Viðskiptaráðherra (Valgerður Sverrisdóttir):
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um fjármálafyrirtæki á þskj. 218 sem er 215. mál þingsins.
Hér er um að ræða frv. sem gerir ráð fyrir því að lög nr. 113/1996, um viðskiptabanka og sparisjóði, lög nr. 123/1993, um lánastofnanir aðrar en viðskiptabanka og sparisjóði, lög nr. 37/2002, um rafeyrisfyrirtæki, og ákvæði um stofnun og starfsemi verðbréfafyrirtækja og verðbréfamiðlana í lögum nr. 13/1996, um verðbréfaviðskipti, verði sameinuð í ein heildarlög um fjármálafyrirtæki. Jafnframt verði ákvæði um ríkisviðskiptabanka í lögum um viðskiptabanka og sparisjóði felld niður. Með fjármálafyrirtækjum er átt við viðskiptabanka, sparisjóði, lánafyrirtæki, rafeyrisfyrirtæki, verðbréfafyrirtæki, verðbréfamiðlanir og rekstrarfélög verðbréfasjóða.
Núgildandi löggjöf um fyrirtæki á fjármálamarkaði á rætur sínar að rekja til þess tíma þegar Ísland gerðist aðili að Evrópska efnahagssvæðinu. Síðan er liðinn um áratugur og á þeim tíma hefur umhverfi fjármálamarkaðarins tekið stórstígum breytingum. Opnun markaða, aukin samkeppni og alþjóðavæðing og aukin áhersla á verðbréfaviðskipti hafa gert það að verkum að skilin á milli einstakra tegunda fjármálafyrirtækja hafa sífellt orðið óskýrari.
Margar mikilsverðar breytingar hafa átt sér stað á íslenskum fjármálamarkaði á þessu tímabili. Má þar nefna afnám síðustu gjaldeyrishafta sem leitt hefur til traustari tengsla íslensks fjármálamarkaðar við erlenda markaði. Þá hafa skipt miklu aðgerðir ríkisins í þá átt að draga úr umsvifum sínum á markaði með hlutafélagavæðingu ríkisviðskiptabanka, sameiningu fjárfestingarlánasjóða í eigu ríkisins og sölu á eignarhluta ríkisins í þessum fyrirtækjum.
Einnig hefur skipt máli að lánsfjáröflun ríkissjóðs með lántöku hjá Seðlabanka Íslands hefur verið hætt en lánsfjár þess í stað verið aflað með markaðsútboðum. Það fyrirkomulag hefur nú verið fest í sessi í nýjum lögum um Seðlabanka Íslands sem juku sjálfstæði hans.
Hlutabréfamarkaður hefur eflst og stofnun gjaldeyrismarkaðar orðið að veruleika. Fjárfestingar í erlendum verðbréfum hafa aukist verulega. Fyrirtæki og sveitarfélög afla nú í auknum mæli lánsfjár með sölu skuldabréfa á verðbréfamarkaði í stað hefðbundinna bankalána. Samruni og önnur markaðsþróun hefur gert eignarhald fjármálafyrirtækja flóknara. Ný stofnun, Fjármálaeftirlitið, yfirtók verkefni bankaeftirlits Seðlabanka Íslands og Vátryggingaeftirlitsins og hefur eftirlit með lánamarkaði, verðbréfamarkaði, vátryggingamarkaði og lífeyrissjóðum.
Loks skal nefnt að aðild að Evrópska efnahagssvæðinu hefur aukið flæði fjármálaþjónustu í báðar áttir. Þannig hafa skapast auknir möguleikar erlendra fjármálafyrirtækja til að veita þjónustu hér á landi en jafnframt hefur orðið öflug útrás innlendra fjármálafyrirtækja á erlenda markaði með stofnun útibúa og skrifstofa, stofnun dótturfélaga og með kaupum á erlendum bönkum.
Bankakerfið hefur vaxið mjög ört á undanförnum árum, sér í lagi frá árinu 1997. Útlán og markaðsverðbréf bankakerfisins á verðlagi í janúar 2002 námu 264 milljörðum kr. árið 1991 en höfðu hækkað í 752 milljarða kr. í lok árins 2001. Árið 1991 voru útlán og markaðsverðbréf bankaeftirlitsins rétt um helmingur af landsframleiðslu en um 110% af landsframleiðslu árið 2001. Fjármögnunarleiðir bankakerfisins hafa jafnframt gjörbreyst á sama tíma.
