[prenta uppsett í dálka] 38. fundur, 130. lþ.
Frsm. 1. minni hluta fjárln. (Einar Már Sigurðarson):
Herra forseti. Ég mun gera grein fyrir áliti 1. minni hluta fjárln. við 3. umr. um fjáraukalög fyrir árið 2003.
Við 3. umr. um fjáraukalög ársins 2003 leggur meiri hluti nefndarinnar til viðbótarfjárveitingu að fjárhæð 447,9 millj. kr. Samtals nema því viðbótarútgjöld samkvæmt þessu fjáraukalagafrumvarpi 12,6 milljörðum kr. Viðbótarútgjöld samkvæmt fyrri fjáraukalögum, sem samþykkt voru í vor, námu 4,7 milljörðum kr. Samtals nema því viðbótarútgjöld ársins 17,3 milljörðum kr. sem er um 7% aukning frá fjárlögum. Heildarútgjöld ríkisins á árinu 2003 eru nú talin verða 277,4 milljarðar kr. á rekstrargrunni. Endurskoðuð tekjuáætlun gerir ráð fyrir að tekjur ársins verði 280,6 milljarðar kr. og því verði tekjuafgangur um 3,2 milljarðar kr.
Fjárlög ársins 2003 gerðu ráð fyrir að tekjuafgangur yrði 11,5 milljarðar kr. og því stefnir í að hann verði 8,3 milljörðum kr. lægri en að var stefnt. Gjöld verða 17,3 milljarðar kr. umfram áætlun fjárlaga en á móti vegur að tekjur verða 9 milljörðum kr. hærri en áætlað var. Ljóst er að þegar ríkisreikningur fyrir árið 2003 verður lagður fram verður þessi tekjuafgangur horfinn. Þá bætast við ýmsir reiknaðir liðir sem ekki er gerð grein fyrir í fjáraukalögum, svo sem lífeyrisskuldbindingar, afskriftir skatttekna og fjármagnskostnaður. Fyrir liggur að margar stofnanir verða með útgjöld umfram fjárheimildir og nægir að nefna í því sambandi að nú er gert ráð fyrir að Landspítali -- háskólasjúkrahús verði rekinn með 680 millj. kr. halla á þessu ári.
Til samanburðar má benda á að fjárlög og fjáraukalög ársins 2002 gerðu ráð fyrir 16,9 milljarða kr. tekjuafgangi en niðurstaðan samkvæmt ríkisreikningi fyrir sama ár sýnir tekjuhalla að fjárhæð 8,1 milljarður kr. Þarna er um að ræða 25 milljarða kr. mismun. Miðað við reynslu fyrri ára vantar mikið upp á að Alþingi hafi yfirsýn yfir ríkisfjármálin við afgreiðslu fjárlaga og fjáraukalaga.
Þegar tillögur meiri hluta fjárln. eru skoðaðar kemur margt sérkennilegt í ljós, ekki síst þar sem hér er um að ræða 3. umr. um fjáraukalög og flest kurl ættu að vera komin til grafar enda aðeins eftir rúmur mánuður af fjárhagsárinu.
Herra forseti. Hjá menntamálaráðuneytinu er gerð tillaga um 3 millj. kr. framlag til Byggðasafnsins á Garðskaga og 4,8 millj. kr. framlag til uppbyggingar Tækniminjasafns Austurlands. Hjá sama ráðuneyti er gerð tillaga um 15 millj. kr. framlag til uppbyggingar fyrir Landsmót UMFÍ 2004 á Sauðárkróki og 15 millj. kr. framlag til uppbyggingar íþróttasvæðis á Torfunesi í Ísafjarðarbæ.
Þá er breytingartillaga um 14 millj. kr. hækkun á safnlið sjávarútvegsráðuneytisins, 05-190 Ýmis verkefni. Skýring á þessari fjárveitingu er engin, hún er aðeins sögð ,,til ýmissa verkefna``. Gera verður þá kröfu að beiðnum um aukafjárveitingar fylgi fullnægjandi skýringar þannig að hægt sé að leggja mat á nauðsyn þeirra.
