[prenta uppsett í dálka] 73. fundur, 127. lþ.
Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir):
Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis sem ég flyt ásamt hv. þm. Össuri Skarphéðinssyni, Guðmundi Árna Stefánssyni og Lúðvíki Bergvinssyni.
Frv. er ætlað, ef að lögum verður, að skerpa á eftirlits- og aðhaldshlutverki Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu og fela fastanefndum þingsins víðtækt umboð og rannsóknarvald í einstökum málum, umfram það sem þær hafa nú þegar skv. 26. gr. þingskapalaga og 39. gr. stjórnarskrárinnar. Frv. um þetta efni hef ég flutt á nokkrum þingum áður, fyrst á 121. þingi. Einnig var flutt frv. svipaðs efnis fyrir rúmum tveimur áratugum af Vilmundi Gylfasyni sem frumkvæði hafði að því að leggja fram mál svipaðs efnis hér á Alþingi. En það náði þá ekki fram að ganga.
Frumvarpsgreinin hljóðar svo, með leyfi forseta:
,,Heimilt er nefnd að eigin frumkvæði að fjalla um og rannsaka önnur mál en þau sem þingið vísar til hennar, svo sem um framkvæmd laga, meðferð opinberra fjármuna og önnur mikilvæg mál er almenning varða. Um slík mál getur nefnd gefið þinginu skýrslu, sbr. 31. gr.
Telji nefnd ríkar ástæður til er henni heimilt að eigin frumkvæði að efna til sérstakrar rannsóknar um mál, sbr. 1. mgr., sem fram fari fyrir opnum tjöldum, nema nefndin ákveði annað. Hún hefur þá rétt til að krefjast nauðsynlegra gagna um málið og heimta skýrslur, munnlegar og skriflegar, af embættismönnum, einstökum mönnum eða lögaðilum. Nefnd skal gefa þinginu skýrslu um niðurstöður rannsóknarinnar.``
Herra forseti. Þannig hljóðar frumvarpsgreinin sjálf. Ég held að í flestum þjóðþingum sem við berum okkur saman við séu til slíkar rannsóknarnefndir. Veikleiki löggjafarþings okkar kemur einmitt berlega fram í því að við höfum ekki þetta úrræði, rannsóknarnefndir, og þau úrræði sem eru þó til staðar í þessu efni, og er að finna í 39. gr. stjórnarskrárinnar og 26. gr. þingskapa, eru nánast óvirk eins og reynslan sýnir.
Ég nefni t.d. að í 39. gr. stjórnarskrárinnar er ákvæði þess efnis að Alþingi geti skipað nefndir til að rannsaka mikilvæg mál er almenning varða. Þetta ákvæði hefur reynst mjög þungt í vöfum. Mjög oft á undanförnum áratugum hefur verið látið á þetta reyna af einstökum þingmönnum sem hafa talið ástæðu til að beita þessu ákvæði stjórnarskrárinnar um að skipaðar verði sérstakar nefndir til að rannasaka tiltekin mál. En með einni undantekningu hafa tillögur um rannsóknarnefndir skv. 39. gr. stjórnarskrárinnar sem þingmenn hafa óskað eftir að yrðu skipaðar ýmist verið felldar hér í þinginu eða þær hafa sofnað í nefnd. Mér telst til að á síðustu áratugum hafi 50--60 sinnum verið látið reyna á þetta ákvæði stjórnarskrárinnar. En það þarf þingmeirihluta til að slíkar rannsóknarnefndir verði samþykktar hér í þinginu og það er stjórnarmeirihlutinn sem yfirleitt fellir slíkar tillögur eða sér til þess að þær sofni í nefnd.
Ef þetta frv. nær fram að ganga er það nefndanna sjálfra að ákveða hvort stofnað verði til rannsókna í einstaka málum. Þetta frv. er að nokkru leyti öðruvísi en 26. gr. þingskapa sem nokkrum sinnum hefur verið beitt, en hún kveður á um að heimilt sé að nefnd geti haft frumkvæði að því að fjalla um önnur mál en þau sem þingið vísar til hennar, og gefur hún Alþingi skýrslu um þau. Frv. er að því leyti til frábrugðið að þessi nefnd mundi hafa miklu víðtækari rannsóknarheimildir en venjuleg hefðbundin þingnefnd hefur hér. Hún fær vald og heimild til að krefjast nauðsynlegra gagna um málið og heimta munnlegar og skriflegar skýrslur af embættismönnum, einstökum mönnum og lögaðilum, sem þeir geta ekki neitað að afhenda og nefndin getur krafist þess að þeir mæti á fund nefndarinnar til að svara fyrirspurnum og standa fyrir máli sínu.
