Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 338. máls.
128. löggjafarþing 2002–2003.
Þskj. 1116 — 338. mál.
um frv. til l. um meðhöndlun úrgangs.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Sigrúnu Ágústsdóttur og Sigurbjörgu Sæmundsdóttur frá umhverfisráðuneyti, Sigurð Óla Kolbeinsson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Ögmund Einarsson frá Sorpu, Björn Guðbrand Jónsson frá Gróðri fyrir fólk og Sigmar Ármannsson frá Sambandi íslenskra tryggingafélaga. Málið var sent til umsagnar og bárust umsagnir frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sorpu, Sorpurðun Vesturlands hf., Samtökum sveitarfélaga á Norðurlandi vestra, Reykjavíkurborg, Eyþingi, Gróðri fyrir fólk og Sorpeyðingarstöð Suðurlands.
Frumvarpið er samið með hliðsjón af tilskipun Evrópusambandsins um urðun úrgangs 1999/31/EB en jafnframt er tekið mið af eldri tilskipunum á þessu sviði. Markmið frumvarpsins er að stuðla að því að meðhöndlun úrgangs valdi sem minnstum óæskilegum áhrifum á umhverfið og valdi ekki mengun. Auk þess er það markmið laganna að draga skipulega úr myndun úrgangsefna eftir því sem unnt er með endurnotkun og endurnýtingu. Nefndin leggur áherslu á að tilskipunin er byggð á hugmyndafræði sjálfbærrar þróunar. Með sjálfbærri þróun eða sjálfbærri nýtingu náttúruauðlinda er átt við þróun sem fullnægir þörfum samtíðarinnar án þess að skerða möguleika komandi kynslóða til að fullnægja sínum þörfum. Hugmyndafræðin byggist m.a. á því að náttúruauðlindir skuli ekki nýttar á þann hátt að af hljótist mengun eða að umhverfinu sé spillt á annan hátt. Nefndin bendir á að gæta verður jafnt að öllum þremur þáttunum sem hugmyndafræðin er spunnin úr, þ.e. þeim efnahagslega, samfélagslega og vistfræðilega. Mikilvægt er að tengja ævinlega saman efnahagslegar og vistfræðilegar forsendur þegar fjallað er um meðhöndlun úrgangs og gæta þess að vistfræðilegum forsendum sé gert jafnhátt undir höfði og hinum efnahagslegu og tæknilegu.
Við umfjöllun málsins hjá nefndinni hafa sveitarfélög í landinu látið í ljós áhyggjur af verulegum kostnaðarauka sem miklar líkur eru á að lögfesting frumvarpsins muni hafa í för með sér. Hefur nefndin leitað leiða til að staðreyna að einhverju marki kostnaðinn við lögfestingu þess. Hins vegar hefur komið fram á fundum nefndarinnar með ýmsum aðilum að óvissuþættir varðandi framkvæmd laganna og reglugerða sem settar verða samkvæmt þeim eru það miklir að raunhæfu kostnaðarmati verður ekki komið við. Í tilskipun Evrópusambandsins eru sett fram markmið um að draga úr magni lífræns úrgangs sem fer til urðunar á ákveðnu tímabili, þ.e. næstu 15–20 ár. Sveitarfélögin munu þurfa að ákveða hvaða leiðir þau telja vænlegast að fara til að ná þessu markmiði. Mun það einnig hafa áhrif á það hver kostnaðaraukinn verður en fyrir liggur að hvaða leið sem valin verður mun hann verða töluverður. Tímafrestur sá sem Ísland hefur til að standa við skuldbindingar sínar gagnvart EES-samningnum er hins vegar liðinn og hefur formleg athugasemd vegna innleiðingar tilskipunarinnar borist umhverfisráðuneytinu frá Eftirlitsstofnun EFTA.
