[prenta uppsett í dálka] 112. fundur, 130. lþ.
Frsm. meiri hluta allshn. (Bjarni Benediktsson):
Herra forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti frá meiri hluta allshn. um frv. til laga um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund fjölmarga aðila sem taldir eru upp í nefndarálitinu, alls 45 einstaklinga sem komu fyrir nefndina fyrir hönd ýmissa hagsmunaaðila eða sem sérfræðingar.
Nefndin sendi frumvarpið út til umsagnar til fjölmargra aðila sem ekki var ástæða til að telja alla upp í nefndarálitinu. Ég hygg að þeir hafi skipt tugum og alls hafi verið um hátt í 80 aðila að ræða. Svör bárust frá fjölmörgum aðilum og eru þeir taldir upp í þskj. 1618. Af því má sjá að yfir 20 aðilar brugðust við beiðni nefndarinnar.
Ég sé ástæðu til þess að fara nákvæmlega yfir nefndarálitið því að í álitinu er farið allítarlega yfir helstu atriði sem deilt hefur verið um og hafa komið til umfjöllunar í tengslum við frv. sem hér liggur frammi.
Markmið frumvarpsins er að sporna við því að samþjöppun eignarhalds á fjölmiðlum hamli gegn æskilegri fjölbreytni og fjölræði í fjölmiðlun og skapa þeim nauðsynlegt frelsi og sjálfstæði til að geta haft jákvæð áhrif og veitt stjórnvöldum og atvinnulífi heilbrigt aðhald í nútímalýðræðisríki.
Fjölmiðlar gegna lykilhlutverki í þágu stjórnarskrárvarins skoðana- og tjáningarfrelsis í landinu. Af því sprettur krafan um fjölbreytni í fjölmiðlun, þar á meðal eignarhaldi þeirra. Í niðurstöðu skýrslu sem liggur frumvarpi þessu til grundvallar kemur fram að veruleg samþjöppun hafi orðið á eignarhaldi fjölmiðla hér á landi og reyndar svo mikil að hún eigi sér fáar hliðstæður. Í frumvarpinu er á grundvelli þessarar niðurstöðu og með hliðsjón af tilmælum Evrópuráðsins um eflingu fjölmiðlafjölbreytni lagt til að leitast verði við að hafa æskileg áhrif á gerð og uppbyggingu fjölmiðlamarkaðarins með því að auka nokkuð við skilyrði fyrir því að geta fengið og haldið leyfi til að reka útvarp. Við val á þessari leið var m.a. haft í huga að beinar takmarkanir á eignarhaldi gætu á hinn bóginn falið í sér inngrip af því tagi sem stjórnarskrárvarin vernd eignarréttar og atvinnufrelsis reisir ákveðnar skorður við.
Við meðferð málsins í nefndinni hefur verið fjallað um hvort frumvarpið samrýmist mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar. Einkum hafa þrenn stjórnskipulega varin mannréttindi verið nefnd til sögunnar: Eignar- og atvinnuréttindi skv. 72. gr., tjáningarfrelsi skv. 73. gr. og atvinnufrelsi skv. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Að sínu leyti hefur um grundvöll sömu réttinda verið vísað til ákvæða 10. gr. og 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. jafnframt lög nr. 62/1994.
