Umhverfisstofnun

[18:26]

Þuríður Backman:

Herra forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti frá 1. minni hluta umhvn. í stað hv. þm. Kolbrúnar Halldórsdóttur og geri grein fyrir þeirri gagnrýni sem 1. minni hluti hefur á þetta frv.

Frumvarp til laga um Umhverfisstofnun var lagt fram á Alþingi 9. apríl 2002 og var tekið á dagskrá þingsins með afbrigðum 10. apríl. Bæði var málið of seint fram komið og einnig var of skammt liðið frá útbýtingu til að það mætti koma á dagskrá án afbrigða. Þingmenn Vinstri hreyfingarinnar -- græns framboðs greiddu atkvæði gegn því að málið yrði tekið á dagskrá vegna þess hve skammt var liðið frá útbýtingu þess, enda langt frá því að vera boðlegt að taka fyrstu umræðu um viðamikið mál án þess að nokkur í þingsalnum hefði fengið tíma til að kynna sér það. Mikill þrýstingur var á umhverfisnefnd um að afgreiða málið hratt út úr nefndinni svo ekki var gert ráð fyrir því að málið yrði sent út til umsagnar til þeirra aðila sem eðlilegt hefði verið að tjáðu sig um það. Umfjöllun í nefndinni fór fram í flýti á þremur fundum og 19. apríl var það tekið út úr nefndinni, átta dögum eftir að því var vísað til hennar af Alþingi. Það er mat 1. minni hluta umhverfisnefndar að vinnubrögð af þessu tagi séu ámælisverð í hæsta máta og lýsir 1. minni hluti því yfir að langt sé frá því að málið hafi fengið þá umfjöllun sem eðlileg getur talist.

Frumvarpið gerir ráð fyrir að stofnuð verði ný stofnun, Umhverfisstofnun, sem taki við hlutverki Náttúruverndar ríkisins, Hollustuverndar ríkisins og embættis veiðistjóra, auk þess sem gert er ráð fyrir að starfsemi hreindýraráðs og dýraverndarráðs falli undir verksvið stofnunarinnar. Stofnanirnar þrjár eiga það allar sameiginlegt að búa við þröngan kost fjárhagslega, engin þeirra hefur getað sinnt lögbundnum hlutverkum af þeirri reisn eða myndarskap sem forstöðumenn og starfsfólk hefðu kosið. Fjárþörf þeirra er ævinlega mun meiri en heimildir eru veittar fyrir í fjárlögum. Hér er því um að ræða þrjár fjársveltar stofnanir og vandséð hvernig stjórnvöld gera ráð fyrir að sækja fram á sviði umhverfismála með því að breyta þeim í eina stóra, fjárvana stofnun. Í tengslum við umfjöllun um málið hafa engin fyrirheit komið frá stjórnvöldum um að auka beri fjárveitingar til þeirra mála sem yrðu á verksviði Umhverfisstofnunar heldur þvert á móti því niðurstaða fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins sem fylgir frumvarpinu er á þá leið að frumvarpið leiði ekki til aukins kostnaðar fyrir ríkissjóð að undanskildum mögulegum biðlaunakostnaði.

[18:30]

Meginmarkmið frumvarpsins eru sögð vera að einfalda og styrkja stjórnsýsluna, gera hana skilvirkari og þar með auka réttaröryggi. Enn fremur segir að sameining stofnananna þriggja og ráðanna tveggja muni efla stofnanir ráðuneytisins faglega og stuðla að hagkvæmni í rekstri. Þá kemur einnig fram að það sé talið auðvelda stjórnvöldum að ná fram stefnumiðum sínum við framkvæmd umhverfismála að fara út í þær aðgerðir sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Ekkert af þessum atriðum er rökstutt frekar í greinargerðinni, þvert á móti virðist hvað rekast á annars horn þegar rýnt er í textann. Þá er í greinargerðinni ekki gerð nein tilraun til að lýsa stefnumiðum stjórnvalda eða sýn umhverfisráðherra sem virðist útheimta endurskoðun stofnanauppbyggingar ráðuneytisins eins og það er orðað. Eðlilegt hefði verið að í frumvarpi af þessu tagi væri litið heildstætt yfir málaflokkinn og heildarsýn mótuð. Þess í stað virðist sjónum beint að litlum hluta stofnana- og verkefnaflóru ráðuneytisins og einungis brot af heildarmyndinni lagt til grundvallar breytingunum.