Af þessum staðreyndum og fleirum má ljóst vera að þörf var orðin á að taka lagaumhverfi um fjármálafyrirtæki til heildarendurskoðunar.
Þann 23. ágúst 1999 skipaði þáverandi viðskrh. nefnd til að endurskoða löggjöf um fjármálastofnanir og var hún skipuð fulltrúum frá ráðuneytinu, Seðlabanka, Fjármálaeftirliti og fulltrúum markaðsaðila. Var nefndinni ætlað að gera tillögur um breytingar á lögum nr. 113/1996, um viðskiptabanka og sparisjóði, og lögum nr. 123/1993, um lánastofnanir aðrar en viðskiptabanka og sparisjóði. Skyldi nefndin í því sambandi sérstaklega skoða hvort æskilegt væri að sameina fyrrgreind lög í ein heildarlög um lánastofnanir eða jafnvel að setja eina heildstæða löggjöf um fjármálastofnanir.
Bankalaganefndin setti sér þau markmið að móta einfalda, samræmda og skýra löggjöf um fjármálamarkaðinn. Löggjöfin ætti að tryggja öryggi og trúverðugleika í starfsemi fjármálafyrirtækja, jafnræði og virka samkeppni og stuðla að samkeppnishæfni íslensks fjármagnsmarkaðar. Löggjöfin skyldi vera framsækin en þó yrði haldið í þann grunn sem búið er að byggja upp að því leyti sem hann hefur sannað ágæti sitt. Í starfi sínu tók nefndin m.a. mið af ábendingum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
Í lok árs 2000 framkvæmdi Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn athugun á íslenska fjármálakerfinu. Athugunin var liður í sérstöku átaki sjóðsins sem miðar að því að efla yfirsýn yfir veikleika í fjármálakerfum einstakra landa og stuðla að stöðugleika. Farið var m.a. yfir lög og reglur um starfsemi á fjármálamarkaði og fyrirkomulag eftirlits með hliðsjón af grunnreglum sem settar hafa verið í alþjóðasamstarfi bankaeftirlita, verðbréfaeftirlita og vátryggingaeftirlita. Einnig var fjallað um löggjöf og eftirlit með lífeyrissjóðum.
Meginniðurstöður Alþjóðagjaldeyrissjóðsins voru þær að fjármálaeftirlit hér á landi sé í góðri stöðu til að takast á við verkefni sitt. Hins vegar var það einnig mat sjóðsins að í íslensku fjármálakerfi væru veikleikar sem stefnt gætu stöðugleika þess í hættu. Sjóðurinn gerði athugasemdir og benti á ýmislegt sem betur mætti fara og stuðla mundi að frekara öryggi, bæði að því er varðar löggjöf og opinbert eftirlit.
Veigamestu ábendingar sjóðsins lutu að því að eiginfjárhlutföll íslenskra lánastofnana væru almennt of lág þegar horft er til aðstæðna hér á landi. Sjóðurinn lagði áherslu á að efla þyrfti heimildir Fjármálaeftirlitsins til þess að knýja á um hækkun eiginfjárhlutfalla og krefjast hærri eiginfjárhlutfalla hjá einstökum lánastofnunum þegar sérstök áhætta væri í rekstri þeirra. Mat sjóðsins var jafnframt að eiginfjárhlutföll sem upp eru gefin kynnu að vera ótraust vegna veikleika í lögum og reglum, ekki síst að því er varðar reglur um afskriftir og áhættuflokkun útlána. Sérstök áhersla var lögð á það af hálfu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins að reglur um afskriftir lánastofnana og áhættuflokkun útlána væru ekki í samræmi við það sem best gerist.
Vorið 2002 skilaði sendinefnd Alþjóðagjaldeyrissjóðsins svo af sér áliti um íslensk efnahagsmál. Kom þar m.a. fram að íslensk stjórnvöld hafa náð verulegum árangri við að taka á veikleikum í reglum sem varða starfsemi og eftirlit á fjármálamarkaði sem áður hafði verið bent á af hálfu sjóðsins. Viðleitni stjórnvalda hefur þegar skilað betri rekstrar- og þjóðhagsvísbendingum sem notaðar eru til að meta fjármálastöðugleika og einnig bættri stjórn fjármálastofnana. Að mati sendinefndanna ber að leggja áherslu á samþykkt og framkvæmd laga sem eru í undirbúningi á þessu sviði. Gera má ráð fyrir að þau geri kleift að hafa betra eftirlit með innbyrðis tengdri fjármálastarfsemi, opni fyrir eftirlit á samstæðugrundvelli með vensluðum fyrirtækjum og leggi til reglur sem miða að því að eiginfjárreglur banka taki mið af áhættu í starfsemi þeirra.