Þar sem hér er ekki um ríkisstofnanir að ræða er erfitt að sjá hvaða erindi þessar fjárveitingar eiga í fjáraukalög. Varla fellur þetta undir ófyrirséð útgjöld, kjarasamninga eða lagabreytingar.
Herra forseti. Það er með ólíkindum að enn á ný þurfi að rifja upp ákvæði fjárreiðulaganna en í 44. gr. laganna segir, með leyfi forseta:
,,Valdi ófyrirséð atvik, kjarasamningar eða ný löggjöf því að grípa þarf til sérstakra fjárráðstafana sem ekki var gert ráð fyrir í fjárlögum ársins skal leitað heimilda fyrir þeim í frumvarpi til fjáraukalaga. Heimilda fyrir fjárráðstöfunum af þessu tagi, sem grípa þarf til eftir samþykkt fjáraukalaga, skal leitað í lokafjárlögum, sbr. 45. gr. Öðrum óskum um breyttar heimildir til fjárráðstafana en getur í 1. mgr. skal jafnan vísað til ákvörðunar Alþingis í tengslum við afgreiðslu fjárlaga fyrir næsta ár.``
Herra forseti. Það er von að spurt sé: Getur lagatextinn verið skýrari? Það er vandséð, en eitthvað veldur því að ár eftir ár horfir ríkisstjórnin og meiri hluti fjárln. fram hjá þessari grein fjárreiðulaganna. Eina rökrétta skýringin, ef hægt er að tengja þessi vinnubrögð við rök yfirleitt, er sú að með þessum hætti er viðhaldið blekkingarleiknum með fjárlögin. Glansmynd fjárlaganna er þannig viðhaldið án tengsla við raunveruleikann.
Herra forseti. Við höfum á þessu hausti fengið að kynnast ýmsum bréfaskriftum og margri tregðunni við upplýsingagjöf. Þetta framhaldsleikrit virðist ætla að halda áfram í hið óendanlega vegna þess að í gær, eins og rætt var örlítið um hér undir liðnum athugasemdir um störf þingsins, gaf fjmrn. út sitt venjubundna vefrit þar sem enn var höggvið í sama knérunn. Þar segir m.a., með leyfi forseta:
,,Í úttekt sem Ríkisendurskoðun gerði á fjárlagaferlinu og birti í apríl 2001 segir að rammaskipulagið hafi almennt gefist vel og eflt mjög stefnumótunarhlutverk ríkisstjórnarinnar. Hins vegar nái`` --- og þá er vitnað beint í nefndarúttekt Ríkisendurskoðunar --- ,,,,... skipulagið ekki til afgreiðslu Alþingis á fjárlögunum. Sú heildarsýn og agi sem felst í skipulaginu fer því forgörðum eftir að fjárlagafrumvarp hefur verið lagt fyrir þing.```` Þar lætur fjmrn. tilvitnun lokið.
Herra forseti. Það er ábyggilega ekki tilviljun að fjmrn. stoppar þarna með hina beinu tilvitnun vegna þess að í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir í beinu framhaldi þar sem fjmrn. ákvað að hætta, með leyfi forseta:
,,Stór hluti þeirrar útgjaldaaukningar sem jafnan verður í meðförum þingsins á rætur að rekja til tillagna frá ríkisstjórn.``
Fjmrn. kaus hins vegar í vefriti sínu í gær að láta líta út fyrir að það væri Alþingi sjálft sem ekki sýndi neinn aga við vinnu fjárlaga. Þetta er auðvitað alveg með ólíkindum og trúi ég ekki öðru en hæstv. fjmrh. hafi í það minnsta rætt stuttlega við textahöfund þess texta sem birtist í vefritinu í gær því þetta eru að sjálfsögðu ekki boðleg vinnubrögð fyrir ráðuneyti fjármála.