Það er mat 1. minni hluta að hér sé um flausturslega nálgun að ræða og hroðvirknislega samið frumvarp. Mun skynsamlegra hefði verið að efna til formlegrar umræðu milli stjórnvalda og stofnana á sviði náttúru- og hollustuverndar, sem hefði getað skýrt þarfir þessara stofnana og mögulegan hag þeirra af því að starfa saman undir einum hatti. Þá er líklegt að taka hefði þurft á öllum þáttum umhverfisverndarmála, svo sem gróður- og jarðvegsverndarþætti landgræðslunnar, vernd hafsins, vatnsverndarmálum og landbótaskógrækt. Þá hefði líka verið hægt að skilgreina rannsóknarþátt umhverfis- og náttúruverndar ofan í kjölinn og með því móti finna rannsóknastofu Hollustuverndar ríkisins eðlilegan sess í skipulaginu. Þá er einnig líklegt að hugmyndir um Matvælastofnun hefðu skýrst og mögulega hefði verið hægt að leggja samhliða fram frumvarp um stofnun hennar. Loks hefði mátt skoða rækilega staðsetningu verkefnanna og í því sambandi skilgreina hlutverk og vægi náttúrustofa landshlutanna með tilliti til heildarinnar. Nálgun af því tagi sem hér hefur verið lýst hefði verið faglegri og líklegri til að skila skynsamlegri niðurstöðu en sú sem stjórnvöld kjósa að fara í frumvarpi til laga um Umhverfisstofnun.

Frumvarpið gerir ráð fyrir að rannsóknastofa Hollustuverndar ríkisins verði skilin eftir í lausu lofti, án tengsla við Umhverfisstofnun eða Náttúrufræðistofnun Íslands. Hún er ekki rekin á grunni laga heldur á grundvelli samnings við Hollustuvernd ríkisins. Með þeirri lagabreytingu sem hér er lögð til yrði rannsóknastofan munaðarlaus í kerfinu, þar sem ekki er gert ráð fyrir að hún flytjist með Hollustuvernd ríkisins í nýtt húsnæði. Þá gerir frumvarpið ráð fyrir að umsýsla alþjóðlegra samninga á sviði náttúruverndar og mengunarvarna, sem nú eru í umsjá Hollustuverndar ríkisins, Náttúruverndar ríkisins og ekki síst Náttúrufræðistofnunar Íslands, skuli færast til Umhverfisstofnunar. Þetta er að mati 1. minni hluta aldeilis fráleit ráðstöfun a.m.k. að því er varðar samninga sem Náttúrufræðistofnun Íslands hefur annast hingað til, svo sem Bernarsamninginn, samninginn um líffræðilega fjölbreytni og Ospar. Allir þessir samningar hafa verið á verksviði Náttúrufræðistofnunar þótt umsjá samningsins um líffræðilega fjölbreytni hafi verið færð undir umhverfisráðuneytið vegna þess að Náttúrufræðistofnun sá sér ekki fært að taka fjármuni til framkvæmdar samningsins af rekstrarfé sínu. Að mati 1. minni hluta umhverfisnefndar vantar hér alla undirbyggingu og stefnumörkun af hálfu stjórnvalda og alveg ljóst að þau gera sér ekki grein fyrir því að framtíðarsýn umhverfis- og náttúruverndar er fólgin í þessum stóru alþjóðlegu samningum.

Í greinargerð með frumvarpinu er því haldið fram að tímabært sé og eðlilegt að endurskipuleggja stofnanaskiptingu umhverfisráðuneytisins þar sem hún byggist að verulegu leyti á gömlum grunni frá því áður en ráðuneytið var stofnað. Fyrsti minni hlutinn bendir á að Náttúruvernd ríkisins hefur einungis verið til síðan árið 1997 þegar hún tók við hlutverki Náttúruverndarráðs. Þá starfar hún samkvæmt nýjum heildarlögum um náttúruvernd sem tóku gildi árið 1999 og hefur nýlega flutt starfsemi sína í ný húsakynni. Þannig er að mati 1. minni hlutans beinlínis rangt að halda því fram að tími hafi verið kominn til að stokka upp málefni stofnunarinnar.