Atvinnufrelsi er verndað skv. 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 13. gr. stjórnarskipunarlaga, með þeim fyrirvara að því megi setja skorður með lögum þegar almannahagsmunir krefjast. Samkvæmt hefðbundnum sjónarmiðum í stjórnskipunarrétti er viðtekið að skýra þennan fyrirvara svo að hann veiti löggjafanum verulegt svigrúm til að meta hvaða almannahagsmunir koma til greina í þessu skyni. Það er mat meiri hlutans að vernd lýðræðislegrar umræðu og fjölbreytni hennar séu á meðal þeirra hagsmuna sem augljóst er að löggjafanum sé heimilt að leggja slíkum takmörkunum til grundvallar. Í þessu sambandi má rifja upp að löggjafinn hefur áður talið sig hafa rúmar heimildir til þess að setja heimildum til reksturs ljósvakamiðla skorður. Í því tilliti er skemmst að minnast afnáms einkaréttar ríkisins þar að lútandi. Hann var afnuminn með lögum árið 1986 án þess að nein stjórnskipuleg krafa lægi því til grundvallar. Í dómi Hæstaréttar frá 1987, sem birtur er í dómasafni réttarins frá því ári á bls. 748 og áfram, var stjórnskipulegt gildi eldri útvarpslaga staðfest og þar með rúmar heimildir löggjafans til að setja því veigamiklar skorður hverjum sé heimill rekstur ljósvakamiðla. Á þeim tíma sem liðinn er síðan hefur mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar verið breytt með stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995. Þær breytingar sem þá voru gerðar á atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar verða ekki taldar hafa falið í sér neina rýmkun á heimildum í þessu sambandi. Því stendur eftir sú ályktun meiri hlutans að ætla verði löggjafanum eðlilegt svigrúm til þess að bregðast við þeirri vá sem almannaheill stafar af óeðlilegri samþjöppun eignarhalds á fjölmiðlamarkaði hér á landi.
Meiri hlutinn telur á hinn bóginn standa veigameiri rök til að huga vel að því hvort ákvæði frumvarpsins kunni með einhverjum hætti að ganga á svig við fyrirmæli um tjáningarfrelsi í 73. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 11. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Svo sem fyrr getur hagaði lengst af þannig til að rekstur ljósvakamiðla var undirorpinn einkarétti ríkisins eða allt til ársins 1986. Á árinu 1987 gekk áðurnefndur dómur í Hæstarétti þar sem reyndi m.a. á það hvort umrætt fyrirkomulag eldri útvarpslaga bryti í bága við þágildandi tjáningarfrelsisákvæði stjórnarskrárinnar. Svo var ekki talið vera. Óumdeilt er að með 11. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 var tjáningarfrelsisákvæði 73. gr. stjórnarskrárinnar rýmkað frá því sem áður var. Ekki fæst þó séð að með stjórnarskrárbreytingunni hafi sérstaklega verið hugað að því að rýmka rétt til starfrækslu ljósvakamiðla. Í athugasemdum við 3. mgr. 11. gr. frumvarps þess er síðar varð að stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995, sagði m.a. svo um heimildir fyrir því að setja tjáningarfrelsi skorður, með leyfi forseta:
,,Með þessu er þó ekki fyllilega unnt að útiloka að tjáningarfrelsi geti sætt takmörkunum sem standi ekki fjarri mörkum ritskoðunar í fyrrnefndum skilningi. Þannig má benda á að í núgildandi lögum er mælt fyrir um að leyfi stjórnvalda þurfi til að hafa með höndum útsendingar í útvarpi eða sjónvarpi, en með áskilnaði í lögum um slíkt leyfi er á vissan hátt gert ráð fyrir að maður verði knúinn til að afla sér fyrir fram opinberrar heimildar til að mega tjá sig. Með réttu er þó ekki unnt að fella þetta undir tálmun á tjáningarfrelsi, sambærilega við ritskoðun, enda er ekki ætlast til að viðkomandi afli fyrir fram heimildar stjórnvalda til að mega láta tiltekin orð falla.``
