Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 1011. máls.
130. löggjafarþing 2003–2004.
Þskj. 1898 — 1011. mál.
um frv. til l. um breyt. á útvarpslögum nr. 53/2000, samkeppnislögum nr. 8/1993 o.fl.
Ríkisstjórnin hefur gefist upp í fjölmiðlamálinu og stendur frammi fyrir miklum og óumdeildum ósigri. Sú niðurstaða að leggja til að hin umdeildu fjölmiðlalög verði felld úr gildi felur í sér stórsigur fyrir þá sem barist hafa gegn lögunum. Með því tekur ríkisstjórnin upp stefnu stjórnarandstöðunnar sem í vor lagðist af hörku gegn samþykkt laganna. Þetta sýnir að málflutningur þeirra sem andæft hafa lögunum, innan þings og utan, hefur skipt sköpum. Formenn stjórnarflokkanna hafa með sinnaskiptum sínum rækilega viðurkennt að það hafi verið rangt af þeim að neyta aflsmunar á Alþingi til að þröngva lögunum í gegn í andstöðu við vilja mikils meiri hluta þjóðarinnar og fjölmargra úr eigin flokkum.
Algera stefnubreytingu ríkisstjórnarinnar er með engu móti hægt að túlka öðruvísi en sem skýra yfirlýsingu um að forseti lýðveldisins hafði rétt fyrir sér þegar hann synjaði fjölmiðlalögunum staðfestingar 2. júní sl. Kúvending hennar, ekki síst forsætisráðherra, sýnir um leið ljóslega það mikilvæga hlutverk sem málskotsréttur forseta skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar hefur í stjórnskipun landsins. Reynslan af fjölmiðlamálinu hefur leitt í ljós að málskotsrétturinn getur verið eina vörn þjóðarinnar gegn ofríki ráðherraræðisins sem í tíð núverandi ríkisstjórnar hefur tekið löggjafann í gíslingu. Endurskoðun stjórnarskrárinnar er miklu mikilvægara mál en svo að það verði unnið sem einhvers konar sárabót fyrir forustumenn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks eftir hrakför þeirra síðustu mánuði. Stjórnarandstaðan hafnar því algerlega að tengja vinnu við endurskoðun stjórnarskrárinnar brottfalli hinna óstaðfestu fjölmiðlalaga ríkisstjórnarinnar.
Málskotsrétturinn, sem stjórnarskrárgjafinn færði forsetanum að vandlega íhuguðu máli, réð úrslitum um uppgjöf ríkisstjórnarinnar í kjölfar harðrar baráttu innan þings og utan. Án yfirvofandi og gjörtapaðrar þjóðaratkvæðagreiðslu hefði ríkisstjórnin aldrei fellt lögin úr gildi.
Atburðarásin sem leiddi til þess að ríkisstjórnin leggur nú til að fjölmiðlalögin í heild verði afnumin sannar því með skýlausum hætti mikilvægi málskotsréttar forsetans í lýðræðislegu ákvörðunarferli þjóðarinnar. Framvegis hugsa ófyrirleitnar og valdsæknar ríkisstjórnir sig um tvisvar áður en þær falla í sömu gryfju og núverandi ríkisstjórn gerði þegar hún þröngvaði fram vilja sínum í óþökk eigin flokksmanna og mikils meiri hluta landsmanna. Stjórnarherrarnir ættu að hafa lært af biturri reynslu að það dugir ekki gagnvart þjóðinni að gefa sér niðurstöðu fyrir fram í jafnumdeildu máli og það óhjákvæmilega verður. Enn einn hefndarleiðangur getur ekki orðið hluti af sáttargjörð Alþingis við þjóðina.
Hundrað daga stríð.
Viðsnúningur ríkisstjórnarinnar er pólitískur ósigur formanna stjórnarflokkanna. Frá því að fjölmiðlafrumvarpið leit fyrst dagsins ljós hafa þeir verið á samfelldu undanhaldi í málinu. Fimm sinnum þurfti formaður Framsóknarflokksins að gera nýtt samkomulag við forsætisráðherra af því að bakland hans brast og á köflum lá við uppreisn í hans eigin flokki. Skemmst er að minnast hinnar „óvæntu“ og „snjöllu“ lausnar sem kynnt var þjóðinni 4. júlí sl. og formaður Framsóknarflokksins tók að sér að mæla fyrir á Alþingi. Sú leið fól í sér svo augljós brot á stjórnarskrá og íhlutun í löggjafarvald forsetans að enginn hlutlaus fræðimaður treysti sér til að verja hana.
Vert er að minnast nú þeirra orða formanns Framsóknarflokksins í framsöguræðu fyrir fimmtu útgáfu fjölmiðlafrumvarpsins í upphafi sumarþingsins að í raun væri ríkisstjórnin með þessari snjöllu tillögu að „leggja líf sitt að veði“. Sú veðsetning stóð í 15 daga.
Í nýjasta samkomulagi formannanna, hinu sjötta í röðinni, felst síðan endanleg uppgjöf þar sem lagt er til að fjölmiðlalögunum verði kippt í heilu lagi úr sambandi. Engum dylst að með því eru áform ríkisstjórnarinnar í núverandi mynd úr sögunni, hvað sem líður fyrirheitum um annað. Báðir börðust formenn stjórnarflokkanna með oddi og egg fyrir því að knýja fjölmiðlamálið gegnum þingið, ekkert síður formaður Framsóknarflokksins en upphafsmaður málsins, forsætisráðherrann, þótt augljóst væri að Framsóknarmenn, jafnt á Alþingi sem annars staðar, skorti alla sannfæringu í málinu. Hin glæsta herferð sem formenn Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks hófu með frumvarpi sínu 3. maí í vor er nú að liðnu hundrað daga stríði orðin einhver versta sneypuför í stjórnmálasögu okkar á síðari tímum. Formenn stjórnarflokkanna hafa beðið sögulegan ósigur fyrir miklum meiri hluta þjóðarinnar og fyrir stjórnskipan íslenska lýðveldisins.
„Brellur“ ríkisstjórnarinnar.
Kjarni málsins er sá að ríkisstjórnin þorir ekki með fjölmiðlalögin í þjóðaratkvæði. Hún gengur þess ekki dulin að hún hefur þegar gjörtapað málinu gagnvart þjóðinni. Frá því forsetinn synjaði um staðfestingu fjölmiðlalaganna hefur ríkisstjórnin kannað hverja „brelluna“ á fætur annarri til að komast hjá þjóðaratkvæðagreiðslunni. Fyrst freistaði hún þess að setja ströng höft á kosningarrétt manna til að draga úr líkum á stórtapi. Ríkisstjórnin heyktist á þeim áformum þegar í ljós kom að lögfræðingahópur sem hún kvaddi til að semja reglur um kosningahöft treysti sér ekki til að leggja fram tillögur að takmarkandi reglum þar sem líklegt væri að þær samræmdust ekki stjórnarskránni. Því næst lagði ríkisstjórnin fram frumvarp sem dómsmálaráðherra hafði áður kallað „brellu“ og fól í sér að í sama frumvarp var lagt til að fjölmiðlalögin yrðu felld úr gildi og jafnharðan yrðu þau samþykkt á nýjan leik nær óbreytt. Með því átti að tefla málinu í enn meiri tvísýnu og skapa möguleika á þrátefli milli Alþingis og forseta sem hugsanlega gæti leitt til fleiri enn einnar þjóðaratkvæðagreiðslu ef forseti synjaði nýjum, nær óbreyttum fjölmiðlalögum enn staðfestingar. Þessa leið töldu hlutlausir fræðimenn einnig ófæra þar sem hún fól í sér stjórnarskrárbrot. Nú er svo komið að vegna illdeilna um málið milli stjórnarflokkanna og innan þeirra á ríkisstjórnin þann eina kost til að halda pólitísku lífi að beita sér fyrir því að fjölmiðlalögin verði í heild felld úr gildi. Hún hefur því neyðst til að taka upp sömu niðurstöðu um lögin og stjórnarandstaðan sem greiddi öll atkvæði gegn lögunum í vor. Því ber sannarlega að fagna.
Með stefnubreytingu sinni nú í sjöttu útgáfu fjölmiðlafrumvarpsins, sem um leið er þriðja tillagan um viðbrögð við synjun forsetans, hefur ríkisstjórnin viðurkennt að hún hefur að nauðsynjalausu skapað margra mánaða ófrið í samfélaginu og efnt til hatrammra deilna um grundvöll stjórnskipunar lýðveldisins. Þá hafa forustumenn hennar haldið úti árásum á embætti forseta Íslands og staðið í fararbroddi persónulegrar atlögu að núverandi forseta.
Það er grundvallarskylda þeirra sem veljast til forustu að rjúfa ekki samstöðu og frið í samfélaginu að nauðsynjalausu. Þingmenn stjórnarandstöðunnar hafa æ ofan í æ hvatt til þess að farnar verði í fjölmiðladeilunni slíkar leiðir, efnt verði til heilbrigðrar umræðu um þau mál í samfélaginu öllu og síðan sest á rökstóla með öllum sem málið varðar. Forustumenn stjórnarflokkanna hafa hvað eftir annað hafnað slíkum tillögum og ekki talið sig þurfa að bera fyrirætlanir sínar undir aðra en þingmenn stjórnarflokkanna hverju sinni eftir að nýtt samkomulag var í höfn í Stjórnarráðshúsinu. Þessi málatilbúnaður vekur alvarlegar spurningar um hæfni ráðherranna til starfa í nútímalegu lýðræðissamfélagi.
Atlaga að 26. gr. stjórnarskrárinnar.
Það blasir hins vegar við að ríkisstjórnarflokkarnir hyggjast nú tengja endurskoðun á 26. gr. stjórnarskrárinnar og afnám málskotsréttarins við afdrif núverandi fjölmiðlalaga. Þetta er gert þrátt fyrir skýrar yfirlýsingar forustumanna stjórnarflokkanna í ljósvakamiðlum 20. júlí sl. Skýringin sem nú er gefin er að stjórnskipuleg óvissa ríki um beitingu ákvæðisins og stjórnlagakreppa hafi skapast af þeim sökum. Stjórnarandstaðan telur fráleitt að tengja endurskoðun stjórnarskrár, hvað þá 26. gr. sérstaklega, við afnám fjölmiðlalaganna. Stjórnarandstaðan leggur í þessu sambandi áherslu á að ákvæði 26. gr. eru skýr. Engin óvissa er uppi um túlkun á þeim önnur en sú sem ríkisstjórnarflokkarnir hafa kosið að búa sér til með vangaveltum um allt annað en leiðir beint af orðanna hljóðan. Stjórnlagakreppan er heimatilbúinn vandi þeirra sem ekki þorðu að leggja í þjóðaratkvæðagreiðslu af ótta við að gjörtapa henni og þyrluðu þess í stað upp moldroki til að skapa tilhæfulausa óvissu um framkvæmd ákvæðisins. Stjórnarandstaðan mótmælir þessu harðlega og ítrekar að án málskotsréttarins, sem höfundar stjórnarskrárinnar skrifuðu á sínum tíma inn í frumvarp að henni að vandlega íhuguðu máli, þá hefðu fjölmiðlalögin aldrei verið dregin til baka. Stjórnarandstaðan hafnar því að afnám málskotsréttarins eigi að verða plástur á sár forsætisráðherra vegna hrakfarar ríkisstjórnarinnar í fjölmiðlamálinu.
Þjóðaratkvæðagreiðsla öruggasta leiðin og sú lýðræðislegasta.
Staða fjölmiðlalaganna gjörbreyttist þegar forseti lýðveldisins hafnaði að staðfesta þau og beitti rétti sínum skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar til að skjóta málinu til þjóðaratkvæðis. Í kjölfarið lýstu sex ráðherrar því yfir opinberlega fyrir hönd ríkisstjórnarinnar að þjóðaratkvæðagreiðslan yrði haldin. Forsætisráðherra gaf 8. júní út skipunarbréf nefndar sem sett var saman til að undirbúa lagasetningu vegna atkvæðagreiðslunnar. Þar kemur skýrt fram að ríkisstjórnin hafi „ákveðið að láta fara fram þjóðaratkvæðagreiðslu þá sem vísað er til í 26. gr. stjórnarskrárinnar“. Á fundi með forustumönnum flokka stjórnarandstöðunnar 8. júní, sama dag, varð að samkomulagi að þjóðaratkvæðagreiðslan yrði haldin fyrri hluta ágúst, eins og forsætisráðherra staðfesti í þingræðu 5. júlí sl. Forsætisráðherra tjáði jafnframt forseta Íslands að nauðsynlegt væri að kveðja saman Alþingi til að setja lög um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar eins og fram kom í forsetabréfi, dagsettu 10. júní, sem hann las upp á Alþingi í upphafi sumarþings. Það liggja því fyrir skýr loforð ríkisstjórnarinnar – ákvörðun – gagnvart þjóðinni um að fjölmiðlamálið skuli útkljáð í þjóðaratkvæðagreiðslu eins og mælt er fyrir um í stjórnarskránni.
Þetta var eðlileg ákvörðun, því að í þeirri stöðu sem upp er komin er þjóðaratkvæðagreiðsla æskilegasta og lýðræðislegasta leiðin til að komast að endanlegri niðurstöðu í málinu, og sú eina sem enginn vafi leikur á að stenst stjórnarskrána.
Í samræmi við samkomulagið frá 8. júní, yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar, forsetabréfið og ákvæði 26. gr. stjórnarskrárinnar lögðu formenn flokka stjórnarandstöðunnar fram frumvarp til laga um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar þegar Alþingi kom saman 5. júlí sl. Þar er lagt til að atkvæðagreiðslan fari fram 14. ágúst nk. án nokkurra takmarkandi reglna um lágmarksþátttöku eða aukinn meiri hluta. Frumvarp stjórnarandstöðunnar um þjóðaratkvæði hefur síðastliðnar vikur verið til meðferðar hjá allsherjarnefnd. Öllum sérfræðingum sem komu fyrir nefndina bar saman um að frumvarpið stæðist stjórnarskrána í hvívetna. Á því leikur því ekki nokkur vafi.
Nýjasta leið ríkisstjórnarinnar, sem felst í að fjölmiðlalögin verði afnumin með samþykkt Alþingis og þjóðaratkvæðagreiðsla fari því ekki fram, er hins vegar umdeild meðal sérfræðinga um lög og stjórnskipan. Nokkrir lögmenn sem skiluðu skriflegum álitum til allsherjarnefndar eru þeirrar skoðunar að hún standist ekki stjórnarskrá, þar sem ekki sé unnt að taka lagafrumvarp sem forseti hefur skotið til þjóðarinnar úr ferli þjóðaratkvæðagreiðslu. Í þeim hópi eru hæstaréttarlögmennirnir Ragnar Aðalsteinsson, Dögg Pálsdóttir og Hróbjartur Jónatansson auk dr. Herdísar Þorgeirsdóttur sérfræðings um fjölmiðlalög (sjá fylgiskjöl). Eiríkur Tómasson, prófessor í stjórnskipunarrétti, telur þessa leið þó „sennilega“ færa ef með því væri augljóslega verið að stuðla að friði og sáttum í samfélaginu, svo fremi sama réttarástand vaknaði og ríkti fyrir gildistöku laga nr. 48/2004 og því aðeins ef ljóst væri að ekki væri gengið inn á valdsvið forsetans. Svipað viðhorf setti Sigurður Líndal, prófessor emeritus við lagadeild HÍ, fram í áliti til nefndarinnar.
Það hlýtur að vera samdóma álit alþingismanna og annarra að óæskilegt sé að vafi leiki á því hvort sú aðferð sem lögð er til með breytingartillögum meiri hluta allsherjarnefndar sé í góðu samræmi við fyrirmæli stjórnarskrárinnar. Það gildir ekki síst ef sá vafi kynni að leiða til þess að dómsmál á grundvelli mannréttinda risu (sjá lögfræðiálit Ragnars Aðalsteinssonar). Allir alþingismenn hafa unnið drengskaparheit að stjórnarskránni, og er þar með skylt að halda hana og virða. Sé um fleiri en eina leið að velja ber þingmönnum samkvæmt eiðstaf sínum að velja þann möguleika sem felur í sér minnstar líkur á því að stjórnarskráin sé brotin. Þegar hefur verið rökstutt að þjóðaratkvæðagreiðsla um lögin án takmarkandi skilyrða stenst stjórnarskrána í hvívetna. Hún er því öruggasta leiðin. Þjóðaratkvæði er sömuleiðis langlýðræðislegasta aðferðin til að skera úr um vilja þjóðarinnar.
Fyrirvarar um niðurfellingu þjóðaratkvæðagreiðslu.
Í ljósi alls þess umróts og ófriðar sem afstaða ríkisstjórnarinnar hefur þegar skapað um fjölmiðlalögin er rík þörf á því að lyktir málsins verði með þeim hætti að ekki sé unnt að vefengja þær. Stjórnarandstaðan telur því að æskilegasta og lýðræðislegasta leiðin í núverandi stöðu sé að þjóðaratkvæðagreiðslan fari fram og hefur flutt frumvarp (þskj. 1892) þar sem lagt er til að hún verði haldin 14. ágúst. Stjórnarandstaðan lagði til í allsherjarnefnd að nefndin lyki störfum með því að afgreiða frumvarp formanna stjórnarandstöðuflokkanna um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu en léti frumvarp ríkisstjórnarinnar liggja. Því hafnaði meiri hlutinn á fundi nefndarinnar mánudaginn 19. júlí sl. Minni hlutinn hefur engu síður skilað nefndaráliti á þingskjali 1896, og koma þar fram frekari rök fyrir því að sú leið verði valin að láta þjóðaratkvæðagreiðsluna fara fram eins og mælt er fyrir um í 26. gr. stjórnarskrárinnar.
Um leið og minni hluti allsherjarnefndar fagnar uppgjöf ríkisstjórnarinnar og stjórnarmeirihlutans í málinu og lýsir ánægju með breytingartillögur sem ganga út á að fella út úr frumvarpinu þau efnisatriði sem eru nánast samhljóða ákvæðum hinna umdeildu fjölmiðlalaga frá í vor er ítrekaður fyrirvari um þá aðferð að ætla að sneiða hjá þegar ákveðinni þjóðaratkvæðagreiðslu.
Steingrímur J. Sigfússon sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er hann samþykkur áliti þessu.
Fylgiskjal I.
Efni: Um heimild Alþingis til að fella úr gildi lagafrumvarp sem forseti Íslands hefur synjað staðfestingar.
Inngangur
Á fundi allsherjarnefndar Alþingis í dag gerði ég grein fyrir sjónarmiðum mínum um heimild Alþingis til að fella úr gildi lagafrumvarp sem forseti Íslands hefur synjað staðfestingar. Hér á eftir verða rakin rök mín fyrir þeirri niðurstöðu að Alþingi hafi ekki heimild til að fella úr gildi slíkt lagafrumvarp.
Löggjafarvaldið
Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar (hér eftir skammstafað stjskr.) fara Alþingi og forseti Íslands saman með löggjafarvaldið. Í stjskr. eru nánari ákvæði um hverjir geta látið leggja fyrir Alþingi frumvörp til laga (sbr. 25., 38. og 55. gr.). Sömuleiðis segir þar að ekkert lagafrumvarp megi samþykkja fyrr en það hefi verið rætt við þrjár umræður á Alþingi (sbr. 44. gr.) og að þingsköp Alþingis skuli sett með lögum (sbr. 58. gr.).
Í 26. gr. stjskr. er mælt fyrir um hvað gerist ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp. Þá skal frumvarpið lagt fyrir forseta lýðveldisins eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt. Af skýru orðalagi 26. gr. liggur fyrir að forsetinn á tveggja kosta völ, að staðfesta lagafrumvarpið eða synja því staðfestingar. Í 26. gr. er fjallað um afleiðingar hvoru tveggja. Staðfesti forseti lagafrumvarpið þá veitir staðfestingin frumvarpinu lagagildi. Lagasetningarferlinu er þar með lokið og lagafrumvarpið er orðið að lögum. 1
Synji forsetinn lagafrumvarpi staðfestingar fær lagafrumvarpið engu að síður lagagildi en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi ef samþykkis er synjað en ella halda þau gildi sínu. Með ákvæðum 26. gr. stjskr. er forseta Íslands þar með gefinn réttur til að skjóta til þjóðaratkvæðis ákvörðun um hver afdrif lagafrumvarps, sem Alþingi hefur samþykkt, skuli verða til frambúðar. Þar til niðurstaða þjóðaratkvæðis liggur fyrir fær lagafrumvarp sem forseti þannig synjar staðfestingar þó tímabundið lagagildi. Endanlegt lagagildi frumvarpsins veltur á þjóðaratkvæðagreiðslunni. Lagasetningarferli lagafrumvarps sem forseti synjar staðfestingar lýkur því ekki fyrr en niðurstaða þjóðaratkvæðis liggur fyrir. Lagafrumvarp sem forseti synjar staðfestingar er því ekki lög í venjubundnum skilningi þess hugtaks, því lagagildi þess er tímabundið.
Nánar um 26. gr. stjskr.
Allt orðalag 26. gr. stjskr. er fortakslaust:
1. Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal ... (1. málsl. 26. gr. stjskr.)
2. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, .... en leggja skal ... (2. málsl. 26. gr. stjskr.)
3. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu. (Lokamálsl. 26. gr. stjskr.)
Í 26. gr. stjskr. er þannig teiknað upp hvað gerist ef forseti staðfestir lagafrumvarp – það öðlast þá lagagildi og verður að lögum, og hvað gerist ef forseti synjar staðfestingar – það öðlast þá einnig lagagildi en bera þarf það svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Niðurstaða atkvæðagreiðslunnar ræður afdrifum lagafrumvarpsins. Lögin falla úr gildi ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu.
Engir fyrirvarar eru í 26. gr. stjskr. um að fella megi lagafrumvarpið (lögin) úr gildi með öðrum hætti en með þjóðaratkvæðagreiðslu. Af skýru orðalagi 26. gr. stjskr. verður því ekki önnur ályktun dregin en sú að þegar forseti synjar lagafrumvarpi staðfestingar hafi hann sett af stað ferli sem ekki verður breytt af Alþingi, heldur verði það að ganga til enda til að fá niðurstöðu um afdrif þessa lagafrumvarps.
Umfjöllun fræðimanna
Ólafur Jóhannesson fjallar um afdrif lagafrumvarps eftir endanlega samþykkt Alþingis í riti sínu Stjórnskipun Íslands. 2 Hann segir:
Þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi, er það þar með komið úr höndum þingsins, og verður eigi afturkallað af því. Endanlegt lagagildi hefur þó frumvarpið ekki ennþá fengið. Það á eftir að fara til hins löggjafaraðilans, forsetans. 3
...
Til þess að frumvarp, samþykkt af Alþingi, öðlist lagagildi, sýnist samkvæmt þessu ætíð þurfa að leggja það fyrir forseta til staðfestingar. Fyrr en það hefur verið gert, getur það ekki orðið að lögum. Hitt skiptir svo ekki máli um gildistöku þeirra laga, hverjar undirtektir forseta eru, hvort hann staðfestir frumvarpið eða synjar því staðfestingar. Í síðara tilfellinu verða lögin þó að ganga í gegnum hreinsunareld, og fer þá um gildi laganna eftir vilja meiri hluta kjósenda. 4
Ólafur fjallar í riti sínu einnig um lög, sem þjóðaratkvæði þarf um og segir:
Þjóðaratkvæði um löggjafarmál er nú stjórnarskrárbundið í tveimur tilvikum. Í öðru tilvikinu er um að ræða þjóðaratkvæðagreiðslu um lagafrumvarp, sem horfir til breytinga á kirkjuskipuninni, sbr. 2. mgr. 79. gr. og 62. gr. stjskr. Í hinu tilvikinu er um að ræða lög, sem hafa þegar tekið gildi. Er þar um að tefla lög, sem forseti hefur synjað staðfestingar samkvæmt 26. gr. stjskr. 5
...
Samkvæmt 26. gr. stjskr. skal fara fram þjóðaratkvæðagreiðsla um lög þau, sem forseti synjar staðfestingar. Hér er sá munur á, að frumvarpið hefur öðlazt lagagildi við staðfestingarsynjun forseta. Úrslit þjóðaratkvæðis segja því til um það, hvort lögin skuli halda áfram að gilda, eða hvort þau skuli falla úr gildi. Fái lögin samþykki kjósenda, halda þau framvegis gildi, og þarf þá eigi að bera þau upp á ný fyrir forseta.
... 6
Ekkert í umfjöllun Ólafs Jóhannessonar bendir til þess að Alþingi geti gripið inn í það ferli sem forseti setur af stað með því að synja lagafrumvarpi staðfestingar. Þvert á móti segir Ólafur annars vegar: ... Þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi, er það þar með komið úr höndum þingsins, og verður eigi afturkallað af því. ... og hins vegar: ... Hitt skiptir svo ekki máli um gildistöku þeirra laga, hverjar undirtektir forseta eru, hvort hann staðfestir frumvarpið eða synjar því staðfestingar. Í síðara tilfellinu verða lögin þó að ganga í gegnum hreinsunareld, og fer þá um gildi laganna eftir vilja meiri hluta kjósenda.
Vilji löggjafans
Við túlkun stjórnarskrárákvæða verður að fara eftir almennum og viðurkenndum lögskýringarreglum, auk sérstakra viðhorfa um lögskýringu í stjórnskipunarrétti. 7 Ræðir þar um hugrænar lögskýringarkenningar (löggjafarviljinn) og hlutrænar lögskýringarkenningar (orð ákvæðis ganga framar löggjafarviljanum) auk sjónarmiða um tilgang lagasetningar.
Skoðun á umfjöllun Alþingis á frumvarpi til stjórnskipunarlaga árið 1944 rennir stoðum undir þá staðhæfingu mína að 26. gr. verði að túlka svo að lagafrumvarp sem forseti synjar staðfestingar verði eigi úr gildi fellt nema með þjóðaratkvæði.
Því hefur verið haldið fram að Alþingi hafi kastað höndum við meðferð á lagafrumvarpi því sem varð að Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Skoðun á umræðum á Alþingi um lagafrumvarpið sýnir að þetta er fjarri öllum sanni, a.m.k. að því er varðar 26. gr. stjskr.
Þvert á móti var efni og inntak 26. gr. mikið rætt og ítrekaðar tilraunir gerðar til að breyta henni þannig að lagafrumvarp sem forseti synjaði staðfestingar fengi ekki tímabundið lagagildi, eins og upphaflega frumvarpið gerði ráð fyrir og sem varð hin endanlega niðurstaða.
Frumvarp til stjórnskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands var lagt fram í neðri deild. Neðri deild samþykkti frumvarpið m.a. með þeirri breytingu á 26. gr. að lagafrumvarp sem forseti synjaði staðfestingar fengi ekki lagagildi nema þjóðaratkvæði samþykkti það. Í þeim búningi fór frumvarpið til efri deildar. Efri deild breytti frumvarpinu aftur til fyrri vegar, þ.e. breytti 26. gr. þannig að synjun forseta hefði engu að síður í för með sér tímabundið lagagildi frumvarpsins. Í þeim búningi fór frumvarpið á nýjan leik til neðri deildar. Þar voru þá lagðar fram tvær breytingartillögur við 26. gr. Annars vegar var breytingartillaga Jóns Pálmasonar og Jóhanns Þ. Jósefssonar svohljóðandi: 8
Við 26. gr. Síðari hluti greinarinnar orðist þannig: Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og skal það þá svo fljótt sem unnt er borið á ný undir sameinað Alþingi. Ef það er þá samþykkt með 2/ 3atkvæða allra þingmanna, og séu viðstaddir meira en helmingur þingmanna úr hvorri þingdeild, þá öðlast frumvarpið gildi sem lög. Náist ekki tilskilin atkvæðatala með frumvarpinu, er það fallið.
Hins vegar var breytingartillaga Jakobs Möller svohljóðandi: 9
Við 26. gr. 2. og 3. málsliður greinarinnar falli niður.
Jón Pálmason rökstuddi breytingartillöguna svo: 10
Nú hef ég leyft mér ásamt hv. þm. Vestm., án þess að ég viti um vilja hv. d., að flytja brtt. á þskj. 165 og geri það í þeim tilgangi að gera tilraun til sátta. Þessi till. er þannig, eins og menn sjá, að farið er eftir þeirri reglu, sem gildir í Bandaríkjunum og nú hefur nýlega komið til framkvæmda, að l., sem forseti hefur neitað að staðfesta, geta aftur orðið að l., ef ákveðinn hluti þm. samþ. þau á ný. – Ég tel varhugavert að setja í stjskr., að þjóðaratkv.gr. þurfi, þó að ágreiningur verði milli forseta og þings. Ég viðurkenni alls ekki, að það sé staðfest djúp milli þings og þjóðar. Þingið er ekki annað en fulltrúar þjóðarinnar. Og þar sem sú regla er komin á, að milli kosninga líði í hæsta lagi fjögur ár, þá væri það gallað fyrirkomulag að setja þjóðaratkvgr. af stað þess í milli, ef um ágreining yrði að ræða um einhver l. milli forsetans og þingsins. Það er óeðlilegt að hugsa sér, að vilji þ. sé svo langt frá vilja þjóðarinnar, að þess ætti að þurfa. Ég tel það einfaldari og eðlilegri leið, að hér sé skorið úr á þann hátt, sem við leggjum til í till. okkar, – að heimtaður sé ákveðinn meiri hl. eða 2/ 3atkvæða allra þm., annars sé þetta deilumál fallið.
Jakob Möller rökstuddi breytingartillögu sína svo: 11
Ég hef lagt fram brtt. á þskj. 176, þar sem ég fer þess á leit, að tveir síðustu málsl. gr. falli niður og gr. verði aðeins um það, að til þess að lagafrv. fái gildi, þurfi það staðfestingu forseta. Þar af leiðir, að l. falla niður, ef hún er ekki veitt.
Af þessu sést að alþingismenn gaumgæfðu hvaða afleiðingar það skyldi hafa ef forseti synjaði lagafrumvarpi staðfestingar. Fyrir neðri deild lágu breytingartillögur þar sem önnur gerði ráð fyrir að frumvarpið færi þá aftur til Alþingis til sérstakrar meðferðar og hin gerði ráð fyrir að synjunarvald forseta væri algert. Báðar tillögurnar voru felldar. Alþingi ákvað því að synjun forseta leiddi af sér tímabundið lagagildi frumvarpsins og þjóðaratkvæði um endanleg afdrif þess.
Löggjafarviljinn er skýr – þjóðaratkvæðagreiðsla er eina aðferðin til að skera úr um frambúðargildi lagafrumvarps sem forseti synjar staðfestingar.
Frekari rökstuðningur: Ákvæði þingskaparlaga, ákvæði dönsku stjórnarskrárinnar
Til frekari rökstuðnings má benda á 43. gr. laga um þingsköp Alþingis nr. 55/1991 sem mæla fyrir um að lagafrumvarp, er hefur verið fellt, megi eigi bera upp aftur á sama þingi. Ekkert segir í þingskaparlögum um að fyrir Alþingi megi leggja lagafrumvarp sem hefur verið samþykkt, til þess að fella það úr gildi. Ástæðan er væntanlega sú sem Ólafur Jóhannesson tilgreinir ljóslega í umfjöllun sinni, sem áður er rakin, þ.e. að þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi sé það þar með komið úr höndum þingsins og verði eigi afturkallað af því.
Í þessu sambandi má og benda á það að í 42. gr. dönsku stjórnarskrárinnar eru ákvæði um það að ákveðinn hluti þingmanna geti farið fram á þjóðaratkvæði um lagafrumvarp sem þingið hefur samþykkt. Eftir að slík krafa er komin fram getur þingið fellt lagafrumvarpið úr gildi innan tiltekinna tímamarka. Sú heimild byggir á sérstöku ákvæði í 42. gr. sem bendir til þess að a.m.k. danski stjórnarskrárgjafinn telji að slíka heimild hafi þurft að setja fram berum orðum. Af því má gagnálykta að væri heimildin ekki jákvætt orðuð í dönsku stjórnarskránni væri þinginu óheimilt að fella lagafrumvarp úr gildi eftir að krafan kæmi fram. Þessi framsetning í dönsku stjórnarskránni styður enn frekar þá skoðun að sérstakt ákvæði hefði þurft í 26. gr. stjskr. til að hægt væri að stöðva það ferli sem greinin lýsir að fari af stað við synjun forseta á staðfestingu lagafrumvarps.