Bankalaganefnd fór ítarlega yfir úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og lagði til í vinnu sinni að gerðar yrðu nokkrar breytingar á bankalögum, m.a. vegna athugasemda sjóðsins. Þar má nefna tillögur þess efnis að veiting og afturköllun starfsleyfa verði á hendi Fjármálaeftirlitsins, að Fjármálaeftirlitið geti krafist hærra einingarhlutfalls í vissum tilfellum og bannað starfsemi íslenskra fjármálafyrirtækja erlendis við tilteknar aðstæður. Þá eiga tillögur að skýrari ákvæðum um eftirlit á samstæðugrunni og um hæfi stjórnenda rót sína að rekja til athugasemda Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
Nefndin lagði fram drög að lagafrv. í júní 2002 og voru drögin birt á vefsíðu viðskrn. jafnframt því sem þau voru send til umsagnar ýmissa hagsmunaaðila. Eftir að hafa farið yfir innkomnar athugasemdir skilaði nefndin af sér frv. því sem hér liggur fyrir.
Með frumvarpinu er lagt til að lög nr. 113/1996, um viðskiptabanka og sparisjóði, lög nr. 123/1993, um lánastofnanir aðrar en viðskiptabanka og sparisjóða, lög nr. 37/2002, um rafeyrisfyrirtæki, og ákvæði um stofnun og starfsemi verðbréfafyrirtækja og verðbréfamiðlana í lögum nr. 13/1996, um verðbréfaviðskipti, verði sameinuð í ein heildarlög um fjármálafyrirtæki. Hugtakið fjármálafyrirtæki er nýjung í íslenskum rétti. Það nær yfir starfsemi viðskiptabanka, sparisjóða, fjárfestingarbanka, rafeyrisfyrirtækja, verðbréfafyrirtækja, verðbréfamiðlana og rekstrarfélaga verðbréfasjóða. Samheitið fjármálafyrirtæki er notað yfir allar tegundir starfsleyfa að því marki sem það er unnt en í vissum tilfellum er þörf á sérákvæðum um einstakar tegundir starfsleyfa, svo sem um starfsheimildir og stofnfé.
Með sameiningu löggjafar og samræmingu heimilda einstakra tegunda fjármálafyrirtækja verður löggjöf á fjármálamarkaði einfaldari og skilvirkari. Þannig er í þessu frumvarpi að finna allir heimildir fjármálafyrirtækja til starfsemi en í frumvarpi til laga um verðbréfaviðskipti, sem lagt verður fram á Alþingi á næstu dögum, er að finna almennar hegðunarreglur á verðbréfamarkaði og réttindi og skyldur fjármálafyrirtækja í verðbréfaviðskiptum. Að mestu leyti byggist þetta frumvarp á sömu starfsheimildum og einstakar tegundir fjármálafyrirtækja hafa í dag, en þær leiða að mestu af EES-samningnum. Gerðar hafa verið ýmsar breytingar til að taka mið af nýjum aðstæðum, greinum bætt við vegna nýrra krafna og ákvæði sem ekki eiga lengur við felld brott. Uppbyggingu laganna og niðurröðun greina hefur verið breytt verulega.
Helstu nýmælin sem finna má í frv. eru eftirfarandi:
Í fyrsta lagi er ráð fyrir því gert að Fjármálaeftirlitið veiti og afturkalli starfsleyfi í stað viðskiptaráðherra. Sú skipan er í samræmi við almenna venju í Evrópu þar sem eftirlitsstjórnvöld veita annaðhvort starfsleyfi eða inna af hendi alla þá undirbúningsvinnu við athugun á umsókn sem nauðsynleg er til að umsækjandi geti hlotið starfsleyfi. Einnig er rétt að geta þess að hægt verður að veita starfsleyfi til hluta þeirrar þjónustu sem viðkomandi tegund fjármálafyrirtækja er heimil og afturkalla starfsleyfi að hluta. Í því felst t.d. að ef fjármálafyrirtæki uppfyllir ekki lengur skilyrði til að stunda alla þá starfsemi sem starfsleyfið heimilar því má eftir sem áður leyfa því að stunda áfram þá starfsemi sem missir skilyrða snertir ekki. Er þetta í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins.