Þá er það óumdeilt að gildandi stjórnarskrárákvæði gengur lengra í vernd tjáningarfrelsis en samsvarandi ákvæði í 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í 3. málsl. 1. mgr. þeirrar greinar er raunar sérstaklega tekið fram að tjáningarfrelsisvernd sáttmálans hindri ekki einstök ríki í því að gera útvarps- og sjónvarpsfyrirtækjum að starfa samkvæmt sérstöku leyfi. Í þessu sambandi má hafa í huga dóm Mannréttindadómstóls Evrópu frá 24. nóvember 1993 þar sem látið var reyna á einkarétt austurríska ríkisins til reksturs útvarps. Þar taldi dómstóllinn ríkiseinokun á útvarpsrekstri ekki útilokaða ef til þess stæðu málefnaleg rök. Á hinn bóginn væri ríkiseinokun mest íþyngjandi af öllum þeim leiðum sem fara mætti til þess að tryggja fjölbreytni í fjölmiðlun. Þau rök voru þó ekki talin vera fyrir hendi í því máli. Allt að einu má draga þá ályktun af þessu máli að stjórnvöldum verða viðurkenndar afar rúmar heimildir til þess að tryggja málefnaleg markmið um fjölbreytni í fjölmiðlun, þar á meðal heimildir til að takmarka þau réttindi sem tilvitnuðum ákvæðum stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu er að öðru jöfnu ætlað að vernda. Í þessu ljósi miðar fyrirliggjandi frumvarp sannarlega að því að bregðast við óæskilegri þróun á fjölmiðlamarkaði hér á landi. Þar hefur óumdeilanlega verið gríðarleg eignasamþjöppun sem til lengri tíma litið er líkleg til að grafa undan ákveðnum grundvallarstoðum lýðræðislegrar stjórnskipunar og skaða meginmarkmið lýðræðisþjóðfélags um fjölbreytni í fjölmiðlun, sbr. eindregnar niðurstöður þar að lútandi í skýrslu þeirri sem frumvarpið er byggt á.
Ljóst þykir að hin mjög svo sérstaka og raunar einstaka eignasamþjöppun sem orðið hefur á fjölmiðlamarkaði hér á landi á tiltölulega skömmum tíma heimilar stjórnvöldum að grípa til þeim mun veigameiri aðgerða til þess að snúa þeirri öfugþróun við. Að öllu þessu virtu verður að ætla að það sé í fullu samræmi við þær stjórnskipunarhefðir sem hér hafa skapast að ætla löggjafanum ríflegt svigrúm til þess að meta til hversu viðamikils inngrips skuli koma. Sé enn vísað til þeirrar óvenjulegu eignasamþjöppunar sem hér hefur sannarlega orðið er það samdóma álit meiri hlutans að í fyrirliggjandi frumvarpi sé sannarlega ekki lengra gengið en þörf er á til þess að ná því yfirlýsta og málefnalega markmiði sem að er stefnt.
Þá telur meiri hlutinn ástæðu til að benda sérstaklega á þá staðreynd að útvarpsleyfi hafa alltaf verið veitt tímabundið allt frá þeim grundvallarbreytingum sem gerðar voru með útvarpslögum, nr. 68/1985. Meiri hlutinn vísar því á bug að í þeirri tímabindingu felist ekki skýr takmörkun gagnvart þeim aðilum sem fengið hafa slíkum leyfum úthlutað. Engin efnisleg rök hafa verið færð fyrir því að þeir geti vænst þess að fá á ný úthlutað leyfi að óbreyttum lagaskilyrðum þegar eldra leyfi rennur út eða njóti með einhverjum hætti til þess lögvarins réttar. Að þessu athuguðu telur meiri hlutinn ekki vafa undirorpið að sú skipan sem frumvarpið gerir ráð fyrir, að ætla umsækjendum um útvarpsleyfi að undirgangast ný, breytt og eftir atvikum þrengri skilyrði um eignarhald eftir gildistöku laganna, fái að öllu leyti staðist þá vernd sem eignarréttarvörðum atvinnuréttindum er að öðru leyti búin af 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 10. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, sbr. og 1. gr. 1. samningsviðauka við mannréttindasáttmála Evrópu.
