1629/130 nál. með rökst.: útvarpslög og samkeppnislög

Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 974. máls.

130. löggjafarþing 2003–2004.
Þskj. 1629 — 974. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993.

Frá minni hluta allsherjarnefndar.

Inngangur.
    Við meðferð nefndarinnar komu fram athugasemdir sem fela í sér alvarleg álitamál um hvort frumvarpið standist stjórnarskrá lýðveldisins Íslands og var þar einkum vísað til mannréttindaákvæða, atvinnufrelsis, tjáningarfrelsis, eignarréttar og jafnræðisreglu.
    Frumvarpið felur í sér alvarlega íhlutun í fjölmiðlamarkaðinn, gengur mun lengra en nauðsynlegt er í lýðræðissamfélagi og brýtur í bága við meðalhófsreglu íslenskra laga.
    Frumvarpið gæti reynst samkeppnishamlandi í stað þess að tryggja samkeppni, dregið úr aðgengi fjölmiðlafyrirtækja að fjármagni og nýrra aðila að markaðnum.
    Frumvarpinu virðist beint gegn einni tiltekinni sjónvarpsstöð þrátt fyrir að orðalag þess sé klætt í almennan búning.
    Við meðferð málsins hefur:
    ekki verið litið til skuldbindinga Íslands samkvæmt EES-samningnum, einkum reglna um staðfesturétt, þjónustufrelsi, fjármagnsflutninga og reglna um lögfræðilega vissu og bann við afturvirkni,
    ekki verið tekið tillit til mannréttindasáttmála Evrópu eða samnings Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi,
    ekki verið gefið svigrúm fyrir efnahags- og viðskiptanefnd og menntamálanefnd til að ljúka athugun á málinu samkvæmt beiðni allsherjarnefndar,
    ekki verið gefinn nægilegur tími fyrir umsagnaraðila til að senda nefndinni umsagnir um málið,
    engin skoðun farið fram á heildarumhverfi fjölmiðlunar og dreifingu sjónvarps- og útvarpsefnis eða á áhrifum frumvarpsins á rekstrarumhverfi starfandi fjölmiðla,
    ekkert mat farið fram á því hvort og þá hvernig frumvarpið geti náð uppgefnu markmiði sínu, þ.e. að auka fjölbreytni á fjölmiðlamarkaði; sterk rök hafa komið fram um hið öndverða, þ.e. verði frumvarpið að lögum muni draga úr fjármagni til innlendrar dagskrárgerðar sem getur haft neikvæð áhrif á íslenska menningu og fjölbreytni í fjölmiðlum,
    ekki komið fram nægilegur rökstuðningur um nauðsyn þess að breyta lögum í þá veru sem frumvarpið gerir ráð fyrir þrátt fyrir að ljóst sé að það muni hafa í för með sér verulega íþyngjandi áhrif á fyrirtæki og einstaklinga,
    ekki gefist tóm til að ræða efni og áhrif breytingartillagna sem meiri hlutinn lagði fram eða kostur á að leita umsagna um þær.
    Örskammur umsagnarfrestur og óhófleg áhersla meiri hlutans á flýtimeðferð málsins í nefndinni hefur falið í sér óvirðingu gagnvart þingi og þjóð og komið í veg fyrir lýðræðislega umræðu í þjóðfélaginu.
    Breytingartillögur sem lagðar hafa verið fram af hálfu meiri hluta allsherjarnefndar eyða ekki þeirri óvissu sem ríkir um framkomin álitamál.
Málsmeðferð.
    Hinn 19. desember sl. skipaði menntamálaráðherra nefnd til að kanna hvort tilefni væri til að setja sérstaka löggjöf um eignarhald á fjölmiðlum. Nefndin skyldi skila ráðherra skýrslu 1. mars 2004 en skýrslugerðin dróst fram í apríl enda kom í ljós að málið var gríðarlega umfangsmikið. Skýrslu nefndarinnar var beðið með nokkurri eftirvæntingu en þegar hún var tilbúin í byrjun apríl var hún ekki gerð opinber og henni var haldið leyndri fyrir Alþingi í tvær vikur. Skýrslan var fyrst gerð opinber samhliða því að forsætisráðherra lagði fram frumvarp til laga um breytingu á útvarpslögum og samkeppnislögum 28. apríl sl. Fyrsta umræða um málið fór fram 3. maí og var málinu vísað til allsherjarnefndar daginn eftir. Samkvæmt venju var málið sent fjölmörgum aðilum til umsagnar en frestur til að gefa umsögn var nánast enginn, aðeins tæpir tveir sólarhringar.
    Nefndinni bárust um 30 umsagnir og erindi um málið en fram kom í mörgum þeirra að umsagnaraðilar töldu sig ekki geta tekið efnislega afstöðu til málsins með svo skömmum fyrirvara enda málið mjög flókið og skýrsla fjölmiðlanefndarinnar sem fylgdi frumvarpinu ein og sér ríflega 100 bls. Nefndin kallaði fyrir sig fjölmarga sérfræðinga og hagsmunaaðila til að ræða efni frumvarpsins og vöruðu þeir nánast allir við því að Alþingi lögfesti frumvarpið. Flestir umsagnaraðilar töldu verulegar líkur á að það bryti í bága við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, grundvallarreglur EES-samningsins og þjóðréttarskuldbindingar Íslands, m.a. ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu um tjáningafrelsi.
    Af þessum sökum fór minni hlutinn formlega fram á að aflað yrði lögfræðilegrar álitsgerðar frá Lagastofnun Háskóla Íslands og Evrópuréttarstofnun Háskólans í Reykjavík til að hægt væri að leggja hlutlægt mat á þær alvarlegu athugasemdir sem fram voru komnar. Meiri hlutinn hafnaði því alfarið að leita álits þessara óvilhöllu aðila og keyrði málið áfram með hraði þrátt fyrir þau varnaðarorð sem fjölmargir sérfræðingar í stjórnskipunar- og Evrópurétti höfðu uppi. Engar skýringar hafa fengist á því hvers vegna meiri hlutanum lá svo mikið á að afgreiða málið úr allsherjarnefnd. Nefndin fékk vart eina viku til að fara yfir málið, þrátt fyrir að efni þess varðaði grundvallarréttindi íslenskra borgara og fyrirtækja og réttindi fyrirtækja og einstaklinga á öllu EES-svæðinu. Þá bendir minni hlutinn á að málið var sent til umsagnar til efnahags- og viðskiptanefndar og menntamálanefndar en málið varðar málefnasvið þessara tveggja nefnda. Meiri hlutinn ákvað að grípa fram fyrir hendurnar á þessum tveimur fagnefndum og afgreiða málið áður en þeim gæfist tóm til að senda allsherjarnefnd umsagnir sínar eins og beðið hafði verið um. Slík vinnubrögð eru einsdæmi í sögu Alþingis.