Í öðru lagi er það nýmæli að rekstrarfélög verðbréfasjóða fá starfsleyfi sem fjármálafyrirtæki. Samkvæmt nýlegri breytingu á Evróputilskipun um sameiginlega fjárfestingu í framseljanlegum verðbréfum fá rekstrarfélög verðbréfasjóða starfsleyfi og geta stofnað útibú og veitt þjónustu á EES-svæðinu. Starfsheimildir þeirra eru rýmkaðar þannig að þau geta t.d. sinnt eignastýringu auk reksturs sjóða um sameiginlega fjárfestingu.
Í þriðja lagi verður Fjármálaeftirlitinu heimilt að ákvarða hærra eiginfjárhlutfall en 8% fyrir þau fjármálafyrirtæki sem talin eru hafa ófullnægjandi fjárhagsstöðu með hliðsjón af áhættustigi. Þetta nýmæli er í samræmi við alþjóðlega þróun bankaeftirlitsreglna. Samkvæmt drögum að nýjum alþjóðlegum eiginfjárreglum sem er verið að vinna að hjá Evrópusambandinu og sem áformað er að að muni taka gildi í síðasta lagi á árinu 2007 er gert ráð fyrir að eftirlitsaðilum með fjármálafyrirtækjum verði skylt að leggja árlega mat á fjárhagsstöðu og áhættustig sérhvers fjármálafyrirtækis og ákvarða hærra eiginfjárhlutfall en lágmarksákvæði gera gera ráð fyrir. Ákvæði í þessa veru eru þegar í gildi í sumum aðildarríkjanna. Þá lagði Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn sérstaka áherslu á að Fjármálaeftirlitið hefði heimild til að ákvarða fjármálafyrirtækjum hærra eiginfjárhlutfall í úttekt sinni á Fjármálaeftirlitinu og fjármálastöðugleika hér á landi á fyrri hluta ársins 2001 sem ég vék að fyrr í ræðu minni.
Fjármálaeftirlitinu er þó aðeins heimil beiting þessa úrræðis í afmörkuðum tilvikum. Skilyrði er að aðrar eftirlitsaðgerðir séu ekki líklegar til að bæta upp misvægi í eiginfjárstöðu og áhættustigi innan hæfilegs frests. Fjármálaeftirlitinu er gert skylt að setja sér reglur um mat á áhættustigi og beitingu heimildarinnar þannig að fjármálafyrirtækjum sé fyrir fram ljóst í hvaða tilvikum ákvæðin um hærra eiginfjárhlutfall kann að koma til álita.
Í fjórða lagi leiða breyttar reglur og breytt umhverfi til nokkurra breytinga á hugtakanotkun. Þannig eru ákvæði um ríkisviðskiptabanka felld brott og ekki verður lengur rætt um fyrirtæki í verðbréfaþjónustu.
Í fimmta lagi er skilgreint með nánari hætti en gert er í gildandi löggjöf hvaða brot eru refsinæm og sérstakir brotaflokkar tilgreindir.
Í sjötta lagi er í frv. að finna ítarlegri ákvæði um eftirlit með samstæðugrunni en í gildandi löggjöf, í samræmi við Evróputilskipun um stofnun og rekstur lánastofnana. Meðal annars er bætt við ákvæðum um hlutfallslega samstæðuaðferð við beitingu eiginfjárákvæða laganna.
Í sjöunda og síðasta lagi inniheldur frv. ákvæði sem miðar að því að treysta yfirtökuvarnir sparisjóða. Eins og mönnum er í fersku minni var sumarið 2002 gert yfirtökutilboð í Sparisjóð Reykjavíkur og nágrennis með það að markmiði að SPRON rynni að lokum saman við annað fjármálafyrirtæki. Nokkrir stofnfjáreigendur buðust til þess að kaupa stofnfjárhluti gegn yfirverði í umboði þessa fjármálafyrirtækis. Afstaða Fjármálaeftirlitsins var sú að ákvæði gildandi laga yrðu ekki túlkuð á þann veg að óheimilt væri að framselja stofnfjárhluti á yfirverði með þessum hætti. Á hinn bóginn var ljóst að Alþingi hafði aldrei ætlast til þess að stofnfjárhlutir gengju kaupum og sölum á almennum markaði, enda er grundvallarmunur á stofnfé í sparisjóði og hlutafé í hlutafélagi. Stofnfjáreign felur ekki í sér hlutdeild í eigin fé sparisjóðs með sama hætti og hlutafjáreign í hlutafélagi. Í flestum sparisjóðum er því svo varið að stofnféð nemur einungis litlum hluta heildareiginfjár. Bróðurpartur eigin fjár er í eigu sparisjóðsins sjálfs og til þeirra fjármuna eiga stofnfjáreigendur ekkert tilkall. Hins vegar er ljóst að yfirráð yfir stjórn sparisjóðs veita völd til að stjórna þessum fjármunum.