Herra forseti. Það er auðvitað ekki síður athyglisvert sem kemur fram hér skömmu síðar í vefriti fjmrn. Þar segir m.a., með leyfi forseta:
,,Í ljósi þessa vekur athygli að Ríkisendurskoðun, sem er undirstofnun Alþingis, (en forsætisnefnd Alþingis kemur fram í fjárlagaferlinu fyrir hönd Alþingis og stofnana þess og á samkvæmt fjárreiðulögum að senda forsætisráðherra fjárlagatillögur sínar), skuli nú lýsa yfir því að stofnunin telji sér heimilt að ræða beint við fjárlaganefnd um fjárveitingar til embættis síns og álíti sig ekki þurfa að lúta sama verklagi og aðrar stofnanir við rammafjárlagagerð.``
Herra forseti. Hér er greinilegt að fjmrn. hefur þótt eðlilegt að tuska örlítið til eina af undirstofnunum Alþingis. Það er vandséð hver tilgangurinn er annar en að ýfa upp deilur um það sem hér hefur verið mikið rætt á þessu hausti, hvernig verkum er skipt á milli framkvæmdarvaldsins og Alþingis. Hér eru greinilega hugmyndir fjmrn. þær að það eigi að fara yfir þær óskir sem koma frá Alþingi varðandi undirstofnanir þess. Þetta er hins vegar algjörlega á skjön við fjárreiðulögin og í ágætu svarbréfi ríkisendurskoðanda við áframsendingum þingsins og forsrn. til Ríkisendurskoðunar um að það mætti ekki leita til fjárln., er farið mjög vel yfir þetta mál og m.a. bent á að þessi ákvæði hafi verið sérstaklega skýrð í meðförum Alþingis sjálfs. Það virðist því vera að innan ráðuneytis hæstv. fjmrh. séu einhverjir aðilar sem vilji breyta þessu og að fjmrn. fái væntanlega sérstakt húsbóndavald yfir Alþingi og stofnunum þess.
Nei, herra forseti. Hér þurfum við að vera vel á verði held ég. Það má því í raun og veru þakka það að þessi skoðun skuli vera komin fram á prenti og menn geti þá undirbúið varnir sínar betur.
Herra forseti. Það er auðvitað ýmislegt fleira sem þetta rifjar upp, vegna þess að rammafjárlögin eru auðvitað notuð í grunninn og ríkisstjórnin ákveður rammana. Þegar fjárlagafrv. kemur inn hafa menn staðist og haldið sig innan rammanna. Við höfum hins vegar séð þá þróun sem orðið hefur á undanförnum árum og virðist verða æ algengari hjá ráðuneytunum. Þar virðast menn vera búnir að læra það að ákveðnir þættir, ýmist hjá stofnunum eða ýmsum verkefnum sem eru á vegum ráðuneytanna, er ekki nokkur leið að láta liggja og eru þess vegna yfirleitt sett inn í fjárlögin þegar þau eru í meðförum Alþingis. Það væri hægt að nefna mörg dæmi um það hvernig ráðuneyti hafa leikið þennan leik, ekki bara eitt, ekki bara tvö, heldur ár eftir ár. Þar með, í raun og veru, eru ákveðin ráðuneyti farin að leika sér að þessum römmum.
Þess vegna, herra forseti, held ég að við þurfum að fara yfir þetta mál allt saman. Það er auðvitað fagnaðarefni, eins og hefur komið fram nokkrum sinnum, að formaður fjárln., hv. þm. Magnús Stefánsson, hefur beitt sér sérstaklega fyrir því að farið verði yfir alla vinnuferlana hjá nefndinni. Ég held að við þurfum líka að skoða hvernig rammarnir tengjast störfum Alþingis. Við hljótum t.d. að velta þeirri hugmynd upp hvort það sé ekki eðlilegt að rammarnir séu samþykktir hér í Alþingi fyrri hluta árs áður en þeir fara í vinnslu í ráðuneytunum svo að umræðan um rammana eigi sér stað líka hér í Alþingi, síðan kemur fjárlagafrv. inn og þá eru hugsanlega komnar einhverjar nýjar forsendur sem menn geta skoðað, svo að menn séu líka meðvitaðri hér í þingheimi og í öllum fagnefndum um hvað þessir rammar eru. Við ættum held ég að tengja þessa umræðu því sem við erum nú að fara af stað með í fjárlaganefndinni.
