um breytingu á lögum um meðferð opinberra mála og almennum hegningarlögum (brottvísun
og heimsóknarbann).
Flm.: Kolbrún Halldórsdóttir, Jón Bjarnason, Steingrímur J. Sigfússon,
Þuríður Backman, Ögmundur Jónasson.
I. KAFLI
Breyting á lögum um meðferð opinberra mála nr. 19 26. mars 1991,
með síðari breytingum.
1. gr.
Í stað „110. gr. b“ í d-lið 98. gr. laganna kemur: 110. gr. c.
2. gr.
Fremst í XIII. kafla A laganna kemur ný grein, 110. gr. a, og breytist greinanúmer kaflans
samkvæmt því. Greinin orðast svo:
Heimilt er lögreglu að vísa manni brott af heimili sínu og úr nánasta umhverfi þess og
banna honum að koma þangað aftur í tiltekinn tíma ef rökstudd ástæða er til að ætla að hann
beiti náinn aðstandanda ofbeldi, hóti ofbeldi eða sýni framferði sem spillir mjög líkamlegu
heilbrigði, andlegu heilbrigði, heilsu eða friði þess manns sem í hlut á.
Brottvísun og heimsóknarbann skv. 1. mgr. getur gilt í tíu sólarhringa og ber að skilgreina
til hvaða svæðis það nær. Lögregla skal innan tveggja sólarhringa vísa ákvörðuninni til
héraðsdómara sem skal kanna ástæður fyrir henni og staðfesta ef rökstuðningur er fullnægjandi en breyta annars.
Komi fram krafa frá brotaþola um framlengingu skal beina henni til héraðsdómara sem
getur heimilað framlengingu til allt að þriggja mánaða ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi.
Um meðferð máls vegna framlengingar á brottvísun og heimsóknarbanni fer samkvæmt
reglum þessa kafla um nálgunarbann.
3. gr.
Fyrirsögn XIII. kafla A laganna verður: Brottvísun, heimsóknar- og nálgunarbann.
II. KAFLI
Breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19 12. febrúar 1940,
með síðari breytingum.
4. gr.
Á eftir 1. mgr. 232. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Brot gegn brottvísun og heimsóknarbanni samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála
varðar sektum.
5. gr.
Lög þessi öðlast þegar gildi.
Greinargerð.
Með frumvarpinu er lagt til að lögfest verði sérstakt úrræði til að vernda þá sem verða
fyrir ofbeldi á heimilum með því að fjarlægja ofbeldismenn af heimili sínu og banna
heimsóknir á heimilið og nánasta umhverfi þess í tíu daga til þrjá mánuði. Með lögfestingu
frumvarpsins telja flutningsmenn að stigið yrði mjög mikilvægt skref í baráttunni gegn heimilisofbeldi. Þannig þyrftu þeir sem beittir eru ofbeldi á heimilum ekki lengur að flýja heimili
sitt heldur yrði þeim sem brýtur af sér gert að yfirgefa heimilið samkvæmt ákvörðun utanaðkomandi aðila og skipti þá ekki máli hvert eignarhald íbúðar væri. Mikilvægt er að samhliða
brottvísun og heimsóknarbanni fengju viðkomandi aðilar hjálp til þess að vinna sig út úr ofbeldinu og afleiðingum þess.
Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á réttarfarslögum um það hvenær heimilt er að
beita brottvísun og heimsóknarbanni og lagt til að ákvæðið verði í sama kafla og ákvæði um
nálgunarbann, enda náskylt úrræði þótt vægara sé, og kaflaheitið breytist samhliða. Tillaga
um breytingu á almennu hegningarlögunum snýst um refsingu við brotum á ákvæðinu.
Frumkvæði Austurríkis.