Niðurstaða
Af því sem að framan er rakið er það skoðun mín að ákvæði 26. gr. stjskr. sé fortakslaust um það að ef forseti synjar lagafrumvarpi staðfestingar þá fari af stað ferli sem eingöngu verður til lykta leitt með niðurstöðu þjóðaratkvæðis. Stjórnarskráin gerir ekki ráð fyrir að Alþingi hafi heimild til að grípa inn í það ferli með því að fella úr gildi lagafrumvarp það sem forseti synjaði staðfestingar.
Fylgiskjal II.
Í samræmi við óskir nefndarmanna í gær sendist nefndinni meðfylgjandi greinargerð þar sem fram koma í stuttu máli þeir efnispunktar sem undirritaður kom inn á í framsögu til nefndarinnar.
Það álitaefni sem uppi er núna, varðandi hið nýja fjölmiðlafrumvarp, er hvort framlagning þess og þar með afnám laga 48/2004 um sama efni, geti snúið við því ferli sem lög 48/2004 voru komin í á grundvelli fyrirmæla 26. greinar stjórnarskrárinnar, þ.e. um þjóðaratkvæðagreiðsluna.
Það er mitt lögfræðilega mat að ekki sé unnt að stöðva atkvæðagreiðsluferlið, eftir að forseti hefur synjað staðfestingunni og vísað málinu til þjóðaratkvæðagreiðslu, hvorki með því að afnema l. 48/2004 sérstaklega, án annarra aðgerða, né með því að afnema og leggja fram nýtt frumvarp um sama efni.
Rökstuðningur minn er í stuttu máli þessi:
Það er vafalaust að skilyrðin fyrir því að setja í gang þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 26. gr. eru uppfyllt. Mér sýnist að það sé enginn ágreiningur um þetta atriði, að efna skuli til þjóðaratkvæðagreiðslu að öllu öðru óbreyttu.
Við framlagningu frumvarpsins til ógildingar á l. 48/2004, er vísað til þess að þingmenn og stjórn geti lagt fram frumvörp fyrir þingið hvenær sem er og um hvað sem er og þ.a.l. geti meiri hluti Alþingis sett þetta nýja frumvarp fram og þar með sé skyldan til þess að efna til þjóðaratkvæðis um frumvarp til l. 48/2004 niðurfallin.
Almenna ákvæðið um löggjafarvald Alþingis er í 2. gr. stjórnarskrárinnar, auk þess sem 38. gr. kveður á um heimild þingmanna og stjórnar til að leggja fram frumvörp og ályktanir. Mér sýnist að það sé helst byggt á þessum ákvæðum um rök fyrir því að Alþingi geti hvenær sem er slegið atkvæðagreiðsluna af sem 26. gr. kveður á um, með því að leggja fram frumvarp til ógildingar á lögum 48/2004. – En það er hins vegar ekkert í 2. gr. eða 38. gr. sem heimilar Alþingi að stöðva það ferli sem 26. gr. kveður á um, þegar það er farið í gang
Mér finnst fráleitt að túlka inntak 2. gr. og 38. gr. stjórnarskrárinnar, um almennt löggjafarhlutverk Alþingis, með þeim hætti að þau ákvæði ryðji burt efnisákvæði 26. gr. og þeim réttaráhrifum sem greininni er ætlað að hafa; að meiri hluti Alþingis geti, með því einu að samþykkja nýtt en breytt frumvarp um sama efni, upphafið þær réttarverkanir sem 26. gr. mælir beinlínis fyrir um með skýrum og ótvíræðum hætti.
Mér sýnist að fræðimenn séu sammála um þetta ferli. Ólafur Jóhannesson segir 4 að þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi, sé það þar með komið úr höndum þingsins og verði ekki afturkallað af því. Það fari þá til hins löggjafaraðilans, forsetans. Ólafur segir 5 að lagasetningunni ljúki með staðfestingu forsetans. Lagasetningarferlið er samkvæmt þessu tvískipt, annars vegar á vegum Alþingis sem lýkur sínu ferli með samþykkt frumvarps og hins vegar á vegum forsetans sem lýkur ferlinu með því að staðfesta lögin, eða ef hann synjar og nýtir sér málskotsrétt sinn, að þjóðin tekur afstöðu í þjóðaratkvæðagreiðslu um samþykki eða synjun þess. Þjóðin kemur þá í stað forsetans sem hinn löggjafaraðilinn. Í þess konar tilviki er um að ræða beina þátttöku kjósenda í löggjafarstarfinu, segir Ólafur. 6 Hann segir jafnframt 7 að við þær aðstæður, þegar forseti synjar, verði lögin að ganga í gegnum hreinsunareld kosninganna og fari þá um gildi laganna eftir vilja meiri hluta kjósenda. Er þá lagasetningarferlinu lokið og lögin annaðhvort gild eða ógild.
Hafa verður í huga að ekki er hægt að ógilda það sem ekki er í gildi. Þó lög 48/2004 hafi bráðabirgðagildi, þá á enn eftir að leita eftir því hvort þau fái frambúðargildi hjá hinum löggjafarvaldshafanum, í þessu tilviki kosningabærum mönnum. Það er fullkomlega óeðlilegt að Alþingi, annar handhafi löggjafarvaldsins, grípi hinn í staðfestingarferilinn, þegar hinn handhafi löggjafarvaldsins hefur málið til meðferðar.
Með hliðsjón af Ólafi Jóhannessyni og sjónarmiðum danskra fræðimanna, 8 þá má Alþingi ekki aðhafast neitt í málinu eftir endanlega samþykkt sína fyrr en lagastaðfestingarferlinu er að fullu lokið. Þá getur Alþingi aftur tekið til við að leggja fram frumvarp um sama efni. Það eru ekki til staðar nein efnisleg rök fyrir því að Alþingi megi grípa inn í þjóðaratkvæðagreiðsluferlið og hindra atkvæðagreiðsluna. Ótti meiri hluta Alþingis við niðurstöðu atkvæðagreiðslunnar eru að sjálfsögðu ekki haldbær rök fyrir því að stjórnskipulegum fyrirmælum sé vikið til hliðar.
Öll lög sem varða breytingu á stjórnskipunarlögum og/eða er ætlað að hafa stjórnskipuleg áhrif verða auðvitað að lúta reglum þingskapalaga og svo ákvæðum stjórnarskrárinnar um lögleiðingu stjórnskipunarlaga.
Þá er ég einnig ósammála því sjónarmiði að Alþingi sé heimilt að ógilda lögin og forða þannig þjóðaratkvæðagreiðslu á þeirri forsendu að slíkt jafngildi því að þjóðin hafi hafnað lögunum. Ógilding á lögunum jafngildir því að látið er undan kröfum þeirra sem eru mótfallnir lögunum en fylgjendur laganna eru þá að sama skapi sviptir réttindum til þess að nota sinn stjórnarskrárvarða löggjafarvaldsrétt og samþykkja lögin.
Um tilgang þjóðaratkvæðagreiðslu í dönsku grundvallarlögunum segir Max Sörensen 10 að reglur um þjóðaratkvæðagreiðslu séu settar til höfuðs þeim tilfellum þegar ríkisstjórn, einkum samsteypustjórn, samþykkir lög sem ekki hafa hljómgrunn hjá meiri hluta þjóðarinnar; þjóðaratkvæðagreiðsla sé eins konar öryggisventill (bræmsende faktor), þegar þrýsta á lögum í gegnum nauman þingmeirihluta. Hér er um að ræða minnihlutavernd. 11 Telur Sörensen að ákvæði grundvallarlaganna um þjóðaratkvæði hafi gefist vel.
Fylgiskjal III.
Forseti Íslands synjar breytingunum staðfestingar 2. júní 2004
Breytingalögin nr. 48/2004 birt í Stjórnartíðindum 14. júní 2004 og tóku þegar gildi.
Ríkisstjórnin ákveður að láta fara fram þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 26. gr. stjórnarskrár.
Ríkisstjórnin skipar 8. júní 2004 starfshóp til að undirbúa lagasetningu um þjóðaratkvæði og fyrirkomulag hennar. Hlutverk hans er m.a. að taka afstöðu til þess hvaða skilyrði væri eðlilegt að setja um þátttöku og afl atkvæða í atkvæðagreiðslunni.
Þingmenn boðaðir til sumarþings til að afgreiða frumvarp til laga um þjóðaratkvæði.
Samkvæmt fréttum fjölmiðla ríkti ágreiningur milli ríkisstjórnarflokkanna um hvaða skilyrði um þátttöku í þjóðaratkvæði skyldi lögfesta og þeir komust ekki að sameiginlegri niðurstöðu. Þess vegna og vegna þess að ábendingar voru um að frumvarpið yrði ekki staðfest í þjóðaratkvæði hafi málamiðlunin orðið sú að hætta við þjóðaratkvæði.
Við upphaf sumarþings 5. júlí 2004 leggur ríkisstjórnin ekki fram frumvarp til laga um þjóðaratkvæði. Þess í stað leggur hún fram frumvarp til laga um breytingu á útvarpslögum og samkeppnislögum, sem þó var ekki boðað í þingboðinu.
Við samanburð á lagafrumvarpinu og lögum nr. 48/2004 kemur í ljós, að um sama texta er að ræða að því undanskildu að 5% í lögunum er breytt í 10% í frumvarpinu og hreyft er við gildisstökuákvæðum.
Höfundar frumvarpsins segja í athugasemdum að um sama frumvarp sé að mestu að ræða og það sem varð að lögum nr. 48/2004 og því sé látið nægja að vísa til athugasemda og nefndarálits og breytingartillagna við meðferð eldra frumvarps.
Um gildistöku laganna segir í frumvarpinu að það taki að hluta til gildi nú þegar en að hluta árið 2007. Jafnframt segir að þeir sem lögin taki til skuli hafa lagað sig að lögunum þegar lögin í heild sinni taka gildi hinn 1. september 2007. Samkvæmt þessu koma réttaráhrif laganna þegar fram við birtingu þeirra og verður því ekki annað séð en lögin taki í raun þegar gildi. Leyfishöfum ber að hefjast handa um aðlögun þegar í stað undir eftirliti útvarpsréttarnefndar. Styrkist þessi niðurstaða af ákvæði 4. gr. um heimild útvarpsréttarnefndar til að afturkalla útvarpsleyfi, en það ákvæði tekur þegar gildi og því virðist nefndinni heimilt að afturkalla leyfi telji hún fyrirséð að leyfishafi muni ekki uppfylla lagaskilyrði hinn 1. september 2007.
Þá er í frumvarpinu gerð tillaga um að lög nr. 48/2004 falli þegar úr gildi án þess að gerð sé grein fyrir réttaráhrifum laganna frá gildistöku þeirra til þess er þau kunna að verða felld úr gildi.
Frumvarpið er að því leyti með öðrum hætti en önnur frumvörp til breytinga á lögum, að þrátt fyrir að aðeins sé að formi og efni til aðeins um óverulegar breytingar að ræða, þá eru ekki lagðar til breytingar við útvarpslög og samkeppnislög eins og þeim var breytt með l. nr. 48/2004, heldur er lagt til að þau lög í heild sinni verði felld úr gildi og í staðinn og samstundis komi nánast samhljóða lög. Það er í ósamræmi við þinghefðir og er enginn skýring í athugasemdum á frávikinu, svo sem nauðsyn ber til, því að ekki er þessi óvenjulega aðferð valin að handahófi.
Fari svo að frumvarpið verði samþykkt á Alþingi og ágreiningur um stjórnskipulegt gildi laganna beri fyrir dómstóla mun reyna á ýmis stjórnskipuleg álitamál þeirra, þar á meðal þessi:
a. Er Alþingi almennt heimilt að fella lög úr gildi eftir að skilyrði þess að greiða um þau atkvæði í þjóðaratkvæði skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar eru uppfyllt?
b. Er Alþingi heimilt að fella lög, sem forseti Íslands hefur vísað til þjóðaratkvæðis skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar, úr gildi með lögum sem endurvekja hinn fyrri lög að mestu þannig að áhrifin verða fyrst og fremst þau að af þjóðaratkvæði verður ekki?
Um a. Almenna löggjafanum eru settar ýmsar takmarkanir um heimildir til lagasetningar. Takmarkanir þessar eiga meðal annars rót sína að rekja til ákvæðis stjórnarskrár um þrískiptingu valdsins; til stjórnarskrárákvæða m.a. um mannréttindi; til ákvæða 26. gr. um heimild forseta Íslands til að leggja lagafrumvarp til þjóðaratkvæðis, telji hann skilyrði stjórnskipunar þar um uppfyllt; til undirstöðureglna þeirra sem stjórnskipunin er byggð á og til alþjóðlegra skuldbindinga Íslands. Þá er almenna löggjafanum óheimilt að setja lög, ef tilgangurinn með lagasetningunni er að fara á svig við ákvæði stjórnarskrár og þær forsendur sem hún er reist á. Hið síðastnefnda byggir á óskráðri reglu íslensks stjórnskipunarréttar um bann við valdníðslu af hálfu löggjafans og er að nokkru skylt valdníðsluhugtaki stjórnarfarsréttar. Ólafur Jóhannesson skilgreinir í Stjórnarfarsrétti á bls. 224 valdníðslu á sviði stjórnsýslu sem ákvörðun sem byggð er á ólögmætum sjónarmiðum og séu slíkar ákvarðanir ógildanlegar. Reglu um stjórnskipulega valdníðslu má ef til vill orða þannig: Löggjöf má ekki byggja á sjónarmiðum, sem eru ómálefnaleg, ekki aðeins í þeim skilningi að þau séu í ósamræmi við skýr ákvæði í stjórnarskrá, heldur einnig í ósamræmi við almennar forsendur
stjórnskipunarlaga.
Ætla verður að dómstólar muni m.a. líta til þess við mat á stjórnskipulegu gildi laga, sem frumvarpið gerir ráð fyrir, hvort skert séu mannréttindi sem verndar njóta og hvort tilgangur laganna sé ekki sá, sem hann er sagður vera, heldur annar og sá tilgangur samræmist ekki forsendum eða undirstöðum stjórnskipunarinnar. Í því tilviki sem hér er til umfjöllunar eru í húfi þau mannréttindi að mega taka þátt í stjórn landsins annaðhvort beint eða óbeint með þátttöku í almennum kosningum. Tilteknu máli sem var verulega umdeilt bæði meðal almennings og á þingi, og naut þar fylgi óverulegs meiri hluta, var í samræmi við reglur stjórnarskrár skotið til þjóðaratkvæðis. Réttur atkvæðisbærra manna var þar með orðinn virkur. Réttur þjóðarinnar (atkvæðisbærra manna) til að njóta þeirra mannréttinda að mega taka ákvörðun um þetta ágreiningsmál verður af henni tekinn, ef frumvarpið verður að lögum. Þá munu dómstólar og líta til þess hvort ómálefnaleg sjónarmið búi að baki frumvarpinu og hvort tilgangurinn með löggjöfinni sé annar en hann er sagður vera og orð frumvarpsins segja til um. Margvíslegar upplýsingar eru opinberar um aðdraganda frumvarps þessa. Meðal þess sem dómstólar munu líta til er að ríkisstjórnin boðaði frumvarp um þjóðaratkvæði, þing var kallað saman til að fjalla um þess háttar frumvarp, ágreiningur var í ríkisstjórn um þröskulda og skoðanakannanir bentu til að frumvarpið yrði fellt í þjóðaratkvæði og það án tillit til þess hvort þröskuldar, sem til umræðu komu, yrðu lögleiddir. Með hliðsjón af þessum aðdraganda og upplýsingum eru yfirgnæfandi líkur á að dómstólar myndu, ef á reyndi, telja að mannréttindi væru skert og um valdníðslu af hálfu löggjafans væri að ræða. Valdníðslan væri þá talin fólgin í því að setja lög sem hefðu það í för með sér að fyrirhuguð þjóðaratkvæðagreiðsla yrði afnumin.
Þess utan eru afar skýrar ábendingar í undirbúningsgögnum að setningu lýðveldisstjórnarskrárinnar um að tilgangurinn hafi verið sá að koma í veg fyrir að unnt yrði að afturkalla ákvörðun um þjóðaratkvæði samkvæmt 26. gr.
Niðurstaða mín er sú að yfirgnæfandi líkur séu til að dómstólar myndu telja afturköllun fyrirhugaðs þjóðaratkvæðis með því að fella lögin úr gildi án frekari aðgerða ógilda.
Um b. Enda þótt fram borin skýring sé sú, að tilgangurinn með löggjöfinni sé ekki sá, að komast hjá þjóðaratkvæði, heldur sé hann annar, sem sagt sá að draga úr kröfum til handhafa útvarpsleyfa, þá er ástæða til að ætla að dómstólar myndu ekki fallast á þá skýringu, einkum vegna þess, að niðurstaða af samanburði á lögunum og frumvarpinu verður að öllum líkindum sú, að efnislega sé um sömu efnisreglur að ræða með svo óverulegum frávikum að ekki skipti máli um heildarmyndina.
Niðurstaðan mín er því að enginn vafi leiki á að dómstólar myndu telja lög í samræmi við frumvarpið með afnámi laga og nýjum efnislega sambærilegum lögum stjórnskipulega óheimil og því ógild.
Vakin er á því athygli að mörkin á milli rýmkandi skýringar stjórnarskrárákvæða og reglu um stjórnskipulega valdníðslu eru ekki alltaf skýr.
Að lokum skal tekið fram að ekki er unnt að réttlæta afnám þjóðaratkvæðis, eins og gert er í athugasemdum við frumvarpið, með því að haldnar verði reglubundnar alþingiskosningar þegar þar að kemur og komi þær í stað þjóðaratkvæðis. Þarf vart að fara mörgum orðum um svo einfalt mál í viðræðum við alþingismenn.
Fylgiskjal IV.
Mér hefur borist bréf allsherjarnefndar Alþingis dags. 8. júlí 2004 þar sem óskað er umsagnar minnar um frumvarp til laga um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993 o.fl. Ekki er skilgreint nánar hvaða atriði það eru sem sérstaklega er óskað umsagnar um. Hins vegar hefur komið fram í umræðum að helsta álitamálið sé hvort framlagning þessa frumvarps samrýmist ákvæðum stjórnarskrárinnar. Það verður þó að hafa í huga að þeirri spurningu verður ekki svarað til hlítar öðru vísi en eitthvað vikið sé að efnisatriðum frumvarpsins og þá sérstaklega að þeim breytingum sem gerðar hafa verið á lögum nr. 48/2004 sem nú gilda en synjað hefur verið staðfestingar.
II. Forsendur frumvarps til laga um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000, samkeppnislögum nr. 8/1993 o.fl.
Eins og kunnugt er samþykkti Alþingi 24. maí 2004 frumvarp sem varð að lögum nr. 48/2004 um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993. Þann 2. júní synjaði forseti þessu frumvarpi staðfestingar með skírskotun til 26. gr. stjórnarskrárinnar.
Frumvarpi því sem nú hefur verið lagt fyrir Alþingi fylgdi í athugasemdum eftirfarandi útlistun á meginatriðum þess:
Frumvarp þetta er að undanskildum tveimur veigamiklum breytingum samhljóða öðru frumvarpi sem samþykkt var á Alþingi 24. maí sl. og varð að lögum nr. 48/2004, um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993, eftir að forseti Íslands hafði synjað því staðfestingar. Breytingar þessar snúa annars vegar að skilyrðum, sem sett eru, fyrir að geta fengið útvarpsleyfi og haldið því og hins vegar að gildistöku frumvarpsins, verði það að lögum.
Fyrri breytingin er fólgin í tillögu um að hámark eignarhlutdeildar markaðsráðandi fyrirtækis eða fyrirtækjasamstæðu, sem frumvarpið tekur til, í fyrirtæki í útvarpsrekstri verði hækkað úr 5 í 10 af hundraði. Með þessu móti er enn frekar en í gildandi lögum komið til móts við sjónarmið um að gæta þurfi ákveðins meðalhófs við setningu takmarkana af þessu tagi, jafnvel þótt í engu hafi dregið úr gildi þeirra sjónarmiða, sem leiða til þess, að þær þurfi að setja.
Síðari breytingin felst í því að lagt er til að frumvarpið öðlist ekki gildi fyrr en 1. september 2007. Á þennan hátt er útvarpsleyfishöfum og öðrum sem lögin snerta gefinn enn rýmri tími til að laga sig að þeim skilyrðum sem lögin setja með því að gildistaka frumvarpsins er færð fram um rúmlega þrjú ár frá gildandi lögum. Til að fyllsta jafnræðis sé gætt meðal fyrirtækja í þessum rekstri er á móti gert ráð fyrir að þau lagi sig öll að þessum kröfum innan þessa sama tímamarks, en útvarpsréttarnefnd verði að öðrum kosti heimilt að afturkalla leyfi þeirra. Með þetta rúmum aðlögunartíma gerir frumvarpið því ekki ráð fyrir sams konar heimild og er í bráðabirgðaákvæði við gildandi lög til að framlengja tímabundið leyfi þeirra sem ekki uppfylla skilyrðin, sem lögin setja, um allt að tvö ár, enda á það ekki við eftir þessa breytingu.
Í samræmi við þessa síðarnefndu breytingu er loks lagt til að áðurnefnd lög nr. 48/2004 falli þegar úr gildi. Af því leiðir að ekki gerist þörf á að bera þau sérstaklega undir þjóðaratkvæði, enda gefst kjósendum kostur á að lýsa viðhorfi sínu til löggjafar af þessu tagi og þess meiri hluta, sem að henni stendur, í almennum kosningum áður en frumvarp þetta öðlast að öðru leyti gildi haustið 2007, verði það að lögum. Áður en til þess kemur hefur þá nýkjörið þing öll tækifæri til að fjalla um þau á ný, breyta þeim og bæta eða jafnvel fella þau brott.
Hér eru meginatriðin þessi:
1. Hámark eignarhlutdeildar markaðsráðandi fyrirtækja eða fyrirtækja eða fyrirtækjasamstæðu er hækkað úr 5 í 10 af hundraði.
2. Frumvarpið öðlast ekki gildi fyrr en 1. september 2007.
3. Útvarpsréttarnefnd hefur heimild til að afturkalla útvarpsleyfi þeirra sem hafa ekki lagað sig að kröfum sem lögin gera, þar á meðal um eignarhald.
4. Gert er ráð fyrir að lög nr. 48/2004 falli þegar úr gildi. Þess vegna þurfi ekki að ganga til þjóðaratkvæðagreiðslu. Í því samhengi er vakin athygli á því að kjósendum gefist kostur á að lýsa viðhorfi sínu til löggjafar af þessu tagi og þess meiri hluta sem að henni stendur í almennum kosningum áður en frumvarpið öðlast gildi haustið 2007.
Þá er komið að því álitaefni hvort þessi aðferð samrýmist stjórnarskrá.
III. Synjun og þrátefli.
Nokkru eftir að forseti Íslands hafði synjað frumvarpinu staðfestingar 2. júní sl. lýsti forsætisráðherra yfir að þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram og hafinn var undirbúningur löggjafar. Frá þessu var síðan horfið og lagt fram frumvarp sem áður er lýst þar sem meðal annars er gert ráð fyrir að lög nr. 28/2004 falli úr gildi.
Til upprifjunar og samhengis vegna skal minnt á, að reglan er sú í 26. gr. að frumvarp sem forseti hefur synjað staðfestingar á ber að leggja svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Ef frumvarpið er samþykkt í þeirri atkvæðagreiðslu halda lögin sem forseti synjaði gildi, en falla úr gildi ef samþykkis er synjað. Þá er álitaefnið hvernig Alþingi getur brugðist við ef lögunum er synjað í þjóðaratkvæðagreiðslu. Fyrir þingið kann að vera lagt fram nýtt frumvarp sem víkur frá hinu fyrra að meira eða minna leyti. Ef Alþingi bregður á það ráð að taka á dagskrá þetta nýja frumvarp, kann framhaldið að verða eitthvað á þessa leið. Alþingi samþykkir frumvarpið og forseti staðfestir, þá er frumvarpið orðið að lögum.
Alþingi samþykkir frumvarpið, en forseti synjar staðfestingar, fær það lagagildi til bráðabirgða, en gengur síðan til þjóðaratkvæðis. Ef það yrði samþykkt yrði staðan eins og áður er lýst: Lögin halda gildi sínu til frambúðar eins og hver önnur lög. Ef því er synjað í atkvæðagreiðslunni falla lögin úr gildi.
Ef leikurinn yrði endurtekinn – forseti synjaði og báðir héldu fast við sitt – kæmi upp þrátefli sem stjórnarskrárgjafinn 1944 hefur ekki gert ráð fyrir, og ekki verður annað séð en leysa verði málið með einhvers konar sáttargerð.
Nú hefur sú leið verið farin að leggja fram frumvarp um breytingu á útvarps- og samkeppnislögum og afnema jafnframt þau sem synjað var. Ef Alþingi samþykkir frumvarpið og forseti staðfestir, merkir það að lög nr. 48/2004 falla úr gildi og frumvarp það sem nú liggur fyrir Alþingi verður að lögum. Málið er þá afgreitt frá löggjafarvaldinu. Ef hins vegar Alþingi samþykkir frumvarpið, en forseti synjar staðfestingar þá er staðan orðin sú, að til bráðabirgða hafa lög nr. 48/2000 verið felld úr gildi og ný lög verið sett. Frumvarp þessara nýju laga gengur síðan til þjóðaratkvæðis og er samþykkt. Lögin gilda þá til frambúðar, lög nr. 48/2000 falla úr gildi, en ný lög komin í þeirra stað. Málinu er þá lokið af hendi löggjafarvaldsins. Nú er frumvarpið hins vegar fellt við þjóðaratkvæðagreiðslu, og þá ganga lög nr. 48/2004 aftur í gildi. Við svo búið er tveggja kosta völ: Önnur þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram og þar ráðist örlög hinna afturgengnu laga nr. 48/2004, nema Alþingi felli lögin úr gildi. Hér kynnu menn aftur að standa andspænis þrátefli sem vandséð er hvernig lyktaði, nema menn sættust á að ljúka málinu með einhverjum hætti.
IV. Samrýmist það stjórnarskrá að leggja fram breytt frumvarp um leið og lög nr. 48/2004 eru felld úr gildi?
Þá er spurningin hvort sú aðferð sem nú á að viðhafa standist samkvæmt stjórnarskrá. Áður en lengra er haldið er rétt að víkja að því hvort ekki beri að túlka 26. gr. þannig að við synjun forseta sé málið úr höndum Alþingis uns þjóðaratkvæðagreiðsla hefur farið fram og það komið í hendur allra kosningabærra manna sem séu þá orðnir handhafar löggjafarvalds. Fyrir því má vissulega færa gild rök, en ekki verður nánar fjallað um þessa leið hér. 1
Hinu má einnig halda fram að Alþingi geti fellt lögin úr gildi. Yfirgnæfandi líkur verður að telja fyrir því að forseti sem synjað hefði frumvarpi staðfestingar staðfesti lög um afnám þeirra laga sem við það hefðu öðlast bráðabirgðagildi. Við það væru forsendur þjóðaratkvæðagreiðslu brostnar, enda mætti líta svo á að með afnámi laganna hafi Alþingi talið synjun forseta vera tilefni þess að skoða málið rækilegar eins og síðar verður lýst.
Að slíkri endurskoðun lokinni er ekkert því til fyrirstöðu að lagt væri fram frumvarp, breytt og bætt. En þá skiptir í fyrsta lagi máli hversu miklar breytingar hafi verið gerðar og þá sérstaklega hvort komið hafi verið til móts við rökstudda gagnrýni og í öðru lagi hvernig að þeim hefur verið staðið. Verður hér á eftir, í kafla V, vikið að þeim breytingum sem boðaðar eru með frumvarpi því sem nú liggur fyrir, en í kafla VI hvernig að þeim hefur verið staðið og hvernig standa beri að endurskoðun nýs frumvarps til þess að hún standist.
V. Helstu breytingar sem gert er ráð fyrir í frumvarpi því sem nú liggur fyrir.
Hér verður stuttlega vikið að helstu breytingum sem gerðar hafa verið á frumvarpinu og að hve miklu leyti hefur verið komið til móts við framkomna gagnrýni.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að eignarhlutdeild markaðsráðandi fyrirtækis verði rýmkuð úr 5 í 10 af hundraði, en hún virðist ekki stórvægileg. Því svara þeir þó betur sem vel þekkja til í slíkum rekstri.
Þá er áfram óheimilt að veita fyrirtæki útvarpsleyfi ef það eða fyrirtæki í sömu fyrirtækjasamsteypu er útgefandi dagblaðs.
Í b-lið 1. greinar stendur enn það óljósa ákvæði að a-liður greinarinnar eigi einnig við ef á milli fyrirtækja eru önnur náin tengsl en samstæðutengsl sem leitt geta til yfirráða.
Af athugasemdum við frumvarpið virðist mega gera ráð fyrir að öll leyfi renni út við gildistöku laganna og útvarpsréttarnefnd verði heimilt að afturkalla útvarpsleyfi þeirra sem hún telur ekki uppfylla skilyrði 1. greinar laganna. Ef þetta merkir að leyfi sem eru ekki útrunnin við gildistöku laganna 1. september 2007 má fastlega vænta þess að það standist ekki þar sem við leyfi er bundinn væntingarréttur sem nýtur verndar stjórnarskrár og mannréttindasáttmála eins og nánar er lýst í 4. kafla álitsgerðar undirritaðs dags. 7. maí 2004. Nauðsynlegt sýnist að taka á þessu með skýrum hætti í lögunum
Loks hefur verið bent á að lögin taki ekki gildi fyrr en 1. september 2007 að undangengnum almennum kosningum til Alþingis. Áður en til þess komi hafi nýkjörið þing öll tækifæri til að fjalla um þau á ný, breyta þeim og bæta, jafnvel fella þau brott. Þá hefur einnig verið látið að því liggja að fjölmiðlanefnd starfi áfram og vinni að endurskoðun löggjafar um fjölmiðla.
Þótt þarna sé leitast við að koma til móts við það, að kjósendur geti tekið afstöðu til laganna, verður að hafa í huga að kosningar fara fram vorið 2007. Hljóta þá að vakna spurningar um það hvort fjölmiðlafyrirtæki verði þá ekki þegar að hafa lokið aðlögun reksturs síns að kröfu laganna, a.m.k. að mestu leyti, en slík aðlögun hlýtur að taka talsverðan tíma – eða fyrirtækið hafi þá einfaldlega lagt upp laupana þannig að hugsanleg afstaða kjósenda vorið 2007 skipti ekki máli þar sem lögin hafi þá þegar haft áhrif á fyrirtæki í fjölmiðlarekstri og valdið skaða.
Í annan stað verður að greina á milli atkvæðagreiðslu um tiltekið málefni og almennra þingkosninga. Í þingkosningum taka kjósendur afstöðu til margra málefna og á þessu stigi getur enginn sagt til um það hvaða mál verða efst á baugi árið 2007. 2 Ef til vill hafa lögin þá verið felld úr gildi eða þeim breytt og forsendur þá allt aðrar.
Loks má vekja athygli á því sem segir í upphafi athugasemda við frumvarpið að það sé að undanskildum tveimur veigamiklum breytingum samhljóða frumvarpi því sem samþykkt var 24. maí 2004. Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið verður naumast sagt að breytingar séu veigamiklar, enda ekki tekið á ýmsum mikilvægum álitaefnum sem lúta að því hvort frumvarpið í hinni breyttu mynd samrýmist ákvæðum stjórnarskrárinnar eða með því sé fullnægt fjölþjóðlegum skuldbindingum. Við svo búið verður ekki betur séð en með þessu sé verið að sniðganga 26. gr. stjórnarskrárinnar, en þetta verður nánar skýrt í næsta kafla.
VI. Synjun forseta kallar á samstöðu þingmanna.
Ef heimilt telst að taka frumvarp upp að nýju sem fellt hefur verið við þjóðaratkvæðagreiðslu, eða Alþingi hefur fellt brott lög sem öðlast hafa bráðabirgðagildi í skjóli frumvarpsins í því skyni að skoða mál betur og eftir atvikum samþykkja ný lög, skiptir öllu máli hvernig að því verki er staðið. Ef lagt er fram nýtt frumvarp í beinu framhaldi af synjun forseta, hvort sem miklu væri þar breytt eða litlu, jafnvel þótt gerbreytt væri, þannig að það teldist algerlega nýtt, Alþingi samþykkti og forseti staðfesti, yrði þeim gjörningi tæplega hafnað og þá sérstaklega ef breið samstaða næðist. En nákvæmur undirbúningur og rækileg skoðun sem ef til vill leiddi til gerbreytingar hlyti eðli málsins samkvæmt að taka nokkurn tíma þannig að mjög ólíklegt væri að slíkt frumvarp yrði lagt fram í beinu framhaldi af synjun forseta.
