkunum og Landssímanum gæti numið þrefaldri eða fjórfaldri þeirri upphæð.
Tímasetning ríkisstjórnarinnar er því líkleg til að skemma verulega fyrir möguleikum einkafyrirtækja til að verða sér úti um fjármagn á markaðnum, hún gæti leitt til frekari lækkunar hlutabréfa á markaði og mun örugglega leiða til þess að skattborgarar fá miklu minna fyrir hlut sinn í bönkunum en ella.
Tillaga um að selja einn banka.
Í ljósi þeirrar stöðu sem rakin er að framan telur Samfylkingin að stíga beri afar gætilega til jarðar við sölu bankanna. Fulltrúar hennar leggja því til að ríkisstjórninni verði aðeins heimilað að selja annan bankann að þessu sinni. Reynslan af sölunni verði svo metin og ákvarðanir um sölu hins bankans teknar í ljósi hennar.
Hin efnahagslegu rök fyrir þessari tillögu eru ákaflega sterk:
1. Verði bankarnir seldir í einu er líklegt að helstu innlendu fjárfestarnir, lífeyrissjóðirnir, muni einbeita sér að öðrum bankanum. Það gæti komið þeim banka sem eftir situr í óheppilega stöðu. Verðgildi hans gæti þá minnkað fljótlega eftir útboð eða jafnvel strax í útboði. Í þessu samhengi má benda á að lífeyrissjóðirnir hafa þegar fest töluvert fjármagn í fjármálastofnunum undanfarin missiri, öðrum en ríkisbönkunum. Því er spurning hversu mikið svigrúm þeir hafa til frekari fjárfestinga í bankakerfi landsmanna.
2. Í núverandi stöðu efnahagslífsins er brýnt að fá stóra erlenda fjárfesta inn í þau fyrirtæki sem ríkið hyggst selja. Erfitt kynni að verða að fá erlenda kjölfestufjárfesta inn í íslenska banka. Það sést einfaldlega á því hversu lítil erlend fjárfesting er í landinu. Eða hví skyldi verða auðveldara að fá erlenda fjárfesta inn í banka en inn í fyrsta flokks íslensk hátæknifyrirtæki? Í því ljósi er rétt að fara fyrst af stað með annan bankann, kanna undirtektir erlendra kjölfestufjárfesta og læra af reynslunni sem af því fæst.
3. Verðmæti hlutar ríkisins í Búnaðarbanka er nú um 11,8 milljarðar kr. en í Landsbanka um 13,9 milljarðar kr. Út úr sölunni fást því aðeins tæpir 26 milljarðar kr. miðað við óbreytt ástand. Það er því óðs manns æði að selja verðmætustu eignir ríkisins þegar markaðir eru að fara í gegnum einhverjar mestu lækkanir sögunnar. Ef menn kjósa að gera það engu síður er auðvitað minna framboð betra en meira.
4. Auk alls hlutar ríkisins í bönkunum tveimur fyrirhugar ríkisstjórnin að selja einnig Landssímann. Með því er verið að setja mikið magn hlutafjár á markað sem bætist við fyrirhugaða sölu einkafyrirtækja á hlutafé sínu á markaðnum. Því er betra miðað við stöðu markaðanna að selja ekki báða bankana með Landssímanum heldur fara varlega í einkavæðinguna og reyna að hámarka virði fyrirtækja skattborgaranna eins og ríkisstjórnin hefur skuldbundið sig til, sbr. yfirlýsingu hennar í stjórnarsáttmálanum.
Alþingi, 6. maí 2001.
Össur Skarphéðinsson,
frsm.
Margrét Frímannsdóttir.