Frumvarpið tekur mið af norskum lögum frá 10. janúar 2003 og sænskum frá 5. júní 2003
sem tóku gildi 1. september 2003. Fyrirmyndin að þeim er frá Austurríki sem lögfesti
úrræðið árið 1997 og hefur reynslan þar verið afar jákvæð. Þar urðu miklar umræður um
lögin og var deilt um hvort þau brytu gegn friðhelgi heimilisins og rétti heimiliseigenda en
þar skiptir eignarhald íbúðar ekki máli. Stjórnarskrárnefnd landsins samþykkti lögin á
grundvelli mannréttindasáttmála Sameinuðu þjóðanna þar sem kveðið er á um rétt
einstaklinga til að njóta öryggis á eigin heimili. Um málið náðist almenn pólitísk sátt sem
byggðist á svipaðri hugsun og rauða spjaldið í knattspyrnu, þ.e. þeim sem brýtur af sér er
vísað af leikvelli og hann þarf þannig að gjalda fyrir brot sitt en ekki fórnarlambið. Þannig
er heimilt að fjarlægja ofbeldismann af heimili sínu ógni hann öryggi sambýlisfólks síns og
er þeirri brottvísun fylgt eftir með nálgunarbanni í tiltekinn tíma. Ofbeldismaðurinn fær
upplýsingar um mögulega gististaði utan heimilisins og hjálp til þess að vinna bug á
ofbeldishneigð sinni með viðeigandi meðferðarúrræðum og fórnarlömb ofbeldisins fá einnig
mikla aðstoð. Þetta mikla stuðningsnet í Austurríki er talið grundvallarforsenda þess hve vel
úrræðið hefur gefist þar.
Norsk og sænsk löggjöf.
Svo sem fyrr segir hafa Norðmenn og Svíar tekið sambærileg ákvæði við þau austurrísku
upp í sína löggjöf og hafa þingmenn frá ýmsum Evrópulöndum sýnt málinu áhuga. Þá settu
Norðmenn sér áætlun um að berjast sérstaklega gegn ofbeldi á konum árin 2002–2003.
Áætlunin gekk út á að styrkja alla sem tengjast þessum málum, svo sem lögreglu, starfsmenn
í heilbrigðisþjónustu, í athvörfum, í barnaverndarráðum, í félagsþjónustunni o.fl., til að gera
starfsmenn hæfari til að meðhöndla ofbeldismál. Markmiðin voru að styrkja þau úrræði sem
fyrir voru, veita ofbeldismönnum meðferð, aðstoða börn sem alast upp við fjölskylduofbeldi
og loks átak til að styrkja sérstaka aðstoð við konur sem beittar eru ofbeldi og tilheyra minnihlutahópum. Heilbrigðisráðuneytið, barna- og fjölskylduráðuneytið og dómsmálaráðuneytið
hafa unnið saman að þessu verkefni sem felur m.a. í sér að setja á fót sérstaka ofbeldis- og áfallamiðstöð til að vinna að heildarsamræmingu þessara mála um allt landið og vera ráðgefandi fyrir alla sem tengjast meðferð þessara mála, þ.e. jafnt frá heilbrigðislegu sjónarmiði,
félagslegu og lögfræðilegu.
Ákvæði stjórnarskrár og mannréttindasáttmála.
Í 71. gr. íslensku stjórnarskrárinnar er kveðið á um að allir skuli njóta friðhelgi einkalífs,
heimilis og fjölskyldu. Þó eru í 2. mgr. gerðar undantekningar á þeirri meginreglu þannig að
með sérstakri lagaheimild má takmarka friðhelgi einkalífs, heimilis eða fjölskyldu ef brýna
nauðsyn ber til vegna réttinda annarra. Í 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem öðlaðist
lagagildi hér á landi með lögum nr. 62 frá 19. maí 1994, er sambærilegt ákvæði um friðhelgi
einkalífs og fjölskyldu, og skulu opinber stjórnvöld ekki ganga á þann rétt nema samkvæmt
ákvæðum laga og ef nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi, meðal annars til verndar heilsu
manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra. Friðhelgi eins á því ekki að vera ríkari
en réttur annars til persónufrelsis og eru það þessi öryggissjónarmið sem styðja það.
Hvað varðar þann hluta frumvarpsins sem snýr að því að banna ofbeldismanni heimsóknir
á heimili sitt sem er jafnvel hans eign, þá er ætlunin einungis að takmarka afnot hans af eigninni í ákveðinn tíma vegna hagsmuna annarra sem búa þar. Þar búa öryggissjónarmið að baki
sem snúa að því að vernda líf, heilsu og frið annarra.
