[prenta uppsett í dálka] 101. fundur, 130. lþ.
Samgönguráðherra (Sturla Böðvarsson):
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um breyting á lögum um flugmálaáætlun og fjáröflun til flugmála, nr. 31/1987, með síðari breytingum.
Frv. það sem hér getur að líta á sér langa forsögu og má rekja hana allt til ársins 1997 þegar Eftirlitsstofnun EFTA fer fram á að íslensk stjórnvöld endurskoði álagningu flugvallagjalds á Íslandi. Flugvallagjöld þau sem um ræðir hafa staðið óbreytt að krónutölu frá árinu 1991, eru 1.250 kr. á brottfararfarþega í millilandaflugi og 165 kr. á farþega í innanlandsflugi, einungis teknar við brottför og helmingsafsláttur er veittur af gjaldinu til barna milli tveggja og 12 ára aldurs. Farþegar til Grænlands og Færeyja teljast í skilningi núgildandi laga innanlandsfarþegar og greiða gjöld samkvæmt því en sú undanþága verður felld niður verði frv. það sem hér er til umfjöllunar að lögum.
Upphaf töku flugvallagjalds af farþegum í núverandi mynd má hins vegar rekja til laga sem sett voru árið 1987. Í þeim lögum var millilandagjaldið ákveðið 750 kr. og innanlandsgjaldið 100 kr. á farþega. Fyrir þann tíma hafði verið tekið flugvallagjald sem tollstjóri innheimti og rann það í ríkissjóð. Fyrir gildistöku laganna frá 1987 var gjaldið 18 kr. innan lands og 750 kr. á brottfararfarþega í millilandaflugi.
Í upphafi ræðu minnar gat ég þess að Eftirlitsstofnun EFTA hefði fyrst gert athugasemdir við töku flugvallagjalds í núverandi mynd á árinu 1997 og fullyrti hún að mismunur flugfarþega í gjaldaupphæðum, hvort sem þeir væru að ferðast innan lands eða milli landa, væri ólögleg mismunun en það byggðist ekki á efnislegum rökum. Á þeim tíma gengu bréf á milli stofnunarinnar og íslenskra stjórnvalda og margir fundir voru haldnir allt fram til þess að Eftirlitsstofnun EFTA kærði íslenska ríkið fyrir EFTA-dómstólnum. Dómur EFTA-dómstólsins féll síðan í desember sl. og fljótt frá sagt tapaði ríkið málinu og taka flugvallagjalda í núverandi mynd var dæmd ólögleg. Því er ekki að leyna að mikil óánægja var með þá niðurstöðu af hálfu samgrn. og varð ekki séð með hvaða hætti lægri skattur í innanlandsflugi geti raskað samkeppnisstöðu á hinu Evrópska efnahagssvæði. En að sjálfsögðu virðum við niðurstöðu EFTA-dómstólsins. Því er þetta frv. hér til meðferðar.
Í kjölfar dómsins var vinna sett í gang til að finna lausn á málinu. Í þeirri vinnu tók þátt, auk samgrn. og Flugmálastjórnar, fulltrúar utanrrn., fulltrúar fjmrn. og sendiráð Íslands í Brussel. Var í þessu skyni stofnaður sérstakur samráðshópur ráðuneytanna. Það var ekki hlaupið að því að finna slíka lausn þar sem skilyrðin sem sett voru tiltóku að með öllum ráðum yrði að halda kostnaði innanlandsfarþega í lágmarki og helst að lækka gjöld á millilandaflugsfarþega án þess að áhrif yrðu á útgjöld ríkissjóðs. Það hefur verið og er vilji minn --- það vil ég sérstaklega undirstrika --- að það hafi verið dregið úr sköttum í flugi. Það er gert til að hvetja enn frekar til flutnings ferðamanna hingað til landsins.
Niðurstaðan sem nú liggur fyrir nær þessum markmiðum að mestu leyti. Kostnaður ríkissjóðs breytist ekki og kostnaður innanlandsfarþega hækkar aðeins um 217 kr. með tilkomu nýs skatts, þ.e. flugvallaskattur verður 382 kr. Í þessu sambandi verður að líta til þess að alger jöfnun milli innanlands- og millilandafarþega hefði þýtt hækkun innanlandsgjaldsins um 735 kr. Það hefði þurft að enda í nærri 900 kr. og geta allir séð hvaða áhrif það hefði haft á innanlandsflug á Íslandi.