En áður en nánar verður um það fjallað er æskilegt að huga stuttlega að samskiptum þinga og þjóðhöfðingja í aldanna rás. Átök milli þings og þjóðhöfðingja eiga sér langa sögu meðal vestrænna þjóða og snemma hugleiddu stjórnspekingar leiðir til að skapa jafnvægi milli valdaþátta, ekki síst grískir og rómverskir. Togstreita hefur þó jafnan haldist og hún einkenndi meðal annars stjórnskipunarþróun á miðöldum, en henni lauk að mestu þegar einveldi komst á og allt vald gekk til þjóðhöfðingja, oftast konungs, frá guði að því talið var. Seint á 18. öld tók að fjara undan einveldishugmyndum enda höfðu þær sætt gagnrýni stjórnspekinga sem boðuðu þær kenningar að allt vald kæmi frá lýðnum. Á 19. öld tóku slíkar hugmyndir að hafa veruleg áhrif á stjórnskipan Evrópuríkja (höfðu reyndar þegar festst í sessi í Bandaríkjunum). Þjóðþingum var komið á fót og staða þeirra styrktist á kostnað þjóðhöfðingjans. Þingin fengu löggjafarvald, en þjóðhöfðinginn hafði þar enn nokkra hlutdeild sem birtist einkum í synjunarvaldi hans sem þó var smám saman takmarkað á ýmsa vegu, meðal annars með því að það væri einungis frestandi. Jafnframt var valdi dreift meðal annars með þrígreiningu ríkisvaldsins og deildaskiptingu þjóðþinga. Og smám saman var dómstólum fengið vald til að tryggja að löggjafinn færi að ákvæðum stjórnarskrár. Því er ljóst að löggjafarvald þingsins er takmarkað á ýmsa vegu; það er ekki beinn arftaki einvaldskonungsins.
Þar sem þingræði varð síðan viðurkennd stjórnskipunarregla, til dæmis í Noregi 1884, í Danmörku 1901 og hér á landi 1904, urðu tengsl framkvæmdarvalds og meiri hluta þingmanna sem stjórn styður, mjög náin. Hér á landi hefur þingræðið sem upphaflega átti að vera hemill á konungsvaldi þróast í að veikja stjórnskipulega stöðu Alþingis sem stofnunar gagnvart framkvæmdarvaldinu sem hefur breyst í það sem sumir kalla ráðherraræði. 3
Þannig virðist Alþingi sem löggjafarstofnun eiga nokkuð undir högg að sækja gagnvart framkvæmdarvaldinu og hefur það birst skýrt við meðferð á þessu máli með því ofurkappi sem virðist hafa verið lagt á að koma máli í gegnum þingið þrátt fyrir ábendingar um ýmislegt sem þyrfti að kanna betur, til dæmis um stjórnskipulegt gildi lagafrumvarpsins (þótt nokkur atriði hafi verið lagfærð) og fjölþjóðlegar skuldbindingar eins og áður hefur verið vikið að. Auk þess sem dregið hefur verið í efa að þeim pólitísku markmiðum sem lýst er verði náð. En um þann þátt verður ekki fjallað hér.
Synjunarvald í höndum þjóðhöfðingja sem er aðallega pólitísks eðlis og eftirlit stjórnlagadómstóla – og eftir atvikum almennra dómstóla – eða stjórnlagaráða, sem er skylt synjunarvaldi og lýtur sérstaklega að stjórnskipunarlögum, er þannig hemill á umsvif þingsins. Afleiðing þess að synjunarvaldi er beitt er víða sú að mál gengur þá aftur til þingsins til endurskoðunar 4 og jafnvel tengt áskilnaði um aukinn meiri hluta. Þetta merkir þá tvennt:
Nýja yfirferð – nánari skoðun
Víðtækari samstöðu – aukinn meiri hluta. 5
Þótt þetta birtist ekki í orðum stjórnarskrár Íslands verður ákvæðum hennar ekki fengin vitræn merking öðruvísi en gert sé ráð fyrir að áþekk sjónarmið búi að baki 26. grein. Synjun í þjóðaratkvæðagreiðslu verður varla túlkuð öðruvísi en skilaboð til Alþingis um að láta málið niður falla eða taka það fyrir að nýju. Af því leiðir að þingið hlýtur að taka sér hæfilegan tíma til að afla upplýsinga og grandskoða alla þætti þess, meðal annars með frekari upplýsingaöflun utan þingsins. Auk þess er eðlilegt að túlka úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem frumvarpi er synjað og lög falla úr gildi þannig að þingmönnum beri að leitast við að ná sem víðtækastri sátt um slíka löggjöf. Öðrum kosti verður 26. grein merkingarlítil eða jafnvel merkingarlaus. Með þessu er staða löggjafarvalds, Alþingis og forseta Íslands, styrkt gagnvart framkvæmdarvaldinu. Sama má segja, ef Alþingi fellir lög úr gildi. Með því verður að telja að Alþingi skuldbindi sig til að ígrunda mál að nýju og leita eftir víðtækri samstöðu.
Á það hefur verið bent að Alþingi hafi nú, eins og hér stendur á, öll úrræði til að fjalla um frumvarpið, breyta því og bæta það, eftir því sem hugur þingmanna stendur til. En þá er því ekki gaumur gefinn að viðhlítandi umbætur hljóta að taka tíma, en samkvæmt 26. gr. skal frumvarp lagt undir atkvæði þjóðarinnar „svo fljótt sem kostur er“. Þótt Alþingi bregði á það ráð að afnema lögin er það bundið við það að gera það svo fljótt sem kostur er, en af því leiðir að tími gefst ekki til þeirrar umfjöllunar sem nauðsynleg er, enda verður ekki séð að sú sé ætlunin miðað við þau tímamörk sem boðuð hafa verið.
Með því frumvarpi sem lagt hefur verið fyrir Alþingi er augljóslega verið að sniðganga þær óskráðu grundvallarreglur sem búa að baki stjórnarskrárinnar, og stjórnarskrársniðganga er jafngild stjórnarskrárbroti.
En stenst það að skírskota til slíkra óskráðra grundvallarreglna samkvæmt viðurkenndum aðferðum við túlkun stjórnarskrár? Að því skal nú vikið.
VII. Helstu viðhorf til túlkunar stjórnarskrárákvæða.
Í framhaldi af því sem nú hefur verið rakið er rétt að fara nokkrum orðum um helstu viðhorf til túlkunar stjórnarskrárákvæða, en um það gilda að nokkru leyti aðrar áherslur en við túlkun annarra laga. Þar koma þessi álitaefni til sérstakrar skoðunar.
1. Stjórnskipunarlög eru æðri réttarheimildir en t.d. sett lög og torveldara er að breyta stjórnarskrá en öðrum settum reglum. Stjórnarskrárákvæði verður því í reynd að aðlaga breyttum aðstæðum með tiltölulega sveigjanlegri túlkun.
2. Stjórnarskrárákvæði einkennast alla jafna af almennt orðuðum meginreglum, en löggjafanum látið eftir að setja almennar reglur til fyllingar, að sjálfsögðu innan marka stjórnarskrárákvæða.
3. Sum ákvæði stjórnarskrár eru gömul að stofni til og slík ákvæði verður iðulega að túlka frjálslega.
4. Ýmis ákvæði stjórnarskrár eru óskýr og ófullkomin; það tengist stundum aldri þeirra.
5. Stjórnarskráin setur stjórnmálavaldi mörk. Pólitískum stofnunum er fengið vald og á þær eru lagðar skyldur. Því eru sett takmörk hvað handhafar stjórnmálavalds geta gert löglega með þeim heimildum sem þeim eru fengnar. Tengsl lögfræði og stjórnmála eru þá oft sett á oddinn, þegar kemur að túlkun stjórnarskrár og því verður ekki neitað að stundum einkennir hentistefna og tækifærismennska túlkun stjórnmálamanna á stjórnarskrá. Því hefur jafnvel verið hreyft að stjórnmálamenn hefðu meira frelsi til að stýra réttarþróun á þessu sviði en t.d. dómstólar. En það fær vart staðist. Nú er aðhaldið meira, en þeir telja sig oft frjálsari. 6
Niðurstaðan er sú að svigrúm til að túlka stjórnarskrána er almennt meira en við túlkun annarra reglna. Af því leiðir að orðalag og lögskýringargögn hafa ekki sama vægi við túlkun stjórnarskrárákvæða og túlkun almennra laga. Meginreglur laga, eðli máls og raunhæf álitaefni miðað við aðstæður skipa rýmri sess við túlkun stjórnarskrárákvæða. Þrátt fyrir þetta verður ekki ályktað að breyting á valdahlutföllum í stjórnmálum eða venju sem gengur gegn ákvæðum stjórnarskrár verði fellt undir túlkun.
Hér má bæta því við að lengi hafa staðið deilur um hvort við túlkun eigi fremur að leggja áherslu á upprunalega ætlan stjórnarskrárgjafann eða ríkjandi viðhorf hverju sinni. Flestir munu fremur hallast að síðari kostinum, þótt jafnan séu báðir kostir skoðaðir.
Það frelsi sem einkennir túlkun stjórnarskrár helgar ekki geðþóttaákvarðanir. Túlkun er í sjálfu sér pólitísks eðlis, en hún verður að vera í þeim anda og á grundvelli þeirra pólitísku gilda sem móta stjórnarskrána og allur þorri manna viðurkennir. Það er svo viðfangsefni fræðanna að skýra túlkunar vandann og sýna samhengið milli ríkjandi gilda í stjórnmálum og mótun stjórnskipunarinnar í einstökum greinum. Hugmyndir manna um hlutlægni og hreinleika vísindanna útiloka engan veginn að fræðimaður taki afstöðu ef hann setur ekki gildismat sitt og skoðanir fram sem vísindalegan sannleika – eða hina einu réttu vísindalegu niðurstöðu – heldur viðurkennir það pólitíska mat sem hann reisir afstöðu sína á.
En sagan sýnir að sjaldgæft er að menn fullnægi þessum áskilnaði. Freistingin að fella stjórnmálaáróður undir merki fræðanna hefur löngum verið mikil. 7
VIII. Viðbrögð við synjun og túlkun stjórnarskrárákvæða.
Ef framangreind sjónarmið við túlkun eru lögð til grundvallar er ljóst að ákvæði 26. gr. er skýrt. Forseti hefur persónulegt synjunarvald bæði samkvæmt orðum greinarinnar og lögskýringargögnum. Þótt þau hafi minna vægi við túlkun stjórnarskrárákvæða en almennra laga, skipta þau miklu máli. Heimild forseta til synjunar laga hefur ekki fallið niður vegna notkunarleysis, enda nú viðurkennt í framkvæmd. 8
Ekki verður sagt að 26. gr. sé svo almennt orðuð að almenni löggjafinn hafi lítt takmarkað svigrúm til að mæla fyrir um það hvernig skipa skuli málum ef synjunarvaldi er beitt. Hún er ekki heldur svo gömul að heimilt sé að breyta efni hennar með túlkun í anda nýrra tíma. Reyndar má segja að málsskot til þjóðarinnar sé mjög í samræmi við ríkjandi viðhorf til þjóðaratkvæðagreiðslna um einstök mál þótt ýmsar skoðanir séu á því hver tilhögun sé heppilegust (sbr. 2.–4. tölul. hér að framan). Á hinn bóginn er ekki mælt fyrir um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu, né heldur hvernig bregðast skuli við henni ef frumvarp er fellt. Það mál er nú til sérstakrar skoðunar og það verður ekki leyst nema með því að fylla í eyðu – eins og reyndar oft gerist þegar beita þarf lögum – og það verður að gera í samræmi við þær grundvallarreglur sem stjórnarskráin er reist á.
Ef lagafrumvarp er fellt við þjóðaratkvæðagreiðslu er það í fyllsta samræmi við lýðræðishefðir sem ríkjandi eru að mál sé tekið til rækilegrar skoðunar að nýju, ef það er þá ekki látið niður falla. Slík skoðun og rækilegri umræða er í fyllsta samræmi við þær lýðræðishugmyndir sem stjórnskipanin er reist á. Þetta hefur fengið nú á seinni árum aukið vægi í kenningum um samræðusiðfræði sem settar hafa verið fram og jafnvel er haldið að ráði úrslitum um framtíð lýðræðis. Slík meðferð mála hlýtur að taka lengri tíma en fáeina daga.
Það er einnig í anda lýðræðis að leita sem víðtækastrar samstöðu með málamiðlunum. Það setur hömlur á ofríki meiri hluta og tryggir að sem flestir eignist hlutdeild í ákvörðunum, en slíkt tekur sinn tíma. Þess vegna er ákvörðunarferli í lýðræðisríki seinvirkt, en það vinnur gegn geðþótta og ofríki.
Hugmyndir þessar birtast í þeim stjórnarskrárákvæðum þar sem svo hefur verið mælt að synjunarvald leiði til endurupptöku mála, rækilegri skoðunar og aukins meiri hluta. Þau eru höfð til marks um meginreglur sem búa að baki í öllum stjórnarskrám lýðræðis og réttarríkja, þótt ekki sé málum hvarvetna hagað á einn veg.
Hér skal engin dul á það dregin að teflt er fram pólitískum gildum, en ekki er vitað annað en um þau sé víðtæk samstaða í þjóðfélaginu. Með þeim er ekki dreginn taumur neinna tiltekinna stjórnmálaafla og því er pólitísk túlkun stjórnarskrár í þessum anda fyllilega réttmæt og þannig hafa stjórnarskrár verið túlkaðar þar sem lýðræðis- og réttarríkishugmyndir standa föstum fótum. Öðrum kosti staðnar stjórnkerfið. 9
Ef ekki er aukið við stjórnarskrána reglum af þessu tagi verður 26. gr. merkingarlítil, jafnvel merkingarlaus, og ákvæði hennar dauður bókstafur. Þá er um leið kippt brott einu mikilvægasta hlutverki embættis forseta Íslands í stjórnskipan landsins sem sérstök áhersla var lögð á við setningu lýðveldisstjórnarskrárinnar 1944.
IX. Ótryggt lagaumhverfi – miður góðir lagasetningarhættir.
Í II. og IV. kafla var vikið að gildistökuákvæði frumvarpsins 1. september 2007 og þeim rökum að með því gæfist alþingiskjósendum kostur á að lýsa viðhorfi sínu til löggjafarinnar áður en hún gengi í gildi og þá væri tækifæri til breytinga eða afnáms. Við þetta hafa verið gerðar þær athugasemdir að með því væri fjölmiðlafyrirtækjum skapað mjög ótryggt rekstrarumhverfi, enda ættu þau að hafa lagað starfsemi sína að kröfum laganna skömmu fyrir gildistöku laganna og þá kynni að vera of seint að snúa við. Hér verður að hafa í huga að rekstur fjölmiðla á íslenskum forsendum á að ýmsu leyti undir högg að sækja.
Þá má minna á að alþingiskosningar og þjóðaratkvæðagreiðsla um tiltekið afmarkað mál eru engan veginn sambærilegar eins og áður er raunar nefnt.
Það eykur enn á óvissuna að ríkisstjórnin hefur lýst því yfir að fjölmiðlanefnd starfi áfram, henni verði falið að móta frekari reglur um starfsumhverfi fjölmiðla og fulltrúum stjórnarandstöðu boðið að koma að því verki. Ekki eru það góðir lagasetningarhættir að setja umdeild lög, en leggja um leið drög að því að breyta þeim og jafnvel afnema, enda eru þeir í ósamræmi við þær kröfur sem almennt verður að gera til laga og þá ekki síst ef fullnægja á kröfum réttarríkisins. Þær má telja upp í nokkrum liðum, en það sem hér skiptir mestu máli er að lög eiga að vera tiltölulega stöðug. Tíðar og skyndilegar lagabreytingar valda óvissu um það hvaða reglur gildi hverju sinni og skerða réttaröryggi. Lög eiga að vísa mönnum veg, þannig að menn geti séð fyrir afleiðingar gerða sinna og gert ráðstafanir í samræmi við það, viti hvað ber að gera og hvað beri að varast. Stöðugleiki er forsenda fyrir því að menn geti skipulagt líf sitt og starfsemi sína og gert langtímaáætlanir. 10
X. Ágreiningur lögfræðinga.
Mikið hefur verið rætt um ólíkar skoðanir og ágreining lögfræðinga. Jafnvel hefur verið látið að því liggja að hver sem vill geti fengið álit um nánast hvaða niðurstöðu sem er. Slík ummæli stafa af því að menn greina ekki nægilega á milli þess, hver staða þeirra er, sem láta álit í ljós, á hvaða forsendum álitsgerð er reist og hver er rökstuðningur.
Álit lögfræðinga sem eru í þjónustu tiltekins aðila, ríkis sveitarfélags, fyrirtækis eða einstaklings um efni sem snertir umbjóðanda hans mótast af því. Ekki af því að lögfræðingurinn sé lélegur eða óheiðarlegur, heldur verður að líta á hann í stöðu málflytjandans. Þá leggur hann áherslu á þau rök sem styðja mál hans. 11
Þá er mikilvægt að gefa því gaum hvernig mál eru lögð fyrir lögfræðinginn. Sá sem það gerir vill gera sér grein fyrir því hver staða hans er að gefnum tilteknum forsendum um lög og staðreyndir sem engan veginn er víst að standist. Annar lögfræðingur getur síðan í sama máli komist að annarri niðurstöðu af því að hann gengur að öðrum forsendum vísum. Þessu þarf að gefa gaum, en það er sjaldnast gert í opinberri umræðu eða fréttaflutningi, enda oft erfitt um vik.
Loks kann að vera áherslumunur í álitum lögfræðinga, en ástæðulaust er að túlka það sem sérstakan ágreining.
Mestu máli skiptir hvernig röksemdafærslu er háttað, en það skilar sér oft illa. Miklu fremur er skírskotað til þess hver sé staða þess sem álit gefur. Þetta hefur verið sérstaklega áberandi í umræðunni um fjölmiðlalögin.
XI. Yfirlit og helstu niðurstöður.
Gerð er grein fyrir verkefninu og efni frumvarps til laga um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993 o.fl. sbr. I–II. kafla.
Niðurstaðan er sú að stjórnskipulegt þrátefli geti hlotist af því að leggja fram nýtt fjölmiðlafrumvarp samtímis því að fella hið eldra úr gildi, sbr. III. kafla.
Gild rök má færa fyrir því að mál sé úr höndum Alþingis þegar forseti synjar og eigi þangað ekki afturkvæmt fyrr en þjóðaratkvæðagreiðsla hefur farið fram. Hins vegar má færa rök fyrir því, að Alþingi geti afnumið lögin, enda staðfesti forseti. Síðar megi leggja fram nýtt frumvarp eftir rækilegan undirbúning og endurskoðun, sbr. IV. kafla.
Breytingar sem gert er ráð fyrir í frumvarpi því sem nú liggur fyrir Alþingi eru svo veigalitlar að með þeim er verið að sniðganga stjórnarskrá, sbr. V. kafla.
Ekki hefur verið staðið þannig að endurskoðun þess frumvarps sem nú liggur fyrir að hún geti talist svo rækileg að samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar og ekki hefur verið leitað eftir víðtækri samstöðu. Slík vinna hefði tekið miklu lengri tíma. Synjun forseta við þessar aðstæður er til þess fallin að styrkja löggjafarvaldið í heild gagnvart framkvæmdarvaldinu. Með framlagningu frumvarpsins er verið að sniðganga stjórnarskrána og stjórnlagasniðganga er jafngild stjórnarskrárbroti, sbr. VI. kafla.
Túlka verður 26. gr. og synjunarvald forseta í anda þeirra grundvallargilda sem móta stjórnskipunina og búa að baki því plaggi sem kallast stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. VII. kafla.
Rækileg endurskoðun frumvarps sem synjað hefur verið staðfestingar, upplýst umræða og viðleitni til að ná sem víðtækastri samstöðu er í fyllsta samræmi við þá lýðræðis- og málamiðlunarhefð sem stjórnskipan Íslands er reist á og hana ber að virða, sbr. VIII. kafla.
Gildistökuákvæðið 1. september og fyrirheit um frekari endurskoðun lagaumhverfis leiðir til réttaróvissu sem veldur öryggisleysi í rekstri fjölmiðlafyrirtækja. Þessi aðferð að setja fyrst lög og boða síðan breytingar er andstætt góðum lagasetningarháttum og þeirri lagahefð sem þjóðin vill væntanlega öll hafa í heiðri, sbr. IX. kafla.
Ágreining lögfræðinga verður að skoða í ljósi stöðu þeirra, hlutverks þeirra, hvernig mál eru lögð fyrir þá og síðast en ekki síst rökfærslu þeirra, sbr. X. kafla.
Á þessari stundu liggur ekkert fyrir um hvaða afstöðu forseti Íslands tekur til staðfestingar eða synjunar fjölmiðlafrumvarpsins sem mestur styrr hefur staðið um undanfarna daga. Ef forseti tekur þá ákvörðun að synja frumvarpinu staðfestingar fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar.
Mörg stór orð hafa fallið um það hvað gerðist ef forseti synjaði og þarflaust að árétta þau hér, en mörg þeirra eru þó fremur mælt af ofsa en yfirvegun. Ef forseti staðfesti og lögin öðluðust frambúðargildi má búast við klögumálum, kærum og stefnum til innlendra og erlendra eftirlitsstofnana og dómstóla. Ef forseti synjaði og lögin yrðu samþykkt í almennri atkvæðagreiðslu mætti gera ráð fyrir áþekkum ýfingum þótt sú einkennilega staða kæmi þá upp, að meiri hlutinn hefði ef til vill samþykkt brot á lögum og milliríkjasáttmálum. Ef á hinn bóginn lögin yrðu felld væru þau úr sögunni og málið yrði væntanlega tekið til skoðunar að nýju.
Forseti synjar.
Nú skulum við gera ráð fyrir að forseti synji og verður þá að gera ýmsar ráðstafanir, svo sem að setja lög um atkvæðagreiðslu, en það þyrfti þó ekki að vera ýkja flókið og mætti í flestum greinum styðjast við lög sem þegar gilda um almennar kosningar hér á landi, svo sem til Alþingis, sveitarstjórna eða embættis forseta Íslands. Þá hlyti að verða einhver fjárútlát við kynningu á lögunum og þeir sem láta sig málið skipta yrðu að bera kostnað við að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
En væri nú ekki betra að leita annarra leiða? Í stað alls þessa umstangs, sem atkvæðagreiðslu fylgdi, felldi Alþingi sjálft lögin úr gildi, en samþykkti jafnframt að taka málið til endurskoðunar.
Alþingi endurskoðar.
Í 26. gr. segir að efnt skuli til atkvæðagreiðslu allra atkvæðisbærra manna „svo fljótt sem kostur er“. Ýmis vandkvæði sýnast vera á að tengja atkvæðagreiðsluna um fjölmiðlafrumvarpið við væntanlegar forsetakosningar og sumarið hentar illa til almennrar atkvæðagreiðslu, þannig að líklega stæðist að fresta atkvæðagreiðslu til haustsins. Þá fengi Alþingi ráðrúm til að fella lögin úr gildi og taka til við endurskoðun.
Vel má vera að þingmönnum sem samþykkt hafa frumvarpið þyki það beiskur kaleikur að kyngja slíkum viðsnúningi, en það hlýtur þó að vera tilefni til endurmats þegar hinn handhafi löggjafarvaldsins skv. 2. gr. stjórnarskrárinnar – forseti Íslands – synjar atbeina sínum. Þá stendur valið milli þess að taka mál til endurskoðunar eða leggja það í þjóðardóm.
Brotið blað í stjórnskipunarsögunni.
Með slíku frumkvæði Alþingis mætti miðla málum, þannig að hvorirtveggju hefðu nokkuð síns máls. Slík málamiðlun væri í anda germanskra, og ekki síst norrænna og engilsaxneskra stjórnskipunarhefða um takmarkað vald og fjölræði, sem íslenska þjóðveldið varpar skýru ljósi á og á þannig djúpar rætur í íslenskri hefð. Slík lausn kynni að verða upphaf venju sem sem tengist hlutdeild forseta í löggjafarvaldi og bryti blað í stjórnskipunarsögu Íslendinga. Venja mótast af reynslu og sátt, hún er því oftast hollari til leiðsagnar en valdboð settra laga. Synjun forseta á staðfestingu yrði þá í reynd til þess, að mál sem mikill styrr stæði um og naumur tími gæfist til að rökræða, gengju aftur til Alþingis til rækilegri skoðunar og sáttaumleitana. Þjóðaratkvæðagreiðsla sem fylgdi ákvörðun forseta gæfi henni meiri þunga en ella. Þessi leið sparaði fé, eyddi óvissu, slægi á deilur - og allir héldu sæmd sinni.
Fylgiskjal V.
Að beiðni allsherjarnefndar Alþingis hef ég undirritaður tekið að mér að láta í ljós álit á því hvort efni frumvarps til laga um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993 o.fl., sem lagt hefur verið fram á yfirstandandi löggjafarþingi, standist fyrirmæli stjórnarskrárinnar.
Með 1. og 2. gr. frumvarpsins er lagt til að tilgreindum greinum útvarps- og samkeppnislaga verði breytt og í 3. gr. þess er kveðið á um að lög nr. 48/2004 um breytingu á útvarps- og samkeppnislögum skuli falla brott. Í upphafi athugasemda með frumvarpinu segir enn fremur orðrétt: „Frumvarp þetta er að undanskildum tveimur veigamiklum breytingum samhljóða öðru frumvarpi sem samþykkt var á Alþingi 24. maí sl. og varð að lögum nr. 48/2004 … eftir að forseti Íslands hafði synjað því staðfestingar.“
Fylgir hér á eftir álitsgerð mín um ofangreint efni.
Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar fara Alþingi og forseti Íslands saman með löggjafarvaldið. Í 26. gr. hennar er mælt fyrir um þátt forseta við setningu laga. Orðrétt segir þar: „Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu.“
Þótt orðalag 2. og 26. gr. stjórnarskrárinnar sé skýrt og í samræmi við vilja stjórnarskrárgjafans, eins og hann birtist í athugasemdum með frumvarpi til stjórnskipunarlaga og umræðum á Alþingi í aðdraganda þess að sett var stjórnarskrá fyrir lýðveldið Ísland árið 1944, hefur því verið haldið fram að forseti lýðveldisins hafi ekki sjálfstæðan rétt til að beita því synjunarvaldi sem honum er fengið í stjórnarskránni. Sú skoðun hefur hins vegar verið viðtekin meðal flestra fræðimanna á sviði stjórnskipunarréttar að forsetinn hafi raunverulega þetta vald og geti neitað að staðfesta lagafrumvarp, svo að gilt sé samkvæmt stjórnarskránni, án atbeina ráðherra. Viðbrögð ráðherra núverandi ríkisstjórnar við þeirri ákvörðun forseta 2. júní sl. að neita að staðfesta áðurgreint lagafrumvarp um breyting á útvarps- og samkeppnislögum benda til að þeir telji að forseti hafi þetta vald með þeim afleiðingum að leggja skuli frumvarpið, sem nú er reyndar orðið að lögum, undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar, eins og mælt er fyrir um í 26. gr. stjórnarskrárinnar.
Í þessari álitsgerð er gengið út frá því, sem segir berum orðum í 2. gr. stjórnarskrárinnar, að Alþingi og forseti fari saman með löggjafarvaldið. Enn fremur að forseti geti upp á sitt einsdæmi neitað að staðfesta lagafrumvarp, sem Alþingi hefur samþykkt, með þeim afleiðingum sem mælt er fyrir um í 26. gr. stjórnarskrárinnar. Sú spurning sem svara þarf til þess að geta leyst úr því álitaefni hvort efni frumvarpsins um breyting á útvarps- og samkeppnislögum o.fl., sem lagt hefur verið fram á Alþingi, standist fyrirmæli stjórnarskrárinnar er þessi: Getur Alþingi með einhverjum hætti gripið inn í þá atburðarás, sem hófst þegar forseti ákvað að neita að staðfesta fyrra frumvarp, nú lög nr. 48/2004, en þau lög eru að stærstum hluta sama efnis og fyrirliggjandi frumvarp, eins og fram kemur í athugasemdum með því?
Þegar leitað er svars við þeirri spurningu verður að leggja til grundvallar að samkvæmt stjórnarskránni hefst ferli lagasetningar, þegar um almenn lög er að ræða, með því að lagt er fram lagafrumvarp á Alþingi af hálfu ráðherra eða þingmanna, sbr. 38. gr. stjórnarskrárinnar. Ef þingið samþykkir frumvarpið, að loknum þremur umræðum um það, sbr. 44. gr. stjórnarskrárinnar, skal það lagt fyrir forseta til staðfestingar skv. 26. gr. hennar. Yfirleitt lýkur lagasetningarferlinu með því að forseti staðfestir frumvarpið. Ef hann neitar á hinn bóginn að gera það skal leggja það undir þjóðaratkvæði. Þótt frumvarpið öðlist við það lagagildi til bráðabirgða lýkur lagasetningarferlinu ekki endanlega fyrr en úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar liggja fyrir.
Þótt Alþingi sé samkvæmt framansögðu ekki eini handhafi löggjafarvaldsins er það ótvírætt aðalhandhafi þess. Almennt hefur þingið heimild til þess að setja almennar réttarreglur um nánast hvaðeina, sem það kýs, með þeim takmörkunum er leiðir af stjórnarskránni og þeirri stjórnskipan sem þar er kveðið á um. Í grófum dráttum má segja að þær skorður, sem stjórnarskráin reisir við löggjafarvaldi Alþingis, séu tvíþættar. Í fyrsta lagi mega almenn lög ekki brjóta í bága við efnisreglur stjórnarskrárinnar, t.d. mannréttindaákvæðin í VI. og VII. kafla hennar. Í annan stað verður þingið að virða valdmörk sín gagnvart öðrum handhöfum ríkisvaldsins og má ekki ganga inn á valdsvið þeirra. Slíkt væri brot á fyrirmælum 2. gr. stjórnarskrárinnar. Í samræmi við það mætti Alþingi t.d. ekki ákveða með lögum að tiltekinn maður skuli skipaður til að gegna ákveðnu embætti vegna þess að með því væri löggjafinn að ganga inn á valdsvið handhafa framkvæmdarvaldsins, sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar. Alþingi mætti heldur ekki mæla svo fyrir um í lögum að tiltekinn einstaklingur eða fyrirtæki skuli lýst gjaldþrota vegna þess að með því móti væri þingið að ganga inn á valdsvið handhafa dómsvaldsins samkvæmt hefðbundinni skilgreiningu á eðli þess valds.
Á sama hátt verður Alþingi að virða valdmörk sín gagnvart forseta Íslands, sem fer með löggjafarvaldið ásamt þinginu, eins og skýrt er fyrir mælt í 2. gr. stjórnarskrárinnar. Það leiðir til þess, eins og nánar verður vikið að hér á eftir, að valdi Alþingis til þess að setja lög, sem er eins og áður segir mjög víðtækt við venjulegar aðstæður, hljóta að vera skorður settar þegar forseti hefur ákveðið að beita því valdi, sem honum er fengið í stjórnarskránni, að neita að staðfesta lagafrumvarp sem þingið hefur samþykkt.
Sá fræðimaður sem öðrum fremur hefur mótað þau sjónarmið, sem viðtekin hafa verið um það hvernig skýra beri lýðveldisstjórnarskrána, er Ólafur Jóhannesson sem var prófessor í stjórnskipunarrétti við lagadeild Háskóla Íslands um langt árabil. Í riti sínu, Stjórnskipun Íslands, sem út kom árið 1960, segir Ólafur orðrétt á bls. 298: „Þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi, er það þar með komið úr höndum þingsins, og verður eigi afturkallað af því.“
Þessi orð Ólafs verða ekki skilin á annan veg en þann að hann hafi verið þeirrar skoðunar að eftir að lagafrumvarp hefur verið samþykkt af Alþingi geti þingið ekki haft nein afskipti af því, hvort sem forseti ákveður að staðfesta frumvarpið eða neita að gera það. Skjóta ummæli á bls. 300 í áðurgreindu riti hans stoðum undir þetta, þar sem hann segir að neiti forseti að staðfesta lagafrumvarp verði það, eftir að það er orðið að lögum, „að ganga í gegnum hreinsunareld, og fer þá um gildi laganna eftir vilja meiri hluta kjósenda“.