Almennt um frumvarpið.
Á síðustu árum hefur verið reynt að bæta réttarstöðu þolenda afbrota, m.a. með breytingum á lögum um meðferð opinberra mála í tengslum við nálgunarbann og réttarstöðu brotaþola í opinberum málum. Einnig hafa ákvæði í lögum um greiðslu ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota verið lagfærð. Nálgunarbann er úrræði sem ekki er beitt fyrr en rökstudd ástæða
er til að ætla að viðkomandi brotamaður muni fremja afbrot eða á annan hátt stofna friði þess
sem í hlut á í hættu. Frumvarp það sem hér er lagt fram í þeim tilgangi að lögfesta ákvæði
um brottvísun og heimsóknarbann fjallar um vægara úrræði, sem tæki til skemmri tíma, en
um leið má ætla að það tæki á vandanum á fyrstu stigum.
Ákvæðið mundi veita lögreglu heimild til þess að vísa brott þeim sem beitir ofbeldi á
heimili og banna heimsóknir hans á heimilið í tiltekinn tíma og er fyrst og fremst hugsað með
sambúðarfólk í huga en getur átt við aðra á heimilinu, svo sem unglinga sem beita eða hóta
að beita foreldra eða systkini sín ofbeldi. Einungis yrði heimilt að nota úrræðið við sérstakar
kringumstæður þegar fjölskyldu ofbeldismanns eða öðrum stafar bein hætta af veru hans á
heimilinu. Þannig þyrfti að fara fram hagsmunamat hjá lögreglu á því hvort viðkomandi
mundi valda öðru heimilisfólki, hvort sem það væri sambúðarmaki, börn eða aðrir, alvarlegu
tjóni, líkamlegu eða andlegu,
eða brjóta á friðhelgi þeirra.
Sérstaklega alvarlegar teljast
kringumstæður þegar börn eiga í hlut enda hluti af markmiðinu með ákvæðinu að tryggja
börnum fullnægjandi öryggi í uppeldi og forða þeim frá því að vera beitt ofbeldi eða þurfa
að horfa á ofbeldi á eigin heimili. Hafa ber í huga þær afleiðingar sem slíkt getur haft á þau
og hegðun þeirra síðar á ævinni.
Nauðsynlegt þykir að heimildin nái til þess að banna heimsókn á heimili og nánasta
umhverfi þess og ber að ákvarða svæðið miðað við kröfur um raunhæfa, fyrirbyggjandi vernd
og ekki ríkari en nauðsynlegt er. Við ákvörðunina skal gæta meðalhófs og skal lögregla gefa
hinum brottvísaða tækifæri til að taka með sér nauðsynlega muni til einkanota.
Þá er einnig til þess að líta að með þessu móti væri það utanaðkomandi aðili, lögreglan
sem tæki ákvörðun um að sá sem beitir ofbeldi viki af heimili og fengi ekki að koma aftur í tiltekinn tíma. Það væri ekki brotaþoli sem tæki ákvörðunina eins og þegar óskað er eftir
nálgunarbanni, enda getur verið erfitt að fara fram á það, sérstaklega þegar börn eru á
heimilinu.
Þá þyrfti lögregla innan tveggja sólarhringa að beina ákvörðuninni um brottvísun og
heimsóknarbann til héraðsdómara sem kanna skyldi ástæður brottvísunarinnar og breyta
henni ef rökstuðningur væri ekki fullnægjandi. Brotaþoli gæti lagt fram kröfu um framlengingu ef sérstakar ástæður væru fyrir hendi, svo sem skilnaður eða alvarlegt andlegt eða
líkamlegt ofbeldi.
Í frumvarpinu eru jafnframt lagðar til breytingar á almennum hegningarlögum sem lúta
að refsingum við brotum á brottvísun og heimsóknarbanni. Skipti þar ekki máli hvort það
væri hinn brottvísaði sem ryfi bannið eða brotaþolinn sem heimsóknarbanninu væri ætlað að
vernda. Brotaþoli gæti þannig ekki hleypt hinum brotlega heim áður en tíminn sem banninu
er ætlað að ná yfir væri liðinn.