Nokkrir þættir frumvarps til laga um Umhverfisstofnun orka mjög tvímælis. Benda má á mögulega hagsmuna\-árekstra við umfjöllun um veitingu starfsleyfa fyrir mengandi atvinnurekstur. Eins og málum er nú háttað er Náttúruvernd ríkisins umsagnaraðili um starfsleyfi sem Hollustuvernd ríkisins veitir og þegar sú umsýsla verður öll á einni hendi má gera ráð fyrir að sjónarmið náttúruverndar verði látin víkja fyrir þörfum atvinnulífsins, sem þrýstir á um veitingu starfsleyfanna. Sjónarmiða náttúruverndar er að mati 1. minni hluta betur gætt hjá sjálfstæðri stofnun en á borðshorni þess sem veitir starfsleyfin. Þá má á sama hátt halda því fram að dýraverndarráð hafi lítið að gera undir sama þaki og veiðistjóri, auk þess sem sú spurning hefur vaknað við umfjöllun málsins hvers vegna dýraverndarráð skuli heyra undir Umhverfisstofnun en ekki ráðgjafarnefnd um villt dýr og ekki heldur tilraunadýranefnd.

Húsnæðismál Hollustuverndar ríkisins hafa verið í ólestri um langt skeið, núverandi húsnæði orðið svo skelfilegt að varla er mönnum bjóðandi. Nýtt húsnæði hefur ekki verið í sjónmáli þrátt fyrir umfangsmikla leit. Það er mat 1. minni hluta umhverfisnefndar að hér séu stjórnvöld að beita starfsfólk Hollustuverndar ríkisins ósæmilegum þrýstingi og gera sameiningu þessara stofnana að skilyrði fyrir því að stofnunin komist í nýtt húsnæði.

Loks gagnrýnir 1. minni hlutinn það að umhverfisráðherra skuli ekki hafa undirbúið málið í samráði við forstöðumenn og starfsfólk stofnana, heldur einungis tilkynnt þeim símleiðis um fyrirætlan sína einhverjum stundum áður en hún var kynnt fjölmiðlum.

Með vísan til þess sem að framan greinir leggur 1. minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri rökstuddri dagskrá, með leyfi forseta:

,,Fyrsti minni hluti telur undirbúningi málsins hafa verið mjög ábótavant og telur skorta verulega á fagleg rök fyrir þeim breytingum sem frumvarpið felur í sér. Enginn rökstuðningur fylgir þeim fullyrðingum að ætlunin sé að efla málaflokkinn með breytingunum heldur eru vísbendingar um að ekki verði varið neinum fjármunum til hans umfram það sem stofnanirnar sem um ræðir hafa haft úr að spila hingað til. Með vísan til þessa samþykkir Alþingi að vísa málinu frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.``

Undir nefndarálitið skrifar hv. þm. Kolbrún Halldórsdóttir, en í fjarveru þingmannsins fór ég yfir nefndarálitið.

Herra forseti. Margt má um þessar fyrirhuguðu breytingar segja og tek ég undir það að hér vantar verulega á að faglegur undirbúningur sé eðlilegur.

Það er ljóst að mikil gerjun er í allri stjórnsýslu okkar. Við megum ekki staðna í einhverju fyrirkomulagi sem hefur verið til fyrirkomulagsins vegna. Við eigum auðvitað fyrst og fremst að líta til þess hvort viðkomandi málaflokki sé vel fyrir komið, hvort starfsemin sé viðunandi, hvort nokkuð sé að og hvort þá sé ástæða til að breyta eða hvort við erum bara að breyta breytinganna vegna. Ég tek hjartanlega undir þá hugsun að styrkja beri umhvrn. og allt sem snýr að umhverfisvernd og náttúruvernd. Sannarlega tek ég undir það að styrkja eigi allt matvælaeftirlit og starfsemi Náttúruverndar ríkisins, Hollustuverndar ríkisins, embætti veiðistjóra og hreindýraráð. En ég er langt frá því að vera sannfærð um að rétt sé að því farið með þessum hætti.