Sértækt gildissvið.
    Íslenskur markaður er mjög lítill sem hefur í för með sér ákveðnar takmarkanir fyrir rekstrarumhverfi fyrirtækja í landinu. Rekstrarafkoma fyrirtækja í fjölmiðlum hefur með örfáum undantekningum verið algerlega óviðunandi, hvort sem litið er til ljósvakamiðla eða prentmiðla. Til þess að unnt sé að framleiða innlent dagskrárefni og halda uppi öflugum fréttaflutningi er fjölmiðlum nauðsynlegt að hafa trausta fjárhagslega bakhjarla en hingað til hafa þeir ekki verið á hverju strái. Verði frumvarpið að lögum er hætta á að aðgangur fjölmiðlafyrirtækja að fjármagni verði takmarkaður verulega.
    Í tengslum við vinnslu frumvarpsins hefur ríkisstjórnin ekki látið fara fram skoðun á samkeppnisumhverfi íslenskra fjölmiðlafyrirtækja og ekkert hefur verið fjallað um stóra hluta sjónvarpsmarkaðarins, svo sem útsendingar um breiðband, um tölvur, ljósleiðara, gervihnetti o.fl., en þessi tækni er í mjög örri þróun og á eftir að hafa veruleg áhrif á dreifingu sjónvarpsefnis í framtíðinni. Eins og staðan er nú er ekki skortur á leiðum til að dreifa sjónvarpsefni á Íslandi en hins vegar er takmörkuð framleiðsla á slíku efni í landinu.
    Frumvarpið virðist vera klæðskerasaumað utan um eitt fyrirtæki á markaðnum. Þrátt fyrir að frumvarpið sé almennt orðað er ljóst að efnisákvæðum þess er eingöngu beint að einum aðila, Norðurljósum hf. Þetta lýtur að orka mjög tvímælis, ekki síst í ljósi þess að í umræðum um málið kom ítrekað fram að markmið ríkisstjórnarinnar með lagasetningunni var ekki að setja almennar reglur um takmarkanir á eignarhaldi á fjölmiðlum heldur koma böndum á eignarhald tiltekinna aðila á ljósvakamarkaðnum og stöðva umræðu í fjölmiðlum sem m.a. fól í sér gagnrýni á ríkisstjórnina. Slíkt markmið felur í sér kröfur um ritskoðun af hálfu stjórnvalda sem samrýmist engan veginn lýðræðislegum stjórnarháttum.
    Norðurljós hf. sendu allsherjarnefnd ítarlega greinargerð um rekstrarskilyrði fjölmiðlafyrirtækja. Þá gerðu fulltrúar fyrirtækisins nefndinni grein fyrir því hverjar yrðu afleiðingar lögfestingar þessa frumvarps. Um síðustu áramót réðust Norðurljós hf. í verulega endurskipulagningu á rekstri sínum og öfluðu nýrra fjárfesta til að fá nýtt fjármagn inn í félagið. Öll áform fyrirtækisins í þessa veru virðast sett í uppnám vegna þeirra snöggu og umfangsmiklu breytinga sem ríkisstjórnin hefur nú boðað á fjölmiðlamarkaðnum.