Einnig verður að líta til þess að þetta gjald hefur ekki hækkað, eins og fyrr var sagt, síðan árið 1991. Kostnaður á millilandafarþega lækkar einnig samkvæmt þessu frv. Hann verður 980 kr., sem samanstendur af flugvallaskatti að upphæð 382 kr. og svokölluðu varaflugvallagjaldi, nýju gjaldi að upphæð 598 kr. Með dómi EFTA-dómstólsins frá 12. desember 2003 var kveðið upp úr um að óheimilt er að hafa mismunandi farþegaskatt eftir því hvort flogið er með loftfari innan lands eða til aðildarríkja Evrópska efnahagssvæðisins.
Samgönguráðuneytið óskaði eftir sérstöku áliti Davíðs Þórs Björgvinssonar, lagaprófessors við Háskólann í Reykjavík við gerð þessa frumvarps. Í því kemur fram, með leyfi forseta:
,,... að í dómi EFTA-dómstólsins, dómum dómstóls EB, röksemdum í rökstuddu áliti ESA og röksemdum stofnunarinnar undir rekstri málsins felist eftirtalin atriði:
1. Heimilt er að leggja á farþega gjöld hvort heldur er í innanlandsflugi eða millilandaflugi til að mæta sérstökum kostnaði sem leiðir af veitingu þjónustu sem þeir njóta sem flugfarþegar, þannig að samræmist 36. gr. EES-samningsins. Skilyrði er að gjaldið sé lagt á þá sem njóta þjónustunnar og samhengi sé milli kostnaðar við þjónustuna og fjárhæðar gjaldsins.
2. Einnig er heimilt að hafa gjöldin mismunandi há eftir því hvort um innanlandsflug eða millilandaflug er að ræða, enda sé samsvörun milli mismunandi gjalda og mismunandi þjónustu sem þeir njóta sem gjaldið greiða og mismunurinn sé hóflegur og í samræmi við muninn á þeim kostnaði sem hlýst af því að veita þjónustuna. Af þessu meginsjónarmiði tel ég leiða að heimilt ætti að vera að leggja tiltekin gjöld á þá sem ferðast í millilandaflugi sem ekki eru lögð á farþega í innanlandsflugi, enda verði farþegar í millilandaflugi aðnjótandi þjónustu sem þeir njóta ekki er ferðast í innanlandsflugi.``
Höfð var hliðsjón af þessum og öðrum ábendingum prófessors Davíðs Þórs Björgvinssonar við gerð frv. og var það mikilvægt innlegg í þá vinnu.
Með frumvarpinu er lagt til að núverandi flugvallagjald verði nefnt flugvallaskattur og verði upphæð hans 382 kr. á hverja brottför frá flugvöllum á Íslandi. Skattur þessi er hinn sami hvert sem ferðinni kann að vera heitið, hvort sem það er innan lands eða til útlanda. Samkvæmt upptekinni venju er skatturinn helmingi lægri fyrir börn innan 12 ára aldurs og er felldur niður fyrir börn yngri en tveggja ára. Skráðar áhafnir loftfara eru jafnframt undanþegnar skattinum. Sama gildir um áningar- og skiptifarþega milli Norður-Ameríku og Evrópu sem eru undanþegnir gjaldskyldu samkvæmt frv. þessu.
Jafnframt verði tekin upp þjónustugjöld í formi varaflugvallagjalds og miðað við að sú gjaldtaka standi undir kostnaði við þá þjónustu sem veitt er með varaflugvallakerfinu. Þetta mun ég útskýra nánar því að um er að ræða nýja hugsun í þessu sambandi.
Aðstæður á Íslandi eru nokkuð sérstakar og vert að vekja athygli á því í þessu samhengi. Á 103 þús. ferkílómetrum lands búa 288 þúsund íbúar. Þéttleiki byggðar er 4,7 íbúar á ferkílómetra ef hálendið er undanskilið því um 40% landsins eru óbyggilegt hálendi. Sé landið allt meðtalið er þéttleiki byggðar aðeins 2,8 íbúar á ferkílómetra. Þessar tölur er einstakar fyrir land í Evrópu og ættu að gefa tilefni til þess að menn átti sig á því hve mikilvægt innanlandsflugið er fyrir okkur Íslendinga. Þessu höfum við teflt mjög skýrt fram í viðræðum okkar við viðkomandi aðila.