Herra forseti. Mig langar að gera aðeins grein fyrir nokkrum gagnrýnisröddum. Ég er með umsagnir frá nokkrum aðilum sem hafa komið að þessu. Þó að þetta hafi ekki allt verið sent til hv. umhvn. þá eru þetta umsagnir um Umhverfisstofnun. Eitt er ljóst, að þau sveitarfélög sem fjallað hafa um málið, m.a. Samband ísl. sveitarfélaga, mótmæla þessu harðlega hvað snýr að heilbrigðiseftirliti sveitarfélaganna. Það er vegna þess að heilbrigðiseftirlit sveitarfélaganna hefur fengið í gegnum tíðina nokkuð styrkan sess og virkar alveg prýðilega. Heilbrigðiseftirlit sveitarfélaganna hefur margþætt verkefni á sinni könnu en eftirlit með matvælum er stór hluti starfseminnar. Það er alveg ljóst að ef það verður tekið frá eftirlitsskyldu sveitarfélaganna þá verður erfitt að ráða í og manna þær stöður sem sveitarfélögin þurfa eftir sem áður að ráða í. Það verður þá hugsanlega ekki gert nema fleiri sveitarfélög komi að ráðningu starfsmannanna til þess að þetta sé þá meira en hálft starf. Það mundi þýða að starfssvæði heilbrigðisfulltrúanna yrði enn stærra en það er í dag og eru þau þó mörg nægilega stór fyrir. Þá segir sig sjálft að mjög erfitt verður að ráða í þessar stöður. Fagleg einangrun er mikil. Starfið krefst mikilla ferðalaga og verði ferðalögin enn meiri en þau eru í dag þýddi það að eingöngu þeirra vegna yrði erfiðara að ráða til starfa hæft og vel menntað starfsfólk í það eftirlit sem eftir verður. Ég hef af því fregnir að nú þegar sé komið rót á marga heilbrigðisfulltrúa og erfitt er að sjá fyrir núna hver staðan verður varðandi ráðningu heilbrigðisfulltrúa vítt og breitt um landið ef þetta fer óbreytt í gegn.

Herra forseti. Mig langar til þess að fá að vitna aðeins í skýrslu sem Heilbrigðiseftirlit Austurlands sendi til sveitarstjórnarmanna á Austurlandi núna í desembermánuði. Ég veit ekki hvort það sé hugsanlega undirrótin að þessu eða hafi hreyft hugmyndum að þessari Umhverfisstofnun, að nokkuð lengi hefur það legið í loftinu að koma þyrfti á fót sérstakri stofnun um matvælaeftirlit. Núna er í gangi vinna innan nokkurra ráðuneyta á mismunandi sviðum og það er nokkuð sem ég held að menn séu sammála um að þurfi að vinnast mjög vel og skoða, þ.e. hvernig matvælaeftirliti sé best fyrir komið. En sú vinna fór í gang og gerð var skýrsla. Ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur skilaði af sér skýrslu um framtíðarskipan opinbers matvælaeftirlits. Skýrslan sem var unnin að tillögu umhvrh. kom í kjölfar mikilla kampýlóbaktersýkinga árið 1999 og var lögð fyrir ríkisstjórnina í febrúar 2001. Nokkuð hefur verið vitnað í þessa skýrslu án þess að hún hafi verið öllum sýnileg. En menn hafa komist í skýrsluna og þar af leiðandi vekur Heilbrigðiseftirlit Austurlands sveitarstjórnarmenn á Austurlandi til umhugsunar og fleiri hugsa ég. Í skýrslunni kemur fram, með leyfi hæstv. forseta:

[18:45]

,,Lagt er til að verkefni gæðasviðs Fiskistofu, matvælasviðs Hollustuverndar, yfirdýralæknis, Aðfangaeftirlits, plöntueftirlit og kjötskoðun ásamt því eftirliti með matvælum sem nú er framkvæmt af heilbrigðiseftirliti sveitarfélaga verði sameinað í einni stofnun, Matvælastofu.``