Í ljósi framangreinds mælist nefndin til þess að umhverfisráðherra beiti sér fyrir því að tryggt verði að markmiðum laganna verði náð með eins litlum kostnaðarauka og unnt er. Jafnframt að leitast verði við að tryggja að áhrif og framkvæmd laganna verði könnuð eftir því sem reynsla fæst af framkvæmd þeirra og sveitarfélögunum verði tryggðar tekjur til að standa undir þeim kostnaðarauka sem af þeim hlýst. Leggur nefndin til að við frumvarpið bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða þar sem gert er ráð fyrir að samráðsnefnd umhverfisráðuneytisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga verði sett á laggirnar og starfi frá gildistöku laganna til ársins 2010 um framkvæmd laganna. Nefndin skal skipuð sex mönnum, þremur frá hvorum aðila, og skal hlutverk hennar vera að fylgjast með þróun meðhöndlunar úrgangs hérlendis og á Evrópska efnahagssvæðinu. Nefndin skal einkum fylgjast með hvernig markmiðum laganna er náð og meta þann kostnað sem af hlýst og skila árlega skýrslu til umhverfisráðherra og Sambands íslenskra sveitarfélaga þar um og setja eftir þörfum fram tillögur um hvernig kostnaðinum verði mætt.
Í 15. gr. frumvarpsins eru reglur um starfsleyfistryggingu sem rekstraraðila urðunarstaðar er skylt að leggja fram og skal vera í gildi vegna vöktunar urðunarstaðar í 30 ár eftir að honum er lokað. Nokkur umræða fór fram í nefndinni um ákvæðið sem getur verið afar íþyngjandi fyrir rekstraraðila. Í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins kemur fram að tvær leiðir komi einkum til greina til að uppfylla ákvæðið eftir því hvort rekstraraðili er einkaaðili eða sveitarfélag. Áætlað er að árlegur kostnaður við eftirlit á urðunarstað sé á bilinu 0,2–1,5 millj. kr. á ári eða allt upp í 45 millj. kr. á 30 árum. Sé sveitarfélag rekstraraðili er litið svo á að það geti ábyrgst þá fjárhæð sem starfsleyfistrygging miðast við. Ef hins vegar rekstraraðili er einkaaðili þarf hann að safna tilskilinni fjárhæð í sérstakan tryggingarsjóð. Við umfjöllun málsins var rætt um hvort þetta ákvæði leiddi til þess að einkaaðilar yrðu ekki samkeppnisfærir við rekstraraðila sem væri sveitarfélag. Í 11. gr. er gjaldtökuheimild þar sem rekstraraðila er gert að innheimta gjald fyrir allan kostnað við förgun úrgangs, þ.m.t. trygginguna eða jafngildi hennar. Skiptir þar ekki máli hvort rekstraraðili er sveitarfélag eða einkaaðili. Frumvarpið gerir því ráð fyrir að þessir aðilar verði í sömu stöðu.
Í 2. mgr. 17. gr. kemur fram að vakta skuli urðunarstað svo lengi sem telja má að mengunarhætta stafi af honum, eða að jafnaði í 30 ár frá lokun hans. Lítur nefndin svo á að Umhverfisstofnun meti þörfina á vöktun og að meginreglan sé að urðunarstaður skuli vaktaður í 30 ár en víkja megi frá tímaviðmiðinu í báðar áttir.
Breytingar sem nefndin leggur til á frumvarpinu eru eftirfarandi:
1. Í 2. gr. kemur fram að lögin gildi um meðhöndlun og aðra meðferð úrgangs. Bent var á við umfjöllun málsins að meðhöndlun úrgangs væri skilgreind í frumvarpinu en ekki fjallað frekar um aðra meðferð úrgangs. Er því lagt til að orðin verði felld út.
2. Lagt er til að orðið úrgangshafi verði ekki notað í frumvarpinu heldur verði texti skilgreiningarinnar færður inn í greinar frumvarpsins þar sem orðið kemur fyrir. Að mati nefndarinnar er hér um óheppilega orðmyndun að ræða og telur hún ekki rétt að festa hana í sessi. Í samræmi við þetta eru lagðar til breytingar á 3. gr., 2. mgr. 11. gr. og 12. gr.