Þetta viðhorf Ólafs Jóhannessonar styðst í fyrsta lagi við orðalag 26. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem orðrétt segir: „Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar …“ [Leturbreyting mín.] Þannig er samkvæmt orðanna hljóðan skylt að leggja lagafrumvarp, sem forseti hefur neitað að staðfesta og þar með er orðið að lögum, undir þjóðaratkvæði til þess að fá skorið úr um frambúðargildi laganna. Í annan stað er þessi skýring í samræmi við 2. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem segir að Alþingi og forseti fari saman með löggjafarvaldið.
Í 77. gr. finnsku stjórnarskrárinnar frá árinu 2000 er svo fyrir mælt að lagafrumvarp, sem samþykkt hefur verið af finnska þjóðþinginu, skuli ganga aftur til þingsins ef forseti Finnlands neitar að staðfesta það. Sambærilegt ákvæði er hins vegar ekki að finna í íslensku stjórnarskránni. *
Samkvæmt því, sem að framan segir, er ekki gert ráð fyrir því í íslenskri stjórnskipan að Alþingi hafi afskipti af lagafrumvarpi eftir að þingið hefur samþykkt það, hvort sem forseti Íslands staðfestir frumvarpið eða neitar að gera það. Sú spurning vaknar hins vegar hvort Alþingi hafi heimild til að grípa inn í atburðarásina eftir að forseti hefur beitt synjunarvaldi sínu sem annar handhafi löggjafarvalds með þeim afleiðingum að leggja ber frumvarpið, sem orðið er að lögum, undir atkvæði þjóðarinnar til samþykktar eða synjunar.
Ýmis rök mæla með því að Alþingi geti undir þessum kringumstæðum fellt lögin úr gildi með því að samþykkja lagafrumvarp þess efnis. Í fyrsta lagi er það þingið sem hefur frumkvæði að því að setja lög þótt lagafrumvarp, sem það hefur samþykkt, öðlist ekki lagagildi fyrr en forseti hefur annaðhvort staðfest það eða neitað að gera það. Þegar af þeirri ástæðu má halda því fram að eðlilegt sé að játa þinginu rétt til þess að bregðast þannig við synjun forseta, sem gert er ráð fyrir að hann grípi einungis til í undantekningartilvikum, að það geti fellt lögin úr gildi. Í öðru lagi hefur Alþingi, eins og áður segir, víðtækan rétt til setja lög, breyta þeim og fella þau úr gildi. Því er nærlægt að telja að þingið geti neytt þessa réttar við aðstæður sem þessar, svo framarlega sem það gengur ekki inn á valdsvið hins handhafa löggjafarvaldsins. Með því einu að fella lög úr gildi, eftir að forseti hefur neitað að staðfesta frumvarp til þeirra, með sömu réttaráhrifum og í því tilviki að lögunum væri hafnað í þjóðaratkvæðagreiðslu má segja að þingið virði í hvívetna ákvörðun forseta og sé þar með ekki að ganga inn á valdsvið hans. Í þriðja lagi hafa lög aðeins öðlast lagagildi til bráðabirgða við þessar aðstæður, vegna þess að eftir er að skera úr um frambúðargildi þeirra í þjóðaratkvæðagreiðslu. Með þessu móti væri þinginu fengið vald til þess að koma í veg fyrir slíka atkvæðagreiðslu um umdeild lög og þar með að forða þeirri sundrungu með þjóðinni, sem af slíkri atkvæðagreiðslu leiddi, hver sem úrslit hennar yrðu. Þessi síðastnefnda röksemd styðst við það sjónarmið við skýringu á stjórnlögum að séu fleiri en einn skýringarkostur fyrir hendi beri fremur að velja þann kost, sem stuðlar að sáttum í þjóðfélaginu, heldur en þá sem kunna að leiða til meiri flokkadrátta og sundurþykkju meðal þjóðarinnar.
Önnur rök mæla hins vegar gegn því að Alþingi geti gripið inn í lagasetningarferlið uns því er að fullu lokið samkvæmt fyrirmælum 26. gr. stjórnarskrárinnar. Þar má fyrst nefna hið afdráttarlausa orðalag greinarinnar og jafnframt það atriði að stjórnarskráin gerir ekki ráð fyrir því að þingið hafi afskipti af lögunum, eftir að það hefur samþykkt frumvarp til þeirra. Enn fremur má halda því fram að sé þinginu játuð heimild til þess að fella lögin úr gildi sé gengið á stjórnarskrárvarinn rétt þjóðarinnar við þær aðstæður, ekki síst þess hluta hennar sem staðfesta vill lögin í samræmi við upphaflegan vilja þingsins. Segja má að sú skipan, sem mælt er fyrir um í 26. gr. stjórnarskrárinnar, að þjóðin skuli eiga síðasta orðið ef í odda skerst með þjóðkjörnu þingi og þjóðkjörnum forseta sé lýðræðislegasta aðferðin til þess að knýja fram endanlega niðurstöðu þegar svo stendur á. Af þeim sökum er eðlilegt að gjalda varhuga við því að skýra stjórnarskrána með þeim hætti að annar hvor aðilinn, þingið eða forsetinn, geti svipt þjóðina þeim rétti að fá að skera úr um það, milliliðalaust, hvort hin umdeildu lög skuli gilda til frambúðar eða hvort þau skuli felld úr gildi.
Sé Alþingi játuð heimild til þess að hafa afskipti af lögum, eftir að forseti hefur neitað að staðfesta frumvarp til þeirra, verður að líta á það sem undantekningu frá þeirri meginreglu, sem liggur til grundvallar íslenskri stjórnskipan og fyrr er lýst, að ekki er gert ráð fyrir því að þingið hafi afskipti af lögum við þær aðstæður. Þar með hlýtur heimild Alþingis að einskorðast við það eitt að fella lögin úr gildi, þannig að réttaráhrifin verði þau sömu og í því tilviki að lögunum væri hafnað í þjóðaratkvæðagreiðslu og þau þar með felld úr gildi skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Ef þingið gæti samhliða breytt ákvæðum laganna væri það hins vegar að ganga inn á valdsvið hins handhafa löggjafarvaldsins, forsetans, og ómerkja í raun og veru þá ákvörðun hans að neita að staðfesta frumvarp til laganna og bera lögin undir atkvæði þjóðarinnar.
Með því að setja ný lög um sama efni og þau fyrri, áður en fyrra lagasetningarferli er að fullu lokið, væri þingið jafnframt að grípa inn í það ferli með þeim afleiðingum að komið yrði í veg fyrir að fyrra réttarástand raknaði við, en það myndi óhjákvæmilega gerast ef þjóðin, sem á síðasta orðið um frambúðargildi laganna skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar, hafnaði þeim í þjóðaratkvæðagreiðslu. Það getur vissulega skipt máli að lögum hvort fyrra réttarástand raknar við eða hvort þingið getur breytt lögunum áður en til þess kemur. Sem dæmi má nefna það að forseti neiti að staðfesta frumvarp að lögum, þar sem lagður er nýr skattur á landsmenn. Vegna banns 2. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar við afturvirkni skattalaga kynni það að skipta sköpum í því tilviki hvort Alþingi hefði vald til þess að breyta lögunum, t.d. með því að lækka skattinn, og láta þau þannig gilda áfram eða hvort þingið hefði einungis, á sama hátt og þjóðin, vald til þess að fella lögin úr gildi með þeim réttaráhrifum að skatturinn félli niður.
Það að játa Alþingi heimild til þess við þær aðstæður, sem hér er fjallað um, að fella lög úr gildi og samþykkja sams konar lagafrumvarp að nýju býður enn fremur þeirri hættu heim, sem óæskileg hlýtur að teljast, að upp komi eins konar þrátefli milli þings og forseta. Þannig gæti svo farið að forseti neiti að staðfesta hið nýja frumvarp sem lög í breyttri mynd, en þingið felli þau lög síðan úr gildi og samþykki enn á ný nýtt frumvarp, nánast sama efnis og hið upphaflega. Þetta kynni jafnvel að endurtaka sig aftur og aftur, þó þannig að þingið ætti alltaf síðasta orðið. Eina leiðin til þess að koma í veg fyrir slíkt þrátefli samkvæmt núgildandi stjórnskipan er að skýra stjórnarskrána á þann veg að Alþingi megi ekki hafa önnur afskipti af lagasetningarferlinu eftir að það hefur samþykkt lagafrumvarp en að fella lögin úr gildi með þeim réttaráhrifum að sama réttarástand rakni við og ríkti áður en þau tóku gildi. Þessi skýringarkostur styðst ótvírætt við það sjónarmið, sem gerð er grein fyrir hér að framan, að velja beri þann kost við skýringu á stjórnlögum, séu fleiri kostir á annað borð fyrir hendi, sem líklegur er til að eyða réttaróvissu og koma þannig í veg fyrir meiri átök meðal þjóðarinnar en hlytust af því ef aðrir kostir yrðu valdir.
Með skírskotun til þess, sem að framan er rakið, er það niðurstaða mín að stjórnarskráin geri ekki ráð fyrir því að Alþingi hafi nein afskipti af lögum eftir að það hefur samþykkt frumvarp til þeirra. Með því að fella fyrri lög úr gildi og samþykkja nýtt lagafrumvarp um sömu efnisatriði í þeirra stað, eftir að forseti Íslands hefur neitað að staðfesta frumvarp til fyrri laganna og áður en þau hafa verið borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar, væri Alþingi að ganga inn á valdsvið forseta sem annars handhafa löggjafarvaldsins. Séu þau rök, sem mæla með því að Alþingi geti við þessar aðstæður fellt fyrri lög úr gildi án frekari afskipta af lagasetningarferlinu, borin saman við þau rök, sem mæla á móti því að slík heimild sé fyrir hendi, er það álit mitt að sennilega sé þinginu þetta heimilt, svo framarlega sem niðurfelling laganna hafi sömu réttaráhrif og í því tilviki að lögunum væri hafnað í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Samkvæmt þessu lít ég svo á að efni 1. og 2. gr. fyrirliggjandi frumvarps um breytingu á útvarps- og samkeppnislögum o.fl. brjóti í bága við stjórnarskrána og gangi þar af leiðandi í berhögg við íslenska stjórnskipan, eftir að forseti hefur neitað að staðfesta frumvarp til laga nr. 48/2004, vegna þess að þau lög hafa ekki enn verið borin undir atkvæði þjóðarinnar til staðfestingar eða synjunar. Gildistökuákvæði 4. gr. frumvarpsins þyrfti að mínu áliti að breyta til samræmis við þessa niðurstöðu. Á hinn bóginn tel ég að efni 3. gr. frumvarpsins, þar sem kveðið er á um að lög nr. 48/2004 skuli falla brott, standist sennilega fyrirmæli stjórnarskrárinnar.
Að lokum skal tekið fram að í þessari álitsgerð minni er einvörðungu leitað svars við þeirri spurningu hvort umrætt frumvarp um breytingu á útvarps- og samkeppnislögum o.fl. standist fyrirmæli stjórnarskrárinnar. Þar af leiðandi fjalla ég ekki um álitamál, sem kynnu að rísa við áframhaldandi meðferð málsins, ef svo færi að lög nr. 48/2004 yrðu felld úr gildi, hvort sem er af Alþingi eða í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Fylgiskjal VI.
Má Alþingi fella úr gildi lög sem forseti hefur synjað staðfestingar og ekki hafa enn verið lögð undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar?
Þar sem Hæstiréttur Íslands hefur ekki tekið afstöðu til þessa álitaefnis með dómi ríkir óhjákvæmilega ákveðin réttaróvissa um hvort Alþingi hafi heimild til að fella úr gildi lög sem þannig er ástatt um.
Þegar leitað er svara við þessari spurningu ber að hafa í huga að Alþingi er allra stofnana valdamest að íslenskri stjórnskipan og er aðalhandhafi löggjafarvaldsins. 1 2 Í stjórnlagafræði er almennt viðurkennt að við setningu laga séu þingmenn ekki bundnir af öðru en sannfæringu sinni og ákvæðum stjórnarskrár, sbr. 48. gr. stjórnarskrárinnar. 3 Á grundvelli framangreindra sjónarmiða taldi Ólafur Jóhannesson að Alþingi gæti með lögum sett öll þau fyrirmæli, sem stjórnarskráin hefði ekki boðið, beint eða óbeint, að sett skyldu með öðrum hætti. 4
Af framangreindri meginreglu má draga þá ályktun að Alþingi geti fellt úr gildi lög, sem bíða þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar, nema talið verði að stjórnarskrárgjafinn hafi með setningu ákvæða 26. gr. stjórnarskrárinnar takmarkað vald Alþingis að þessu leyti. Svarið við þessari spurningu sem hér er til umfjöllunar ræðst því fyrst og síðast af skýringu á ákvæðum 26. gr. stjórnarskrárinnar, en hún hljóðar svo:
„Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sinu.“
Í athugasemdum við 26. gr. í frumvarpi því er varð að lýðveldisstjórnarskránni segir m.a. svo:
„Ekki hefur þótt fært að veita forseta algert synjunarvald, eins og konungur hefur haft. Forseta er einungis fenginn réttur til að skjóta lagafrumvörpum Alþingis undir alþjóðaratkvæði. Er þess þó að gæta að frumvarpið öðlast lagagildi þegar í stað, þó að forseti taki slíka ákvörðun, en fellur þá úr gildi aftur, ef það fær ekki meiri hluta við atkvæðagreiðsluna. Ákvörðun um slíka staðfestingarsynjun eða málskot til þjóðaratkvæðis tekur forseti, án þess að atbeini ráðherra þurfi að koma til. En ef mál er mikilvægt, gæti daglega af synjuninni leitt slíkt ósamkomulag milli forseta og ráðherra, að til ráðherraskipta eða annarra aðgerða Alþingis kæmi.“ (Alþt. 1944, A-deild, bls. 15.)
Af orðalagi ákvæðisins og lögskýringargögnum er ljóst að stjórnarskrárgjafinn hefur ekki takmarkað valdheimildir Alþingis með ótvíræðu orðalagi til að fella úr gildi lög sem bíða þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Spurningin sem eftir stendur er þá hvort slík takmörkun á valdheimildum Alþingis felist „óbeint“ í orðalagi 26. gr. stjórnarskrárinnar. Í því sambandi skiptir máli hvernig skýra ber eftirfarandi orð ákvæðisins:
„… en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu.“
Ef þessi orð eru skýrð svo að ekkert geti komið veg fyrir að lög gangi til þjóðaratkvæðagreiðslu, sem forseti hefur synjað staðfestingu, verður niðurstaðan sú að Alþingi sé óheimilt að fella lögin úr gildi áður en atkvæðagreiðslan fari fram. Þar sem ákvæði II. kafla stjórnarskrárinnar hafa að geyma meginreglur sem oft lúta aðeins að höfuðtilvikum er þessi skýringarkostur sennilega ekki sá nærtækasti. Þannig virðist nærtækar að skýra þennan málslið 26. gr. stjórnarskrárinnar svo að lagafrumvörp, sem forseti hafi synjað samþykki, geti ekki haldið gildi til frambúðar nema að þau hafi verið samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu sem fram skal fara svo fljótt sem kostur er. Ef ákvæðið er skýrt svo að meginmarkmið þess sé að orða þetta ófrávíkjanlega skilyrði fyrir frambúðargildi laga, verður það tæplega talið fela í
sér takmörkun á valdi Alþingis til þess að fella slík lög úr gildi áður en til þjóðaratkvæðagreiðslu kemur. Þetta lögskýringarviðhorf á sér stoð í ummælum og túlkun dr. jur. Björns Þórðarsonar þáverandi forsætisráðherra á ákvæðinu við umræður um stjórnarfrumvarp hans til lýðveldisstjórnarskrárinnar á Alþingi hinn 28. febrúar 1944. Þar sagði hann svo:
„Alþingi fer með löggjafarvaldið, því að forseta er ekkert vald veitt í lagasetningu. Þess vegna er sama, hvort hann undirskrifar lögin eða ekki. Ef hann undirskrifar l., öðlast þau gildi, geri hann það ekki, öðlast þau samt gildi, en til frambúðar þó því aðeins, að þjóðin hafi samþ. þau að viðhafðri atkvæðagreiðslu. – Það er ekki um synjunarvald forseta að ræða hér, heldur er það þjóðin, sem segir til um það, hvort l. eigi að hafa framtíðargíldi eða ekki.“ 5
Í þessu sambandi má einnig minna á að í umræðum á Alþingi um frumvarp það, er varð að lýðveldisstjórnarskránni, komu fram frekari skýringar á þessu ákvæði stjórnarskrárinnar. Þar kom fram að sú skipan að láta frumvarp taka gildi um leið og forseti synjaði staðfestingar í stað þess að láta það ekki taka gildi fyrr en eftir að þjóðaratkvæðagreiðsla hefði farið fram, væri valin þannig að vald forseta samkvæmt þessu ákvæði væri minna en ella 6 og að vilji Alþingis, sem lýsti sér í þeim lögum sem forseti hefði synjað samþykkis, réði á meðan beðið væri eftir úrslitum í þjóðaratkvæðagreiðslu. 7
Þegar deila kemur upp á milli handa löggjafarvalds, – Alþingis (þ.e. meiri hluta þingmanna) og forseta – og hún kristallast í því að þingið vill að lögin standi en forseti telur þar einhverja annmarka á, má spyrja hvort það sé óeðlilegt að Alþingi geti höggvið á þann hnút og fellt lögin úr gildi. Slík viðbrögð eru nær því að tekið sé að einhverju leyti undir sjónarmið forseta heldur en að gengið sé gegn þeim. Vart verður því sagt að með því sé verið að ganga gegn synjunarvaldi forseta þar sem málskot hans til þjóðarinnar hlýtur oftast að byggjast á þeirri forsendu að meiri hluti þjóðarinnar sé líklegur til að fella lögin úr gildi. 8 Með þessu móti gefst þá færi á að gera tilraun til að sætta ólík sjónarmið og ná breiðari samstöðu um nýja lausn.
Loks má velta því fyrir sér hvort það fari í bága við reglur stjórnarskrár, um að handhöfn löggjafarvaldsins er bæði hjá Alþingi og forseta, felli Alþingi úr gildi lög sem bíða þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Í riti sínu Stjórnskipun Íslands, reifar Ólafur Jóhannesson nokkur meginsjónarmið um meðferð lagafrumvarpa hjá handhöfum löggjafarvaldsins við setningu almennra laga, en þar segir m.a. svo:
„Þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi, er það þar með komið úr höndum þingsins, og verður ekki afturkallað af því. Endanlegt lagagildi hefur frumvarpið þó ekki enn þá fengið. Það á eftir að fara til hins löggjafaraðilans, forsetans.“ 9
Stuttu síðar í sama kafla segir Ólafur:
„Til þess að frumvarp, samþykkt af Alþingi, öðlist lagagildi, sýnist samkvæmt þessu ætíð þurfa að leggja það fyrir forseta til staðfestingar. Fyrr en það hefur verið gert, getur það ekki orðið að lögun. Hitt skiptir svo ekki máli um gildistöku þeirra laga, hverjar undirtektir forseta eru, hvort hann staðfestir frumvarpið eða synjar því staðfestingar.“ 10
Um lok lagasetningarinnar segir Ólafur svo:
„Lagasetningunni er lokið með staðfestingu forseta. En þá er eftir að gefa lögin út og birta þau, en um það annast stjórnvöld sbr. 1. 64/1943.“ 11
Þótt yfir vafa sé hafið samkvæmt framansögðu að Alþingi geti ekki afturkallað lagafrumvarp sitt þegar það hefur gengið til forseta, ætti almennt ekki að valda vafa að eftir að lagasetningunni er lokið með staðfestingu eða synjun forseta á lagafrumvarpinu, geti Alþingi fellt lögin úr gildi með nýjum lögum, enda hafi frumvarp til síðarnefndu laganna sætt löglegri meðferð samkvæmt stjórnarskrá og lögum nr. 55/1991 um þingsköp Alþingis og verið samþykkt eða synjað staðfestingar af forseta Íslands og birt lögun samkvæmt.
Í þessu minnisblaði hefur verið reynt að varpa ljósi á lögfræðileg rök og lagasjónarmið sem veitt geta vísbendingu um svör við spurningunni hvort Alþingi megi fella úr gildi lög sem forseti hefur synjað staðfestingar og ekki hafa enn verið lögð undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Á það var bent að Alþingi er allra stofnana valdamest að íslenskri stjórnskipan og er aðalhandhafi löggjafarvaldsins. Í stjórnlagafræði er almennt viðurkennt að valdheimildir Alþingis til lagasetningar séu ekki takmarkaðar af öðru en sannfæringu þingmanna og ákvæðum stjórnarskrár. Að þessu athuguðu var á það bent að svarið við spurningunni réðist af skýringu á því hvort 26. gr. stjórnarskrárinnar takmarkaði þetta vald Alþingis. Komist var að þeirri niðurstöðu að nærtækasta skýring ákvæðisins, m.t.t. ummæla, sem þáverandi forsætisráðherra lét falla um skýringu á 26. gr. frumvarps stjórnarinnar til lýðveldisstjórnarskrárinnar, væri sú að ákvæðið takmarkaði ekki vald Alþingis til að fella slík lög úr gildi, enda virtist meginmarkmið ákvæðisins að orða það ófrávíkjanlega skilyrði fyrir frambúðargildi laganna, að þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram um þau.
Í þessu lögfræðilega minnisblaði hefur hvorki verið tekin afstaða til þess hvort fella beri úr gildi lög nr. 48/2004 eða setja ný lög í þeirra stað enda er sú spurning ekki lögfræðileg heldur lýtur hún að pólitík og stjórnspeki.
Fylgiskjal VII.
Þjóðarhreyfingin – med lýðræði hefur fengið til umsagnar frá háttvirti allsherjarnefnd Alþingis tvö frumvörp.
Hið fyrra er endurflutt frumvarp um fjölmiðlalög sem ógildir lög nr. 48/2004 en ítrekar um leið öll helstu efnisatriði hins eldra frumvarps með breyttri dagsetningu um gildistöku og hámarkseignarhlut markaðsráðandi fyrirtækja.
Hið síðara er frumvarp um þjóðaratkvæðagreiðslu, sem samkvæmt 26. grein stjórnarskrárinnar skal fara fram eftir synjun forsets á staðfestingu laga þann 2. júní síðastliðinn.
Hér á eftir verður gerð grein fyrir viðhorfi Þjóðarhreyfingarinnar – með lýðræði til frumvarpa þessara.
Ítarlega fjallað um valdsvið forseta og synjunarvald
Þegar Ísland varð fullvalda ríki í konungssambandi við Danmörku 1. des. 1918 héldust
í breyttri stjórnarskrá ákvæði um ótakmarkað synjunarvald konungs. Konungur beitti þessu valdi að vísu aldrei, en telja má víst að vitneskjan um þetta mikilsverða vald þjóðhöfðingjans hafi veitt Alþingi aðhald og leitt til aukinnar varfærni þess í lagasetningu.
Við breytingar á stjórnarskránni í tilefni af sambandsslitum við Danmörku og stofnun lýðveldis, ákvað Alþingi að óheimilt væri „að gera með þessum hætti nokkrar aðrar breytingar á stjórnarskránni en þær sem beinlínis leiðir af sambandsslitum við Danmörku og því að Íslendingar taka með stofnun lýðveldis til fullnustu í sínar hendur æðsta vald í málefnum ríkisins.“
Milliþinganefnd vann að málinu frá vori 1942 og skilaði áliti ári síðar, 7. apríl 1943, ásamt frumvarpi til stjórnskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sem var lagt fyrir Alþingi í byrjun árs 1944. Þetta ferli tók því tæp tvö ár. Allt tal nú um að Alþingi hafi unnið af flaustri að breytingum á stjórnarskránni og skilið við greinar hálfkaraðar, sérstaklega 26. greinina þannig að „óviðunandi“ sé, eru því ómaklegar og út í hött. Sérlega smekklausar eru þær ásakanir að þingmönnum hafi legið svo á að skunda á Þingvöll til hátíðahalda, að þeir hafi ekki gefið sér tíma til að gaumgæfa grunnreglur lýðræðisins í stjórnarskránni!
Þingveldi fellt
Sérstök stjórnarskrárnefnd tók við af milliþinganefndinni. Í þeirri nefnd voru tveir fulltrúar frá hverjum þáverandi þingflokka. Helstu efnisatriði sem stjórnarskrárnefndin fjallaði um voru annars vegar hvort forseti ætti að vera þingkjörinn eða þjóðkjörinn og hins vegar synjunarvald forseta og þjóðaratkvæðagreiðsla í kjölfarið.
Sérstaklega urðu miklar deilur um 26. greinina. Stjórnarskrárfrumvarpið varð að sjálfsögðu að ganga gegnum þrjár umræður í hvorri deild og einmitt vegna deilna um 26. greinina þurfti það að koma til nýrrar umræðu í neðri deild. Ágreiningur var uppi milli forsætisráðherra og nefndarinnar. Forsætisráðherra vildi að synjun forseta fylgdi að lagafrumvarp öðlaðist ekki lagagildi, en nefndin vildi að þetta vald forsetans væri frestandi synjunarvald, þannig að frumvarpið fengi lagagildi, „en fellur þá úr gildi aftur, ef það fær ekki meiri hluta við atkvæðagreiðsluna“, eins og segir í skýringum með ákvæðinu. Var loks úr þessum ágreiningi skorið með atkvæðagreiðslu í neðri deild.
Þingmenn gerðu sér fyllilega grein fyrir að hér var tekist á um grundvallaratriði. Þingkjörinn forseti sem starfaði í umboði þingsins yrði valdalaus „toppfígúra“, en þjóðkjörinn forseti ætti að fara með völd svipuð þeim sem konungur hafði áður haft til að tempra vald þingsins en þó öllu vægara. Brynjólfur Bjarnason benti á, að synjunarvald forseta sem jafnframt frestaði gildi lagafrumvarps yrði til að draga úr valdi Alþingis, en með því að láta lagafrumvarpið fá lagagildi þangað til niðurstaða þjóðaratkvæðis lægi fyrir, væri synjunarvaldið raunverulega hjá þjóðinni. Forseti kæmi aðeins fram sem umboðsmaður þjóðarinnar gagnvart þinginu og væri það í fullu samræmi við það, að hann er kosinn af þjóðinni og fer með umboð hennar. Magnús Jónsson benti á, að um væri að ræða, hvort Alþingi eða forsetinn ætti að ráða í millibilsástandinu frá synjun forseta fram að niðurstöðu þjóðaratkvæðis. Eðlilegra væri að Alþingi réði, þar sem „aðalvaldið varðandi lagasetningu“ væri hjá því. Forsetinn ætti rétt á því að spyrja þjóðina, hver vilji hennar væri varðandi umdeild lög. Úr því yrði ekki skorið fyrr en niðurstaða þjóðaratkvæðis lægi fyrir og þangað til væri eðlilegt að Alþingi réði. Þessi afstaða. varð að lokum ofan á. Magnús Jónsson sagði orðrétt við þessar umræður:
„Mér kemur því mjög á óvart, hvað margir eru með því að auka vald forsetans. Ég hélt að Alþingi væri á þeirri skoðun, að því bæri að halda því löggjafarvaldi, sem það hefur nú. Það er, og hefur alltaf verið, á tilfinningu allra að Alþingi hafi eitt löggjafarvaldið. Ég vil að það hafi það áfram. Ég álít þó ekki hægt að komast hjá því að ætla honum þennan málskotsrétt, þannig að hann geti fellt lög úr gildi, ef hann þykir réttari fulltrúi þjóðarviljans en Alþingi.“
Þessar tilvitnanir í umræður stjórnarskrárgjafanna á Alþingi í aðdraganda lýðveldisstofnunarinnar verða látnar nægja til þess að færa sönnur á, að þeir gerðu sér fulla grein fyrir því stjórnarfyrirkomulagi sem þeir voru að koma á með stjórnarskránni:
Með því að hafna þingkjöri forseta snerust þeir gegn því, að við afnám konungdæmis yrði komið á algeru þingveldi, þ.e. stjórnskipan, þar sem Alþingi hefði alltaf síðasta orðið um löggjafarmálefni. Í stað þess tempruðu þeir vald þingsins með þjóðkjöri forseta, sem hefði frestandi synjunarvald. Með því að hafa synjunarvaldið aðeins frestandi vildu þeir lýsa því yfir að þingið hefði „aðalvaldið varðandi lagasetningu“ og því gilti vilji þess á tímabilinu frá synjun forseta fram að því að þjóðin kvæði upp úrskurð sinn í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Ekki er lengur deilt um það að forsetinn hafi þennan synjunarrétt og í fyrstu virtust stjórnvöld ætla að hlíta ákvörðun forsetans og búa sig undir það eitt að hrinda í framkvæmd þeirri þjóðaratkvæðagreiðslu, sem þá skal skv. 26. greininni fara fram, „svo fljótt sem kostur er“. Fljótlega komu þó fram skoðanir ráðamanna um það að „afstýra yrði þjóðaratkvæðagreiðslu“, vegna þess að greinin gæfi ekki skýr fyrirmæli um framkvæmd hennar. Töldu þeir að gera yrði kröfur til aukinnar þátttöku/aukins meiri hluta í þjóðaratkvæði, þegar vilji (naums) meiri hluta þjóðkjörins þings næði ekki fram að ganga. Ekki náðu stjórnarflokkarnir saman um þær girðingar sem setja mætti um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar og var þá gripið til þess örþrifaráðs, sem nú liggur fyrir í frumvarpslíki og í senn bæði ógildir og gildir fyrri gerðir sama þings! Enn voru uppi kenningar um flaustur og hálfkarað verk höfunda greinarinnar og væri því ekki unnt að fara eftir henni, fyrr en henni hefði verið breytt með stjórnarskrárbreytingu, þ.e. þingsamþykkt á tveimur þingum og kosningum á milli. Um þetta frumvarp, sem nú liggur hér fyrir til umsagnar er það eitt að segja, að það væri vanvirðing bæði við forsetaembættið og þjóðina, ef þingið afgreiddi það frá sér sem lög.
Þjóðin endurheimtir löggjafarvald sitt og kemur í stað Alþingis og forseta
Nauðsynlegt er að skoða hvaða ferli fer af stað við synjun forseta á undirskrift. Frumvarp Alþingis er þá komið á forræði þjóðarinnar og skal lagt svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar í leynilegri atkvæðagreiðslu.
Í stað þess að fulltrúar þjóðarinnar, löggjafarvaldið, Alþingi og forseti, útkljái málið, er því vísað til uppsprettu fulltrúavaldsins, þjóðarinnar. Þjóðin fær í einn dag í hendur það löggjafarvald sem hún annars hefur framselt til þessara fulltrúa sinna. Þennan dag er þjóðin Alþingi og forseti í senn varðandi það eina mál sem til hennar hefur verið vísað. Fyrir utan forsetakosningar eru þetta einu kosningarnar þar sem gildir reglan: Einn maður – eitt atkvæði.
Um þjóðaratkvæðagreiðsluna
Í skýringum með stjórnarskrárfrumvarpinu á þinginu1944 segir: „Forseta er einungis fenginn réttur til að skjóta lagafrumvörpum Alþingis undir alþjóðaratkvæði. Er þess þó að gæta, að frumvarpið öðlast lagagildi þegar í stað, þó að forseti taki slíka ákvörðun, en fellur þá úr gildi aftur ef það fær ekki meiri hluta við atkvæðagreiðsluna.“ Hér liggur að sjálfsögðu beint við að átt er við meiri hluta kjósenda. Meiri hluta þeirra sem mæta á kjörstað. En hvað með kosningaþátttöku? Vantar ekki ákvæði um það? Eins og að framan segir breytist þjóðin þennan dag í löggjafann. Atkvæðagreiðslan heitir öðru nafni kjörfundur og er því slíkur fundur að störfum í landinu þennan dag. Eðlilegt gæti því talist að um atkvæðagreiðsluna giltu svipaðar eða sömu reglur og á þinginu sjálfu. Enda segir Ólafur Jóhannesson í riti sínu „Stjórnskipun Íslands“ um þau tilvik þegar forseti synjar um staðfestingu lagafrumvarps frá Alþingi, að þá „verða lögin þó að ganga gegnum hreinsunareld, og fer þá um gildi laganna eftir vilja meiri hluta kjósenda“. Ekki orð um aukinn meiri hluta eða skilyrði um þátttöku umfram það sem áður er getið.