Með tilliti til þeirrar verndar sem 72. gr. stjórnarskrárinnar býr eignarréttindum þeirra aðila sem starfa samkvæmt gildandi útvarpsleyfum, þar með talið atvinnuréttindum þeirra, þykir eðlilegt að ætla þessum aðilum rúman aðlögunarfrest sem talið er eðlilegt að geti numið allt að tveimur árum. Þrátt fyrir þann ríflega aðlögunartíma sem frumvarpið gerir ráð fyrir þykir smæð fjölmiðlamarkaðar hér á landi og sérstakar aðstæður að öðru leyti ekki geta útilokað að umrædd breyting kunni að koma svo hart niður á einhverjum aðilum að þeir nái ekki að laga sig að breyttu lagaumhverfi á þessum tíma og bíði eftir atvikum af því fjárhagslegt tjón. Í því tilviki kann að koma til bótaskyldu íslenska ríkisins sem þá grundvallaðist beinlínis á fyrirmælum 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar en dómafordæmi eru fyrir því að almennar takmarkanir eignarréttar geti í einstaka tilviki komið svo harkalega niður á tilteknum aðilum að bótaskylda sé viðurkennd. Á slíkt getur þó aldrei reynt fyrr en að liðnum þeim tíma sem frumvarpið ætlar til aðlögunar, enda hafi aðilar þá gripið til allra eðlilegra ráðstafana til ráðstöfunar eignarhlut sem ekki er í samræmi við ákvæði laganna eða leitast við að takmarka tjón sitt eins og kostur er.
Fram hafa komið sjónarmið um að frumvarpið kunni að stríða gegn skuldbindingum samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Af þessu tilefni telur meiri hlutinn ástæðu til að benda á að á vettvangi Evrópusambandsins hefur farið fram nokkur umræða um eignarhald á fjölmiðlum með tilliti til kröfunnar um fjölmiðlafjölbreytni. Í desember 1992 gaf framkvæmdastjórn sambandsins út skýrslu um fjölbreytni og eignarhald á fjölmiðlum og í framhaldi af því samdi framkvæmdastjórnin árið 1996 drög að tilskipun sem miðaði að því að samræma reglur á þessu sviði. Ekkert samkomulag varð hins vegar um þessi drög og samkvæmt upplýsingum sem meiri hlutinn hefur aflað bendir ekkert til þess að svo verði í nánustu framtíð. Engar sameiginlegar reglur gilda því um eignarhald á fjölmiðlum í Evrópusambandinu --- og þar með ekki á Evrópska efnahagssvæðinu heldur --- og ekki heldur reglur sem með beinum hætti takmarka svigrúm aðildarríkjanna til að binda útvarpsleyfi skilyrðum sem lúta að eignarhaldi á þeim fyrirtækjum sem slík leyfi má veita.
Þessu til viðbótar er ástæða til að benda á að Evrópudómstóllinn hefur í nokkrum dómum vikið að álitaefnum um mörk tjáningarfrelsis og takmarkana á frelsi fjölmiðla. Dómstóllinn hefur m.a. tekið svo til orða, með leyfi forseta:
,,Dómurinn telur, í ljósi 2. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, að ríkir almannahagsmunir búi að baki kröfunni um fjölbreytni í hljóðvarpi og sjónvarpi sem réttlæti takmarkanir á fjórfrelsisreglunum. Ákvæði 10. gr. mannréttindasáttmálans tryggir þannig ekki aðeins rétt fjölmiðla heldur felur einnig í sér skyldu til að tryggja fjölbreytni skoðana og menningar í þágu virks lýðræðis og frelsi til upplýsinga fyrir alla. Fjölbreytni er þannig grundvallarregla í evrópskri fjölmiðlastefnu.``
Telja má víst að sömu sjónarmið verði lögð til grundvallar af hálfu Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins komi álitaefni af þessu tagi til kasta þessara stofnana. Í öllum þessum dómum er byggt á því, og þá er vísað til dóma í nefndarálitinu, að aðildarríki hafi svigrúm til að setja starfsemi fjölmiðla takmarkanir út frá kröfunni um pólitíska og menningarlega fjölbreytni.