3. Nefndin telur að það væri til bóta að skilgreining á losunarmörkum væri tekin upp í frumvarpið en fjallað er um í losunarmörk í nokkrum greinum frumvarpsins, m.a. 20. gr. Losunarmörk eru skilgreind í nokkrum reglugerðum, m.a. í gildandi reglugerð um sorpbrennslustöðvar, og leggur nefndin til að sú skilgreining verði notuð í 3. gr.
4. Lagðar eru til breytingar á 4. gr. til að skerpa betur á hvert hlutverk heilbrigðisnefnda er gagnvart hlutverki Umhverfisstofnunar.
5. Til samræmis við lög um hollustuhætti og mengunarvarnir eru lagðar til breytingar á 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins, en þar er sambærilegt ákvæði um undanþáguheimildir ráðherra. Er lagt til að auk Umhverfisstofnunar sé viðkomandi heilbrigðisnefnd einnig umsagnaraðili áður en tímabundin undanþága frá starfsleyfi er veitt.
6. Lagt er til að 2. málsl. 2. mgr. 10. gr. falli brott. Þar er mælt fyrir um að óheimilt sé að geyma tæki sem teljast úrgangur, báta, ökutæki o.fl. á opinberum bifreiðastæðum, við götur, í fjöru eða annars staðar á almannafæri. Að mati nefndarinnar getur verið óljóst hvenær tæki teljist úrgangur. Eins hefur verið bent á að ef ekki liggur fyrir hver sé eigandi tækis eða beri ábyrgð á því geti viðkomandi sveitarfélag þurft að farga því með tilheyrandi kostnaði. Að mati nefndarinnar er nægilega tekið á þessu í 44. gr. náttúruverndarlaga. Aðrar breytingar sem nefndin leggur til við 10. gr. eru til skýringar.
7. Breytingar sem lagðar eru til við 11. gr. eru tvenns konar. Annars vegar að orðið almennt verði fellt út þar sem um er að ræða þjónustugjald og ekki er heimilt að innheimta hærra gjald en það sem hlýst af kostnaði við þjónustuna. Gjaldaheimildin verður því að vera alveg skýr. Hins vegar er um að ræða breytingu til samræmis við orðalag í 2. mgr. sömu greinar.
8. Lögð er til breyting á 3. málsl. 16. gr. og 6. mgr. 17. gr. þar sem vísun til Umhverfisstofnunar er of þröng. Ákvæðið getur átt við um aðra aðila, t.d. heilbrigðisnefndir. Breytingin er einnig til samræmis við ákvæði 2. málsl. 16. gr.
9. Lagt er til að frestur til að kæra ákvarðanir Umhverfisstofnunar til ráðherra í 2. mgr. 23. gr. verði lengdur úr tveimur vikum í sex. Að mati nefndarinnar eru tvær vikur of stuttur frestur.
10. Lögð er til breyting á viðurlagaákvæði frumvarpsins í 24. gr. Samkvæmt frumvarpinu geta brot á ákvæðum laganna, reglugerðum settum samkvæmt þeim og samþykktum sveitarfélaga varðað fangelsi allt að fjórum árum ef þau eru stórfelld eða um ítrekuð ásetningsbrot er að ræða. Að mati nefndarinnar eiga brot á samþykktum sveitarfélaga aðeins að geta varðað sektum og er lögð til breyting í samræmi við það.
11. Lagt er til að frestur í bráðabirgðaákvæði I verði lengdur til að gefa þeim sem hlut eiga að máli rýmri frest til að uppfylla skilyrði ákvæðisins.
Nefndin mælir með samþykkt frumvarpsins með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Gunnar Birgisson skrifar undir álit þetta með fyrirvara. Lýtur fyrirvarinn að kostnaði þeim sem frumvarpið hefur í för með sér.
Kristján Pálsson, Katrín Fjeldsted og Jóhann Ársælsson voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.
128. löggjafarþing 2002–2003.
Þskj. 1116 — 338. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um meðhöndlun úrgangs.