Hér hefur verið sýnt fram á með sögulegum rökum að staðhæfingar um, að breytingar á stjórnarskránni hafi verið unnar í flaustri, verið hálfkarað verk og því þjóðarnauðsyn að afstýra þjóðaratkvæðagreiðslu vegna skorts á glöggum reglum um framkvæmdina, eru alrangar. Ekkert bendir til annars en að stjórnarskrárhöfundarnir hafi gert ráð fyrir að atkvæðagreiðsla í slíku tilviki færi eftir almennum reglum.
Þingmenn vissu vel hvað þeir voru að gera. Þeir höfðu þessi mál til meðferðar í tvö ár og unnu að þeim milli þinga. Þeir felldu tillögur um að hafa forseta þingkjörinn og valdalausan og afneituðu með því þingveldi. Þeir fengu forsetaembættinu valdsheimildir, sem þeir vissu að voru hemill á völd þingsins, en hömluðu þó um leið gegn forsetavaldinu með því að frumvarp skyldi fá lagagildi á tímabilinu frá synjun forseta til atkvæðagreiðslu þjóðarinnar. Þær raddir sem á þinginu heyrðust um að þingið væri þjóðinni æðra urðu í minni hluta og því datt engum í hug að krefjast annars konar meiri hluta í þjóðaratkvæðagreiðslunni en tíðkast í þinginu sjálfu.
Ekki lengur á forræði þingsins
Því eru engin rök til annars en að framkvæma þjóðaratkvæðagreiðsluna eins fljótt og kostur er, eins og forsætis-, utanríkis- og dómsmálaráðherra töldu einsætt á fyrstu dögunum eftir synjun forsetans. Lengi vel var ekki vitað annað en að því væri unnið, enda segir í greininni „leggja skal það (frumvarpið) … undir atkvæði allra kosningabærra manna“. Lykilorðið þarna er skal, þ.e. ekki verður undan þessari framkvæmd vikist af stjórnvöldum. Því verður að álykta sem svo, að synjun forseta á staðfestingu laganna 2. júní sl. hafi haft þau einföldu réttaráhrif í för með sér, að Alþingi missti um leið forræði á lögunum. Frá þeim tíma hefur Alþingi ekki heimild til að fjalla um breytingar á lagatextanum, – hvað þá fella hann úr gildi.
Nú er svo komið að Alþingi skortir lagaheimild til frekari umfjöllunar um lög þessi. Stjórnarskráin, og skýrt ákvæði 26. greinar hennar, hefur gripið í taumana, en hún gengur framar almennum lögum. Þetta má enn frekar styðja með tilvitnun í áðurgreint rit Ólafs Jóhannessonar „Stjórnskipun Íslands“, sem enn er talið höfuðrit á sviði stjórnskipunarréttar. Þar segir: „ Þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi, er það þar með komið úr höndum þingsins og verður eigi afturkallað af því.“
Það er því álit Þjóðarhreyfingarinnar – með lýðræði, að frumvarp til laga um breytingu á útvarpslögum, nr. 53/2000, samkeppnislögum o.fl. stangist á við stjórnarskrána og sé óþinglegt, þar sem það sé ekki lengur á forræði þingsins og þinginu því óheimilt að gera nokkurs konar breytingar á lagatexta laga nr. 48/2004, svokallaðra fjölmiðlalaga. Þessi afstaða Þjóðarhreyfingarinnar –með lýræði hlaut einróma samþykki um 2000 fundarmanna á útifundi, sem haldinn var á Austurvelli og Lækjartorgi þar sem borin var upp svofelld ályktun:
„Útifundur haldinn við Alþingishúsið á Austurvelli mótmælir harðlega þeirri fyrirætlan, að Alþingi nemi úr gildi lög þau, er fyrir atbeina forseta Íslands hafði verið skotið í dóm þjóðarinnar í þjóðaratkvæðagreiðslu, og lögleiði jafnharðan nær óbreytt öll fyrri efnisatriði hinna fyrri laga í því skyni einu að koma í veg fyrir að þjóðin kveði upp sinn dóm um þessi lög.
Við mótmælum þessari aðferð sem lögleysu.
Við viljum kjósa!“
Við munum því ekki ræða frekar efni laga þessara.
Frumvarp til laga um þjóðaratkvæðagreiðslu
Þjóðarhreyfingin – með lýðræði hefur einnig fengið til umsagnar frumvarp til laga um þjóðaratkvæðagreiðslu um gildi laga um breytingu á útvarpslögum og samkeppnislögum.
Við höfum engar efnislegar athugasemdir nema við 5. gr. frumvarpsins. Við teljum að þrátt fyrir það að frumvarpið um fjölmiðlalögin hafi öðlast lagagildi við afgreiðslu Alþingis og haldi því fram að þjóðaratkvæðagreiðslunni, sé það frumvarpið sjálft, sem lagt er fyrir þjóðina í hlutverki Alþingis og forseta, svo sem 26. greinin ber glögglega með sér (rætt er um „ það“, frumvarpið, allt fram að síðustu málsgrein). Því teljum við að greinina beri að orða svo:
Frumvarp til laga um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993, svonefnt fjölmiðlafrumvarp, var samþykkt á Alþingi 24. maí 2004, en forseti Íslands synjaði því staðfestingar.
Í samræmi við ákvæði 26. gr. stjórnarskrár Lýðveldisins Íslands hefur frumvarpið hlotið lagagildi sem lög nr. 48/2004 en jafnframt ber að leggja frumvarpið undir dóm allra kosningabærra manna á landinu til samþykktar eða synjunar.
# Ég samþykki fjölmiðlafrumvarpið
# Ég hafna fjölmiðlafrumvarpinu.
Að öðru leyti er Þjóðarhreyfingin – með lýðræði sammála efni þessa frumvarps og hvetur til þess að það verði samþykkt á Alþingi svo að þjóðaratkvæðagreiðsla geti farið fram þann 14. ágúst næstkomandi.
Fskj.
Inngangur
Í þessum athugasemdum er ekki tekin afstaða til efnisatriða umrædds frumvarps nema að því leyti sem það miðar að því að koma í veg fyrir að þjóðaratkvæðagreiðsla um lög nr. 48/2004 fari fram. Þetta ber ekki að skilja svo að Þjóðarhreyfingin hafi engar athugasemdir við önnur efnisatriði frumvarpsins, enda hafa slíkar athugasemdir komið fram í óformlegri greinargerð viðbragðshóps Þjóðarhreyfingarinnar, „Hvað er í húfi?“ sem dreift var til allsherjarnefndar föstudaginn 9. júlí og aðgengileg er á vefsíðu hreyfingarinnar: www.thjodarhreyfingin.is.
Álit þetta er ekki lögfræðilegt og ber ekki að taka sem innlegg í lögfræðilega álitsgerð um það hvort gerlegt hafi verið að aflýsa þjóðaratkvæðagreiðslu með þeim hætti sem nú blasir við. Álitið byggir á þeirri hugsun að álitamál um stjórnskipan Íslands séu ekki einungis lögfræðileg og að í stjórnarskránni komi fram skýr hugmynd um stjórnskipan Íslands sem sé leiðbeinandi um hvernig eðlilegt sé að löggjafinn og framkvæmdarvaldið hegði sér, burtséð frá því hvort hægt sé að komast hjá slíkum boðum með lagakrókum.
Þá má alls ekki gleymast að stjórnarskráin inniheldur grundvallarreglur sem í senn skilgreina og takmarka svið laga. Því er afar mikilvægt að nálgast álitamál sem varða beitingu stjórnarskrár og túlkun á henni frá víðu heimspekilegu og stjórnspekilegu sjónarmiði auk þess að beitt sé hefðbundnum aðferðum lögfræðinnar við túlkun og skýringu.
1. Rétt er að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla
1.1 Það hafði verið boðað til þjóðaratkvæðagreiðslu
Forsætisráðherra og fleiri ráðherrar í ríkisstjórninni höfðu lýst því yfir að verkefni þeirra eftir synjun forseta væri að boða til þjóðaratkvæðagreiðslu um umrætt frumvarp. Þeir höfðu jafnframt lýst því yfir að hægt væri að komast að samkomulagi um þær reglur sem um atkvæðagreiðsluna skyldu gilda. Ráðamenn töldu því hvorki ómögulegt né sérlega örðugt að halda þjóðaratkvæðagreiðslu.
1.2. Það þing sem nú situr hafði það hlutverk að setja lög um þjóðaratkvæðagreiðslu
Þegar boðað var til sérstaks sumarþings lá einungis eitt verkefni fyrir þinginu: að setja lög um þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar. Þess vegna er eðlilegast að þingið takist á hendur það verkefni, sem fyrir því lá, og setji lög um þjóðaratkvæðagreiðslu frekar en að ríkisstjórnin leggi fram „nýtt“ fjölmiðlafrumvarp.
Það er jafnframt eðlilegt, ef einhverjir þingmenn telja sérstaka annmarka á að setja lög um þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar, að þeir annmarkar séu ræddir í tengslum við lög um þjóðaratkvæðagreiðslu. Í öllu falli er óeðlilegt að slíkir annmarkar, raunverulegir eða ímyndaðir, séu að óræddu látnir víkja til hliðar öllum fyrirætlunum um að setja lög um og boða til þjóðaratkvæðagreiðslu. Í þessu sambandi má benda á að starfshópur sá sem ríkisstjórnin skipaði til að undirbúa setningu laga um þjóðaratkvæðagreiðslu taldi enga sérstaka annmarka á að setja slík lög.
1.3 Hægt er að boða til þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar
Allir þeir lögfræðingar sem um málið hafa fjallað hafa sagt að mögulegt væri að boða til þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar. Þeir hafa samþykkt þá skoðun, sem m.a. hefur komið fram hjá Þjóðarhreyfingunni, að með því að setja engin sérstök skilyrði um þátttöku eða atkvæðavægi heldur fara eftir ákvæðum almennra kosningalaga, þá sé ljóst að atkvæðagreiðslan verði í samræmi við stjórnarskrána og önnur landslög.
2. Ótækt er að Alþingi afturkalli lög sem hefur verið vísað til þjóðarinnar
2.1. Málið er úr höndum Alþingis
Í ritinu Stjórnskipun Íslands (Reykjavík: Hlaðbúð 1960) segir Ólafur Jóhannesson: „Þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi, er það þar með komið úr höndum þingsins, og verður eigi afturkallað af því“ (bls. 298). Ólafur bætir við stuttu síðar að ef forseti synji frumvarpi staðfestingar þá „verða lögin þó að ganga í gegnum hreinsunareld, og fer þá um gildi laganna eftir vilja meiri hluta kjósenda“ (bls. 300, sbr. Jónas Jóhannsson, „Hugleiðingar héraðsdómara um rúðuþurrkur“, Fréttablaðið fös. 9. júlí). Þessi skilningur á hlutverki forseta og þjóðar, í því tilviki að forseti synjar lögum staðfestingar, virðist í fullu samræmi við vilja stjórnarskrárgjafans þegar hann setti ákvæði um synjunarvald forseta inn í stjórnarskrána. (Því til stuðnings er vísað í grein Sigurðar Líndals, „Forseti Íslands og synjunarvald hans“, Skírnir, vor 2004.) Þessi skilningur endurspeglar einnig það viðhorf til greinarinnar sem hefur verið óumdeilt fram að þessu. Allt frá stofnun lýðveldisins hafa reglulega orðið umræður um beitingu 26. greinar stjórnarskrárinnar. Þó að skiptar skoðanir hafi verið um hana hefur aldrei, fyrr en nú, nokkur vafi virst leika á merkingu hennar.
2.2 Hlutverki forsetans í lögskipunarferlinu er misboðið með því að afturkalla lögin
Með því að afturkalla lögin með þessum hætti er synjun forseta í raun gerð að engu. Ef meiri hluti Alþingis óttast að forseti synji tilteknum lögum, gæti sá sami meiri hluti alltaf borið málið upp skömmu fyrir þingslit þannig að synjun forseta kæmi ekki til fyrr en eftir að þingi er slitið. Þá væri hægt að boða til aukaþings þar sem borin væri fram tillaga um að afturkalla fyrri lög og jafnframt að festa í lög efnisatriði fyrri laga, e.t.v. með málamiðlabreytingum. Með því móti væri synjun forseta gerð að engu, en það hlýtur að stangast á við vilja stjórnarskrárgjafans, sem kemur fram í 26. gr. stjórnarskrárinnar, að forsetinn hafi raunverulegt synjunarvald.
Jafnvel þótt hægt sé að afturkalla lög, sem forseti hefur synjað, með því að fara einhverjar
krókaleiðir svo ekki sé um beint brot á stjórnarskrá sé að ræða, breytir það engu um að slíkur gjörningur stangast á við vilja löggjafans og er því í skársta falli siðlaus. Jafnan er mikilvægt að virða vilja löggjafans, og sér í lagi ber að taka ætlun stjórnarskrárgjafans alvarlega þegar um stjórnarskrárákvæði er að ræða sem varða grundvallarréttindi borgaranna. Í því tilviki sem hér um ræðir er um réttinn til að kjósa að tefla, sem er meðal mikilsverðustu borgaralegu réttinda í lýðræðissamfélagi, og því er málið sýnu alvarlegra en ella.
2.3 Það er siðferðilega óréttlætanlegt að Alþingi afturkalli beint úrskurðarvald þjóðarinnar
Alla jafna fer Alþingi, ásamt forseta, með löggjafarvaldið. Á þessu er ein veigamikil undantekning: þegar forseti synjar lögum staðfestingar en þá fer þjóðin sjálf með löggjafarvaldið. Alþingi (eins og forsetinn) situr í umboði þjóðarinnar og er því í vissum skilningi lægra sett en þjóðin sjálf. Af þessu leiðir að þegar mál er í höndum þjóðarinnar er óeðlilegt að Alþingi geti tekið mál frá þjóðinni og afgreitt sjálft. Því er það ranglæti ef ríkisstjórnin beitir lagakrókum til að svipta þjóðina beinu úrskurðarvaldi sínu. Þessi niðurstaða varðar ekki þá spurningu hvort það sé lagalega mögulegt að svipta þjóðina úrskurðarvaldinu. Hún er óverjandi frá sjónarmiði réttlætis og sanngirni, sem eru meðal þeirra grundvallarverðmæta sem öll löggjöf á að tryggja og frumforsenda þess lýðræðislega skipulags sem liggur stjórnskipan Íslands til grundvallar.
3. Almennar þingkosningar eru eðlisólíkar þjóðaratkvæðagreiðslu um einstök mál og því kemur gildistökuákvæði laganna ekki í stað þjóðaratkvæðagreiðslu um fyrri lög
3.1 Það lýsir grundvallarmisskilningi að leggja þingkosningar að jöfnu við þjóðaratkvæðagreiðslur
Í Alþingiskosningum er verið að velja fulltrúa á þjóðþing á grundvelli almennrar stefnu í málaflokkum eins og fjármálastefnu ríkisins, velferðarmálum, menntamálum og utanríkismálum. Þjóðaratkvæðagreiðsla um einstök mál þarf ekki að varða slíka almenna stefnu og varðar alls ekki kjör fulltrúa á þjóðþing. Þvert á móti er tilgangur þjóðaratkvæðagreiðslu einmitt sá að taka út einstök mál til þess að þjóðin geti úrskurðað um þau beint. Það er því hugtakaruglingur að slá saman þjóðaratkvæðagreiðslu og almennum þingkosningum og halda því fram að þjóðin úrskurði um tiltekið mál í þingkosningum.
Þetta er reyndar slíkur grundvallarmisskilningur að hann kemur flestum borgurum, leikum sem lærðum, jafnmikið á óvart. Þeir sem þetta skrifa þekkja engin dæmi þess úr rúmlega 200 ára sögu almennra þingkosninga að því hafi verið haldið fram að almennar þingkosningar jafngildi þjóðaratkvæðagreiðslu um eitt tiltekið mál sem alls ekki er borið upp sérstaklega í þingkosningunum. Til að árétta þetta enn frekar er vert að huga að því að með lýðræði er jafnan átt við annað af tvennu. Annars vegar er átt við aðferð til að taka bindandi hópákvarðanir þar sem aðilar málsins eru ósammála, hins vegar er átt við ákveðið stjórnskipulag sem einkennist, í vestrænum ríkjum samtímans, m.a. af þrískiptingu ríkisvaldsins og tilteknum frelsisréttindum eins og tjáningarfrelsi og prentfrelsi. Einn meginþáttur slíks lýðræðislegs stjórnskipulags er löggjafarsamkoman. Á Íslandi er sá háttur hafður á að til löggjafarsamkomu er kosið á fjögurra ára fresti, og eru slíkar kosningar því fyrst og fremst hluti af hinu lýðræðislega stjórnskipulagi. Þjóðaratkvæðagreiðsla um einstök mál (t.d. á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar) er hins vegar ekki hluti af hinu lýðræðislega stjórnskipulagi (sem sést best á því að það hefur haft sinn gang án slíkra kosninga í 60 ár) heldur aðferð til að taka milliliðalausa bindandi ákvörðun um tiltekið mál.
Loks er ótækt að leggja þjóðaratkvæðagreiðslu um nýtt fjölmiðlafrumvarp að jöfnu við þá reglu að samþykki tveggja þinga þurfi til að stjórnarskrárbreyting geti tekið gildi. Í fyrsta lagi er þing rofið þegar í stað eftir að búið er að samþykkja stjórnarskrárbreytingu á fyrra þingi, en ekki er ætlunin að rjúfa þing nú þegar til að leggja nýtt fjölmiðlafrumvarp fyrir annað þing. Í öðru lagi er þing kosið á nýjan leik til að uppfylla það skilyrði að tvö þing samþykki stjórnarskrárbreytingu. Kosningarnar geta því ekki talist þjóðaratkvæðagreiðsla um stjórnarskrárbreytinguna.
3.2 Með því að ætla kjósendum að kjósa um fjölmiðlafrumvarpið í almennum þingkosningum er í raun verið að setja óhóflega þröskulda fyrir kjósendur
Með því að leggja þingkosningar og þjóðaratkvæðagreiðslu að jöfnu er í raun gert ráð fyrir verulegum þröskuldum í atkvæðagreiðslunni þar sem eitt mál er vegið á móti öllum öðrum. Í áliti starfshóps ríkisstjórnarinnar um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar er talsvert fjallað um þröskulda eða önnur skilyrði sem réttmætt gæti verið að setja við slíka atkvæðagreiðslu. Í niðurlagi skýrslunnar segir orðrétt: „Starfshópurinn tekur þó fram að þeim mun hóflegri sem takmörkun af þessu tagi er, þeim mun líklegra verður talið að hún fái staðist“ (§ 4.6.4 bls. 23). Í þessu sambandi tekur viðbragðshópur Þjóðarhreyfingarinnar fyllilega undir orð Birgis Guðmundssonar þar sem hann segir að með því að láta kjósa um nýtt fjölmiðlafrumvarp í almennum Alþingiskosningum „er í raun verið að setja mjög háa þröskulda fyrir þá sem eru móti fjölmiðlalögunum – þeir þurfa að láta fjölmiðlafrumvarpið eitt vega á móti öllum hugsanlegum öðrum atriðum sem annars réðu því hvernig þeir greiddu atkvæði“ („Pólitísk tilraunastarfsemi“, Fréttablaðið föstudagur, 9. júlí 2004). Því má raunar bæta við orð Birgis að þröskuldarnir eiga ekki einungis við þá sem eru á móti frumvarpinu, þeir eiga einnig við þá sem eru því samþykkir.
Þá gefur það sem hér hefur verið sagt um eðli þess valds sem þjóðin hefur til að úrskurða um löggjöf, ekki tilefni til að ætla að jafnvel þó að þröskuldar væru settir ættu þeir frekar að íþyngja andstæðingum laganna heldur en stuðningsmönnum þeirra. Með því að líta svo á að þess eigi að krefjast að tiltekinn lágmarksmeirihluta þurfi til að fella lögin úr gildi vegna þess að um sé að ræða frumvarp sem meiri hluti þings hafi samþykkt, er vald þingsins látið vega þyngra en vald þjóðarinnar. Það er augljós viðsnúningur á hlutunum þar sem þingið þiggur vald sitt frá þjóðinni en ekki öfugt.
4. Engin réttaróvissa kemur í veg fyrir að farið sé eftir stjórnarskránni
4.1 Sú óvissa sem upp hefur komið varðandi málið er ekki réttaróvissa heldur pólitískt ósamkomulag
Þegar utanríkisráðherra mælti fyrir nýju fjölmiðlafrumvarpi bar hann því við að vegna réttaróvissu væri ekki hægt að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar. Sú afsökun, að réttaróvissa ríki, fær ekki staðist.
Um eiginlega réttaróvissu er að ræða fyrst og fremst ef (i) óljóst er hvaða lög gilda, (ii) ef óljóst er hvort tiltekin lög eigi við í tilteknu tilviki, (iii) ef gildandi lög eru óljós eða (iv) ef gildandi lög stangast á í tilteknu tilviki. Í því tilviki sem nú skiptir máli á ekkert ofangreint við.
Hvað atriði (i) og (ii) áhrærir þá er ljóst að ákvæði stjórnarskrárinnar gilda undantekningarlaust. Enn fremur gildir meginregla stjórnarskrárinnar ef stjórnarskráin sjálf gerir ekki undantekningu frá henni og meginregla stjórnarskrárinnar er einmitt sú, að í kosningum skuli einfaldur meiri hluti ráða án þess að gerðar séu aukakröfur um að tiltekinn fjöldi mæti á kjörstað eða kjósi á tiltekinn veg til þess að kosning teljist gild.
Hvað atriði (iii) áhrærir er að vísu ljóst að gildandi lög eru um margt óljós. Þess vegna var líka boðað til sumarþings þar sem setja skyldi nánari lög um þjóðaratkvæðagreiðslu. En lögin eru hins vegar ekki óljós með þeim hætti að ekki sé unnt að setja slík lög. Í raun hefur enginn efast um að ef boðað yrði til kosninga á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem farið yrði eftir almennum kosningalögum án sérstakra skilyrða um þátttöku eða vægi atkvæða, þá yrði slík kosning í samræmi við stjórnarskrá og önnur landslög.
Loks er ekki um það að ræða að lög stangist á um það hvernig haga skuli þjóðaratkvæðagreiðslu (atriði (iv)).
Af þessu er ljóst að engin réttaróvissa kemur í veg fyrir að boðað verði til þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar.
4.2. Ríkisstjórnin hafði þegar staðfest að mögulegt væri að setja lög um þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar
Til viðbótar því sem að framan er greint er vert að benda á að ráðherrar í ríkisstjórninni höfðu lýst því yfir að hægt væri að halda þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar. Því er ekki annað að sjá en að hin svokallaða réttaróvissa sé aðeins óvissa um hvort ríkisstjórninni geti mögulega verið stætt á að setja sérstök skilyrði um þátttöku eða vægi atkvæða eða, eins og nú er orðið, aflýsi þjóðaratkvæðagreiðslunni og felli lögin úr gildi með nýjum, næstum samhljóða lögum.
Stjórnin velur sjálf þær leiðir sem hún telur færar til að ná pólitískum markmiðum sínum. Það verður hins vegar að gera þá kröfu til hennar að hún afskræmi ekki pólitíska orðræðu í landinu með því að kalla pólitísk deilumál réttaróvissu. Þá væri hægt að halda því fram að allar pólitískar deilur sem varða lýðræðisleg vinnubrögð, stjórnskipun og fleira sýni að á þessum sviðum ríki réttaróvissa. Svo er augljóslega ekki hvort sem einstaklingum og flokkum fellur í geð það sem lög og stjórnarskrá segja eða ekki.
4.3 Ef ný lög um þjóðaratkvæðagreiðslu valda réttaróvissu, þá er það einungis vegna þess að í lögunum eru ákvæði sem óljóst er hvort standist stjórnarskrá
Hvenær sem ákvæði stjórnarskrár setja löggjafanum skorður, getur löggjafinn skapað réttaróvissu með því að setja lög sem óljóst er hvort falli innan þeirra skorða sem stjórnarskráin setur. Sú óvissa, sem vísað hefur verið í til að rökstyðja tilraun ríkisstjórnarinnar til að aflýsa þjóðaratkvæðagreiðslu, er einungis óvissa sem ræðst af hæpnum lögum. Óljós ákvæði stjórnarskrár koma þar ekki til. Sú réttaróvissa sem ríkisstjórnin heldur á lofti virðist eingöngu komin til af því að markmið ríkisstjórnarinnar brjóta í bága við hagsmuni almennings eins og hann metur þá sjálfur og eins og þeir eru varðir í stjórnarskránni. Það eru því þau skilyrði sem hugsanlega yrðu sett í lög um þjóðaratkvæðagreiðslu sem skapa réttaróvissu frekar en að slík óvissa sé óhjákvæmilega sé til staðar.
Sérstök skilyrði um þátttöku eða atkvæðavægi í þjóðaratkvæðagreiðslu skapa bæði siðferðilega óvissu og réttaróvissu. Réttaróvissu vegna þess að víst er að það stenst stjórnarskrá að engin sérstök skilyrði séu um þátttöku eða atkvæðavægi í þjóðaratkvæðagreiðslu á meðan slík skilyrði orka tvímælis, siðferðilega óvissu vegna þess að markmið ríkisstjórnarinnar eru greinilega önnur en þau sem almenningur telur að samrýmist hagsmunum sínum. Ríkisstjórnin virðist því vera að fremja það siðlausa athæfi að taka málið úr höndum þjóðarinnar í því skyni að koma í veg fyrir að þjóðin úrskurði um hagsmuni sína.
4.4 Jafnvel þó að fallist sé á að við stofnun lýðveldisins hafi verið ráð fyrir því gert að stjórnarskráin yrði endurskoðuð á síðari stigum rýrir það í engu gildi þess sem stendur í stjórnarskránni nú
Því hefur verið haldið fram að stjórnarskráin sé „bráðabirgðaplagg“ eða „ófullgerð“ að því er virðist til þess að gefa í skyn að ekki þurfi að fara eftir henni í einu og öllu eða til að gera meira úr vægi mögulegra álitamála en annars. Málflutningur af þessu tagi er með öllu ómarktækur. Það er ljóst að jafnvel þó að gert hafi verið ráð fyrir því að stjórnarskráin yrði endurskoðuð eru gildandi ákvæði hennar að öllu leyti talin standast frá sjónarmiði réttlætis, sanngirni og lýðræðis. Því er það markleysa þegar vangaveltum um mögulega endurskoðun stjórnarskrárinnar í framtíðinni er ruglað saman við gildi ákvæði hennar nú, eins og því miður hefur borið á í ummælum forsætisráðherra og utanríkisráðherra í fjölmiðlum síðustu
daga.
5. Málskotsréttur forsetans er til þess fallinn að styrkja stjórnskipan Íslands, sem byggist á fulltrúalýðræði og þingræði, sem lýðræðislega stjórnskipan
Stjórnarskráin hefur samkvæmt viðteknum vestrænum hugmyndum um lýðræði m.a. það hlutverk að takmarka svigrúm löggjafans til að setja lög. Hún takmarkar einnig svigrúm framkvæmdarvalds til að túlka lögin. Þar sem stjórnarskrá er í gildi hljóta valdhafar að binda stjórnarathafnir sínar við stjórnarskrána þó að misjafnt sé hvernig þetta er tryggt í einstökum löndum. Hafi stjórnarskráin það hlutverk að takmarka valdsvið löggjafans, þá má líta á málskotsrétt forseta sem hluta af þeirri viðleitni að setja þingi lögmætar og í fyllsta máta lýðræðislegar skorður. Málskotsrétturinn gefur forseta augljóslega ekki vald til að ganga gegn vilja þjóðarinnar því að rétturinn er ekki neitunarvald. Málskotsrétturinn brýnir fyrir forystumönnum að jafnvel þó að þeir hafi meiri hluta á þingi sé engu að síður nauðsynlegt að vinna mál þannig að sem mest sátt sé um þau, bæði innan þings og utan, og að málsmeðferð öll sé sem vönduðust. Hann merkir líka að forystumenn þurfa að varast að beita flokksaga sem kann að ganga þvert gegn skoðunum meiri hluta kjósenda þeirra. Það er vandséð að málskotsrétturinn (og þjóðaratkvæðagreiðsla í krafti hans) hafi nokkrar slæmar eða vafasamar pólitískar afleiðingar, sé honum beitt í hófi, en það er auðséð með hvaða hætti hann getur orðið til þess að bæta lýðræðislega stjórnarhætti.
Sú ómerking málskotsréttarins sem afnám fyrra fjölmiðlafrumvarpsins og samþykkt nær
óbreytts frumvarps hefur í för með sér er stríðsyfirlýsing við þjóðkjörinn forseta sem setur hann í óleysanlegan vanda. Annars vegar gæti hann synjað undirskrift á ný en þá skapast vandi um hvernig standa eigi að þjóðaratkvæðagreiðslu. Þyrftu atkvæðagreiðslur að vera tvær eða myndi ein duga? Hvernig ætti þá að orða spurningarnar sem kjósendur eiga að taka afstöðu til? Upp kynni að koma þrátefli sem gæti lamað helstu stofnanir lýðveldisins. Hins vegar gæti hann skrifað undir en þá um leið viðurkennt að Alþingi hefði gert synjun hans merkingarlausa. En þar með væri hann að bregðast því stjórnskipulega hlutverki sem honum er ætlað samkvæmt stjórnarskránni að vera öryggisventill þjóðarinnar gagnvart gerræðislegum vinnubrögðum meiri hluta Alþingis.
Ef sú óhjákvæmilega ályktun er dregin af þessu að framlagning síðara frumvarpsins sé tilraun til að breyta stjórnskipan ríkisins, er Alþingi með þeim hætti að sölsa undir sig vald sem með réttu er hjá þjóðinni og þjóðkjörnum forseta (sbr. m.a. 2. gr. stjórnarskrárinnar). Þessi tilraun er gerð án þess að fylgt sé settum reglum um breytingar á stjórnarskránni. En þá er stutt í að telja verði að þeir þingmenn sem ljá málinu atbeina brjóti með því gegn ákvæðum hegningarlaga um brot gegn stjórnskipan ríkisins og atkvæðisrétti almennings sbr. einkum 98., 100. og 103. gr. almennra hegningarlaga, sbr. einnig lög um ráðherraábyrgð.
130. löggjafarþing 2003–2004.
Þskj. 1898 — 1011. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á útvarpslögum nr. 53/2000, samkeppnislögum nr. 8/1993 o.fl.
Frá minni hluta allsherjarnefndar.
Ríkisstjórnin hefur gefist upp í fjölmiðlamálinu og stendur frammi fyrir miklum og óumdeildum ósigri. Sú niðurstaða að leggja til að hin umdeildu fjölmiðlalög verði felld úr gildi felur í sér stórsigur fyrir þá sem barist hafa gegn lögunum. Með því tekur ríkisstjórnin upp stefnu stjórnarandstöðunnar sem í vor lagðist af hörku gegn samþykkt laganna. Þetta sýnir að málflutningur þeirra sem andæft hafa lögunum, innan þings og utan, hefur skipt sköpum. Formenn stjórnarflokkanna hafa með sinnaskiptum sínum rækilega viðurkennt að það hafi verið rangt af þeim að neyta aflsmunar á Alþingi til að þröngva lögunum í gegn í andstöðu við vilja mikils meiri hluta þjóðarinnar og fjölmargra úr eigin flokkum.