Niðurstaða Fjármálaeftirlitsins varðandi heimild til framsals stofnfjárhluta á yfirverði leiddi af sér bagalega réttaróvissu varðandi stöðu sparisjóða gagnvart fjandsamlegum yfirtökutilboðum af hendi annarra fjármálafyrirtækja. Var því ljóst að taka þyrfti ákvæði laga um sparisjóði til endurskoðunar í ljósi þessara breyttu forsendna.
Í ágúst sl. óskaði ég þess að bankalaganefnd yfirfæri lagaákvæði um sparisjóði með hliðsjón af þeim álitaefnum sem upp hefðu komið í tengslum við SPRON-málið. Skipaði nefndin undirhóp í þessu skyni sem í sátu fulltrúar viðskrn., viðskiptabanka og sparisjóða. Meiri hluti hópsis lagði til að yfirtökuvarnir yrðu styrktar með þeim hætti sem frv. gerir ráð fyrir. Þessu til viðbótar var af hálfu ráðuneytisins aflað álitsgerðar Páls Hreinssonar lagaprófessors varðandi það hvort eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar stæðu því í vegi að tilteknar breytingar yrðu gerðar á ákvæðum laga um framsal stofnfjárhluta. Niðurstaða Páls varð á þá leið að bann við framsali stofnfjárhluta á yfirverði teldist trúlega fara gegn stjórnarskrárákvæðinu, enda var sú leið ekki lögð til í tillögum vinnuhópsins. Þær leiðir sem hópurinn lagði til að farnar yrðu taldi lagaprófessorinn hins vegar líklegra að fælu í sér almennar takmarkanir á eignarréttindum sem vörðuðu ríkið ekki bótaskyldu.
Ég hef nú rakið helstu nýmæli frv. Við lestur þess má sjá að víða er kveðið á um hlutverk Fjármálaeftirlitsins og eru ákvæði um hlutverk eftirlitsins allnokkru ítarlegri en er í gildandi lögum. Þrátt fyrir þetta og nokkur nýmæli, einkum það að Fjármálaeftirlitinu hefur verið falið að sjá um útgáfu og afturköllun starfsleyfa, felur frv. þetta ekki í sér teljandi breytingar á umfangi opinbers eftirlits með fjármálastarfsemi. Almennar starfsheimildir Fjármálaeftirlitsins eru í lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og sérstakar heimildir er varða einstakar tegundir eftirlitsskyldra aðila er að finna í ýmsum lögum á fjármálamarkaði. Eftirlitsheimildir Fjármálaeftirlitsins verða að langmestu leyti hinar sömu og í gildi eru í dag og byggjast á EES-samningnum. Þó má reikna með að þrjár nýjungar í frumvarpinu muni leiða til aukins eftirlits. Í fyrsta lagi mun rekstrarfélag verðbréfasjóðs fá starfsleyfi á fjármálamarkaði og getur opnað útibú eða stundað þjónustu án stofnunar útibús á EES-svæðinu í samræmi við breytingu á tilskipun um sameiginlega fjárfestingu í framseljanlegum verðbréfum. Í öðru lagi er gert ráð fyrir að starfsleyfisumsóknir verði ítarlegri en áður og Fjármálaeftirlitið geti veitt og afturkallað leyfi til hluta þeirrar starfsemi sem viðkomandi tegund fjármálafyrirtækis stendur til boða að sækja um. Í þriðja lagi er gert ráð fyrir, eins og ég rakti áður, að Fjármálaeftirlitið fái heimild til að ákvarða hærra eiginfjárhlutfall en 8% fyrir fjármálafyrirtæki að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.
Á móti þessum auknu umsvifum Fjármálaeftirlitsins kemur að gera má ráð fyrir að eftirlit með fjármálafyrirtækjum verði skilvirkara með þeirri samræmingu og einföldun lagaákvæða sem frv. felur í sér.
Herra forseti. Ég hef nú gert grein fyrir helstu nýmælum í frv. en vísa til greinargerðar með því varðandi skýringar við einstök ákvæði þess. Legg ég til að frv. verði að umræðunni lokinni vísað til hv. efh.- og viðskn. og til 2. umr.