Verði frumvarpið að lögum er líklegt að upp komist um fleiri heimilisofbeldismál en nú
og að auðveldara verði að grípa inn í þau á fyrstu stigum. Þannig yrði hugsanlega dregið úr
því margháttaða tjóni sem þolendur heimilisofbeldis verða fyrir. Frumvarpið gefur raunhæfan
möguleika á að brjóta upp félagslegan arf, þ.e. endurtekna hegðun, og veita brotamanni viðeigandi meðferð. Telja flutningsmenn því nauðsynlegt að tryggja að aðilar fái viðeigandi
meðferðarúrræði til að vinna sig út úr vandanum, ofbeldinu og afleiðingum þess.
Reynsla Austurríkismanna.
Á ráðstefnunni „Hinir óbifanlegu – ofbeldismenn“ sem haldin var í Reykjavík 25.–27.
ágúst 2001 á vegum samtakanna Norrænar konur gegn ofbeldi, talaði austurrískur sérfræðingur, Rosa Logar, um austurrísku lögin, hvernig þeim var komið á og hver reynslan af þeim
hefur verið. Austurríkismenn tóku að hugsa sinn gang þegar kvennaathvörf í landinu voru
orðin 20 talsins og talsverð umræða var um að þau væru of fá. Þá fóru menn að skoða gaumgæfilega hvort eitthvað mætti ekki betur fara í þessum málaflokki, hvort eðlilegt væri að
þúsundir kvenna og barna væru flóttamenn í eigin landi vegna heimilisofbeldis. Rosa Logar
segir að lögin í Austurríki hafi orðið til fyrir kraftaverk og hún hælir austurrísku lögreglunni
fyrir hversu ötul hún hefur verið við að fræða og þjálfa lögregluþjóna sem þurfa að taka á
heimilisofbeldi. Kvennasamtökin WAVE (Women against violence in Europe) hafa unnið
mjög ötullega í baráttunni gegn heimilisofbeldi og beittu sér m.a. í Austurríki. WAVE skilgreinir heimilisofbeldi sem mannréttindabrot og með það að leiðarljósi náðu konurnar til
ríkisstjórnarinnar, sem ákvað að leggja sitt af mörkum til að mannréttindabrot af þessu tagi
væru ekki stunduð í þeirra landi. Að sögn Rosu Logar varð austurríska lögreglan loks
óvæntur bandamaður í þessari baráttu, hún viðurkenndi vanmátt sinn gagnvart ofbeldismönnunum og þótti skjóta skökku við að þurfa að skipa fórnarlömbunum að yfirgefa heimilið í
lögreglufylgd meðan ofbeldismaðurinn fengi að hreiðra um sig í sófanum framan við sjónvarpið. Í maí 1997 gengu lögin svo í gildi og Rosa Logar segir þau hafa reynst vel. Hún segir
sérstaklega mikilvægt að með þessu úrræði sé það ekki fórnarlambið sem ber ábyrgð á því
sem gert er heldur er ábyrgðin alfarið lögreglunnar. Það er lögreglan sem tekur húslykilinn
af ofbeldismanninum og kemur honum í hendur dómara. Og svo á konan sekt yfir höfði sér
ef hún hleypir ofbeldismanninum inn á heimilið á „lyklalausa“ tímabilinu. Lögreglan hefur
mikil völd í þessum málum og er lögð á það rík áhersla að hún fari ávallt þannig með vald
sitt að fórnarlömbin séu vernduð. Ofbeldismenn í Austurríki þurfa að gefa upp nýtt heimilisfang svo hægt sé að birta þeim stefnu. Rosa Logar segir að samkvæmt könnunum sé algengast að þeir fari heim til mömmu. En þá er líka mikilvægt að lögreglan segi mæðrunum að þeim beri engin skylda til að hýsa þá – þeir eigi rétt á að fá athvarf í skýlum fyrir heimilislausa. Í Austurríki eru níu slík skýli í hverri sýslu. Hjálpin frá starfsfólki athvarfanna er mjög
mikilvæg, þar fá mennirnir lögfræðiaðstoð og áfallahjálp, jafnvel fjárhagsaðstoð, segja má
að fyrsta stig meðferðarinnar hefjist þar. Reynsla Austurríkismanna af lögunum er sú að 90%
ofbeldismannanna samþykkja mótþróalaust að vera fjarlægðir af heimilunum. Dæmi eru um
að þeir þakki lögreglunni beinlínis fyrir að vera fjarlægðir.