Algera stefnubreytingu ríkisstjórnarinnar er með engu móti hægt að túlka öðruvísi en sem skýra yfirlýsingu um að forseti lýðveldisins hafði rétt fyrir sér þegar hann synjaði fjölmiðlalögunum staðfestingar 2. júní sl. Kúvending hennar, ekki síst forsætisráðherra, sýnir um leið ljóslega það mikilvæga hlutverk sem málskotsréttur forseta skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar hefur í stjórnskipun landsins. Reynslan af fjölmiðlamálinu hefur leitt í ljós að málskotsrétturinn getur verið eina vörn þjóðarinnar gegn ofríki ráðherraræðisins sem í tíð núverandi ríkisstjórnar hefur tekið löggjafann í gíslingu. Endurskoðun stjórnarskrárinnar er miklu mikilvægara mál en svo að það verði unnið sem einhvers konar sárabót fyrir forustumenn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks eftir hrakför þeirra síðustu mánuði. Stjórnarandstaðan hafnar því algerlega að tengja vinnu við endurskoðun stjórnarskrárinnar brottfalli hinna óstaðfestu fjölmiðlalaga ríkisstjórnarinnar.
Málskotsrétturinn, sem stjórnarskrárgjafinn færði forsetanum að vandlega íhuguðu máli, réð úrslitum um uppgjöf ríkisstjórnarinnar í kjölfar harðrar baráttu innan þings og utan. Án yfirvofandi og gjörtapaðrar þjóðaratkvæðagreiðslu hefði ríkisstjórnin aldrei fellt lögin úr gildi.
Atburðarásin sem leiddi til þess að ríkisstjórnin leggur nú til að fjölmiðlalögin í heild verði afnumin sannar því með skýlausum hætti mikilvægi málskotsréttar forsetans í lýðræðislegu ákvörðunarferli þjóðarinnar. Framvegis hugsa ófyrirleitnar og valdsæknar ríkisstjórnir sig um tvisvar áður en þær falla í sömu gryfju og núverandi ríkisstjórn gerði þegar hún þröngvaði fram vilja sínum í óþökk eigin flokksmanna og mikils meiri hluta landsmanna. Stjórnarherrarnir ættu að hafa lært af biturri reynslu að það dugir ekki gagnvart þjóðinni að gefa sér niðurstöðu fyrir fram í jafnumdeildu máli og það óhjákvæmilega verður. Enn einn hefndarleiðangur getur ekki orðið hluti af sáttargjörð Alþingis við þjóðina.
Hundrað daga stríð.
Viðsnúningur ríkisstjórnarinnar er pólitískur ósigur formanna stjórnarflokkanna. Frá því að fjölmiðlafrumvarpið leit fyrst dagsins ljós hafa þeir verið á samfelldu undanhaldi í málinu. Fimm sinnum þurfti formaður Framsóknarflokksins að gera nýtt samkomulag við forsætisráðherra af því að bakland hans brast og á köflum lá við uppreisn í hans eigin flokki. Skemmst er að minnast hinnar „óvæntu“ og „snjöllu“ lausnar sem kynnt var þjóðinni 4. júlí sl. og formaður Framsóknarflokksins tók að sér að mæla fyrir á Alþingi. Sú leið fól í sér svo augljós brot á stjórnarskrá og íhlutun í löggjafarvald forsetans að enginn hlutlaus fræðimaður treysti sér til að verja hana.
Vert er að minnast nú þeirra orða formanns Framsóknarflokksins í framsöguræðu fyrir fimmtu útgáfu fjölmiðlafrumvarpsins í upphafi sumarþingsins að í raun væri ríkisstjórnin með þessari snjöllu tillögu að „leggja líf sitt að veði“. Sú veðsetning stóð í 15 daga.
Í nýjasta samkomulagi formannanna, hinu sjötta í röðinni, felst síðan endanleg uppgjöf þar sem lagt er til að fjölmiðlalögunum verði kippt í heilu lagi úr sambandi. Engum dylst að með því eru áform ríkisstjórnarinnar í núverandi mynd úr sögunni, hvað sem líður fyrirheitum um annað. Báðir börðust formenn stjórnarflokkanna með oddi og egg fyrir því að knýja fjölmiðlamálið gegnum þingið, ekkert síður formaður Framsóknarflokksins en upphafsmaður málsins, forsætisráðherrann, þótt augljóst væri að Framsóknarmenn, jafnt á Alþingi sem annars staðar, skorti alla sannfæringu í málinu. Hin glæsta herferð sem formenn Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks hófu með frumvarpi sínu 3. maí í vor er nú að liðnu hundrað daga stríði orðin einhver versta sneypuför í stjórnmálasögu okkar á síðari tímum. Formenn stjórnarflokkanna hafa beðið sögulegan ósigur fyrir miklum meiri hluta þjóðarinnar og fyrir stjórnskipan íslenska lýðveldisins.
„Brellur“ ríkisstjórnarinnar.
Kjarni málsins er sá að ríkisstjórnin þorir ekki með fjölmiðlalögin í þjóðaratkvæði. Hún gengur þess ekki dulin að hún hefur þegar gjörtapað málinu gagnvart þjóðinni. Frá því forsetinn synjaði um staðfestingu fjölmiðlalaganna hefur ríkisstjórnin kannað hverja „brelluna“ á fætur annarri til að komast hjá þjóðaratkvæðagreiðslunni. Fyrst freistaði hún þess að setja ströng höft á kosningarrétt manna til að draga úr líkum á stórtapi. Ríkisstjórnin heyktist á þeim áformum þegar í ljós kom að lögfræðingahópur sem hún kvaddi til að semja reglur um kosningahöft treysti sér ekki til að leggja fram tillögur að takmarkandi reglum þar sem líklegt væri að þær samræmdust ekki stjórnarskránni. Því næst lagði ríkisstjórnin fram frumvarp sem dómsmálaráðherra hafði áður kallað „brellu“ og fól í sér að í sama frumvarp var lagt til að fjölmiðlalögin yrðu felld úr gildi og jafnharðan yrðu þau samþykkt á nýjan leik nær óbreytt. Með því átti að tefla málinu í enn meiri tvísýnu og skapa möguleika á þrátefli milli Alþingis og forseta sem hugsanlega gæti leitt til fleiri enn einnar þjóðaratkvæðagreiðslu ef forseti synjaði nýjum, nær óbreyttum fjölmiðlalögum enn staðfestingar. Þessa leið töldu hlutlausir fræðimenn einnig ófæra þar sem hún fól í sér stjórnarskrárbrot. Nú er svo komið að vegna illdeilna um málið milli stjórnarflokkanna og innan þeirra á ríkisstjórnin þann eina kost til að halda pólitísku lífi að beita sér fyrir því að fjölmiðlalögin verði í heild felld úr gildi. Hún hefur því neyðst til að taka upp sömu niðurstöðu um lögin og stjórnarandstaðan sem greiddi öll atkvæði gegn lögunum í vor. Því ber sannarlega að fagna.
Með stefnubreytingu sinni nú í sjöttu útgáfu fjölmiðlafrumvarpsins, sem um leið er þriðja tillagan um viðbrögð við synjun forsetans, hefur ríkisstjórnin viðurkennt að hún hefur að nauðsynjalausu skapað margra mánaða ófrið í samfélaginu og efnt til hatrammra deilna um grundvöll stjórnskipunar lýðveldisins. Þá hafa forustumenn hennar haldið úti árásum á embætti forseta Íslands og staðið í fararbroddi persónulegrar atlögu að núverandi forseta.
Það er grundvallarskylda þeirra sem veljast til forustu að rjúfa ekki samstöðu og frið í samfélaginu að nauðsynjalausu. Þingmenn stjórnarandstöðunnar hafa æ ofan í æ hvatt til þess að farnar verði í fjölmiðladeilunni slíkar leiðir, efnt verði til heilbrigðrar umræðu um þau mál í samfélaginu öllu og síðan sest á rökstóla með öllum sem málið varðar. Forustumenn stjórnarflokkanna hafa hvað eftir annað hafnað slíkum tillögum og ekki talið sig þurfa að bera fyrirætlanir sínar undir aðra en þingmenn stjórnarflokkanna hverju sinni eftir að nýtt samkomulag var í höfn í Stjórnarráðshúsinu. Þessi málatilbúnaður vekur alvarlegar spurningar um hæfni ráðherranna til starfa í nútímalegu lýðræðissamfélagi.
Atlaga að 26. gr. stjórnarskrárinnar.
Það blasir hins vegar við að ríkisstjórnarflokkarnir hyggjast nú tengja endurskoðun á 26. gr. stjórnarskrárinnar og afnám málskotsréttarins við afdrif núverandi fjölmiðlalaga. Þetta er gert þrátt fyrir skýrar yfirlýsingar forustumanna stjórnarflokkanna í ljósvakamiðlum 20. júlí sl. Skýringin sem nú er gefin er að stjórnskipuleg óvissa ríki um beitingu ákvæðisins og stjórnlagakreppa hafi skapast af þeim sökum. Stjórnarandstaðan telur fráleitt að tengja endurskoðun stjórnarskrár, hvað þá 26. gr. sérstaklega, við afnám fjölmiðlalaganna. Stjórnarandstaðan leggur í þessu sambandi áherslu á að ákvæði 26. gr. eru skýr. Engin óvissa er uppi um túlkun á þeim önnur en sú sem ríkisstjórnarflokkarnir hafa kosið að búa sér til með vangaveltum um allt annað en leiðir beint af orðanna hljóðan. Stjórnlagakreppan er heimatilbúinn vandi þeirra sem ekki þorðu að leggja í þjóðaratkvæðagreiðslu af ótta við að gjörtapa henni og þyrluðu þess í stað upp moldroki til að skapa tilhæfulausa óvissu um framkvæmd ákvæðisins. Stjórnarandstaðan mótmælir þessu harðlega og ítrekar að án málskotsréttarins, sem höfundar stjórnarskrárinnar skrifuðu á sínum tíma inn í frumvarp að henni að vandlega íhuguðu máli, þá hefðu fjölmiðlalögin aldrei verið dregin til baka. Stjórnarandstaðan hafnar því að afnám málskotsréttarins eigi að verða plástur á sár forsætisráðherra vegna hrakfarar ríkisstjórnarinnar í fjölmiðlamálinu.
Þjóðaratkvæðagreiðsla öruggasta leiðin og sú lýðræðislegasta.
Staða fjölmiðlalaganna gjörbreyttist þegar forseti lýðveldisins hafnaði að staðfesta þau og beitti rétti sínum skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar til að skjóta málinu til þjóðaratkvæðis. Í kjölfarið lýstu sex ráðherrar því yfir opinberlega fyrir hönd ríkisstjórnarinnar að þjóðaratkvæðagreiðslan yrði haldin. Forsætisráðherra gaf 8. júní út skipunarbréf nefndar sem sett var saman til að undirbúa lagasetningu vegna atkvæðagreiðslunnar. Þar kemur skýrt fram að ríkisstjórnin hafi „ákveðið að láta fara fram þjóðaratkvæðagreiðslu þá sem vísað er til í 26. gr. stjórnarskrárinnar“. Á fundi með forustumönnum flokka stjórnarandstöðunnar 8. júní, sama dag, varð að samkomulagi að þjóðaratkvæðagreiðslan yrði haldin fyrri hluta ágúst, eins og forsætisráðherra staðfesti í þingræðu 5. júlí sl. Forsætisráðherra tjáði jafnframt forseta Íslands að nauðsynlegt væri að kveðja saman Alþingi til að setja lög um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar eins og fram kom í forsetabréfi, dagsettu 10. júní, sem hann las upp á Alþingi í upphafi sumarþings. Það liggja því fyrir skýr loforð ríkisstjórnarinnar – ákvörðun – gagnvart þjóðinni um að fjölmiðlamálið skuli útkljáð í þjóðaratkvæðagreiðslu eins og mælt er fyrir um í stjórnarskránni.
Þetta var eðlileg ákvörðun, því að í þeirri stöðu sem upp er komin er þjóðaratkvæðagreiðsla æskilegasta og lýðræðislegasta leiðin til að komast að endanlegri niðurstöðu í málinu, og sú eina sem enginn vafi leikur á að stenst stjórnarskrána.
Í samræmi við samkomulagið frá 8. júní, yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar, forsetabréfið og ákvæði 26. gr. stjórnarskrárinnar lögðu formenn flokka stjórnarandstöðunnar fram frumvarp til laga um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar þegar Alþingi kom saman 5. júlí sl. Þar er lagt til að atkvæðagreiðslan fari fram 14. ágúst nk. án nokkurra takmarkandi reglna um lágmarksþátttöku eða aukinn meiri hluta. Frumvarp stjórnarandstöðunnar um þjóðaratkvæði hefur síðastliðnar vikur verið til meðferðar hjá allsherjarnefnd. Öllum sérfræðingum sem komu fyrir nefndina bar saman um að frumvarpið stæðist stjórnarskrána í hvívetna. Á því leikur því ekki nokkur vafi.
Nýjasta leið ríkisstjórnarinnar, sem felst í að fjölmiðlalögin verði afnumin með samþykkt Alþingis og þjóðaratkvæðagreiðsla fari því ekki fram, er hins vegar umdeild meðal sérfræðinga um lög og stjórnskipan. Nokkrir lögmenn sem skiluðu skriflegum álitum til allsherjarnefndar eru þeirrar skoðunar að hún standist ekki stjórnarskrá, þar sem ekki sé unnt að taka lagafrumvarp sem forseti hefur skotið til þjóðarinnar úr ferli þjóðaratkvæðagreiðslu. Í þeim hópi eru hæstaréttarlögmennirnir Ragnar Aðalsteinsson, Dögg Pálsdóttir og Hróbjartur Jónatansson auk dr. Herdísar Þorgeirsdóttur sérfræðings um fjölmiðlalög (sjá fylgiskjöl). Eiríkur Tómasson, prófessor í stjórnskipunarrétti, telur þessa leið þó „sennilega“ færa ef með því væri augljóslega verið að stuðla að friði og sáttum í samfélaginu, svo fremi sama réttarástand vaknaði og ríkti fyrir gildistöku laga nr. 48/2004 og því aðeins ef ljóst væri að ekki væri gengið inn á valdsvið forsetans. Svipað viðhorf setti Sigurður Líndal, prófessor emeritus við lagadeild HÍ, fram í áliti til nefndarinnar.
Það hlýtur að vera samdóma álit alþingismanna og annarra að óæskilegt sé að vafi leiki á því hvort sú aðferð sem lögð er til með breytingartillögum meiri hluta allsherjarnefndar sé í góðu samræmi við fyrirmæli stjórnarskrárinnar. Það gildir ekki síst ef sá vafi kynni að leiða til þess að dómsmál á grundvelli mannréttinda risu (sjá lögfræðiálit Ragnars Aðalsteinssonar). Allir alþingismenn hafa unnið drengskaparheit að stjórnarskránni, og er þar með skylt að halda hana og virða. Sé um fleiri en eina leið að velja ber þingmönnum samkvæmt eiðstaf sínum að velja þann möguleika sem felur í sér minnstar líkur á því að stjórnarskráin sé brotin. Þegar hefur verið rökstutt að þjóðaratkvæðagreiðsla um lögin án takmarkandi skilyrða stenst stjórnarskrána í hvívetna. Hún er því öruggasta leiðin. Þjóðaratkvæði er sömuleiðis langlýðræðislegasta aðferðin til að skera úr um vilja þjóðarinnar.
Fyrirvarar um niðurfellingu þjóðaratkvæðagreiðslu.
Í ljósi alls þess umróts og ófriðar sem afstaða ríkisstjórnarinnar hefur þegar skapað um fjölmiðlalögin er rík þörf á því að lyktir málsins verði með þeim hætti að ekki sé unnt að vefengja þær. Stjórnarandstaðan telur því að æskilegasta og lýðræðislegasta leiðin í núverandi stöðu sé að þjóðaratkvæðagreiðslan fari fram og hefur flutt frumvarp (þskj. 1892) þar sem lagt er til að hún verði haldin 14. ágúst. Stjórnarandstaðan lagði til í allsherjarnefnd að nefndin lyki störfum með því að afgreiða frumvarp formanna stjórnarandstöðuflokkanna um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu en léti frumvarp ríkisstjórnarinnar liggja. Því hafnaði meiri hlutinn á fundi nefndarinnar mánudaginn 19. júlí sl. Minni hlutinn hefur engu síður skilað nefndaráliti á þingskjali 1896, og koma þar fram frekari rök fyrir því að sú leið verði valin að láta þjóðaratkvæðagreiðsluna fara fram eins og mælt er fyrir um í 26. gr. stjórnarskrárinnar.
Um leið og minni hluti allsherjarnefndar fagnar uppgjöf ríkisstjórnarinnar og stjórnarmeirihlutans í málinu og lýsir ánægju með breytingartillögur sem ganga út á að fella út úr frumvarpinu þau efnisatriði sem eru nánast samhljóða ákvæðum hinna umdeildu fjölmiðlalaga frá í vor er ítrekaður fyrirvari um þá aðferð að ætla að sneiða hjá þegar ákveðinni þjóðaratkvæðagreiðslu.
Steingrímur J. Sigfússon sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er hann samþykkur áliti þessu.
Alþingi, 20. júlí 2004.
Össur Skarphéðinsson,
frsm.
Guðjón A. Kristjánsson.
Ágúst Ólafur Ágústsson.
Guðrún Ögmundsdóttir.
Fylgiskjal I.
Minnisblað frá Dögg Pálsdóttur hrl.
(12. júlí 2004.)
Efni: Um heimild Alþingis til að fella úr gildi lagafrumvarp sem forseti Íslands hefur synjað staðfestingar.
Inngangur
Á fundi allsherjarnefndar Alþingis í dag gerði ég grein fyrir sjónarmiðum mínum um heimild Alþingis til að fella úr gildi lagafrumvarp sem forseti Íslands hefur synjað staðfestingar. Hér á eftir verða rakin rök mín fyrir þeirri niðurstöðu að Alþingi hafi ekki heimild til að fella úr gildi slíkt lagafrumvarp.
Löggjafarvaldið
Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar (hér eftir skammstafað stjskr.) fara Alþingi og forseti Íslands saman með löggjafarvaldið. Í stjskr. eru nánari ákvæði um hverjir geta látið leggja fyrir Alþingi frumvörp til laga (sbr. 25., 38. og 55. gr.). Sömuleiðis segir þar að ekkert lagafrumvarp megi samþykkja fyrr en það hefi verið rætt við þrjár umræður á Alþingi (sbr. 44. gr.) og að þingsköp Alþingis skuli sett með lögum (sbr. 58. gr.).
Í 26. gr. stjskr. er mælt fyrir um hvað gerist ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp. Þá skal frumvarpið lagt fyrir forseta lýðveldisins eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt. Af skýru orðalagi 26. gr. liggur fyrir að forsetinn á tveggja kosta völ, að staðfesta lagafrumvarpið eða synja því staðfestingar. Í 26. gr. er fjallað um afleiðingar hvoru tveggja. Staðfesti forseti lagafrumvarpið þá veitir staðfestingin frumvarpinu lagagildi. Lagasetningarferlinu er þar með lokið og lagafrumvarpið er orðið að lögum. 1
Synji forsetinn lagafrumvarpi staðfestingar fær lagafrumvarpið engu að síður lagagildi en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi ef samþykkis er synjað en ella halda þau gildi sínu. Með ákvæðum 26. gr. stjskr. er forseta Íslands þar með gefinn réttur til að skjóta til þjóðaratkvæðis ákvörðun um hver afdrif lagafrumvarps, sem Alþingi hefur samþykkt, skuli verða til frambúðar. Þar til niðurstaða þjóðaratkvæðis liggur fyrir fær lagafrumvarp sem forseti þannig synjar staðfestingar þó tímabundið lagagildi. Endanlegt lagagildi frumvarpsins veltur á þjóðaratkvæðagreiðslunni. Lagasetningarferli lagafrumvarps sem forseti synjar staðfestingar lýkur því ekki fyrr en niðurstaða þjóðaratkvæðis liggur fyrir. Lagafrumvarp sem forseti synjar staðfestingar er því ekki lög í venjubundnum skilningi þess hugtaks, því lagagildi þess er tímabundið.
Nánar um 26. gr. stjskr.
Allt orðalag 26. gr. stjskr. er fortakslaust:
1. Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal ... (1. málsl. 26. gr. stjskr.)
2. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, .... en leggja skal ... (2. málsl. 26. gr. stjskr.)
3. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu. (Lokamálsl. 26. gr. stjskr.)
Í 26. gr. stjskr. er þannig teiknað upp hvað gerist ef forseti staðfestir lagafrumvarp – það öðlast þá lagagildi og verður að lögum, og hvað gerist ef forseti synjar staðfestingar – það öðlast þá einnig lagagildi en bera þarf það svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Niðurstaða atkvæðagreiðslunnar ræður afdrifum lagafrumvarpsins. Lögin falla úr gildi ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu.
Engir fyrirvarar eru í 26. gr. stjskr. um að fella megi lagafrumvarpið (lögin) úr gildi með öðrum hætti en með þjóðaratkvæðagreiðslu. Af skýru orðalagi 26. gr. stjskr. verður því ekki önnur ályktun dregin en sú að þegar forseti synjar lagafrumvarpi staðfestingar hafi hann sett af stað ferli sem ekki verður breytt af Alþingi, heldur verði það að ganga til enda til að fá niðurstöðu um afdrif þessa lagafrumvarps.
Umfjöllun fræðimanna
Ólafur Jóhannesson fjallar um afdrif lagafrumvarps eftir endanlega samþykkt Alþingis í riti sínu Stjórnskipun Íslands. 2 Hann segir:
Þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi, er það þar með komið úr höndum þingsins, og verður eigi afturkallað af því. Endanlegt lagagildi hefur þó frumvarpið ekki ennþá fengið. Það á eftir að fara til hins löggjafaraðilans, forsetans. 3
...
Til þess að frumvarp, samþykkt af Alþingi, öðlist lagagildi, sýnist samkvæmt þessu ætíð þurfa að leggja það fyrir forseta til staðfestingar. Fyrr en það hefur verið gert, getur það ekki orðið að lögum. Hitt skiptir svo ekki máli um gildistöku þeirra laga, hverjar undirtektir forseta eru, hvort hann staðfestir frumvarpið eða synjar því staðfestingar. Í síðara tilfellinu verða lögin þó að ganga í gegnum hreinsunareld, og fer þá um gildi laganna eftir vilja meiri hluta kjósenda. 4
Ólafur fjallar í riti sínu einnig um lög, sem þjóðaratkvæði þarf um og segir:
Þjóðaratkvæði um löggjafarmál er nú stjórnarskrárbundið í tveimur tilvikum. Í öðru tilvikinu er um að ræða þjóðaratkvæðagreiðslu um lagafrumvarp, sem horfir til breytinga á kirkjuskipuninni, sbr. 2. mgr. 79. gr. og 62. gr. stjskr. Í hinu tilvikinu er um að ræða lög, sem hafa þegar tekið gildi. Er þar um að tefla lög, sem forseti hefur synjað staðfestingar samkvæmt 26. gr. stjskr. 5
...
Samkvæmt 26. gr. stjskr. skal fara fram þjóðaratkvæðagreiðsla um lög þau, sem forseti synjar staðfestingar. Hér er sá munur á, að frumvarpið hefur öðlazt lagagildi við staðfestingarsynjun forseta. Úrslit þjóðaratkvæðis segja því til um það, hvort lögin skuli halda áfram að gilda, eða hvort þau skuli falla úr gildi. Fái lögin samþykki kjósenda, halda þau framvegis gildi, og þarf þá eigi að bera þau upp á ný fyrir forseta.
... 6
Ekkert í umfjöllun Ólafs Jóhannessonar bendir til þess að Alþingi geti gripið inn í það ferli sem forseti setur af stað með því að synja lagafrumvarpi staðfestingar. Þvert á móti segir Ólafur annars vegar: ... Þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi, er það þar með komið úr höndum þingsins, og verður eigi afturkallað af því. ... og hins vegar: ... Hitt skiptir svo ekki máli um gildistöku þeirra laga, hverjar undirtektir forseta eru, hvort hann staðfestir frumvarpið eða synjar því staðfestingar. Í síðara tilfellinu verða lögin þó að ganga í gegnum hreinsunareld, og fer þá um gildi laganna eftir vilja meiri hluta kjósenda.
Vilji löggjafans
Við túlkun stjórnarskrárákvæða verður að fara eftir almennum og viðurkenndum lögskýringarreglum, auk sérstakra viðhorfa um lögskýringu í stjórnskipunarrétti. 7 Ræðir þar um hugrænar lögskýringarkenningar (löggjafarviljinn) og hlutrænar lögskýringarkenningar (orð ákvæðis ganga framar löggjafarviljanum) auk sjónarmiða um tilgang lagasetningar.
Skoðun á umfjöllun Alþingis á frumvarpi til stjórnskipunarlaga árið 1944 rennir stoðum undir þá staðhæfingu mína að 26. gr. verði að túlka svo að lagafrumvarp sem forseti synjar staðfestingar verði eigi úr gildi fellt nema með þjóðaratkvæði.
Því hefur verið haldið fram að Alþingi hafi kastað höndum við meðferð á lagafrumvarpi því sem varð að Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Skoðun á umræðum á Alþingi um lagafrumvarpið sýnir að þetta er fjarri öllum sanni, a.m.k. að því er varðar 26. gr. stjskr.
Þvert á móti var efni og inntak 26. gr. mikið rætt og ítrekaðar tilraunir gerðar til að breyta henni þannig að lagafrumvarp sem forseti synjaði staðfestingar fengi ekki tímabundið lagagildi, eins og upphaflega frumvarpið gerði ráð fyrir og sem varð hin endanlega niðurstaða.
Frumvarp til stjórnskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands var lagt fram í neðri deild. Neðri deild samþykkti frumvarpið m.a. með þeirri breytingu á 26. gr. að lagafrumvarp sem forseti synjaði staðfestingar fengi ekki lagagildi nema þjóðaratkvæði samþykkti það. Í þeim búningi fór frumvarpið til efri deildar. Efri deild breytti frumvarpinu aftur til fyrri vegar, þ.e. breytti 26. gr. þannig að synjun forseta hefði engu að síður í för með sér tímabundið lagagildi frumvarpsins. Í þeim búningi fór frumvarpið á nýjan leik til neðri deildar. Þar voru þá lagðar fram tvær breytingartillögur við 26. gr. Annars vegar var breytingartillaga Jóns Pálmasonar og Jóhanns Þ. Jósefssonar svohljóðandi: 8
Við 26. gr. Síðari hluti greinarinnar orðist þannig: Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og skal það þá svo fljótt sem unnt er borið á ný undir sameinað Alþingi. Ef það er þá samþykkt með 2/ 3atkvæða allra þingmanna, og séu viðstaddir meira en helmingur þingmanna úr hvorri þingdeild, þá öðlast frumvarpið gildi sem lög. Náist ekki tilskilin atkvæðatala með frumvarpinu, er það fallið.
Hins vegar var breytingartillaga Jakobs Möller svohljóðandi: 9
Við 26. gr. 2. og 3. málsliður greinarinnar falli niður.
Jón Pálmason rökstuddi breytingartillöguna svo: 10
Nú hef ég leyft mér ásamt hv. þm. Vestm., án þess að ég viti um vilja hv. d., að flytja brtt. á þskj. 165 og geri það í þeim tilgangi að gera tilraun til sátta. Þessi till. er þannig, eins og menn sjá, að farið er eftir þeirri reglu, sem gildir í Bandaríkjunum og nú hefur nýlega komið til framkvæmda, að l., sem forseti hefur neitað að staðfesta, geta aftur orðið að l., ef ákveðinn hluti þm. samþ. þau á ný. – Ég tel varhugavert að setja í stjskr., að þjóðaratkv.gr. þurfi, þó að ágreiningur verði milli forseta og þings. Ég viðurkenni alls ekki, að það sé staðfest djúp milli þings og þjóðar. Þingið er ekki annað en fulltrúar þjóðarinnar. Og þar sem sú regla er komin á, að milli kosninga líði í hæsta lagi fjögur ár, þá væri það gallað fyrirkomulag að setja þjóðaratkvgr. af stað þess í milli, ef um ágreining yrði að ræða um einhver l. milli forsetans og þingsins. Það er óeðlilegt að hugsa sér, að vilji þ. sé svo langt frá vilja þjóðarinnar, að þess ætti að þurfa. Ég tel það einfaldari og eðlilegri leið, að hér sé skorið úr á þann hátt, sem við leggjum til í till. okkar, – að heimtaður sé ákveðinn meiri hl. eða 2/ 3atkvæða allra þm., annars sé þetta deilumál fallið.
Jakob Möller rökstuddi breytingartillögu sína svo: 11
Ég hef lagt fram brtt. á þskj. 176, þar sem ég fer þess á leit, að tveir síðustu málsl. gr. falli niður og gr. verði aðeins um það, að til þess að lagafrv. fái gildi, þurfi það staðfestingu forseta. Þar af leiðir, að l. falla niður, ef hún er ekki veitt.
Af þessu sést að alþingismenn gaumgæfðu hvaða afleiðingar það skyldi hafa ef forseti synjaði lagafrumvarpi staðfestingar. Fyrir neðri deild lágu breytingartillögur þar sem önnur gerði ráð fyrir að frumvarpið færi þá aftur til Alþingis til sérstakrar meðferðar og hin gerði ráð fyrir að synjunarvald forseta væri algert. Báðar tillögurnar voru felldar. Alþingi ákvað því að synjun forseta leiddi af sér tímabundið lagagildi frumvarpsins og þjóðaratkvæði um endanleg afdrif þess.
Löggjafarviljinn er skýr – þjóðaratkvæðagreiðsla er eina aðferðin til að skera úr um frambúðargildi lagafrumvarps sem forseti synjar staðfestingar.
Frekari rökstuðningur: Ákvæði þingskaparlaga, ákvæði dönsku stjórnarskrárinnar
Til frekari rökstuðnings má benda á 43. gr. laga um þingsköp Alþingis nr. 55/1991 sem mæla fyrir um að lagafrumvarp, er hefur verið fellt, megi eigi bera upp aftur á sama þingi. Ekkert segir í þingskaparlögum um að fyrir Alþingi megi leggja lagafrumvarp sem hefur verið samþykkt, til þess að fella það úr gildi. Ástæðan er væntanlega sú sem Ólafur Jóhannesson tilgreinir ljóslega í umfjöllun sinni, sem áður er rakin, þ.e. að þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi sé það þar með komið úr höndum þingsins og verði eigi afturkallað af því.
Í þessu sambandi má og benda á það að í 42. gr. dönsku stjórnarskrárinnar eru ákvæði um það að ákveðinn hluti þingmanna geti farið fram á þjóðaratkvæði um lagafrumvarp sem þingið hefur samþykkt. Eftir að slík krafa er komin fram getur þingið fellt lagafrumvarpið úr gildi innan tiltekinna tímamarka. Sú heimild byggir á sérstöku ákvæði í 42. gr. sem bendir til þess að a.m.k. danski stjórnarskrárgjafinn telji að slíka heimild hafi þurft að setja fram berum orðum. Af því má gagnálykta að væri heimildin ekki jákvætt orðuð í dönsku stjórnarskránni væri þinginu óheimilt að fella lagafrumvarp úr gildi eftir að krafan kæmi fram. Þessi framsetning í dönsku stjórnarskránni styður enn frekar þá skoðun að sérstakt ákvæði hefði þurft í 26. gr. stjskr. til að hægt væri að stöðva það ferli sem greinin lýsir að fari af stað við synjun forseta á staðfestingu lagafrumvarps.
Niðurstaða
Af því sem að framan er rakið er það skoðun mín að ákvæði 26. gr. stjskr. sé fortakslaust um það að ef forseti synjar lagafrumvarpi staðfestingar þá fari af stað ferli sem eingöngu verður til lykta leitt með niðurstöðu þjóðaratkvæðis. Stjórnarskráin gerir ekki ráð fyrir að Alþingi hafi heimild til að grípa inn í það ferli með því að fella úr gildi lagafrumvarp það sem forseti synjaði staðfestingar.
Fylgiskjal II.
Minnisblað frá Hróbjarti Jónatanssyni hrl.
(13. júlí 2004.)
Í samræmi við óskir nefndarmanna í gær sendist nefndinni meðfylgjandi greinargerð þar sem fram koma í stuttu máli þeir efnispunktar sem undirritaður kom inn á í framsögu til nefndarinnar.
Það álitaefni sem uppi er núna, varðandi hið nýja fjölmiðlafrumvarp, er hvort framlagning þess og þar með afnám laga 48/2004 um sama efni, geti snúið við því ferli sem lög 48/2004 voru komin í á grundvelli fyrirmæla 26. greinar stjórnarskrárinnar, þ.e. um þjóðaratkvæðagreiðsluna.