Herra forseti. Það er rétt að ítreka þá skoðun 1. minni hluta að til að fjárlaganefnd hafi þá yfirsýn sem nauðsynleg er verður að tryggja að við afgreiðslu fjáraukalaga liggi ávallt fyrir áætluð fjárhagsstaða stofnana við lok yfirstandandi árs. Þetta á ekki síður við um afgreiðslu fjárlaga því að það eru óvönduð vinnubrögð að samþykkja fjárveitingar til rekstrar stofnana á næsta ári án þess að taka tillit til stöðu þeirra um áramót. Taka þarf á vanda stofnana strax og hann kemur fram því að tilgangslaust er að flytja skuldir yfir áramót ef ekki liggja fyrir raunhæfar áætlanir um að stofnanirnar geti ráðið við vandann. Sama gildir um inneignir einstakra stofnana því ekki er sjálfgefið að þær flytjist milli ára án athugunar. Nauðsynlegt er að við afgreiðslu fjárlaga og fjáraukalaga liggi fyrir áætluð útkoma stofnana miðað við fjárheimildir þannig að því sé ekki frestað að taka á vandamálum og þess beðið að í óefni sé komið.
Vegna þessa óskaði 1. minni hluti eftir því við fulltrúa allra ráðuneyta, þegar þeir komu á fund nefndarinnar, að fá upplýsingar um fjárhagsstöðu allra undirstofnana viðkomandi ráðuneytis. Vitað er að fjármálaráðuneytið ítrekaði með sérstöku bréfi við nokkur ráðuneyti að þau kölluðu eftir skýringum og aðgerðum hjá stofnunum sem farið höfðu meira en 4% fram úr fjárheimildum 31. ágúst sl. Fyrsti minni hluti lagði mikla áherslu á að þessar upplýsingar yrðu kynntar fjárlaganefnd fyrir 2. umr. um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2004. Það tókst hins vegar ekki en fjárlaganefndinni hafa nú borist upplýsingar frá þremur ráðuneytum þar sem gerð er grein fyrir áætlaðri stöðu stofnana í árslok.
Herra forseti. Ég held að ástæða sé til þess að vekja athygli á því hvaða ráðuneyti hafa komið með þessa lista. Það eru dóms- og kirkjumálaráðuneytið, félagsmálaráðuneytið og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið. Upplýsingar hafa ekki borist frá forsætisráðuneyti, menntamálaráðuneyti, utanríkisráðuneyti, landbúnaðarráðuneyti, fjármálaráðuneyti, sjávarútvegsráðuneyti, samgönguráðuneyti, iðnaðarráðuneyti, viðskiptaráðuneyti og umhverfisráðuneyti.
Herra forseti. Er nema von að vakin sé athygli á því að það virðist sífellt vera erfiðara og erfiðara að fá upplýsingar frá framkvæmdarvaldinu vegna fjárlagavinnunnar. Það er auðvitað ástæða til þess að fjalla um það alveg sérstaklega, en við munum trúlega gera það enn betur við 3. umr. fjárlaga.
Herra forseti. Það er margt sem virðist vera tilviljunum háð í þessu fjáraukalagafrv. og þeim brtt. sem hér liggja fyrir. Það vekur t.d. alveg sérstaka athygli að í fjáraukalagafrv. er gerð tillaga um að flestir háskólarnir fái aukafjárveitingu með vísan í að það hafi verið gerður viðbótarsamningur eða viðbót við fyrirliggjandi samninga sem flestir runnu reyndar út um síðustu áramót. En einn háskóli sem gerði samning ári seinna en flestir hinna skólanna, þ.e. Háskólinn á Akureyri, er ekki í þessum pakka. Dettur manni því í hug að þarna sé hugsanlega verið að hegna þeim skóla fyrir að hafa gert samninginn ári seinna en hinir. Það er a.m.k. ekki að sjá nein rök fyrir því að Háskólinn á Akureyri skuli ekki fá sömu bætur vegna aukins nemendafjölda og hinir háskólarnir.
Flestir háskólarnir ef ekki allir búa við fjárhagsvanda. En það sker sérstaklega í augu að þessum háskóla skuli vera sleppt í þessu tilfelli. Við vonum auðvitað, herra forseti, að við 3. umr. fjárlaga liggi þeir samningar fyrir sem gera þarf við háskólana, þá liggi fyrir staða þessara stofnana og þá liggi fyrir fjárþörf þessara stofnana á næsta ári svo að hægt verði að samþykkja fjárlög fyrir árið 2004 með betri tengslum við raunveruleikann en við höfum þurft að horfa upp á sl. ár.