Þörfin fyrir varaflugvelli á Íslandi fyrir millilandaflug tekur mið af því að mjög langt er til næstu flugvalla í nágrannalöndunum. Þannig er næsti flugvöllur, sem er nothæfur fyrir stórar þotur, í Glasgow í Skotlandi. Flugtími þangað er hátt í tvær klukkustundir. Fjöldi varaflugvalla hér á landi ræðst einkum af því að hve veðurfar er breytilegt eftir landshlutum. Þegar veðuraðstæður eru erfiðar á suðvesturhluta landsins eru miklar líkur til þess að fært sé að lenda á Egilsstöðum eða Akureyri. Þegar slæmt flugveður er á norðan- og austanverðu landinu og framangreindir flugvellir eru lokaðir af þeirri ástæðu er undantekningarlítið ágætt veður til flugs á suðvesturlandi. Við þessar aðstæður er Reykjavíkurflugvöllur notaður sem varaflugvöllur. Þetta kerfi varaflugvalla fyrir millilandaflug eykur því mjög áreiðanleika og öryggi í flugi til og frá landinu og eykur hagkvæmni millilandaflugs, ekki síst milli Ameríku og Evrópu.
Ég met það svo að að varaflugvallakerfið sé nauðsynlegt til þess að haldið verði uppi áreiðanlegu og öruggu millilandaflugi og kerfið sé þannig nauðsynlegur þáttur í þjónustu við þá sem ferðast í millilandaflugi. Á hinn bóginn er ljóst að fjárfesting, þjónusta og opnunartími varaflugvallanna er langt umfram þörf innanlandsflugsins og miðast við varaflugvallarhlutverk þeirra fyrir stórar flugvélar. Egilsstaðaflugvöllur var t.d. gagngert byggður upp sem varaflugvöllur með flugbraut sem hefur burðarþol til að taka á móti stærstu breiðþotum. Þá er tækjabúnaður mun meiri en krafist er vegna innanlandsflugsins, t.d. slökkvibúnaður og snjóruðningstæki.
Rekstur þessara þriggja flugvalla er mun kostnaðarsamari en sambærilegra flugvalla sem eingöngu eru notaðir til innanlandsflugs, m.a. vegna þess að það er vakt allan sólarhringinn. Tekjur af þessum varaflugvallarrekstri eru nánast engar ef frá eru talin lendingargjöld sem greidd eru af örfáum lendingum stórra millilandavéla á ári hverju.
Varaflugvellir skipta að sjálfsögðu miklu máli fyrir flugrekendur. Þeir auka til muna hagræði vegna þess að flugvélar sem lenda á Íslandi þurfa ekki að bera með sér eins miklar varabirgðir af eldsneyti. Má í þessu sambandi nefna að þessar varabirgðir geta verið allt að 2 tonnum minni vegna þess varaflugvellir eru til staðar á landinu fyrir Keflavíkurflugvöll. Ljóst er að þessi rekstur er til mikilla hagsbóta fyrir flugrekendur í millilandaflugi sem að öðrum kosti þyrftu að velja varaflugvöll í Skotlandi með tilheyrandi skerðingu á arðhleðslu vegna kröfu um aukið eldsneyti og raski á flugáætlunum.
Varaflugvellir auka einnig almennt öryggi í flugi yfir Atlantshafið milli Evrópu og Ameríku. Flugrekendur tveggja hreyfla véla sem fljúga yfir Norður-Atlantshaf þurfa að skipuleggja flugleið sína þannig að vélarnar séu ætíð innan 120--180 mínútna drægis frá opnum flugvelli vegna öryggiskrafna. Flugrekendur með hæstu öryggisstaðla miða við 120 mínútna drægi. Varaflugvellir á Íslandi gegna mikilvægu hlutverki í þeim tilvikum. Þetta er þessum flugrekendum þó að kostnaðarlausu.
Mér er ljóst að varaflugvallagjaldið þarf að endurspegla þann sérstaka viðbótarkostnað sem hlýst af því að reka þessa þrjá flugvelli sem varaflugvelli í millilandaflugi sem annars félli ekki til ef þeir væru eingöngu ætlaðir til innanlandsflugs.