Meiri hlutinn telur ekki ástæðu til að víkja hér að einstökum ákvæðum frumvarpsins að öðru leyti en því sem hér fer á eftir. Í 1. málsl. a-liðar 1. gr. frumvarpsins segir að óheimilt sé að veita fyrirtæki útvarpsleyfi sem hefur að meginmarkmiði rekstur sem er óskyldur fjölmiðlarekstri. Auk þeirra skýringa sem gefnar eru í athugasemdum við frumvarpið leggur meiri hlutinn áherslu á að hér sé átt við það að útvarpsrekstur skuli vera yfirlýstur megintilgangur fyrirtækis sem leitar eftir slíku leyfi, en til viðmiðunar í því sambandi má hafa að meira en 50% af starfsemi og rekstri fyrirtækisins sé helgað útvarpsrekstri, hvort sem litið er til veltu, umfangs starfsemi eða annars. Jafnframt má í tilviki hlutafélaga taka mið af skráðum tilgangi þeirra, sbr. ákvæði hlutafélagalaga þar að lútandi.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali sem liggur frammi, þingskjali 1619. Ég ætla að fara yfir breytingartillögurnar sem eru í sex liðum:
1. Í fyrsta lagi er lagt til að skipan útvarpsréttarnefndar verði breytt á þann hátt að í stað þess að Alþingi kjósi sjö menn í nefndina verði hún skipuð þremur mönnum, sem ráðherra skipar, þar af meiri hlutann samkvæmt tilnefningu Hæstaréttar. Eftir sem áður er þó gert ráð fyrir að nefndin verði sjálfstæð og óháð í störfum sínum og að ákvarðanir hennar feli í sér fullnaðarúrlausn mála innan stjórnsýslunnar, sbr. 6. mgr. 6. gr. útvarpslaga, nr. 53/2000. Samhliða því sem auknar kröfur eru gerðar til eftirlits af hálfu nefndarinnar er lagt til að allir nefndarmenn og varamenn þeirra skuli uppfylla sams konar kröfur og gerðar eru til starfsgengis héraðsdómara í því skyni að tryggja enn frekar hlutlægni í störfum nefndarinnar.
2. Í öðru lagi er lagt til að takmörkun við að veita fyrirtæki útvarpsleyfi sem er í eigu markaðsráðandi fyrirtækis eða fyrirtækjasamstæðu í markaðsráðandi stöðu skuli aðeins taka til fyrirtækis eða fyrirtækjasamstæðu sem veltir yfir tveimur milljörðum króna á ári, enda þykir einna helst ástæða til að takmarka heimildir markaðsráðandi fyrirtækja til að eiga hluti í fyrirtækjum í útvarpsrekstri ef saman fer töluverður fjárhagslegur styrkur og umsvif til viðbótar við hina markaðsráðandi stöðu. Þó er lagt til að þeim markaðsráðandi fyrirtækjum eða fyrirtækjasamstæðum sem takmörkunin tekur til sé heimiluð takmörkuð fjárfesting sem þó fari ekki yfir 5% af eign í fyrirtækinu. Telur meiri hlutinn að með þessum breytingum sé að fullu komið til móts við sjónarmið um meðalhóf við lagasetningu þessa.
3. Í þriðja lagi er lagt til að áréttað verði að takmörkun á því að sami aðili gefi út dagblað og sé í útvarpsrekstri taki berum orðum til þess ef umsækjandi um útvarpsleyfi er sjálfur útgefandi dagblaðs, jafnvel þótt takmörkun skv. 1. málsl. a-liðar 1. gr. ætti að leiða til sömu niðurstöðu. Þetta er fyrst og fremst til skýringar.
4. Í fjórða lagi er lagt til að hámarksfrestur sem útvarpsréttarnefnd getur veitt til að koma eignarhaldi eða öðrum skilyrðum í það horf að samrýmist ákvæðum laganna verði lengdur úr 60 dögum í 120 daga, m.a. til að gefa lánastofnunum tækifæri til að losa sig við hlut í fjölmiðlafyrirtæki sem þær komast yfir með því að leysa til sín veð ef viðkomandi lánastofnun kynni að teljast markaðsráðandi fyrirtæki á einhverju sviði í skilningi laganna.