Í inngangi skýrslunnar kemur fram að nefndin hafi átt samstarf við fjölda aðila sem komu að eftirliti með matvælum á vegum ríkisins og erlendar stofnanir en ekki við aðila sem framkvæma matvælaeftirlit á vegum sveitarfélaga eða samtök sveitarstjórnarmanna til að afla upplýsinga um starfsemi heilbrigðiseftirlits sveitarfélaganna. Einungis kemur fram að formanni og framkvæmdarstjóra Sambands ísl. sveitarfélaga hafi verið kynntar helstu niðurstöður nefndarinnar.

Herra forseti. Það á við um þessa vinnu sem ég er að vitna til þegar var verið að skoða hvort það ætti að koma á einni matvælastofnun nákvæmlega það sama og á við um Umhverfisstofnun að ekki var haft samband við þá aðila sem framkvæma eftirlitið á vegum sveitarfélaganna. Svo að ég vitni hér áfram í Heilbrigðiseftirlit Austurlands:

,,Tekið skal fram að þegar vitað varð að skýrsla þessi var í vinnslu fór stjórn Samtaka Heilbrigðiseftirlitssvæða ... á fund Orra Haukssonar, formanns nefndarinnar, og vakti athygli hans á að nauðsynlegt væri að ræða við aðila á vegum sveitarstjórnarstigsins. Það var sem sé ekki gert. Að mati undirritaðrar er hér um slæleg vinnubrögð að ræða, enda í skýrslunni settar fram fullyrðingar og rangfærslur um matvælaeftirlit sveitarfélaganna og heilbrigðiseftirlitið.

Sé til þess vilji að færa matvælaeftirlit það sem sveitarfélögin reka til ríkisins, þá þarf að skoða alla fleti málsins og einnig að íhuga hvaða afleiðingar slík tilfærsla hefur í för með sér, ekki bara fyrir matvælaeftirlitið, heldur einnig fyrir þann hluta heilbrigðiseftirlits sem ekki er lagt til að breyta.`` --- Og því er lagt til að sveitarstjórnarmenn á Austurlandi kynni sér þetta vel.

Þar sem þetta er hugsanlega undirrót að þeirri hugmynd að koma hér á einni Umhverfisstofnun, þá ætla ég að fá að grípa niður í aðeins fleiri atriði í þessum athugasemdum. Þar segir m.a., með leyfi forseta:

,,Heilbrigðiseftirlit sveitarfélaganna sinnir auk matvælaeftirlits umhverfiseftirliti/mengunareftirliti, tóbakseftirliti, eiturefnaeftirliti og almennu heilbrigðiseftirliti. Um helmingur starfstíma heilbrigðisfulltrúa fer í matvælaeftirlit og þótt um einhverja sérhæfingu sé að ræða þurfa allir starfsmenn að geta sinnt eftirliti á öllum þessum sviðum, einkum í dreifbýlinu, þar sem fáir starfsmenn sjá um eftirlit á stórum landsvæðum. Verði matvælaeftirlit fært frá heilbrigðiseftirliti sveitarfélaganna standa eftir litlar einingar og óburðugar. Einnig ber að hafa í huga að með slíkri tilfærslu yrði eftirlit flóknara, því skólar, veitingastaðir, sjoppur, matvöruverslanir og aðrir þeir sem sýsla með matvæli þyrftu eftirlit frá Matvælastofu`` --- hérna er vitnað til hennar --- ,,en einnig frá heilbrigðiseftirliti hvað varðar aðrar tegundir eftirlits ... Þannig yrðu tveir eftiritsaðilar í stað eins núna. Í stað þess að einfalda og létta eftirlitsþegum lífið yrði hér um íþyngjandi ákvörðun að ræða.`` Í skýrslu ráðgjafarnefndar um framtíðarskipan opinbers eftirlits segir: ,,Samþætta skal framkvæmd eftirlitsins þannig að sami skoðunarmaður geti í sem flestum tilfellum framkvæmt allt eftirlit sem framkvæma þarf hjá hverjum eftirlitsþega.``

Farið er yfir ýmsar fullyrðingar sem snúa að starfsmönnum heilbrigðiseftirlits sveitarfélaganna og í það látið skína að til Umhverfisstofnunar eigi eingöngu að ráða fólk með háskólamenntun en benda má á að heilbrigðisfulltrúarnir eru allir með góða menntun og háskólamenntun á sínu sviði, (Gripið fram í.) já, þannig að ég vil láta það koma fram varðandi heilbrigðisfulltrúna að þeir eru einnig vel menntaðir og hæfir starfsmenn.