Það er mitt lögfræðilega mat að ekki sé unnt að stöðva atkvæðagreiðsluferlið, eftir að forseti hefur synjað staðfestingunni og vísað málinu til þjóðaratkvæðagreiðslu, hvorki með því að afnema l. 48/2004 sérstaklega, án annarra aðgerða, né með því að afnema og leggja fram nýtt frumvarp um sama efni.
Rökstuðningur minn er í stuttu máli þessi:
1.
2.
Það er vafalaust að skilyrðin fyrir því að setja í gang þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 26. gr. eru uppfyllt. Mér sýnist að það sé enginn ágreiningur um þetta atriði, að efna skuli til þjóðaratkvæðagreiðslu að öllu öðru óbreyttu.
3.
4.
Við framlagningu frumvarpsins til ógildingar á l. 48/2004, er vísað til þess að þingmenn og stjórn geti lagt fram frumvörp fyrir þingið hvenær sem er og um hvað sem er og þ.a.l. geti meiri hluti Alþingis sett þetta nýja frumvarp fram og þar með sé skyldan til þess að efna til þjóðaratkvæðis um frumvarp til l. 48/2004 niðurfallin.
Almenna ákvæðið um löggjafarvald Alþingis er í 2. gr. stjórnarskrárinnar, auk þess sem 38. gr. kveður á um heimild þingmanna og stjórnar til að leggja fram frumvörp og ályktanir. Mér sýnist að það sé helst byggt á þessum ákvæðum um rök fyrir því að Alþingi geti hvenær sem er slegið atkvæðagreiðsluna af sem 26. gr. kveður á um, með því að leggja fram frumvarp til ógildingar á lögum 48/2004. – En það er hins vegar ekkert í 2. gr. eða 38. gr. sem heimilar Alþingi að stöðva það ferli sem 26. gr. kveður á um, þegar það er farið í gang
Mér finnst fráleitt að túlka inntak 2. gr. og 38. gr. stjórnarskrárinnar, um almennt löggjafarhlutverk Alþingis, með þeim hætti að þau ákvæði ryðji burt efnisákvæði 26. gr. og þeim réttaráhrifum sem greininni er ætlað að hafa; að meiri hluti Alþingis geti, með því einu að samþykkja nýtt en breytt frumvarp um sama efni, upphafið þær réttarverkanir sem 26. gr. mælir beinlínis fyrir um með skýrum og ótvíræðum hætti.
5.
Mér sýnist að fræðimenn séu sammála um þetta ferli. Ólafur Jóhannesson segir 4 að þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi, sé það þar með komið úr höndum þingsins og verði ekki afturkallað af því. Það fari þá til hins löggjafaraðilans, forsetans. Ólafur segir 5 að lagasetningunni ljúki með staðfestingu forsetans. Lagasetningarferlið er samkvæmt þessu tvískipt, annars vegar á vegum Alþingis sem lýkur sínu ferli með samþykkt frumvarps og hins vegar á vegum forsetans sem lýkur ferlinu með því að staðfesta lögin, eða ef hann synjar og nýtir sér málskotsrétt sinn, að þjóðin tekur afstöðu í þjóðaratkvæðagreiðslu um samþykki eða synjun þess. Þjóðin kemur þá í stað forsetans sem hinn löggjafaraðilinn. Í þess konar tilviki er um að ræða beina þátttöku kjósenda í löggjafarstarfinu, segir Ólafur. 6 Hann segir jafnframt 7 að við þær aðstæður, þegar forseti synjar, verði lögin að ganga í gegnum hreinsunareld kosninganna og fari þá um gildi laganna eftir vilja meiri hluta kjósenda. Er þá lagasetningarferlinu lokið og lögin annaðhvort gild eða ógild.
Hafa verður í huga að ekki er hægt að ógilda það sem ekki er í gildi. Þó lög 48/2004 hafi bráðabirgðagildi, þá á enn eftir að leita eftir því hvort þau fái frambúðargildi hjá hinum löggjafarvaldshafanum, í þessu tilviki kosningabærum mönnum. Það er fullkomlega óeðlilegt að Alþingi, annar handhafi löggjafarvaldsins, grípi hinn í staðfestingarferilinn, þegar hinn handhafi löggjafarvaldsins hefur málið til meðferðar.
Með hliðsjón af Ólafi Jóhannessyni og sjónarmiðum danskra fræðimanna, 8 þá má Alþingi ekki aðhafast neitt í málinu eftir endanlega samþykkt sína fyrr en lagastaðfestingarferlinu er að fullu lokið. Þá getur Alþingi aftur tekið til við að leggja fram frumvarp um sama efni. Það eru ekki til staðar nein efnisleg rök fyrir því að Alþingi megi grípa inn í þjóðaratkvæðagreiðsluferlið og hindra atkvæðagreiðsluna. Ótti meiri hluta Alþingis við niðurstöðu atkvæðagreiðslunnar eru að sjálfsögðu ekki haldbær rök fyrir því að stjórnskipulegum fyrirmælum sé vikið til hliðar.
6.
Öll lög sem varða breytingu á stjórnskipunarlögum og/eða er ætlað að hafa stjórnskipuleg áhrif verða auðvitað að lúta reglum þingskapalaga og svo ákvæðum stjórnarskrárinnar um lögleiðingu stjórnskipunarlaga.
7.
Þá er ég einnig ósammála því sjónarmiði að Alþingi sé heimilt að ógilda lögin og forða þannig þjóðaratkvæðagreiðslu á þeirri forsendu að slíkt jafngildi því að þjóðin hafi hafnað lögunum. Ógilding á lögunum jafngildir því að látið er undan kröfum þeirra sem eru mótfallnir lögunum en fylgjendur laganna eru þá að sama skapi sviptir réttindum til þess að nota sinn stjórnarskrárvarða löggjafarvaldsrétt og samþykkja lögin.
8.
9.
10.
Um tilgang þjóðaratkvæðagreiðslu í dönsku grundvallarlögunum segir Max Sörensen 10 að reglur um þjóðaratkvæðagreiðslu séu settar til höfuðs þeim tilfellum þegar ríkisstjórn, einkum samsteypustjórn, samþykkir lög sem ekki hafa hljómgrunn hjá meiri hluta þjóðarinnar; þjóðaratkvæðagreiðsla sé eins konar öryggisventill (bræmsende faktor), þegar þrýsta á lögum í gegnum nauman þingmeirihluta. Hér er um að ræða minnihlutavernd. 11 Telur Sörensen að ákvæði grundvallarlaganna um þjóðaratkvæði hafi gefist vel.
Virðingarfyllst.
Hróbjartur Jónatansson hrl.
Fylgiskjal III.
Drög að minnisgreinum frá Ragnari Aðalsteinssyni hrl.
(12. júlí 2004.)
Fjölmiðlafrumvarp
hið síðara og stjórnskipun Íslands.
Forseti Íslands synjar breytingunum staðfestingar 2. júní 2004
Breytingalögin nr. 48/2004 birt í Stjórnartíðindum 14. júní 2004 og tóku þegar gildi.
Ríkisstjórnin ákveður að láta fara fram þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 26. gr. stjórnarskrár.
Ríkisstjórnin skipar 8. júní 2004 starfshóp til að undirbúa lagasetningu um þjóðaratkvæði og fyrirkomulag hennar. Hlutverk hans er m.a. að taka afstöðu til þess hvaða skilyrði væri eðlilegt að setja um þátttöku og afl atkvæða í atkvæðagreiðslunni.
Þingmenn boðaðir til sumarþings til að afgreiða frumvarp til laga um þjóðaratkvæði.
Samkvæmt fréttum fjölmiðla ríkti ágreiningur milli ríkisstjórnarflokkanna um hvaða skilyrði um þátttöku í þjóðaratkvæði skyldi lögfesta og þeir komust ekki að sameiginlegri niðurstöðu. Þess vegna og vegna þess að ábendingar voru um að frumvarpið yrði ekki staðfest í þjóðaratkvæði hafi málamiðlunin orðið sú að hætta við þjóðaratkvæði.
Við upphaf sumarþings 5. júlí 2004 leggur ríkisstjórnin ekki fram frumvarp til laga um þjóðaratkvæði. Þess í stað leggur hún fram frumvarp til laga um breytingu á útvarpslögum og samkeppnislögum, sem þó var ekki boðað í þingboðinu.
Við samanburð á lagafrumvarpinu og lögum nr. 48/2004 kemur í ljós, að um sama texta er að ræða að því undanskildu að 5% í lögunum er breytt í 10% í frumvarpinu og hreyft er við gildisstökuákvæðum.
Höfundar frumvarpsins segja í athugasemdum að um sama frumvarp sé að mestu að ræða og það sem varð að lögum nr. 48/2004 og því sé látið nægja að vísa til athugasemda og nefndarálits og breytingartillagna við meðferð eldra frumvarps.
Um gildistöku laganna segir í frumvarpinu að það taki að hluta til gildi nú þegar en að hluta árið 2007. Jafnframt segir að þeir sem lögin taki til skuli hafa lagað sig að lögunum þegar lögin í heild sinni taka gildi hinn 1. september 2007. Samkvæmt þessu koma réttaráhrif laganna þegar fram við birtingu þeirra og verður því ekki annað séð en lögin taki í raun þegar gildi. Leyfishöfum ber að hefjast handa um aðlögun þegar í stað undir eftirliti útvarpsréttarnefndar. Styrkist þessi niðurstaða af ákvæði 4. gr. um heimild útvarpsréttarnefndar til að afturkalla útvarpsleyfi, en það ákvæði tekur þegar gildi og því virðist nefndinni heimilt að afturkalla leyfi telji hún fyrirséð að leyfishafi muni ekki uppfylla lagaskilyrði hinn 1. september 2007.
Þá er í frumvarpinu gerð tillaga um að lög nr. 48/2004 falli þegar úr gildi án þess að gerð sé grein fyrir réttaráhrifum laganna frá gildistöku þeirra til þess er þau kunna að verða felld úr gildi.
Frumvarpið er að því leyti með öðrum hætti en önnur frumvörp til breytinga á lögum, að þrátt fyrir að aðeins sé að formi og efni til aðeins um óverulegar breytingar að ræða, þá eru ekki lagðar til breytingar við útvarpslög og samkeppnislög eins og þeim var breytt með l. nr. 48/2004, heldur er lagt til að þau lög í heild sinni verði felld úr gildi og í staðinn og samstundis komi nánast samhljóða lög. Það er í ósamræmi við þinghefðir og er enginn skýring í athugasemdum á frávikinu, svo sem nauðsyn ber til, því að ekki er þessi óvenjulega aðferð valin að handahófi.
Fari svo að frumvarpið verði samþykkt á Alþingi og ágreiningur um stjórnskipulegt gildi laganna beri fyrir dómstóla mun reyna á ýmis stjórnskipuleg álitamál þeirra, þar á meðal þessi:
a. Er Alþingi almennt heimilt að fella lög úr gildi eftir að skilyrði þess að greiða um þau atkvæði í þjóðaratkvæði skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar eru uppfyllt?
b. Er Alþingi heimilt að fella lög, sem forseti Íslands hefur vísað til þjóðaratkvæðis skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar, úr gildi með lögum sem endurvekja hinn fyrri lög að mestu þannig að áhrifin verða fyrst og fremst þau að af þjóðaratkvæði verður ekki?
Um a. Almenna löggjafanum eru settar ýmsar takmarkanir um heimildir til lagasetningar. Takmarkanir þessar eiga meðal annars rót sína að rekja til ákvæðis stjórnarskrár um þrískiptingu valdsins; til stjórnarskrárákvæða m.a. um mannréttindi; til ákvæða 26. gr. um heimild forseta Íslands til að leggja lagafrumvarp til þjóðaratkvæðis, telji hann skilyrði stjórnskipunar þar um uppfyllt; til undirstöðureglna þeirra sem stjórnskipunin er byggð á og til alþjóðlegra skuldbindinga Íslands. Þá er almenna löggjafanum óheimilt að setja lög, ef tilgangurinn með lagasetningunni er að fara á svig við ákvæði stjórnarskrár og þær forsendur sem hún er reist á. Hið síðastnefnda byggir á óskráðri reglu íslensks stjórnskipunarréttar um bann við valdníðslu af hálfu löggjafans og er að nokkru skylt valdníðsluhugtaki stjórnarfarsréttar. Ólafur Jóhannesson skilgreinir í Stjórnarfarsrétti á bls. 224 valdníðslu á sviði stjórnsýslu sem ákvörðun sem byggð er á ólögmætum sjónarmiðum og séu slíkar ákvarðanir ógildanlegar. Reglu um stjórnskipulega valdníðslu má ef til vill orða þannig: Löggjöf má ekki byggja á sjónarmiðum, sem eru ómálefnaleg, ekki aðeins í þeim skilningi að þau séu í ósamræmi við skýr ákvæði í stjórnarskrá, heldur einnig í ósamræmi við almennar forsendur
stjórnskipunarlaga.
Ætla verður að dómstólar muni m.a. líta til þess við mat á stjórnskipulegu gildi laga, sem frumvarpið gerir ráð fyrir, hvort skert séu mannréttindi sem verndar njóta og hvort tilgangur laganna sé ekki sá, sem hann er sagður vera, heldur annar og sá tilgangur samræmist ekki forsendum eða undirstöðum stjórnskipunarinnar. Í því tilviki sem hér er til umfjöllunar eru í húfi þau mannréttindi að mega taka þátt í stjórn landsins annaðhvort beint eða óbeint með þátttöku í almennum kosningum. Tilteknu máli sem var verulega umdeilt bæði meðal almennings og á þingi, og naut þar fylgi óverulegs meiri hluta, var í samræmi við reglur stjórnarskrár skotið til þjóðaratkvæðis. Réttur atkvæðisbærra manna var þar með orðinn virkur. Réttur þjóðarinnar (atkvæðisbærra manna) til að njóta þeirra mannréttinda að mega taka ákvörðun um þetta ágreiningsmál verður af henni tekinn, ef frumvarpið verður að lögum. Þá munu dómstólar og líta til þess hvort ómálefnaleg sjónarmið búi að baki frumvarpinu og hvort tilgangurinn með löggjöfinni sé annar en hann er sagður vera og orð frumvarpsins segja til um. Margvíslegar upplýsingar eru opinberar um aðdraganda frumvarps þessa. Meðal þess sem dómstólar munu líta til er að ríkisstjórnin boðaði frumvarp um þjóðaratkvæði, þing var kallað saman til að fjalla um þess háttar frumvarp, ágreiningur var í ríkisstjórn um þröskulda og skoðanakannanir bentu til að frumvarpið yrði fellt í þjóðaratkvæði og það án tillit til þess hvort þröskuldar, sem til umræðu komu, yrðu lögleiddir. Með hliðsjón af þessum aðdraganda og upplýsingum eru yfirgnæfandi líkur á að dómstólar myndu, ef á reyndi, telja að mannréttindi væru skert og um valdníðslu af hálfu löggjafans væri að ræða. Valdníðslan væri þá talin fólgin í því að setja lög sem hefðu það í för með sér að fyrirhuguð þjóðaratkvæðagreiðsla yrði afnumin.
Þess utan eru afar skýrar ábendingar í undirbúningsgögnum að setningu lýðveldisstjórnarskrárinnar um að tilgangurinn hafi verið sá að koma í veg fyrir að unnt yrði að afturkalla ákvörðun um þjóðaratkvæði samkvæmt 26. gr.
Niðurstaða mín er sú að yfirgnæfandi líkur séu til að dómstólar myndu telja afturköllun fyrirhugaðs þjóðaratkvæðis með því að fella lögin úr gildi án frekari aðgerða ógilda.
Um b. Enda þótt fram borin skýring sé sú, að tilgangurinn með löggjöfinni sé ekki sá, að komast hjá þjóðaratkvæði, heldur sé hann annar, sem sagt sá að draga úr kröfum til handhafa útvarpsleyfa, þá er ástæða til að ætla að dómstólar myndu ekki fallast á þá skýringu, einkum vegna þess, að niðurstaða af samanburði á lögunum og frumvarpinu verður að öllum líkindum sú, að efnislega sé um sömu efnisreglur að ræða með svo óverulegum frávikum að ekki skipti máli um heildarmyndina.
Niðurstaðan mín er því að enginn vafi leiki á að dómstólar myndu telja lög í samræmi við frumvarpið með afnámi laga og nýjum efnislega sambærilegum lögum stjórnskipulega óheimil og því ógild.
Almennar skýringar
Vakin er á því athygli að mörkin á milli rýmkandi skýringar stjórnarskrárákvæða og reglu um stjórnskipulega valdníðslu eru ekki alltaf skýr.
Að lokum skal tekið fram að ekki er unnt að réttlæta afnám þjóðaratkvæðis, eins og gert er í athugasemdum við frumvarpið, með því að haldnar verði reglubundnar alþingiskosningar þegar þar að kemur og komi þær í stað þjóðaratkvæðis. Þarf vart að fara mörgum orðum um svo einfalt mál í viðræðum við alþingismenn.
Fylgiskjal IV.
Umsögn Sigurðar Líndals.
(13. júlí 2004.)
Mér hefur borist bréf allsherjarnefndar Alþingis dags. 8. júlí 2004 þar sem óskað er umsagnar minnar um frumvarp til laga um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993 o.fl. Ekki er skilgreint nánar hvaða atriði það eru sem sérstaklega er óskað umsagnar um. Hins vegar hefur komið fram í umræðum að helsta álitamálið sé hvort framlagning þessa frumvarps samrýmist ákvæðum stjórnarskrárinnar. Það verður þó að hafa í huga að þeirri spurningu verður ekki svarað til hlítar öðru vísi en eitthvað vikið sé að efnisatriðum frumvarpsins og þá sérstaklega að þeim breytingum sem gerðar hafa verið á lögum nr. 48/2004 sem nú gilda en synjað hefur verið staðfestingar.
II. Forsendur frumvarps til laga um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000, samkeppnislögum nr. 8/1993 o.fl.
Eins og kunnugt er samþykkti Alþingi 24. maí 2004 frumvarp sem varð að lögum nr. 48/2004 um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993. Þann 2. júní synjaði forseti þessu frumvarpi staðfestingar með skírskotun til 26. gr. stjórnarskrárinnar.
Frumvarpi því sem nú hefur verið lagt fyrir Alþingi fylgdi í athugasemdum eftirfarandi útlistun á meginatriðum þess:
Frumvarp þetta er að undanskildum tveimur veigamiklum breytingum samhljóða öðru frumvarpi sem samþykkt var á Alþingi 24. maí sl. og varð að lögum nr. 48/2004, um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993, eftir að forseti Íslands hafði synjað því staðfestingar. Breytingar þessar snúa annars vegar að skilyrðum, sem sett eru, fyrir að geta fengið útvarpsleyfi og haldið því og hins vegar að gildistöku frumvarpsins, verði það að lögum.
Fyrri breytingin er fólgin í tillögu um að hámark eignarhlutdeildar markaðsráðandi fyrirtækis eða fyrirtækjasamstæðu, sem frumvarpið tekur til, í fyrirtæki í útvarpsrekstri verði hækkað úr 5 í 10 af hundraði. Með þessu móti er enn frekar en í gildandi lögum komið til móts við sjónarmið um að gæta þurfi ákveðins meðalhófs við setningu takmarkana af þessu tagi, jafnvel þótt í engu hafi dregið úr gildi þeirra sjónarmiða, sem leiða til þess, að þær þurfi að setja.
Síðari breytingin felst í því að lagt er til að frumvarpið öðlist ekki gildi fyrr en 1. september 2007. Á þennan hátt er útvarpsleyfishöfum og öðrum sem lögin snerta gefinn enn rýmri tími til að laga sig að þeim skilyrðum sem lögin setja með því að gildistaka frumvarpsins er færð fram um rúmlega þrjú ár frá gildandi lögum. Til að fyllsta jafnræðis sé gætt meðal fyrirtækja í þessum rekstri er á móti gert ráð fyrir að þau lagi sig öll að þessum kröfum innan þessa sama tímamarks, en útvarpsréttarnefnd verði að öðrum kosti heimilt að afturkalla leyfi þeirra. Með þetta rúmum aðlögunartíma gerir frumvarpið því ekki ráð fyrir sams konar heimild og er í bráðabirgðaákvæði við gildandi lög til að framlengja tímabundið leyfi þeirra sem ekki uppfylla skilyrðin, sem lögin setja, um allt að tvö ár, enda á það ekki við eftir þessa breytingu.
Í samræmi við þessa síðarnefndu breytingu er loks lagt til að áðurnefnd lög nr. 48/2004 falli þegar úr gildi. Af því leiðir að ekki gerist þörf á að bera þau sérstaklega undir þjóðaratkvæði, enda gefst kjósendum kostur á að lýsa viðhorfi sínu til löggjafar af þessu tagi og þess meiri hluta, sem að henni stendur, í almennum kosningum áður en frumvarp þetta öðlast að öðru leyti gildi haustið 2007, verði það að lögum. Áður en til þess kemur hefur þá nýkjörið þing öll tækifæri til að fjalla um þau á ný, breyta þeim og bæta eða jafnvel fella þau brott.
Hér eru meginatriðin þessi:
1. Hámark eignarhlutdeildar markaðsráðandi fyrirtækja eða fyrirtækja eða fyrirtækjasamstæðu er hækkað úr 5 í 10 af hundraði.
2. Frumvarpið öðlast ekki gildi fyrr en 1. september 2007.
3. Útvarpsréttarnefnd hefur heimild til að afturkalla útvarpsleyfi þeirra sem hafa ekki lagað sig að kröfum sem lögin gera, þar á meðal um eignarhald.
4. Gert er ráð fyrir að lög nr. 48/2004 falli þegar úr gildi. Þess vegna þurfi ekki að ganga til þjóðaratkvæðagreiðslu. Í því samhengi er vakin athygli á því að kjósendum gefist kostur á að lýsa viðhorfi sínu til löggjafar af þessu tagi og þess meiri hluta sem að henni stendur í almennum kosningum áður en frumvarpið öðlast gildi haustið 2007.
Þá er komið að því álitaefni hvort þessi aðferð samrýmist stjórnarskrá.
III. Synjun og þrátefli.
Nokkru eftir að forseti Íslands hafði synjað frumvarpinu staðfestingar 2. júní sl. lýsti forsætisráðherra yfir að þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram og hafinn var undirbúningur löggjafar. Frá þessu var síðan horfið og lagt fram frumvarp sem áður er lýst þar sem meðal annars er gert ráð fyrir að lög nr. 28/2004 falli úr gildi.
Til upprifjunar og samhengis vegna skal minnt á, að reglan er sú í 26. gr. að frumvarp sem forseti hefur synjað staðfestingar á ber að leggja svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Ef frumvarpið er samþykkt í þeirri atkvæðagreiðslu halda lögin sem forseti synjaði gildi, en falla úr gildi ef samþykkis er synjað. Þá er álitaefnið hvernig Alþingi getur brugðist við ef lögunum er synjað í þjóðaratkvæðagreiðslu. Fyrir þingið kann að vera lagt fram nýtt frumvarp sem víkur frá hinu fyrra að meira eða minna leyti. Ef Alþingi bregður á það ráð að taka á dagskrá þetta nýja frumvarp, kann framhaldið að verða eitthvað á þessa leið. Alþingi samþykkir frumvarpið og forseti staðfestir, þá er frumvarpið orðið að lögum.
Alþingi samþykkir frumvarpið, en forseti synjar staðfestingar, fær það lagagildi til bráðabirgða, en gengur síðan til þjóðaratkvæðis. Ef það yrði samþykkt yrði staðan eins og áður er lýst: Lögin halda gildi sínu til frambúðar eins og hver önnur lög. Ef því er synjað í atkvæðagreiðslunni falla lögin úr gildi.
Ef leikurinn yrði endurtekinn – forseti synjaði og báðir héldu fast við sitt – kæmi upp þrátefli sem stjórnarskrárgjafinn 1944 hefur ekki gert ráð fyrir, og ekki verður annað séð en leysa verði málið með einhvers konar sáttargerð.
Nú hefur sú leið verið farin að leggja fram frumvarp um breytingu á útvarps- og samkeppnislögum og afnema jafnframt þau sem synjað var. Ef Alþingi samþykkir frumvarpið og forseti staðfestir, merkir það að lög nr. 48/2004 falla úr gildi og frumvarp það sem nú liggur fyrir Alþingi verður að lögum. Málið er þá afgreitt frá löggjafarvaldinu. Ef hins vegar Alþingi samþykkir frumvarpið, en forseti synjar staðfestingar þá er staðan orðin sú, að til bráðabirgða hafa lög nr. 48/2000 verið felld úr gildi og ný lög verið sett. Frumvarp þessara nýju laga gengur síðan til þjóðaratkvæðis og er samþykkt. Lögin gilda þá til frambúðar, lög nr. 48/2000 falla úr gildi, en ný lög komin í þeirra stað. Málinu er þá lokið af hendi löggjafarvaldsins. Nú er frumvarpið hins vegar fellt við þjóðaratkvæðagreiðslu, og þá ganga lög nr. 48/2004 aftur í gildi. Við svo búið er tveggja kosta völ: Önnur þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram og þar ráðist örlög hinna afturgengnu laga nr. 48/2004, nema Alþingi felli lögin úr gildi. Hér kynnu menn aftur að standa andspænis þrátefli sem vandséð er hvernig lyktaði, nema menn sættust á að ljúka málinu með einhverjum hætti.
IV. Samrýmist það stjórnarskrá að leggja fram breytt frumvarp um leið og lög nr. 48/2004 eru felld úr gildi?
Þá er spurningin hvort sú aðferð sem nú á að viðhafa standist samkvæmt stjórnarskrá. Áður en lengra er haldið er rétt að víkja að því hvort ekki beri að túlka 26. gr. þannig að við synjun forseta sé málið úr höndum Alþingis uns þjóðaratkvæðagreiðsla hefur farið fram og það komið í hendur allra kosningabærra manna sem séu þá orðnir handhafar löggjafarvalds. Fyrir því má vissulega færa gild rök, en ekki verður nánar fjallað um þessa leið hér. 1
Hinu má einnig halda fram að Alþingi geti fellt lögin úr gildi. Yfirgnæfandi líkur verður að telja fyrir því að forseti sem synjað hefði frumvarpi staðfestingar staðfesti lög um afnám þeirra laga sem við það hefðu öðlast bráðabirgðagildi. Við það væru forsendur þjóðaratkvæðagreiðslu brostnar, enda mætti líta svo á að með afnámi laganna hafi Alþingi talið synjun forseta vera tilefni þess að skoða málið rækilegar eins og síðar verður lýst.
Að slíkri endurskoðun lokinni er ekkert því til fyrirstöðu að lagt væri fram frumvarp, breytt og bætt. En þá skiptir í fyrsta lagi máli hversu miklar breytingar hafi verið gerðar og þá sérstaklega hvort komið hafi verið til móts við rökstudda gagnrýni og í öðru lagi hvernig að þeim hefur verið staðið. Verður hér á eftir, í kafla V, vikið að þeim breytingum sem boðaðar eru með frumvarpi því sem nú liggur fyrir, en í kafla VI hvernig að þeim hefur verið staðið og hvernig standa beri að endurskoðun nýs frumvarps til þess að hún standist.
V. Helstu breytingar sem gert er ráð fyrir í frumvarpi því sem nú liggur fyrir.
Hér verður stuttlega vikið að helstu breytingum sem gerðar hafa verið á frumvarpinu og að hve miklu leyti hefur verið komið til móts við framkomna gagnrýni.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að eignarhlutdeild markaðsráðandi fyrirtækis verði rýmkuð úr 5 í 10 af hundraði, en hún virðist ekki stórvægileg. Því svara þeir þó betur sem vel þekkja til í slíkum rekstri.
Þá er áfram óheimilt að veita fyrirtæki útvarpsleyfi ef það eða fyrirtæki í sömu fyrirtækjasamsteypu er útgefandi dagblaðs.
Í b-lið 1. greinar stendur enn það óljósa ákvæði að a-liður greinarinnar eigi einnig við ef á milli fyrirtækja eru önnur náin tengsl en samstæðutengsl sem leitt geta til yfirráða.
Af athugasemdum við frumvarpið virðist mega gera ráð fyrir að öll leyfi renni út við gildistöku laganna og útvarpsréttarnefnd verði heimilt að afturkalla útvarpsleyfi þeirra sem hún telur ekki uppfylla skilyrði 1. greinar laganna. Ef þetta merkir að leyfi sem eru ekki útrunnin við gildistöku laganna 1. september 2007 má fastlega vænta þess að það standist ekki þar sem við leyfi er bundinn væntingarréttur sem nýtur verndar stjórnarskrár og mannréttindasáttmála eins og nánar er lýst í 4. kafla álitsgerðar undirritaðs dags. 7. maí 2004. Nauðsynlegt sýnist að taka á þessu með skýrum hætti í lögunum
Loks hefur verið bent á að lögin taki ekki gildi fyrr en 1. september 2007 að undangengnum almennum kosningum til Alþingis. Áður en til þess komi hafi nýkjörið þing öll tækifæri til að fjalla um þau á ný, breyta þeim og bæta, jafnvel fella þau brott. Þá hefur einnig verið látið að því liggja að fjölmiðlanefnd starfi áfram og vinni að endurskoðun löggjafar um fjölmiðla.
Þótt þarna sé leitast við að koma til móts við það, að kjósendur geti tekið afstöðu til laganna, verður að hafa í huga að kosningar fara fram vorið 2007. Hljóta þá að vakna spurningar um það hvort fjölmiðlafyrirtæki verði þá ekki þegar að hafa lokið aðlögun reksturs síns að kröfu laganna, a.m.k. að mestu leyti, en slík aðlögun hlýtur að taka talsverðan tíma – eða fyrirtækið hafi þá einfaldlega lagt upp laupana þannig að hugsanleg afstaða kjósenda vorið 2007 skipti ekki máli þar sem lögin hafi þá þegar haft áhrif á fyrirtæki í fjölmiðlarekstri og valdið skaða.
Í annan stað verður að greina á milli atkvæðagreiðslu um tiltekið málefni og almennra þingkosninga. Í þingkosningum taka kjósendur afstöðu til margra málefna og á þessu stigi getur enginn sagt til um það hvaða mál verða efst á baugi árið 2007. 2 Ef til vill hafa lögin þá verið felld úr gildi eða þeim breytt og forsendur þá allt aðrar.
Loks má vekja athygli á því sem segir í upphafi athugasemda við frumvarpið að það sé að undanskildum tveimur veigamiklum breytingum samhljóða frumvarpi því sem samþykkt var 24. maí 2004. Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið verður naumast sagt að breytingar séu veigamiklar, enda ekki tekið á ýmsum mikilvægum álitaefnum sem lúta að því hvort frumvarpið í hinni breyttu mynd samrýmist ákvæðum stjórnarskrárinnar eða með því sé fullnægt fjölþjóðlegum skuldbindingum. Við svo búið verður ekki betur séð en með þessu sé verið að sniðganga 26. gr. stjórnarskrárinnar, en þetta verður nánar skýrt í næsta kafla.
VI. Synjun forseta kallar á samstöðu þingmanna.
Ef heimilt telst að taka frumvarp upp að nýju sem fellt hefur verið við þjóðaratkvæðagreiðslu, eða Alþingi hefur fellt brott lög sem öðlast hafa bráðabirgðagildi í skjóli frumvarpsins í því skyni að skoða mál betur og eftir atvikum samþykkja ný lög, skiptir öllu máli hvernig að því verki er staðið. Ef lagt er fram nýtt frumvarp í beinu framhaldi af synjun forseta, hvort sem miklu væri þar breytt eða litlu, jafnvel þótt gerbreytt væri, þannig að það teldist algerlega nýtt, Alþingi samþykkti og forseti staðfesti, yrði þeim gjörningi tæplega hafnað og þá sérstaklega ef breið samstaða næðist. En nákvæmur undirbúningur og rækileg skoðun sem ef til vill leiddi til gerbreytingar hlyti eðli málsins samkvæmt að taka nokkurn tíma þannig að mjög ólíklegt væri að slíkt frumvarp yrði lagt fram í beinu framhaldi af synjun forseta.