5. Í fimmta lagi er lagt til að tekið verði upp ákvæði er heimilar útvarpsleyfishafa að krefjast úrskurðar viðskiptaráðherra um að eignarhlutur sem ekki er samrýmanlegur ákvæðum laganna að mati útvarpsréttarnefndar skuli seldur. Gangi salan ekki eftir innan mánaðar er jafnframt lagt til að viðskiptaráðherra skuli þá gera ráðstafanir til að fela óháðu verðbréfafyrirtæki að annast söluna. Hér er um að ræða sams konar fyrirkomulag og lög nr. 34/1991, um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, gera ráð fyrir þegar fjárfestingar útlendinga í íslenskum atvinnurekstri fara í bága við ákvæði laganna. Þykir ákvæði af þessu tagi nauðsynlegt til að verjast því að óvinveittur aðili sem ekki uppfyllir skilyrði útvarpslaga kaupi sig inn í útvarpsfyrirtæki til þess eins að eyðileggja rekstrargrundvöll slíks fyrirtækis. Önnur tilvik mætti svo sem nefna sem bersýnilega mundu leiða til ósanngjarnrar niðurstöðu fyrir leyfishafann en ekki er ástæða til að gera tæmandi talningu á öllum þeim tilvikum, enda er það í sjálfu sér ómögulegt. Komi til þess að viðskiptaráðherra feli verðbréfafyrirtæki að annast söluna skal það fara með eignarhlutinn þar til sala hefur tekist. Skal verðbréfafyrirtækið gæta fjárhagslegra hagsmuna eiganda við þá sölumeðferð. Þegar verðbréfafyrirtækið hefur selt eignarhlutinn er eigandi hans bundinn við söluna. Meðan þessu fer fram er eðlilegt að útvarpsréttarnefnd fresti afturköllun leyfis.
6. Í sjötta lagi er lagt til að tekið verði upp sérstakt ákvæði um málsmeðferð samkeppnisyfirvalda þegar þau meta hvort fyrirtæki er í markaðsráðandi stöðu. Ljóst er að niðurstaða um þetta skiptir verulegu máli um heimildir viðkomandi fyrirtækis til að eignast hlut í fyrirtæki sem stundar útvarpsrekstur. Af þeim sökum er eðlilegt að fullkomið réttaröryggi sé tryggt, að rannsókn standist ýtrustu kröfur og andmælaréttar sé gætt, sem og möguleika til að fá um þetta endurskoðaða niðurstöðu fyrir óháðum og sérfróðum aðila á þessu sviði.
Bent hefur verið á að aðlögunartíminn sem bráðabirgðaákvæði frumvarpsins gerir ráð fyrir nýtist ekki að fullu þeim sem hafa útvarpsleyfi sem renna út á þessum tíma á sama hátt og öðrum. Í þágu jafnræðis í þessu tilliti er lagt til að gildistaka frumvarpsins verði færð fram sem þessu nemur eða til 1. júní 2006. Í samræmi við þessa breytingu er efnisákvæði bráðabirgðaákvæðisins flutt í gildistökuákvæðið að breyttu breytanda.
Þá leggur nefndin til að breytingar tæknilegs eðlis á ákvæðum 1. gr. frv. og til að skýra það nánar eru færðar inn í sérstakar málsgreinar það sem áður var tiltekið undir bókstafnum c og áfram í 1. gr.
Ég hef farið yfir nefndarálitið og ítrekað þau sjónarmið sem liggja brtt. nefndarinnar til grundvallar. Ég tel og ítreka það að með þessum brtt. er í veigamiklum atriðum og að verulegu leyti komið til móts við þau sjónarmið sem fram komu á fundum nefndarinnar. Eins og ég gat um áðan hefur nefndin fundað með fjölmörgum aðilum, fengið til sín fjölda sérfræðinga sem bæði hafa komið sérfræðiskoðun sinni á framfæri við nefndina skriflega og á löngum fundum nefndarinnar. Eins og þingheimur veit hefur verið fundað stíft í nefndinni undanfarna daga.