Eitt alvarlegasta heilbrigðisvandamálið.
Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin (WHO) hefur lýst því yfir í skýrslum sínum að ofbeldi
gegn konum sé eitt af alvarlegustu heilbrigðisvandamálum heimsins. Í upplýsingum frá
stofnuninni kemur fram að fleiri konur missi heilsuna af völdum ofbeldis sem rekja má til
kynferðis þeirra en af völdum malaríu, umferðarslysa og hernaðarátaka samanlagt. Vandamálið er alþjóðlegt og viðgengst jafnt í ríkum löndum sem fátækum. Fjöldi kannana hefur
leitt í ljós að þeir sem ofbeldinu beita eru úr öllum stéttum og stigum þjóðfélagsins. Þær hafa
einnig sýnt að algengasta mynd ofbeldisins er heimilisofbeldi þar sem gerandinn er yfirleitt
kærasti, eiginmaður, ættingi eða góður kunningi konunnar sem fyrir ofbeldinu verður.
Bandarískar rannsóknir sýna að 22–35% kvenna á barneignaraldri sem koma á slysavarðstofur eru með áverka sem rekja má til heimilisofbeldis. Í grein eftir blaðakonuna Gretelise
Holm sem birtist í Tímariti hjúkrunarfræðinga 4. tbl. 76. árg. 2000 er getið um bandarískar
rannsóknir sem sýna að um þriðjungur kvenna, sem orðið hafa fyrir líkamlegu ofbeldi á
heimili sínu, búi við þunglyndi og að um fjórðungur kvenna sem reyna sjálfsvíg hafi verið
fórnarlömb ofbeldis. Í greininni er einnig getið um áhrif heimilisofbeldis á börn og fjallað
um hættuna á því að drengir feti í fótspor feðra sinna þegar þeir setji á stofn fjölskyldu sem
og að stúlkur eigi á hættu að verða fórnarlömb á sama hátt og mæður þeirra. Til þess að vinna
gegn ofbeldinu er nauðsynlegt að rjúfa þennan vítahring félagslegra erfða og það verður vart
gert nema með samfélagslegri ábyrgð.
Ástandið á Íslandi.
Ástandið á Íslandi er að öllum líkindum svipað og í nágrannalöndunum. Samkvæmt upplýsingum úr ársskýrslu Kvennaathvarfsins 2002 voru komur þangað 435 árið 2002 og á bak
við þá tölu eru 250 konur. 55 þessara kvenna voru með líkamlega áverka við komuna. Í
skýrslunni kemur einnig fram að 93% kvennanna eru fæddar á Íslandi og 91% gerendanna.
Yngstu konurnar sem leituðu til athvarfsins 2002 voru 16 ára og sú elsta var 71 árs. Og
hverjir eru gerendurnir? Í ársskýrslu Kvennaathvarfsins kemur í ljós að þeir eru eiginmenn
eða sambýlismenn í helmingi tilfella og fyrrverandi eiginmenn eða sambýlismenn í 36% tilfella. Árið 2002 dvaldi 41 barn í Kvennaathvarfinu, það yngsta var 5 mánaða og það elsta 19
ára. 39% þessara barna höfðu verið beitt ofbeldi samkvæmt skráningu athvarfsins, en í ársskýrslunni er tekið fram að nauðsynlegt sé að gera sér grein fyrir því að börn og unglingar
sem búa við heimilisofbeldi fari aldrei varhluta af því þótt þau hafi ekki verið beinir þolendur
þess. Í flestum tilfellum var ofbeldismaðurinn faðir barnanna eða í 76% tilfella.
Af þeim upplýsingum sem lesa má í ársskýrslu Kvennaathvarfsins sést glöggt hversu
alvarlegt ástandið er hér á landi og er skýrslan öll sterk hvatning til stjórnvalda um að halda
stöðugt úti markvissu starfi gegn heimilisofbeldi.