Kostnaðargrunnurinn sem til grundvallar er lagður byggist á fjárfestingarkostnaði á varaflugvöllum 1988--2002 framreiknað til nóvember 2002 og rekstrarkostnaður varaflugvalla miðast við árið 2002. Um er að ræða heildarfjárfestingu í byggingum, brautum og tækjum undanfarin 15 ár og er hver þáttur metinn og viðbótarkostnaður vegna varaflugvallarhlutverksins áætlaður mjög nákvæmlega á hverjum velli fyrir sig. Það sama á við um rekstrarkostnaðinn. Þá er rekstur flugbrauta, bygginga og slökkviþjónustu og aðflugs- og turnþjónustu skoðaður sérstaklega sem og annar kostnaður sem talist getur með. Sá viðbótarkostnaður sem er umfram það sem krafist er vegna innanlandsflugsins er á sama hátt metinn eins nákvæmt og kostur er.
Við ákvörðun á fjárhæð gjaldsins er það sjónarmið látið gilda að ljóst sé að ekki sé tekið tillit til almenns kostnaðar við rekstur flugvallar og þar með kostnaðar við almenna þjónustu sem þeir farþegar njóta einnig sem ekki greiða gjaldið, þ.e. farþegar í innanlandsflugi. Um er að ræða hreinan viðbótarkostnað sem alls ekki hefði verið stofnað til ef ekki væri um að ræða varaflugvelli sem eru í allt öðrum gæðaflokki. Þetta er mikilvægt þar sem þessir þrír flugvellir þjóna í reynd fyrst og fremst innanlandsflugi þótt þeir gegni vissulega einnig hlutverki sem millilandaflugvellir og varaflugvellir í millilandaflugi.
Til þess að staðfesta framangreinda útreikninga, sem var afar mikilvægt, fékk Flugmálastjórn endurskoðunarfyrirtækið Ernst & Young til að yfirfara alla þessa reikninga svo að ekki væri hægt að vefengja. Fyrirtækið gerði engar athugasemdir við reikningsfærslur Flugmálastjórnar og útreikning á þessu gjaldi.
Samkvæmt 2. gr. byggist varaflugvallagjaldið á því, svo að það sé endurtekið, að viðbótarkostnaður sem hlýst af því að byggja upp, viðhalda og reka framangreinda flugvelli til þess að þjóna þessu hlutverki sem endurheimtur með þessu gjaldi sem leggst á brottfararfarþega í millilandaflugi. Við ákvörðun fjárhæðar gjaldsins var því ekki tekið tillit til almenns kostnaðar við rekstur þessara flugvalla heldur eingöngu litið til þess kostnaðarauka sem hlýst af því að reka þessa þrjá flugvelli sem varaflugvelli. Með þessu móti er gjaldtakan í beinum tengslum við þann kostnað sem til fellur við að veita millilandafarþegum og vöruflutningaflugi þá þjónustu sem í alþjóðlegu varaflugvöllunum felst.
Þess ber að geta að í 9. gr. frv. er gert ráð fyrir að fjárhæð varaflugvallagjaldsins verði endurskoðuð á tveggja ára fresti til þess að gjaldið endurspegli sem best á hverjum tíma viðbótarkostnað við rekstur og viðhald alþjóðlegra varaflugvalla. Í frv. er því litið á varaflugvallagjaldið sem ígildi þjónustugjalds en ekki skatta þar sem þessi beinu tengsl eru á milli upphæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem því er ætlað að standa undir.
Í 2. mgr. 3. gr. er fjallað um undanþágu frá gjaldskyldunni. Byggist það undanþáguákvæði á núgildandi undanþágu\-ákvæði frá flugvallagjaldi í lögum nr. 31/1987. Samkvæmt viðtekinni venju er þetta gjald helmingi lægra fyrir börn innan 12 ára aldurs og er fellt niður fyrir börn yngri en tveggja ára. Skráðar áhafnir loftfara eru jafnframt undanþegnar gjaldskyldu. Sama gildir um áningar- og skiptifarþega sem eru yfirleitt undanþegnir gjaldskyldu af þessu tagi. Mér þykir rétt að undirstrika sérstaklega í hverju undanþágurnar eru fólgnar.
Hæstv. forseti. Ég hef lokið við að gera grein fyrir frv. þessu, sem hefur þegar hlotið mikla umfjöllun í þremur ráðuneytum, í ríkisstjórninni og hjá Eftirlitsstofnun EFTA. Ég hef eðlilega leitast við að hafa náið samstarf við þá sem starfa fyrir okkur Íslendinga á vettvangi EFTA.
Hæstv. forseti. Ég legg til að frv. verði að lokinni umræðu vísað til 2. umr. og samgn.
