[prenta uppsett í dálka] 15. fundur, 127. lþ.
Flm. (Örlygur Hnefill Jónsson):
Herra forseti. Ég mæli fyrir till. til þál. um eftirlit Alþingis með fyrirmælum framkvæmdarvaldshafa. Tillagan er svohljóðandi:
,,Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að undirbúa löggjöf sem felur það í sér að stjórnvaldsfyrirmæli um nánari útfærslu laga komi til skoðunar Alþingis, t.d. þeirrar þingnefndar sem áður hefur fjallað um viðkomandi lög, og hljóti ekki staðfestingu ráðherra fyrr en samþykki viðkomandi þingnefndar liggur fyrir.``
Sú þáltill. sem hér er flutt varðar sjálfan grundvöll þrískiptingar ríkisvaldsins, þ.e. í löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald. Hv. þingmenn eiga að vita að höfuðmarkmið með starfi þeirra á að vera að setja þegnum landsins lög og reglur að fara eftir. Þetta er ekki hlutverk framkvæmdarvaldsins. Hins vegar veit þingheimur allur hvaðan lögin koma og hvar stærstur hluti þeirra er saminn, þ.e. í smiðjum framkvæmdarvaldsins, ráðuneytunum.
Spyrja má, herra forseti, hvort það sé hin æskilega þróun eða hvort hv. þingmenn eigi ekki að vinna meira að smíði og samningu laga. Það er skoðun mín en verður ekki aðalumræðuefni um þáltill. þá sem hér er flutt. Því, herra forseti, það er sama hvar lagafrv. eru samin eða hvaðan þau koma, þau orð sem þar eru sett á blað verða aldrei að lögum fyrr en hið háa Alþingi hefur blessað þann texta og samþykkt hann sem lög frá hinu háa Alþingi. Alþingi og þingmenn hafa því sett lög eftir yfirferð og umræður um þau þannig að þau lög og þær reglur sem borgurunum er gert að fara eftir og búa við koma frá réttkjörnum og lýðræðiskjörnum fulltrúum þjóðarinnar, hv. Alþingi.
Um hitt gegnir öðru máli, og það allt öðru máli, þegar hið háa Alþingi framselur þetta ríkasta vald sitt, vald til að setja þegnunum reglur, löggjafarvaldið, til framkvæmdarvaldshafanna, ráðherranna. Þetta er þegar Alþingi heimilar í lögum að ráðherra setji eða skuli setja nánari reglur, t.d. um framkvæmd laga. Með framsali löggjafarvalds eru réttkjörnir fulltrúar fólksins í landinu, þjóðarinnar, hv. alþingismenn, að fela öðrum hluta þess valds sem þeir voru kjörnir til að beita og fara með samkvæmt stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Þetta skiptir máli varðandi lagaframkvæmdarreglur, þ.e. reglugerðir sem byggja á heimild. Þar sem sagt er t.d.: Ráðherra er heimilt að setja nánari reglur o.s.frv. Eða þegar þetta byggir á boði, þar sem segir t.d.: Ráðherra skal setja reglur o.s.frv. um það sem lýtur að framkvæmd viðkomandi laga. Þetta skiptir enn meira máli þegar um lagasetningarreglugerðir er að ræða, þegar löggjafinn, hv. Alþingi, hefur veitt með heimild eða boði framkvæmdarvaldshöfum, ráðherrum, að meira eða minna leyti leyfi til að setja fyrirmæli um tiltekið efni.
Samkvæmt grundvallarreglum stjórnskipunar Íslands, sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er það hlutverk Alþingis að setja þegnum landsins lög. Í þessu felst heimild til handa Alþingi, kjörnum fulltrúum þjóðarinnar, til að setja þegnunum löggjöf hvort heldur hún varðar samskipti þegnanna innbyrðis eða samskipti þegnanna við ríkisvaldið.
Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands gerir þannig ráð fyrir þrígreiningu ríkisvaldsins. Í 2. gr. stjórnarskrárinnar segir, með leyfi forseta:
,,Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.``
Ef 2. gr. stjórnarskrárinnar er skilin eftir orðanna hljóðan og með hliðsjón af því að hugtakið löggjafarvald táknar þá starfsemi sem fólgin er í setningu réttarreglna, hverju nafni sem nefnast, ætti öðrum en löggjafanum að vera óheimilt að setja réttarreglur. Löggjafanum ætti samkvæmt þessu að vera óheimilt að framselja löggjafarvald sitt, og skal í því sambandi bent á að í stjórnarskránni eru engin ákvæði sem heimila löggjafanum að framselja þetta vald sitt.
Öllum er hins vegar ljóst að sú venja er löngu helguð að í einstökum lögum sé heimild eða boð til framkvæmdarvaldshafa um að setja nánari fyrirmæli um framkvæmd laganna eða önnur tilgreind atriði í reglugerð eða öðrum stjórnvaldsboðum. Hefur þetta tíðkast allt frá setningu stjórnarskrárinnar árið 1874, en ljóst er að þetta hefur færst í vöxt. Hefur þessi framkvæmd þannig helgast af langri venju. Ástæða þessa er að löggjafinn getur sparað sér að setja ítarlegar reglur um hrein framkvæmdaratriði og lagasetning öll yrði flóknari og yfirgripsmeiri og löggjafarstarf allt seinunnara. Þá þarf oft að breyta reglum þegar reynsla af þeim liggur fyrir eða í einstökum málaflokkum varðandi daglega útfærslu og því oft nauðsyn að hafa þennan hátt á, og má nefna ýmsar ástæður svo sem þessar:
1. Tímaskortur. Á Alþingi er oft mikið vinnuálag og fjöldi aðkallandi mála getur verið mikill. Hér kemur einnig til að Alþingi situr ekki allt árið, sumarhlé, jólaleyfi o.fl. stytta þingtímann.