Frá umhverfisnefnd.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Sigrúnu Ágústsdóttur og Sigurbjörgu Sæmundsdóttur frá umhverfisráðuneyti, Sigurð Óla Kolbeinsson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Ögmund Einarsson frá Sorpu, Björn Guðbrand Jónsson frá Gróðri fyrir fólk og Sigmar Ármannsson frá Sambandi íslenskra tryggingafélaga. Málið var sent til umsagnar og bárust umsagnir frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sorpu, Sorpurðun Vesturlands hf., Samtökum sveitarfélaga á Norðurlandi vestra, Reykjavíkurborg, Eyþingi, Gróðri fyrir fólk og Sorpeyðingarstöð Suðurlands.
Frumvarpið er samið með hliðsjón af tilskipun Evrópusambandsins um urðun úrgangs 1999/31/EB en jafnframt er tekið mið af eldri tilskipunum á þessu sviði. Markmið frumvarpsins er að stuðla að því að meðhöndlun úrgangs valdi sem minnstum óæskilegum áhrifum á umhverfið og valdi ekki mengun. Auk þess er það markmið laganna að draga skipulega úr myndun úrgangsefna eftir því sem unnt er með endurnotkun og endurnýtingu. Nefndin leggur áherslu á að tilskipunin er byggð á hugmyndafræði sjálfbærrar þróunar. Með sjálfbærri þróun eða sjálfbærri nýtingu náttúruauðlinda er átt við þróun sem fullnægir þörfum samtíðarinnar án þess að skerða möguleika komandi kynslóða til að fullnægja sínum þörfum. Hugmyndafræðin byggist m.a. á því að náttúruauðlindir skuli ekki nýttar á þann hátt að af hljótist mengun eða að umhverfinu sé spillt á annan hátt. Nefndin bendir á að gæta verður jafnt að öllum þremur þáttunum sem hugmyndafræðin er spunnin úr, þ.e. þeim efnahagslega, samfélagslega og vistfræðilega. Mikilvægt er að tengja ævinlega saman efnahagslegar og vistfræðilegar forsendur þegar fjallað er um meðhöndlun úrgangs og gæta þess að vistfræðilegum forsendum sé gert jafnhátt undir höfði og hinum efnahagslegu og tæknilegu.
Við umfjöllun málsins hjá nefndinni hafa sveitarfélög í landinu látið í ljós áhyggjur af verulegum kostnaðarauka sem miklar líkur eru á að lögfesting frumvarpsins muni hafa í för með sér. Hefur nefndin leitað leiða til að staðreyna að einhverju marki kostnaðinn við lögfestingu þess. Hins vegar hefur komið fram á fundum nefndarinnar með ýmsum aðilum að óvissuþættir varðandi framkvæmd laganna og reglugerða sem settar verða samkvæmt þeim eru það miklir að raunhæfu kostnaðarmati verður ekki komið við. Í tilskipun Evrópusambandsins eru sett fram markmið um að draga úr magni lífræns úrgangs sem fer til urðunar á ákveðnu tímabili, þ.e. næstu 15–20 ár. Sveitarfélögin munu þurfa að ákveða hvaða leiðir þau telja vænlegast að fara til að ná þessu markmiði. Mun það einnig hafa áhrif á það hver kostnaðaraukinn verður en fyrir liggur að hvaða leið sem valin verður mun hann verða töluverður. Tímafrestur sá sem Ísland hefur til að standa við skuldbindingar sínar gagnvart EES-samningnum er hins vegar liðinn og hefur formleg athugasemd vegna innleiðingar tilskipunarinnar borist umhverfisráðuneytinu frá Eftirlitsstofnun EFTA.