Við þekkjum líka að þó að reynt hafi á 26. gr. þingskapa hefur æðioft lítið komið út úr þeim málum. Man ég eftir því að allshn. hefur a.m.k. tvisvar tekið upp mál að eigin frumkvæði en lítið kom út úr þeim málum. Sjaldnast er einhver endir bundinn eða niðurstaða fengin í nefndum að því er varðar einstök mál sem tekin eru upp á grundvelli 26. gr. þingskapa.
Alþingi hefur óumdeilt eftirlitshlutverk með framkvæmdarvaldinu og stjórnsýslunni. Að mati flutningsmanna ber þinginu skylda til að fylgjast með framkvæmd laga og reglugerða, þ.e. að rétt sé farið með það vald sem Alþingi framselur til framkvæmdarvaldsins. Því er það mikilvægt tæki sem við erum hér að tala um, að festa í sessi slíkar rannsóknarnefndir. Það er alveg ljóst að ef eftirlitshlutverk þingsins með framkvæmdarvaldinu á að vera virkt er ákvæði stjórnarskrárinnar ekki nægjanlegt. Frv. byggist því á því að koma á virku aðhaldi og eftirliti fastanefnda Alþingis með framkvæmdarvaldinu, bæði um framkvæmd laga og reglugerða og meðferð opinberra fjármuna. Þannig getur þingnefnd hvenær sem henni þykir ástæða til haft frumkvæði að því að taka upp mál og rannsaka án þess að heimild þurfi að fást fyrir því frá Alþingi.
Herra forseti. Ég held að einmitt nú á síðustu árum hafi það sýnt sig að það er enn nauðsynlegra en var kannski á árum áður að hafa slík ákvæði í þingsköpum vegna þess að framkvæmdarvaldið er sí og æ að herða að og reyna að koma í veg fyrir að þingmenn geti sinnt eftirlitshlutverki sínu eðlilega. Þingmenn þekkja það. Á hverju þingi kemur iðulega fyrir að ráðherrar svari ekki með eðlilegum hætti fyrirspurnum sem til þeirra er beint. Þeir beita fyrir sig hlutafélagalögunum og eftir því sem ríkisstofnanir hafa verið hlutafélagavæddar meira og meira lokast meira og meira fyrir það eðlilega upplýsingaflæði sem á að vera frá framkvæmdarvaldinu til þingsins. Ráðherrar beita þessum lögum og upplýsingalögunum óspart fyrir sig sem þó er ljóst að eiga ekki við um þingmenn. Þingmenn eiga að hafa rétt til þess að krefja framkvæmdarvaldið og ráðherra um upplýsingar án þess að ráðherra geti beitt fyrir sig ákvæðum upplýsingalaga. Þess vegna verður æ brýnna, og reynslan sýnir það, að samþykkja slíkt ákvæði sem hér er nefnt.
Í íslenskum stjórnskipunarrétti er því haldið fram að Alþingi fari með veigamesta þátt ríkisvaldsins, sé valdamesta stofnun þjóðfélagsins og meginstoð stjórnskipunar. Auðvitað ber Alþingi skylda til að standa vörð um þennan meginþátt stjórnskipunar landsins. En veikleikar löggjafarvaldsins gagnvart framkvæmdarvaldinu hafa æ berlegar verið að koma í ljós og þetta er orðið meira framkvæmdarvaldsþing en löggjafarvaldsþing.
Við höfum farið í gegnum það hér hvernig stjórnarfrumvörp eru að stærstum hluta samin af embættismönnum ráðuneyta eða sérfræðingum sem framkvæmdarvaldið kallar til. Þessir sömu embættismenn eru síðan iðulega ráðgjafar þingnefnda sem fjalla um málin sem þeir hafa samið og sitja gjarnan yfir nefnd meðan á meðferð málsins stendur. Frumkvæði að lagasetningu hefur því í æ meira mæli verið að færast til framkvæmdarvaldsins og þessir sömu aðilar sem semja lögin og sitja yfir nefndunum meðan verið er að vinna málið í þinginu eru svo þeir hinir sömu og eiga að framkvæma löggjöfina eða sjá um eftirlit með henni á vegum framkvæmdarvaldsins.