Örfáar tölur, herra forseti, til þess að glöggva myndina varðandi Háskólann á Akureyri. Háskólinn á Akureyri hefur fengið greitt á þessu ári fyrir 886 nemendur, en rauntalan er 1.010. Það þýðir að fjárvöntun er upp á tæpar 70 millj. kr. vegna nemendanna, en að auki vantar nokkuð á vegna rannsóknarsamningsins og samanlagt vantar Háskólann á Akureyri miðað við árið í ár um 90 millj. kr.
Herra forseti. Eins og ég sagði áðan þá treysti ég því að við 3. umr. fjárlaga verði búið að taka á vanda háskólanna og að þá verði enginn þeirra undanskilinn því það er auðvitað nauðsynlegt þegar tölur sem þessar eru ákvarðaðar að forsendur liggi fyrir þeim og allar upplýsingar séu uppi á borðum. En því miður eins og ég hef sagt áður hefur verið mikill misbrestur á því.
Herra forseti. Þessi bið eftir jafnsjálfsögðum upplýsingum kallar á ótal spurningar um hæfi viðkomandi ráðuneyta til lögskipaðs eftirlits með undirstofnunum sínum. Það er íhugunarefni hvort framvegis verði ekki að boða fulltrúa ráðuneytanna til sérstakra funda með fjárlaganefnd um stöðu undirstofnana og áætlaða stöðu þeirra í árslok. Miðað við reynslu þessa hausts virðist ekki duga að óska eftir þessum upplýsingum, heldur verði væntanlega að boða fulltrúana á fund þar sem þetta sé fundarefnið og þeim sé ætlað að koma með efnið á þann fund sem boðað er til.
Herra forseti. Það er líka eðlilegt að velta fyrir sér hvernig sambandi ráðuneyta og undirstofnana þeirra er háttað. Það vakti athygli mína í skýrslu sem Ríkisendurskoðun vann þegar hún gerði úttekt á árangursstjórnun í ríkisrekstri að þar eru ýmsar merkilegar upplýsingar sem varpa örlitlu ljósi á það hvernig þessu sambandi er háttað. En í þessari úttekt segir m.a., með leyfi forseta.
,,Meginniðurstaða Ríkisendurskoðunar er að árangursstjórnun sé tiltölulega skammt á veg komin hjá ríkinu þrátt fyrir að rúmlega sex ár séu liðin frá því að hafist var handa við verkefnið.``
Skömmu síðar segir, með leyfi forseta:
,,Á tímabilinu frá 1997 til júní 2002 voru gerðir árangursstjórnunarsamningar (rammasamningar) við 114 af þeim 212 stofnunum sem samkvæmt skilgreiningu voru taldar geta tekið þátt í verkefninu. Samningar hafa því aðeins verið gerðir við rúmlega helming ríkisstofnana.``
Litlu síðar segir, með leyfi forseta:
,,Aðeins 11 af 102 stofnunum (þ.e. 10,8%) sem voru með gildan samning í byrjun árs 2001 skiluðu ráðuneyti ársáætlun fyrir það ár þar sem rekstrargjöld og starfsmarkmið stofnunar eru samtvinnuð.``
Síðar segir, með leyfi forseta:
,,Af þeim 112 stofnunum sem voru með gildan samning í byrjun árs 2002 skiluðu 40 þeirra (þ.e. 35,7%) ársskýrslu fyrir starfsárið 2001 til ráðuneytis þar sem gerð var grein fyrir árangri með samanburði við markmið ársins.``
Áfram heldur í úttektinni og er fjallað um ástæður þess að árangursstjórnun hefur ekki náð meiri fótfestu innan ríkisstofnana. Þar segir, með leyfi forseta:
,,Í þessu efni hafði vafalaust áhrif að ráðuneytin hafa almennt ekki sett og byggt heildstæða langtímastefnu í þeim málaflokkum sem undir þau heyra ...``
Herra forseti. Ég held að ekki sé neinum vafa undirorpið miðað við þær hremmingar sem fjárln. hefur lent í í samskiptum við ráðuneyti og til viðbótar því sem ég hef hér lesið úr úttekt Ríkisendurskoðunar á árangursstjórnun í ríkisrekstri, að greinilega þurfi að fara markvisst og skipulega yfir þá starfsemi sem á sér stað í ráðuneytum. Það gengur a.m.k. ekki að ár eftir ár sé gefið til kynna að það séu verkefni undirstofnana sem eru í lamasessi ef það er síðan svo að vandinn liggi hjá ráðuneytunum í flestum tilfellum.