Í ljósi framangreinds mælist nefndin til þess að umhverfisráðherra beiti sér fyrir því að tryggt verði að markmiðum laganna verði náð með eins litlum kostnaðarauka og unnt er. Jafnframt að leitast verði við að tryggja að áhrif og framkvæmd laganna verði könnuð eftir því sem reynsla fæst af framkvæmd þeirra og sveitarfélögunum verði tryggðar tekjur til að standa undir þeim kostnaðarauka sem af þeim hlýst. Leggur nefndin til að við frumvarpið bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða þar sem gert er ráð fyrir að samráðsnefnd umhverfisráðuneytisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga verði sett á laggirnar og starfi frá gildistöku laganna til ársins 2010 um framkvæmd laganna. Nefndin skal skipuð sex mönnum, þremur frá hvorum aðila, og skal hlutverk hennar vera að fylgjast með þróun meðhöndlunar úrgangs hérlendis og á Evrópska efnahagssvæðinu. Nefndin skal einkum fylgjast með hvernig markmiðum laganna er náð og meta þann kostnað sem af hlýst og skila árlega skýrslu til umhverfisráðherra og Sambands íslenskra sveitarfélaga þar um og setja eftir þörfum fram tillögur um hvernig kostnaðinum verði mætt.
Í 15. gr. frumvarpsins eru reglur um starfsleyfistryggingu sem rekstraraðila urðunarstaðar er skylt að leggja fram og skal vera í gildi vegna vöktunar urðunarstaðar í 30 ár eftir að honum er lokað. Nokkur umræða fór fram í nefndinni um ákvæðið sem getur verið afar íþyngjandi fyrir rekstraraðila. Í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins kemur fram að tvær leiðir komi einkum til greina til að uppfylla ákvæðið eftir því hvort rekstraraðili er einkaaðili eða sveitarfélag. Áætlað er að árlegur kostnaður við eftirlit á urðunarstað sé á bilinu 0,2–1,5 millj. kr. á ári eða allt upp í 45 millj. kr. á 30 árum. Sé sveitarfélag rekstraraðili er litið svo á að það geti ábyrgst þá fjárhæð sem starfsleyfistrygging miðast við. Ef hins vegar rekstraraðili er einkaaðili þarf hann að safna tilskilinni fjárhæð í sérstakan tryggingarsjóð. Við umfjöllun málsins var rætt um hvort þetta ákvæði leiddi til þess að einkaaðilar yrðu ekki samkeppnisfærir við rekstraraðila sem væri sveitarfélag. Í 11. gr. er gjaldtökuheimild þar sem rekstraraðila er gert að innheimta gjald fyrir allan kostnað við förgun úrgangs, þ.m.t. trygginguna eða jafngildi hennar. Skiptir þar ekki máli hvort rekstraraðili er sveitarfélag eða einkaaðili. Frumvarpið gerir því ráð fyrir að þessir aðilar verði í sömu stöðu.
Í 2. mgr. 17. gr. kemur fram að vakta skuli urðunarstað svo lengi sem telja má að mengunarhætta stafi af honum, eða að jafnaði í 30 ár frá lokun hans. Lítur nefndin svo á að Umhverfisstofnun meti þörfina á vöktun og að meginreglan sé að urðunarstaður skuli vaktaður í 30 ár en víkja megi frá tímaviðmiðinu í báðar áttir.
Breytingar sem nefndin leggur til á frumvarpinu eru eftirfarandi:
1. Í 2. gr. kemur fram að lögin gildi um meðhöndlun og aðra meðferð úrgangs. Bent var á við umfjöllun málsins að meðhöndlun úrgangs væri skilgreind í frumvarpinu en ekki fjallað frekar um aðra meðferð úrgangs. Er því lagt til að orðin verði felld út.
2. Lagt er til að orðið úrgangshafi verði ekki notað í frumvarpinu heldur verði texti skilgreiningarinnar færður inn í greinar frumvarpsins þar sem orðið kemur fyrir. Að mati nefndarinnar er hér um óheppilega orðmyndun að ræða og telur hún ekki rétt að festa hana í sessi. Í samræmi við þetta eru lagðar til breytingar á 3. gr., 2. mgr. 11. gr. og 12. gr.