Þetta mál, herra forseti, er liður í því sem við þingmenn Samfylkingarinnar höfum verið að boða með frumvörpum og ýmsum málum sem við höfum lagt fyrir þingið og snerta lýðræði, eftirlit og aðhald með framkvæmdarvaldinu.
Ég nefndi áðan að sennilega væru íslensku þingskapalögin einsdæmi úr því að svona ákvæði er ekki að finna í þeim eins og er hjá öðrum þjóðum, þ.e. um rannsóknarvald þingnefnda. Ég vitna til þess að á vegum Evrópubandalagsins hefur verið tekið saman hvernig þessu er háttað í ýmsum löndum og ég hef hér yfirlit yfir tólf Evrópuríki þar sem fram kemur að í öllum þessum löndum fyrirfinnast slíkar rannsóknarnefndir og valdsvið þeirra er mjög víðtækt og rúmt og nær raunverulega miklu lengra en sú tillaga sem hér er lögð til þótt ýmsir telji að þessi tillaga gangi nokkuð langt. Í því plaggi sem ég hef undir höndum varðandi þessi ríki er dregin upp mynd af hverju einasta landi fyrir sig og síðan er dregin saman helsta niðurstaða um valdsvið rannsóknarnefnda þjóðþinga í öllum aðildarríkjunum sem tiltekin voru. Þar er niðurstaðan þessi, með leyfi forseta:
,,Rannsóknarnefndir þjóðþinga í öllum aðildarríkjunum hafa mjög víðtækt starfssvið. Þær eiga rétt á að rannsaka málefni eða atriði er varða almenna hagsmuni eða málefni sem skipta almennt miklu máli.``
Eins og er mundi þetta orðalag heimila rannsóknarnefndum að stunda rannsóknir á nær öllum sviðum. Um völd þessara rannsóknarnefnda kemur fram, með leyfi forseta:
Í nær öllum aðildarríkjum eru völd rannsóknarnefnda hin sömu og völd rannsóknardómara --- herra forseti, það er ekkert minna en það --- í sakamáli. Í sumum tilvikum er ákvæðum sem gilda um rannsókn sakamála beitt með lögjöfnun. Rannsóknarnefndum er í öllum löndum Evrópubandalagsins heimilað að stefna vitnum og yfirheyra þau og hlýða á sérfræðinga. Í Frakklandi og Benelux-löndunum er beinlínis kveðið á um yfirheyrslu eiðsvarinna vitna. Ríkisstarfsmenn og opinberir starfsmenn eru einnig að meginstefnu til skyldugir til að mæta fyrir nefndina og bera vitni.
Rangur framburður fyrir rannsóknarnefnd er almennt tilefni til saksóknar af hálfu dómstóla. Að auki hafa rannsóknarnefndir í nær öllum aðildarríkjunum rétt til að leggja hald á skjöl eða krefjast aðgangs að skrám sem gætu komið að notum við rannsókn þeirra. Neitun er hér einungis möguleg ef um leyndarmál er að ræða, eins og það er orðað.
Í flestum aðildarríkjanna er það enn á ábyrgð dómstólanna að framfylgja því valdi sem nefndunum er veitt. Nefndin getur þannig farið fram á að vitnum sé stefnt, hald sé lagt á skjöl eða húsleit framkvæmd en slíkt er þó háð samþykki dómara. Í sumum tilfellum hafa nefndirnar þó heimild til að beita þvingunum til þess að fást við vitni sem vanrækja að mæta eða neita að bera vitni. Einungis í Frakklandi er rannsóknarnefndum heimilað að stefna vitnum eða framkvæma rannsókn á vettvangi á eigin ábyrgð. Í Belgíu er enn fremur sá möguleiki fyrir hendi að senda lokaskýrslu nefndarinnar beint til dómstólanna þannig að unnt verði að höfða mál.