En, herra forseti. Ég sný mér þá aftur að nál. 1. minni hluta fjárln.
Nefndinni hafa borist upplýsingar um skiptingu ýmissa safnliða frá nokkrum ráðuneytum sem gerir það kleift að átta sig betur á stöðu einstakra stofnana. Þessar upplýsingar auðvelda mjög alla umfjöllun um stóra málaflokka í fjárlögum og fjáraukalögum. 1. minni hluti leggur áherslu á að það verði gert að reglu að upplýsingar um fjárhagsstöðu allra stofnana verði framvegis lagðar fram með frumvarpi til fjárlaga og fjáraukalaga.
Fjármálaráðuneytið hefur lagt fram lista yfir fjárlagaliði sem hafa fengið fjárveitingar á fjáraukalögum þrisvar sinnum eða oftar á síðustu fimm árum. Alls er um að ræða 100 fjárlagaliði. Þar af hafa 26 fjárlagaliðir fengið fjárveitingar öll árin fimm og 33 fjárlagaliðir hafa fengið fjárveitingar á fjáraukalögum fjórum sinnum af þessum fimm.
Fjármálaráðuneytið bendir á að misjafnt er í gegnum tíðina hvort fjárveitingar hafa verið samþykktar á safnliði eða á hverja stofnun og á það einkum við um sjúkrastofnanir og framhaldsskóla. Ráðuneytið telur að listinn gefi ekki rétta mynd af því hvaða stofnanir hafi farið ítrekað fram úr fjárheimildum vegna hallareksturs.
Listi fjármálaráðuneytisins endurspeglar hins vegar vel þann vanda sem sífelld aukning og útþensla safnliða á undanförnum árum hefur valdið. Sem dæmi má nefna að endanleg skipting fjárheimilda framhaldsskóla fer ekki fram fyrr en í janúar næsta árs á eftir rekstrarári. Þá hefur það gerst í tvígang að einstakir liðir heilla málaflokka eru lagðir niður og í staðinn stofnaður einn safnliður.
Annars vegar er um að ræða héraðsdómstóla og hins vegar sendiráð. Eðlilegt er að spyrja hver sé forsvarsmaður þessara liða, hver beri ábyrgð ef viðkomandi safnliður fer fram úr fjárheimildum. Við þetta skipulag verður ábyrgð einstakra forstöðumanna óljós. Þess vegna ber að hverfa frá þessari þróun.
Herra forseti. Fyrsti minni hluti ítrekar enn á ný þá skoðun að óþolandi er að ríkisstjórn og meiri hluti hennar á Alþingi fari ekki eftir lögum um fjárreiður ríkisins. Meðan sá háttur er viðhafður mun þeim lausatökum sem einkennt hafa fjármálastjórn ríkisstjórnarinnar ekki linna. Þegar virðing valdhafanna fyrir fjárreiðulögunum er með þeim hætti sem fram kemur í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2003 og breytingartillögum ríkisstjórnar og meiri hluta fjárlaganefndar er ekki við því að búast að fjárlög fái þann sess sem þeim ber í fjármálastjórn ríkisins.
Herra forseti. Ég hef lokið að fara yfir álit 1. minni hluta fjárln., en Guðjón A. Kristjánsson áheyrnarfulltrúi sem sat fundi fjárln. er samþykkur nál.
Auk þess sem hér stendur rita undir álit 1. minni hluta fjárln. hv. þm. Anna Kristín Gunnarsdóttir, Helgi Hjörvar og Jón Gunnarsson.