2. Mannekla. Nátengd tímaskorti þingmanna er mannekla á Alþingi. Meðan stöðugt fjölgar starfsfólki hjá hinu opinbera hefur ekki verið sama þróun á hv. Alþingi. Þetta leiðir til aukins vinnuálags á þingmenn sem hefur það m.a. í för með sér að þingmenn verða að fela framkvæmdarvaldshöfum mikinn þátt í setningu réttarreglna með því að bjóða eða heimila þeim setningu reglugerða og annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla.
3. Tæknileg viðfangsefni. Nútímalöggjöf krefst oft lagasetningar um flókin tæknileg viðfangsefni sem ekki er á færi nema sérfróðra manna að fást við svo vel sé. Erfitt getur verið fyrir stjórnmálamenn að átta sig á þessum viðfangsefnum og setja um þau þær réttarreglur sem vel eru við hæfi og er því oft leitað til sérfróðra framkvæmdarvaldsaðila.
4. Ófyrirsjáanlegar aðstæður. Þegar lög eru sett miða þau yfirleitt við það ástand sem er á hverjum tíma, enda löggjafanum ekki frekar en öðrum gefið að sjá fram í tímann. Framkvæmd lagasetningar hefur þannig þróast í þá átt að Alþingi hefur sett lög, grunnreglur, en falið handhöfum framkvæmdarvalds, ráðherrum, að setja reglur um nánari útfærslu laganna. Hér er því um það að ræða sem kallað er framsal löggjafarvalds, þ.e. þegar um er að ræða heimild í lögum til þess að setja þegnunum fyrirmæli eða reglur, sem án slíkrar lagaheimildar hefði aðeins verið hægt að setja í lögum.
Eftirlitsvald dómstóla með fyrirmælum framkvæmdarvaldshafa leiðir af 60. gr. stjórnarskrárinnar. Þess ber þó að gæta að í þessu felst engin frumkvæðisskylda dómstóla varðandi þetta eftirlit með reglum, t.d. reglugerðum. Það reynir því aðeins á þetta eftirlit dómstóla að eitthvað það komi fram í máli sem til þeirra er skotið sem athugavert þykir t.d. við lagastoð reglugerðar.
Vegna þessa er eðlilegt að koma á þeirri skipan að Alþingi hafi eftirlit með þeim fyrirmælum sem koma frá framkvæmdarvaldshöfum á grundvelli framsals Alþingis á löggjafarvaldi.
Þá skiptir það réttaröryggi allra og eftirlit með reglugerðum að lagasafn sé þannig úr garði gert, hvort heldur er hin bóklega útgáfa eða vefur Alþingis, að allra reglna og reglugerða sé getið við viðkomandi lög og lagagreinar sem reglur sækja heimild til.
Herra forseti. Þegnar landsins eiga ekki að búa við það, svo ég taki dæmi, að t.d. ungur maður af Snæfellsnesi sem hugsanlega kemst í vinnu hjá einhverju ráðuneytinu á næstu mánuðum, semji þar reglur, hversu ágætur sem hann kann að vera, með samþykki viðkomandi ráðherra sem setji skorður og kvaðir á t.d. trillukarl að vestan eða frá Norðfirði, bónda úr Flóanum eða Þistilfirði, konu sem rekur verslun á Blönduósi eða kaupmanninn á horninu í Reykjavík, eða stórveldin sem ráða mestallri verslun í landinu. Þetta á ekki að gera án þess að hv. Alþingi hafi skorið úr um þessar reglur að mínu mati.
Eðlilegast er að sá aðili sem veitir öðrum heimild til þess að vinna þessi verk, að setja þegnunum reglur, hafi eftirlit með því að heimildin sé notuð á þann hátt sem heimildargjafinn getur samþykkt og ekki sé farið út fyrir heimildina. Hér er því gerð tillaga um að eftirlit þetta verði í höndum Alþingis, t.d. á þann hátt að sú nefnd sem áður hefur fjallað um viðkomandi lög fari yfir reglugerðirnar og framkvæmdarvaldsfyrirmælin og þau hljóti ekki staðfestingu fyrr en að þeirri skoðun lokinni. Þannig er tryggt virkt eftirlit Alþingis með því löggjafarvaldi sem það hefur framselt til framkvæmdarvaldshafa að reglugerðir hafi bæði lagastoð og séu í samræmi við þau lög sem þær byggjast á og í anda þeirra laga. Með þessu fyrirkomulagi væru skerptar línur 2. gr. stjórnarskrár um að Alþingi fari með löggjafarvaldið.
Herra forseti. Því er þessi þáltill. flutt á hinu háa Alþingi. Ég tel sóma þess, hins háa Alþingis, mundu vaxa af slíku verki sem hér er lagt fram.
Herra forseti. Ég óska eftir því að þáltill. þessari verði vísað til hv. allshn.