Þegar öllu er á botninn hvolft tryggir þessi tegund málsmeðferðar að yfirleitt er gripið til ráðstafana á grundvelli niðurstaðna nefndarinnar. Þó að smáatriði varðandi málsmeðferð kunni að vera breytileg er verkefni rannsóknarnefnda þjóðþinga í öllum aðildarríkjum, að Bretlandi undanskildu, að framkvæma allar rannsóknir sem fylgja eftirliti með starfsemi ríkisvaldsins eða framkvæmdarvaldsins.
Herra forseti. Raunverulega er það svo í mörgum þessara landa að rannsóknarnefndir geta tekið til umfjöllunar og rannsakað mál, jafnvel þó að þau séu fyrir dómstólum á sama tíma. En það er einmitt tekið fram í grg. með því frv. sem ég er hér að mæla fyrir að þingnefnd muni ekki geta tekið til umfjöllunar þá þætti máls sem eru til úrlausnar hjá dómstólum. Það sýnir að þó að verið sé að breyta verulega og auðvelda þingmönnum störf sín og eftirlitshlutverk með framkvæmdarvaldinu er samt ekki verið að ganga eins langt og í mörgum öðrum löndum, eins og ég hef hér sýnt fram á.
Herra forseti. Ég sé út af fyrir sig ekki ástæðu til að hafa frekari orð um þetta mál. Helsta nýmæli frv. er tillaga um að þingnefnd geti tekið mál er varða framkvæmd laga um meðferð opinberra fjármuna og önnur mikilvæg mál er almenning varða til sérstakrar rannsóknar er að öllu jöfnu fari fram fyrir opnum tjöldum. Munur á rannsókn samkvæmt fyrri mgr. 1. gr. frv. og þeirri seinni er að mun meiri þungi er í rannsókn samkvæmt seinni mgr. og er embættismönnum, einstökum mönnum í þjóðfélaginu og lögaðilum beinlínis skylt að afhenda gögn og gefa skýrslur. Því er það gert að skilyrði að nefnd telji ríka ástæðu til þeirrar málsmeðferðar sem mælt er fyrir um í síðari mgr. og ber að beita ákvæðinu af varúð. Þannig mun þingnefnd ekki geta tekið til umfjöllunar þá þætti máls sem eru til úrlausnar hjá dómstólum, eins og ég nefndi.
Herra forseti. Eins og ég vitnaði til í upphafi máls míns er þetta í sjötta sinn sem þetta frv. er flutt. Til þess hefur stundum verið vísað þegar þetta mál hefur verið til umræðu og eins þegar það hefur verið tekið til umræðu í allshn. sem fengið hefur málið til umfjöllunar að þetta eigi að skoðast í eðlilegu samhengi við endurskoðun á þingsköpum Alþingis. Gott og vel, frá því að þetta mál var lagt fram, eins og ég segi fyrir fimm, sex árum síðan, hefur farið fram víðtæk endurskoðun á þingskapalögum. Þó að heildarendurskoðunin sem menn fóru í gegnum hafi ekki orðið að lögum heldur verið sett fram í frumvarpsbúningi var hvergi í því frv. að sjá að verið væri að skerpa nokkuð á þeim ákvæðum þingskapalaga sem kveða á um að nefndir geti að eigin frumkvæði tekið sérstaklega upp mál. Það er því alveg ljóst að það er mikil tregða á því eða hefur verið hér á hv. Alþingi að auka möguleika þingmanna til að sinna eftirlitshlutverki sínu með þeirri leið sem hér er valin.
Reyndar er það svo, herra forseti, að þegar ég fer í gegnum umfjöllun allshn. á þessu fimm eða sex ára tímabili er þetta mál varla einu sinni tekið upp til umfjöllunar eða skoðunar af nefndinni. Það hefur einu sinni farið út til tveggja aðila til umsagnar, að ég best veit. Herra forseti. Það er ótækt að þingmannamál eins og þetta fái ekki eðlilega umfjöllun í þingnefnd, og það í skjóli þess að verið sé að endurskoða þingskapalögin. Þegar heildarendurskoðun á þeim liggur fyrir, þó að hún hafi ekki verið gerð hér að lögum, er svo hvergi að sjá slík ákvæði.
Ég treysti því og vona, herra forseti, að þetta mál fái nú aðra og betri umfjöllun í þeirri nefnd sem fær málið til meðferðar og ég legg til að að lokinni þessari umræðu verði málinu vísað til 2. umr. og allshn.