Tilmæli Evrópuráðsins.
    Athygli vekur í greinargerð með frumvarpinu, skýrslu fjölmiðlanefndarinnar og áliti meiri hlutans að ofuráhersla er lögð á tilmæli Evrópuráðsins frá 1999 um fjölbreytni í fjölmiðlun. Tilmæli ráðherranefndar Evrópuráðsins eru ágætur grunnur til upplýstrar umræðu um framtíðarskipulag fjölmiðlamarkaðarins á Íslandi en eru ekki skuldbindandi að þjóðarétti sem slík þótt stjórnvöldum sé falið að taka tilhlýðilegt tillit til þeirra. Í samþykktum Evrópuráðsins felast leiðbeiningar til aðildarríkja ráðsins um það hvernig tryggja megi fjölbreytni í fjölmiðlun. Það er hins vegar misskilningur sem fram hefur komið í máli fjölmargra stjórnarliða að með tilmælum Evrópuráðsins takist íslenska ríkið á hendur þjóðréttarlegar skuldbindingar.
    Tilmæli Evrópuráðsins um fjölmiðla eru hluti af heildstæðu ferli sem hefur staðið yfir í meira en áratug og m.a. leitt af sér fjölmargar ábendingar um það hvernig megi tryggja gagnsæi, fjölbreytni og sjálfstæði í fjölmiðlun. Þessa þróun hafa íslensk stjórnvöld látið sig engu varða hingað til og hljómar því óneitanlega hjákátlega að heyra ráðherra skyndilega tjá sig um þjóðréttarlegar skyldur í þessu sambandi.
    Í grein sem Páll Þórhallsson, lögfræðingur í fjölmiðladeild Evrópuráðsins, skrifaði í Morgunblaðið 2. maí sl. kemur fram gagnrýni á túlkun ríkisstjórnarinnar á tilmælum Evrópuráðsins. Þar vekur hann athygli á vissum annmörkum á íslenskum fjölmiðlamarkaði sem lúta einkum að því að Ríkisútvarpið sé enn ekki nógu sjálfstætt og stýring og eftirlit með handhöfum útvarpsleyfa sé í lágmarki. Þá segir hann að samþjöppun eignarhalds veki athygli en mæti samt skilningi enda þurfi verulega fjármuni til að reka alhliða sjónvarpsstöð.
    Tekið er undir það sjónarmið sem kemur fram í grein Páls að þegar ríkið herði mjög skilyrði fyrir útgáfu útvarpsleyfa verði að rökstyðja hvers vegna aðrar og vægari leiðir hafi ekki verið færar til að ná sömu markmiðum. Þetta hefur ríkisstjórninni ekki tekist að rökstyðja. Sem dæmi um vægari úrræði sem grípa mætti til má nefna að beita mætti ákvæðum gildandi samkeppnislaga og eins kæmi til álita að gera breytingar á lögunum til að gera þau að virkara tæki í þessu skyni. Þá er ástæða til að vekja athygli á að frumvarpið tekur á engan hátt á því að tryggja gagnsæi í eignarhaldi eða stuðla að ritstjórnarlegu sjálfstæði sem er þó brýnt úrlausnarefni.

Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
    Fjölmargir sérfræðingar í stjórnskipunarrétti komu fyrir nefndina og bentu á að efni frumvarpsins væri sértækt, íþyngjandi og afturvirkt og mundi væntanlega brjóta fjölmörg ákvæði mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Í umsögnum kom fram að efni frumvarpsins sé andstætt meðalhófsreglu, þ.e. að ekki skuli gengið lengra í að skerða stjórnarskrárvarin réttindi með lagasetningu en nauðsynlegt er til að ná lögmætu markmiði. Minni hlutinn bendir á að markmið frumvarpsins sé þar að auki mjög óljóst og ekki verði ráðið af greinargerðinni með frumvarpinu hvað fyrir löggjafanum hefur vakað með lagasetningunni. Enginn þeirra fjölmörgu sérfræðinga sem tjáðu sig um frumvarpið fyrir nefndinni treystu sér til að fullyrða að frumvarpið stæðist stjórnarskrá.
    Álitaefnin varða jafnræðisreglu, vernd eignarréttar, atvinnufrelsi, tjáningarfrelsi, afturvirkni og meðalhófsreglu. Ekki var leitað álits óvilhallra aðila á þessum álitaefnum þrátt fyrir ítrekaðar óskir minni hlutans þar um. Meiri hlutinn hafnaði því að fá lögfræðiálit Evrópuréttarstofnunar Háskólans í Reykjavík og Lagastofnunar Háskóla Íslands um stjórnarskrárþátt frumvarpsins. Slík málsmeðferð og samþykkt frumvarpsins felur í sér fullkomið skeytingarleysi gagnvart grundvallarlögum íslenska ríkisins og þeim eið sem þingmenn hafa undirritað gagnvart stjórnarskránni.

EES-réttur.
    Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið var lögfestur hér á landi með lögum nr. 2/1993. Af skýrslu fjölmiðlanefndar er ljóst að ekki var rannsakað hvort tillögur sem lagðar eru til í skýrslunni samrýmast ákvæðum EES-samningsins. Formaður nefndarinnar hefur opinberlega lýst því yfir að nefndinni hafi ekki unnist tími til að kanna EES-réttinn. Rökstuddar fullyrðingar hafa komið fram hjá sérfræðingum á sviði Evrópuréttar um að frumvarpið feli í sér brot á reglum EES um staðfesturétt, þjónustufrelsi, frjálsa fjármagnsflutninga, lögfræðilega vissu og afturvirkni. Meiri hlutinn hafnaði því að fá álit Evrópuréttarstofnunar Háskólans í Reykjavík og Lagastofnunar Háskóla Íslands um þessi álitaefni.

Samkeppnislög.
    Að mati Samkeppnisstofnunar felst í frumvarpinu að verulegar hömlur eru settar á eignarhald og viðskiptafrelsi á fjölmiðlamarkaði. Stofnunin telur að einstök ákvæði frumvarpsins séu samkeppnishamlandi og fari í bága við markmið samkeppnislaga. Stofnunin telur að ekki verði annað séð en frumvarpið takmarki mjög aðgang nýrra keppinauta að markaðnum. Einnig megi færa fyrir því rök að í því felist óhæfilegar hindranir og takmarkanir á frelsi í atvinnurekstri.
    Stofnunin bendir jafnframt á að frumvarpið vinni gegn markmiði samkeppnislaga þar sem það hindri að nýir aðilar hefji útvarps- og sjónvarpsrekstur og dragi úr fjölbreytni í fjölmiðlum hér á landi.
    Samkeppnisstofnun telur að markmiðinu megi ná með vægari úrræðum svo sem með því að beita gildandi samkeppnislögum eða gera á þeim nauðsynlegar úrbætur til að vinna gegn óhæfilegri samþjöppun eða misnotkun á markaðsráðandi stöðu.
    Minni hlutinn tekur undir þær áhyggjur sem koma fram í umsögn Samkeppnisstofnunar og telur að ekki hafi verið tekin af öll tvímæli um það í vinnu nefndarinnar að frumvarpið vinni gegn markmiðinu um fjölbreytni og muni í raun leiða til aukinnar fábreytni.

Niðurstaða.
    Í ljósi alls framangreinds leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri

RÖKSTUDDRI DAGSKRÁ:

Með vísan til framangreinds samþykkir Alþingi að vísa málinu frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.

Kolbrún Halldórsdóttir er áheyrnarfulltrúi í nefndinni og er hún samþykk áliti þessu.

Alþingi, 10. maí 2004.

Bryndís Hlöðversdóttir,

frsm.

Ingibjörg Sólrún Gísladóttir.

Ágúst Ólafur Ágústsson.

Sigurjón Þórðarson.

Fylgiskjal I.

Umsögn Samkeppnisstofnunar.
(10. maí 2004.)