Hér var ég að vitna til þeirra hugmynda sem fram komu varðandi matvælastofu eða stofnun sem var hugsanlega undirrótin að þessum breytingum en með Umhverfisstofnun er verið að leggja það sem m.a. sveitarfélög sinna núna undir opinbera stofnun og verið er að taka tvö ráð, embætti veiðistjóra og hreindýraráð og ráð um dýravernd undir Umhverfisstofnun. Ég vil sérstaklega benda á að það hefur tekið þó nokkurn tíma að koma hreindýraeftirliti þannig fyrir að eftirlitið sé virkt, að hægt sé að beita viðurlögum við brotum og núna fyrst er hreindýraráð að ná nokkuð góðri fótfestu og virkni. Ég legg á það höfuðáherslu að það fái að starfa í núverandi mynd og starfi á Austurlandi. Hreindýrin eru á Austurlandi og þetta skiptir svæðið miklu máli. Og þó svo að lagt sé til að starfandi verði einhvers konar ráðgjafarnefnd og að starfsmaður hreindýraráðs verði búsettur á Austurlandi, þá er það ekki það sama og að hreindýraráð eins og það er núna starfandi verði á Austurlandi. Það er allt annar hlutur.

Ég tel að vinna þurfi þetta mál miklu betur. Það að láta starfsmenn þessara stofnana sitja fyrir hvað varðar ráðningu eingöngu fyrsta árið finnst mér aldeilis óviðunandi og skapar mikla óvissu hjá núverandi starfsmönnum. Eins vil ég benda á að staða rannsóknastofunnar verður algjörlega í lausu lofti og ég dreg í efa að það verði ódýrara fyrir þessa ríkisstofnun að kaupa allar rannsóknir sem hún þarf að láta fara fram á sviði matvælaeftirlits eins og hér er í raun og veru gerð tillaga um.

Þó svo að ég hafi, herra forseti, vitnað í þessar grunnhugmyndir um matvælastofu, þá er það óuppgert mál. Það hefur ekki verið gengið frá því á milli ráðuneytanna, umhvrn., landbrn. og sjútvrn., hvort þessi matvælastofnun eigi að vera starfandi og hvernig henni verður þá fyrir komið. Það hefði verið hið minnsta. Ég hefði talið algjört frumskilyrði að sú skipulagsbreyting yrði þá rædd samhliða þessari en ekki að taka Hollustuvernd og heilbrigðiseftirlitið inn í nýja stofnun sem heitir Umhverfisstofnun og svo hugsanlega eftir einhvern tíma að fara að búa til eitthvað sem héti Matvælastofnun. Þetta á auðvitað að vinnast samhliða og í samráði við það starfsfólk sem hefur sinnt þessum verkefnum og hefur hugmyndir um það hvernig eigi að koma þessu fyrir. Það á að gefa þessu nokkurn tíma. Það á að byrja á því að ráða forstöðumann. Hugsanlega er það hvatinn að þessu öllu saman, að fá stöðu fyrir ákveðinn forstöðumann en gefa þessu svo tíma að gerjast og finna flöt fyrir þær breytingar sem hér á að fara að ákveða út í loftið, hvernig þetta eigi allt saman að virka sem ein stofnun, að fara svo í það í framhaldinu. Mér finnst það nokkuð ábyrgðarlaust að fara í þá vinnu eftir að við höfum samþykkt þessi lög. Það á auðvitað að vinna þetta miklu lengra áður en við förum í slíkar breytingar en það er ekkert heilagt, hvorki þessar stofnanir né aðrar en við eigum að vanda vinnubrögðin betur en gert er hér.