3. Nefndin telur að það væri til bóta að skilgreining á losunarmörkum væri tekin upp í frumvarpið en fjallað er um í losunarmörk í nokkrum greinum frumvarpsins, m.a. 20. gr. Losunarmörk eru skilgreind í nokkrum reglugerðum, m.a. í gildandi reglugerð um sorpbrennslustöðvar, og leggur nefndin til að sú skilgreining verði notuð í 3. gr.
4. Lagðar eru til breytingar á 4. gr. til að skerpa betur á hvert hlutverk heilbrigðisnefnda er gagnvart hlutverki Umhverfisstofnunar.
5. Til samræmis við lög um hollustuhætti og mengunarvarnir eru lagðar til breytingar á 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins, en þar er sambærilegt ákvæði um undanþáguheimildir ráðherra. Er lagt til að auk Umhverfisstofnunar sé viðkomandi heilbrigðisnefnd einnig umsagnaraðili áður en tímabundin undanþága frá starfsleyfi er veitt.
6. Lagt er til að 2. málsl. 2. mgr. 10. gr. falli brott. Þar er mælt fyrir um að óheimilt sé að geyma tæki sem teljast úrgangur, báta, ökutæki o.fl. á opinberum bifreiðastæðum, við götur, í fjöru eða annars staðar á almannafæri. Að mati nefndarinnar getur verið óljóst hvenær tæki teljist úrgangur. Eins hefur verið bent á að ef ekki liggur fyrir hver sé eigandi tækis eða beri ábyrgð á því geti viðkomandi sveitarfélag þurft að farga því með tilheyrandi kostnaði. Að mati nefndarinnar er nægilega tekið á þessu í 44. gr. náttúruverndarlaga. Aðrar breytingar sem nefndin leggur til við 10. gr. eru til skýringar.
7. Breytingar sem lagðar eru til við 11. gr. eru tvenns konar. Annars vegar að orðið almennt verði fellt út þar sem um er að ræða þjónustugjald og ekki er heimilt að innheimta hærra gjald en það sem hlýst af kostnaði við þjónustuna. Gjaldaheimildin verður því að vera alveg skýr. Hins vegar er um að ræða breytingu til samræmis við orðalag í 2. mgr. sömu greinar.
8. Lögð er til breyting á 3. málsl. 16. gr. og 6. mgr. 17. gr. þar sem vísun til Umhverfisstofnunar er of þröng. Ákvæðið getur átt við um aðra aðila, t.d. heilbrigðisnefndir. Breytingin er einnig til samræmis við ákvæði 2. málsl. 16. gr.
9. Lagt er til að frestur til að kæra ákvarðanir Umhverfisstofnunar til ráðherra í 2. mgr. 23. gr. verði lengdur úr tveimur vikum í sex. Að mati nefndarinnar eru tvær vikur of stuttur frestur.
10. Lögð er til breyting á viðurlagaákvæði frumvarpsins í 24. gr. Samkvæmt frumvarpinu geta brot á ákvæðum laganna, reglugerðum settum samkvæmt þeim og samþykktum sveitarfélaga varðað fangelsi allt að fjórum árum ef þau eru stórfelld eða um ítrekuð ásetningsbrot er að ræða. Að mati nefndarinnar eiga brot á samþykktum sveitarfélaga aðeins að geta varðað sektum og er lögð til breyting í samræmi við það.
11. Lagt er til að frestur í bráðabirgðaákvæði I verði lengdur til að gefa þeim sem hlut eiga að máli rýmri frest til að uppfylla skilyrði ákvæðisins.
Nefndin mælir með samþykkt frumvarpsins með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Gunnar Birgisson skrifar undir álit þetta með fyrirvara. Lýtur fyrirvarinn að kostnaði þeim sem frumvarpið hefur í för með sér.
Kristján Pálsson, Katrín Fjeldsted og Jóhann Ársælsson voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 5. mars 2003.
Magnús Stefánsson,
form., frsm.
Þórunn Sveinbjarnardóttir.
Gunnar Birgisson,
með fyrirvara.
Kolbrún Halldórsdóttir.
Ásta Möller.
Ísólfur Gylfi Pálmason.