En áður en nánar verður um það fjallað er æskilegt að huga stuttlega að samskiptum þinga og þjóðhöfðingja í aldanna rás. Átök milli þings og þjóðhöfðingja eiga sér langa sögu meðal vestrænna þjóða og snemma hugleiddu stjórnspekingar leiðir til að skapa jafnvægi milli valdaþátta, ekki síst grískir og rómverskir. Togstreita hefur þó jafnan haldist og hún einkenndi meðal annars stjórnskipunarþróun á miðöldum, en henni lauk að mestu þegar einveldi komst á og allt vald gekk til þjóðhöfðingja, oftast konungs, frá guði að því talið var. Seint á 18. öld tók að fjara undan einveldishugmyndum enda höfðu þær sætt gagnrýni stjórnspekinga sem boðuðu þær kenningar að allt vald kæmi frá lýðnum. Á 19. öld tóku slíkar hugmyndir að hafa veruleg áhrif á stjórnskipan Evrópuríkja (höfðu reyndar þegar festst í sessi í Bandaríkjunum). Þjóðþingum var komið á fót og staða þeirra styrktist á kostnað þjóðhöfðingjans. Þingin fengu löggjafarvald, en þjóðhöfðinginn hafði þar enn nokkra hlutdeild sem birtist einkum í synjunarvaldi hans sem þó var smám saman takmarkað á ýmsa vegu, meðal annars með því að það væri einungis frestandi. Jafnframt var valdi dreift meðal annars með þrígreiningu ríkisvaldsins og deildaskiptingu þjóðþinga. Og smám saman var dómstólum fengið vald til að tryggja að löggjafinn færi að ákvæðum stjórnarskrár. Því er ljóst að löggjafarvald þingsins er takmarkað á ýmsa vegu; það er ekki beinn arftaki einvaldskonungsins.
Þar sem þingræði varð síðan viðurkennd stjórnskipunarregla, til dæmis í Noregi 1884, í Danmörku 1901 og hér á landi 1904, urðu tengsl framkvæmdarvalds og meiri hluta þingmanna sem stjórn styður, mjög náin. Hér á landi hefur þingræðið sem upphaflega átti að vera hemill á konungsvaldi þróast í að veikja stjórnskipulega stöðu Alþingis sem stofnunar gagnvart framkvæmdarvaldinu sem hefur breyst í það sem sumir kalla ráðherraræði. 3
Þannig virðist Alþingi sem löggjafarstofnun eiga nokkuð undir högg að sækja gagnvart framkvæmdarvaldinu og hefur það birst skýrt við meðferð á þessu máli með því ofurkappi sem virðist hafa verið lagt á að koma máli í gegnum þingið þrátt fyrir ábendingar um ýmislegt sem þyrfti að kanna betur, til dæmis um stjórnskipulegt gildi lagafrumvarpsins (þótt nokkur atriði hafi verið lagfærð) og fjölþjóðlegar skuldbindingar eins og áður hefur verið vikið að. Auk þess sem dregið hefur verið í efa að þeim pólitísku markmiðum sem lýst er verði náð. En um þann þátt verður ekki fjallað hér.
Synjunarvald í höndum þjóðhöfðingja sem er aðallega pólitísks eðlis og eftirlit stjórnlagadómstóla – og eftir atvikum almennra dómstóla – eða stjórnlagaráða, sem er skylt synjunarvaldi og lýtur sérstaklega að stjórnskipunarlögum, er þannig hemill á umsvif þingsins. Afleiðing þess að synjunarvaldi er beitt er víða sú að mál gengur þá aftur til þingsins til endurskoðunar 4 og jafnvel tengt áskilnaði um aukinn meiri hluta. Þetta merkir þá tvennt:
Nýja yfirferð – nánari skoðun
Víðtækari samstöðu – aukinn meiri hluta. 5
Þótt þetta birtist ekki í orðum stjórnarskrár Íslands verður ákvæðum hennar ekki fengin vitræn merking öðruvísi en gert sé ráð fyrir að áþekk sjónarmið búi að baki 26. grein. Synjun í þjóðaratkvæðagreiðslu verður varla túlkuð öðruvísi en skilaboð til Alþingis um að láta málið niður falla eða taka það fyrir að nýju. Af því leiðir að þingið hlýtur að taka sér hæfilegan tíma til að afla upplýsinga og grandskoða alla þætti þess, meðal annars með frekari upplýsingaöflun utan þingsins. Auk þess er eðlilegt að túlka úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem frumvarpi er synjað og lög falla úr gildi þannig að þingmönnum beri að leitast við að ná sem víðtækastri sátt um slíka löggjöf. Öðrum kosti verður 26. grein merkingarlítil eða jafnvel merkingarlaus. Með þessu er staða löggjafarvalds, Alþingis og forseta Íslands, styrkt gagnvart framkvæmdarvaldinu. Sama má segja, ef Alþingi fellir lög úr gildi. Með því verður að telja að Alþingi skuldbindi sig til að ígrunda mál að nýju og leita eftir víðtækri samstöðu.
Á það hefur verið bent að Alþingi hafi nú, eins og hér stendur á, öll úrræði til að fjalla um frumvarpið, breyta því og bæta það, eftir því sem hugur þingmanna stendur til. En þá er því ekki gaumur gefinn að viðhlítandi umbætur hljóta að taka tíma, en samkvæmt 26. gr. skal frumvarp lagt undir atkvæði þjóðarinnar „svo fljótt sem kostur er“. Þótt Alþingi bregði á það ráð að afnema lögin er það bundið við það að gera það svo fljótt sem kostur er, en af því leiðir að tími gefst ekki til þeirrar umfjöllunar sem nauðsynleg er, enda verður ekki séð að sú sé ætlunin miðað við þau tímamörk sem boðuð hafa verið.
Með því frumvarpi sem lagt hefur verið fyrir Alþingi er augljóslega verið að sniðganga þær óskráðu grundvallarreglur sem búa að baki stjórnarskrárinnar, og stjórnarskrársniðganga er jafngild stjórnarskrárbroti.
En stenst það að skírskota til slíkra óskráðra grundvallarreglna samkvæmt viðurkenndum aðferðum við túlkun stjórnarskrár? Að því skal nú vikið.
VII. Helstu viðhorf til túlkunar stjórnarskrárákvæða.
Í framhaldi af því sem nú hefur verið rakið er rétt að fara nokkrum orðum um helstu viðhorf til túlkunar stjórnarskrárákvæða, en um það gilda að nokkru leyti aðrar áherslur en við túlkun annarra laga. Þar koma þessi álitaefni til sérstakrar skoðunar.
1. Stjórnskipunarlög eru æðri réttarheimildir en t.d. sett lög og torveldara er að breyta stjórnarskrá en öðrum settum reglum. Stjórnarskrárákvæði verður því í reynd að aðlaga breyttum aðstæðum með tiltölulega sveigjanlegri túlkun.
2. Stjórnarskrárákvæði einkennast alla jafna af almennt orðuðum meginreglum, en löggjafanum látið eftir að setja almennar reglur til fyllingar, að sjálfsögðu innan marka stjórnarskrárákvæða.
3. Sum ákvæði stjórnarskrár eru gömul að stofni til og slík ákvæði verður iðulega að túlka frjálslega.
4. Ýmis ákvæði stjórnarskrár eru óskýr og ófullkomin; það tengist stundum aldri þeirra.
5. Stjórnarskráin setur stjórnmálavaldi mörk. Pólitískum stofnunum er fengið vald og á þær eru lagðar skyldur. Því eru sett takmörk hvað handhafar stjórnmálavalds geta gert löglega með þeim heimildum sem þeim eru fengnar. Tengsl lögfræði og stjórnmála eru þá oft sett á oddinn, þegar kemur að túlkun stjórnarskrár og því verður ekki neitað að stundum einkennir hentistefna og tækifærismennska túlkun stjórnmálamanna á stjórnarskrá. Því hefur jafnvel verið hreyft að stjórnmálamenn hefðu meira frelsi til að stýra réttarþróun á þessu sviði en t.d. dómstólar. En það fær vart staðist. Nú er aðhaldið meira, en þeir telja sig oft frjálsari. 6
Niðurstaðan er sú að svigrúm til að túlka stjórnarskrána er almennt meira en við túlkun annarra reglna. Af því leiðir að orðalag og lögskýringargögn hafa ekki sama vægi við túlkun stjórnarskrárákvæða og túlkun almennra laga. Meginreglur laga, eðli máls og raunhæf álitaefni miðað við aðstæður skipa rýmri sess við túlkun stjórnarskrárákvæða. Þrátt fyrir þetta verður ekki ályktað að breyting á valdahlutföllum í stjórnmálum eða venju sem gengur gegn ákvæðum stjórnarskrár verði fellt undir túlkun.
Hér má bæta því við að lengi hafa staðið deilur um hvort við túlkun eigi fremur að leggja áherslu á upprunalega ætlan stjórnarskrárgjafann eða ríkjandi viðhorf hverju sinni. Flestir munu fremur hallast að síðari kostinum, þótt jafnan séu báðir kostir skoðaðir.
Það frelsi sem einkennir túlkun stjórnarskrár helgar ekki geðþóttaákvarðanir. Túlkun er í sjálfu sér pólitísks eðlis, en hún verður að vera í þeim anda og á grundvelli þeirra pólitísku gilda sem móta stjórnarskrána og allur þorri manna viðurkennir. Það er svo viðfangsefni fræðanna að skýra túlkunar vandann og sýna samhengið milli ríkjandi gilda í stjórnmálum og mótun stjórnskipunarinnar í einstökum greinum. Hugmyndir manna um hlutlægni og hreinleika vísindanna útiloka engan veginn að fræðimaður taki afstöðu ef hann setur ekki gildismat sitt og skoðanir fram sem vísindalegan sannleika – eða hina einu réttu vísindalegu niðurstöðu – heldur viðurkennir það pólitíska mat sem hann reisir afstöðu sína á.
En sagan sýnir að sjaldgæft er að menn fullnægi þessum áskilnaði. Freistingin að fella stjórnmálaáróður undir merki fræðanna hefur löngum verið mikil. 7
VIII. Viðbrögð við synjun og túlkun stjórnarskrárákvæða.
Ef framangreind sjónarmið við túlkun eru lögð til grundvallar er ljóst að ákvæði 26. gr. er skýrt. Forseti hefur persónulegt synjunarvald bæði samkvæmt orðum greinarinnar og lögskýringargögnum. Þótt þau hafi minna vægi við túlkun stjórnarskrárákvæða en almennra laga, skipta þau miklu máli. Heimild forseta til synjunar laga hefur ekki fallið niður vegna notkunarleysis, enda nú viðurkennt í framkvæmd. 8
Ekki verður sagt að 26. gr. sé svo almennt orðuð að almenni löggjafinn hafi lítt takmarkað svigrúm til að mæla fyrir um það hvernig skipa skuli málum ef synjunarvaldi er beitt. Hún er ekki heldur svo gömul að heimilt sé að breyta efni hennar með túlkun í anda nýrra tíma. Reyndar má segja að málsskot til þjóðarinnar sé mjög í samræmi við ríkjandi viðhorf til þjóðaratkvæðagreiðslna um einstök mál þótt ýmsar skoðanir séu á því hver tilhögun sé heppilegust (sbr. 2.–4. tölul. hér að framan). Á hinn bóginn er ekki mælt fyrir um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu, né heldur hvernig bregðast skuli við henni ef frumvarp er fellt. Það mál er nú til sérstakrar skoðunar og það verður ekki leyst nema með því að fylla í eyðu – eins og reyndar oft gerist þegar beita þarf lögum – og það verður að gera í samræmi við þær grundvallarreglur sem stjórnarskráin er reist á.
Ef lagafrumvarp er fellt við þjóðaratkvæðagreiðslu er það í fyllsta samræmi við lýðræðishefðir sem ríkjandi eru að mál sé tekið til rækilegrar skoðunar að nýju, ef það er þá ekki látið niður falla. Slík skoðun og rækilegri umræða er í fyllsta samræmi við þær lýðræðishugmyndir sem stjórnskipanin er reist á. Þetta hefur fengið nú á seinni árum aukið vægi í kenningum um samræðusiðfræði sem settar hafa verið fram og jafnvel er haldið að ráði úrslitum um framtíð lýðræðis. Slík meðferð mála hlýtur að taka lengri tíma en fáeina daga.
Það er einnig í anda lýðræðis að leita sem víðtækastrar samstöðu með málamiðlunum. Það setur hömlur á ofríki meiri hluta og tryggir að sem flestir eignist hlutdeild í ákvörðunum, en slíkt tekur sinn tíma. Þess vegna er ákvörðunarferli í lýðræðisríki seinvirkt, en það vinnur gegn geðþótta og ofríki.
Hugmyndir þessar birtast í þeim stjórnarskrárákvæðum þar sem svo hefur verið mælt að synjunarvald leiði til endurupptöku mála, rækilegri skoðunar og aukins meiri hluta. Þau eru höfð til marks um meginreglur sem búa að baki í öllum stjórnarskrám lýðræðis og réttarríkja, þótt ekki sé málum hvarvetna hagað á einn veg.
Hér skal engin dul á það dregin að teflt er fram pólitískum gildum, en ekki er vitað annað en um þau sé víðtæk samstaða í þjóðfélaginu. Með þeim er ekki dreginn taumur neinna tiltekinna stjórnmálaafla og því er pólitísk túlkun stjórnarskrár í þessum anda fyllilega réttmæt og þannig hafa stjórnarskrár verið túlkaðar þar sem lýðræðis- og réttarríkishugmyndir standa föstum fótum. Öðrum kosti staðnar stjórnkerfið. 9
Ef ekki er aukið við stjórnarskrána reglum af þessu tagi verður 26. gr. merkingarlítil, jafnvel merkingarlaus, og ákvæði hennar dauður bókstafur. Þá er um leið kippt brott einu mikilvægasta hlutverki embættis forseta Íslands í stjórnskipan landsins sem sérstök áhersla var lögð á við setningu lýðveldisstjórnarskrárinnar 1944.
IX. Ótryggt lagaumhverfi – miður góðir lagasetningarhættir.
Í II. og IV. kafla var vikið að gildistökuákvæði frumvarpsins 1. september 2007 og þeim rökum að með því gæfist alþingiskjósendum kostur á að lýsa viðhorfi sínu til löggjafarinnar áður en hún gengi í gildi og þá væri tækifæri til breytinga eða afnáms. Við þetta hafa verið gerðar þær athugasemdir að með því væri fjölmiðlafyrirtækjum skapað mjög ótryggt rekstrarumhverfi, enda ættu þau að hafa lagað starfsemi sína að kröfum laganna skömmu fyrir gildistöku laganna og þá kynni að vera of seint að snúa við. Hér verður að hafa í huga að rekstur fjölmiðla á íslenskum forsendum á að ýmsu leyti undir högg að sækja.
Þá má minna á að alþingiskosningar og þjóðaratkvæðagreiðsla um tiltekið afmarkað mál eru engan veginn sambærilegar eins og áður er raunar nefnt.
Það eykur enn á óvissuna að ríkisstjórnin hefur lýst því yfir að fjölmiðlanefnd starfi áfram, henni verði falið að móta frekari reglur um starfsumhverfi fjölmiðla og fulltrúum stjórnarandstöðu boðið að koma að því verki. Ekki eru það góðir lagasetningarhættir að setja umdeild lög, en leggja um leið drög að því að breyta þeim og jafnvel afnema, enda eru þeir í ósamræmi við þær kröfur sem almennt verður að gera til laga og þá ekki síst ef fullnægja á kröfum réttarríkisins. Þær má telja upp í nokkrum liðum, en það sem hér skiptir mestu máli er að lög eiga að vera tiltölulega stöðug. Tíðar og skyndilegar lagabreytingar valda óvissu um það hvaða reglur gildi hverju sinni og skerða réttaröryggi. Lög eiga að vísa mönnum veg, þannig að menn geti séð fyrir afleiðingar gerða sinna og gert ráðstafanir í samræmi við það, viti hvað ber að gera og hvað beri að varast. Stöðugleiki er forsenda fyrir því að menn geti skipulagt líf sitt og starfsemi sína og gert langtímaáætlanir. 10
X. Ágreiningur lögfræðinga.
Mikið hefur verið rætt um ólíkar skoðanir og ágreining lögfræðinga. Jafnvel hefur verið látið að því liggja að hver sem vill geti fengið álit um nánast hvaða niðurstöðu sem er. Slík ummæli stafa af því að menn greina ekki nægilega á milli þess, hver staða þeirra er, sem láta álit í ljós, á hvaða forsendum álitsgerð er reist og hver er rökstuðningur.
Álit lögfræðinga sem eru í þjónustu tiltekins aðila, ríkis sveitarfélags, fyrirtækis eða einstaklings um efni sem snertir umbjóðanda hans mótast af því. Ekki af því að lögfræðingurinn sé lélegur eða óheiðarlegur, heldur verður að líta á hann í stöðu málflytjandans. Þá leggur hann áherslu á þau rök sem styðja mál hans. 11
Þá er mikilvægt að gefa því gaum hvernig mál eru lögð fyrir lögfræðinginn. Sá sem það gerir vill gera sér grein fyrir því hver staða hans er að gefnum tilteknum forsendum um lög og staðreyndir sem engan veginn er víst að standist. Annar lögfræðingur getur síðan í sama máli komist að annarri niðurstöðu af því að hann gengur að öðrum forsendum vísum. Þessu þarf að gefa gaum, en það er sjaldnast gert í opinberri umræðu eða fréttaflutningi, enda oft erfitt um vik.
Loks kann að vera áherslumunur í álitum lögfræðinga, en ástæðulaust er að túlka það sem sérstakan ágreining.
Mestu máli skiptir hvernig röksemdafærslu er háttað, en það skilar sér oft illa. Miklu fremur er skírskotað til þess hver sé staða þess sem álit gefur. Þetta hefur verið sérstaklega áberandi í umræðunni um fjölmiðlalögin.
XI. Yfirlit og helstu niðurstöður.
Gerð er grein fyrir verkefninu og efni frumvarps til laga um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993 o.fl. sbr. I–II. kafla.
Niðurstaðan er sú að stjórnskipulegt þrátefli geti hlotist af því að leggja fram nýtt fjölmiðlafrumvarp samtímis því að fella hið eldra úr gildi, sbr. III. kafla.
Gild rök má færa fyrir því að mál sé úr höndum Alþingis þegar forseti synjar og eigi þangað ekki afturkvæmt fyrr en þjóðaratkvæðagreiðsla hefur farið fram. Hins vegar má færa rök fyrir því, að Alþingi geti afnumið lögin, enda staðfesti forseti. Síðar megi leggja fram nýtt frumvarp eftir rækilegan undirbúning og endurskoðun, sbr. IV. kafla.
Breytingar sem gert er ráð fyrir í frumvarpi því sem nú liggur fyrir Alþingi eru svo veigalitlar að með þeim er verið að sniðganga stjórnarskrá, sbr. V. kafla.
Ekki hefur verið staðið þannig að endurskoðun þess frumvarps sem nú liggur fyrir að hún geti talist svo rækileg að samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar og ekki hefur verið leitað eftir víðtækri samstöðu. Slík vinna hefði tekið miklu lengri tíma. Synjun forseta við þessar aðstæður er til þess fallin að styrkja löggjafarvaldið í heild gagnvart framkvæmdarvaldinu. Með framlagningu frumvarpsins er verið að sniðganga stjórnarskrána og stjórnlagasniðganga er jafngild stjórnarskrárbroti, sbr. VI. kafla.
Túlka verður 26. gr. og synjunarvald forseta í anda þeirra grundvallargilda sem móta stjórnskipunina og búa að baki því plaggi sem kallast stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. VII. kafla.
Rækileg endurskoðun frumvarps sem synjað hefur verið staðfestingar, upplýst umræða og viðleitni til að ná sem víðtækastri samstöðu er í fyllsta samræmi við þá lýðræðis- og málamiðlunarhefð sem stjórnskipan Íslands er reist á og hana ber að virða, sbr. VIII. kafla.
Gildistökuákvæðið 1. september og fyrirheit um frekari endurskoðun lagaumhverfis leiðir til réttaróvissu sem veldur öryggisleysi í rekstri fjölmiðlafyrirtækja. Þessi aðferð að setja fyrst lög og boða síðan breytingar er andstætt góðum lagasetningarháttum og þeirri lagahefð sem þjóðin vill væntanlega öll hafa í heiðri, sbr. IX. kafla.
Ágreining lögfræðinga verður að skoða í ljósi stöðu þeirra, hlutverks þeirra, hvernig mál eru lögð fyrir þá og síðast en ekki síst rökfærslu þeirra, sbr. X. kafla.
Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið.
(Fréttablaðið 2. júní 2004.)
Á þessari stundu liggur ekkert fyrir um hvaða afstöðu forseti Íslands tekur til staðfestingar eða synjunar fjölmiðlafrumvarpsins sem mestur styrr hefur staðið um undanfarna daga. Ef forseti tekur þá ákvörðun að synja frumvarpinu staðfestingar fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar.
Mörg stór orð hafa fallið um það hvað gerðist ef forseti synjaði og þarflaust að árétta þau hér, en mörg þeirra eru þó fremur mælt af ofsa en yfirvegun. Ef forseti staðfesti og lögin öðluðust frambúðargildi má búast við klögumálum, kærum og stefnum til innlendra og erlendra eftirlitsstofnana og dómstóla. Ef forseti synjaði og lögin yrðu samþykkt í almennri atkvæðagreiðslu mætti gera ráð fyrir áþekkum ýfingum þótt sú einkennilega staða kæmi þá upp, að meiri hlutinn hefði ef til vill samþykkt brot á lögum og milliríkjasáttmálum. Ef á hinn bóginn lögin yrðu felld væru þau úr sögunni og málið yrði væntanlega tekið til skoðunar að nýju.
Forseti synjar.
Nú skulum við gera ráð fyrir að forseti synji og verður þá að gera ýmsar ráðstafanir, svo sem að setja lög um atkvæðagreiðslu, en það þyrfti þó ekki að vera ýkja flókið og mætti í flestum greinum styðjast við lög sem þegar gilda um almennar kosningar hér á landi, svo sem til Alþingis, sveitarstjórna eða embættis forseta Íslands. Þá hlyti að verða einhver fjárútlát við kynningu á lögunum og þeir sem láta sig málið skipta yrðu að bera kostnað við að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
En væri nú ekki betra að leita annarra leiða? Í stað alls þessa umstangs, sem atkvæðagreiðslu fylgdi, felldi Alþingi sjálft lögin úr gildi, en samþykkti jafnframt að taka málið til endurskoðunar.
Alþingi endurskoðar.
Í 26. gr. segir að efnt skuli til atkvæðagreiðslu allra atkvæðisbærra manna „svo fljótt sem kostur er“. Ýmis vandkvæði sýnast vera á að tengja atkvæðagreiðsluna um fjölmiðlafrumvarpið við væntanlegar forsetakosningar og sumarið hentar illa til almennrar atkvæðagreiðslu, þannig að líklega stæðist að fresta atkvæðagreiðslu til haustsins. Þá fengi Alþingi ráðrúm til að fella lögin úr gildi og taka til við endurskoðun.
Vel má vera að þingmönnum sem samþykkt hafa frumvarpið þyki það beiskur kaleikur að kyngja slíkum viðsnúningi, en það hlýtur þó að vera tilefni til endurmats þegar hinn handhafi löggjafarvaldsins skv. 2. gr. stjórnarskrárinnar – forseti Íslands – synjar atbeina sínum. Þá stendur valið milli þess að taka mál til endurskoðunar eða leggja það í þjóðardóm.
Brotið blað í stjórnskipunarsögunni.
Með slíku frumkvæði Alþingis mætti miðla málum, þannig að hvorirtveggju hefðu nokkuð síns máls. Slík málamiðlun væri í anda germanskra, og ekki síst norrænna og engilsaxneskra stjórnskipunarhefða um takmarkað vald og fjölræði, sem íslenska þjóðveldið varpar skýru ljósi á og á þannig djúpar rætur í íslenskri hefð. Slík lausn kynni að verða upphaf venju sem sem tengist hlutdeild forseta í löggjafarvaldi og bryti blað í stjórnskipunarsögu Íslendinga. Venja mótast af reynslu og sátt, hún er því oftast hollari til leiðsagnar en valdboð settra laga. Synjun forseta á staðfestingu yrði þá í reynd til þess, að mál sem mikill styrr stæði um og naumur tími gæfist til að rökræða, gengju aftur til Alþingis til rækilegri skoðunar og sáttaumleitana. Þjóðaratkvæðagreiðsla sem fylgdi ákvörðun forseta gæfi henni meiri þunga en ella. Þessi leið sparaði fé, eyddi óvissu, slægi á deilur - og allir héldu sæmd sinni.
Sigurður Líndal.
Fylgiskjal V.
Álitsgerð Eiríks Tómassonar lagaprófessors.
(12. júlí 2004.)
Að beiðni allsherjarnefndar Alþingis hef ég undirritaður tekið að mér að láta í ljós álit á því hvort efni frumvarps til laga um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993 o.fl., sem lagt hefur verið fram á yfirstandandi löggjafarþingi, standist fyrirmæli stjórnarskrárinnar.
Með 1. og 2. gr. frumvarpsins er lagt til að tilgreindum greinum útvarps- og samkeppnislaga verði breytt og í 3. gr. þess er kveðið á um að lög nr. 48/2004 um breytingu á útvarps- og samkeppnislögum skuli falla brott. Í upphafi athugasemda með frumvarpinu segir enn fremur orðrétt: „Frumvarp þetta er að undanskildum tveimur veigamiklum breytingum samhljóða öðru frumvarpi sem samþykkt var á Alþingi 24. maí sl. og varð að lögum nr. 48/2004 … eftir að forseti Íslands hafði synjað því staðfestingar.“
Fylgir hér á eftir álitsgerð mín um ofangreint efni.
I.
Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar fara Alþingi og forseti Íslands saman með löggjafarvaldið. Í 26. gr. hennar er mælt fyrir um þátt forseta við setningu laga. Orðrétt segir þar: „Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu.“
Þótt orðalag 2. og 26. gr. stjórnarskrárinnar sé skýrt og í samræmi við vilja stjórnarskrárgjafans, eins og hann birtist í athugasemdum með frumvarpi til stjórnskipunarlaga og umræðum á Alþingi í aðdraganda þess að sett var stjórnarskrá fyrir lýðveldið Ísland árið 1944, hefur því verið haldið fram að forseti lýðveldisins hafi ekki sjálfstæðan rétt til að beita því synjunarvaldi sem honum er fengið í stjórnarskránni. Sú skoðun hefur hins vegar verið viðtekin meðal flestra fræðimanna á sviði stjórnskipunarréttar að forsetinn hafi raunverulega þetta vald og geti neitað að staðfesta lagafrumvarp, svo að gilt sé samkvæmt stjórnarskránni, án atbeina ráðherra. Viðbrögð ráðherra núverandi ríkisstjórnar við þeirri ákvörðun forseta 2. júní sl. að neita að staðfesta áðurgreint lagafrumvarp um breyting á útvarps- og samkeppnislögum benda til að þeir telji að forseti hafi þetta vald með þeim afleiðingum að leggja skuli frumvarpið, sem nú er reyndar orðið að lögum, undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar, eins og mælt er fyrir um í 26. gr. stjórnarskrárinnar.
Í þessari álitsgerð er gengið út frá því, sem segir berum orðum í 2. gr. stjórnarskrárinnar, að Alþingi og forseti fari saman með löggjafarvaldið. Enn fremur að forseti geti upp á sitt einsdæmi neitað að staðfesta lagafrumvarp, sem Alþingi hefur samþykkt, með þeim afleiðingum sem mælt er fyrir um í 26. gr. stjórnarskrárinnar. Sú spurning sem svara þarf til þess að geta leyst úr því álitaefni hvort efni frumvarpsins um breyting á útvarps- og samkeppnislögum o.fl., sem lagt hefur verið fram á Alþingi, standist fyrirmæli stjórnarskrárinnar er þessi: Getur Alþingi með einhverjum hætti gripið inn í þá atburðarás, sem hófst þegar forseti ákvað að neita að staðfesta fyrra frumvarp, nú lög nr. 48/2004, en þau lög eru að stærstum hluta sama efnis og fyrirliggjandi frumvarp, eins og fram kemur í athugasemdum með því?
Þegar leitað er svars við þeirri spurningu verður að leggja til grundvallar að samkvæmt stjórnarskránni hefst ferli lagasetningar, þegar um almenn lög er að ræða, með því að lagt er fram lagafrumvarp á Alþingi af hálfu ráðherra eða þingmanna, sbr. 38. gr. stjórnarskrárinnar. Ef þingið samþykkir frumvarpið, að loknum þremur umræðum um það, sbr. 44. gr. stjórnarskrárinnar, skal það lagt fyrir forseta til staðfestingar skv. 26. gr. hennar. Yfirleitt lýkur lagasetningarferlinu með því að forseti staðfestir frumvarpið. Ef hann neitar á hinn bóginn að gera það skal leggja það undir þjóðaratkvæði. Þótt frumvarpið öðlist við það lagagildi til bráðabirgða lýkur lagasetningarferlinu ekki endanlega fyrr en úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar liggja fyrir.
II.
Þótt Alþingi sé samkvæmt framansögðu ekki eini handhafi löggjafarvaldsins er það ótvírætt aðalhandhafi þess. Almennt hefur þingið heimild til þess að setja almennar réttarreglur um nánast hvaðeina, sem það kýs, með þeim takmörkunum er leiðir af stjórnarskránni og þeirri stjórnskipan sem þar er kveðið á um. Í grófum dráttum má segja að þær skorður, sem stjórnarskráin reisir við löggjafarvaldi Alþingis, séu tvíþættar. Í fyrsta lagi mega almenn lög ekki brjóta í bága við efnisreglur stjórnarskrárinnar, t.d. mannréttindaákvæðin í VI. og VII. kafla hennar. Í annan stað verður þingið að virða valdmörk sín gagnvart öðrum handhöfum ríkisvaldsins og má ekki ganga inn á valdsvið þeirra. Slíkt væri brot á fyrirmælum 2. gr. stjórnarskrárinnar. Í samræmi við það mætti Alþingi t.d. ekki ákveða með lögum að tiltekinn maður skuli skipaður til að gegna ákveðnu embætti vegna þess að með því væri löggjafinn að ganga inn á valdsvið handhafa framkvæmdarvaldsins, sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar. Alþingi mætti heldur ekki mæla svo fyrir um í lögum að tiltekinn einstaklingur eða fyrirtæki skuli lýst gjaldþrota vegna þess að með því móti væri þingið að ganga inn á valdsvið handhafa dómsvaldsins samkvæmt hefðbundinni skilgreiningu á eðli þess valds.
Á sama hátt verður Alþingi að virða valdmörk sín gagnvart forseta Íslands, sem fer með löggjafarvaldið ásamt þinginu, eins og skýrt er fyrir mælt í 2. gr. stjórnarskrárinnar. Það leiðir til þess, eins og nánar verður vikið að hér á eftir, að valdi Alþingis til þess að setja lög, sem er eins og áður segir mjög víðtækt við venjulegar aðstæður, hljóta að vera skorður settar þegar forseti hefur ákveðið að beita því valdi, sem honum er fengið í stjórnarskránni, að neita að staðfesta lagafrumvarp sem þingið hefur samþykkt.
Sá fræðimaður sem öðrum fremur hefur mótað þau sjónarmið, sem viðtekin hafa verið um það hvernig skýra beri lýðveldisstjórnarskrána, er Ólafur Jóhannesson sem var prófessor í stjórnskipunarrétti við lagadeild Háskóla Íslands um langt árabil. Í riti sínu, Stjórnskipun Íslands, sem út kom árið 1960, segir Ólafur orðrétt á bls. 298: „Þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi, er það þar með komið úr höndum þingsins, og verður eigi afturkallað af því.“
Þessi orð Ólafs verða ekki skilin á annan veg en þann að hann hafi verið þeirrar skoðunar að eftir að lagafrumvarp hefur verið samþykkt af Alþingi geti þingið ekki haft nein afskipti af því, hvort sem forseti ákveður að staðfesta frumvarpið eða neita að gera það. Skjóta ummæli á bls. 300 í áðurgreindu riti hans stoðum undir þetta, þar sem hann segir að neiti forseti að staðfesta lagafrumvarp verði það, eftir að það er orðið að lögum, „að ganga í gegnum hreinsunareld, og fer þá um gildi laganna eftir vilja meiri hluta kjósenda“.
Þetta viðhorf Ólafs Jóhannessonar styðst í fyrsta lagi við orðalag 26. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem orðrétt segir: „Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar …“ [Leturbreyting mín.] Þannig er samkvæmt orðanna hljóðan skylt að leggja lagafrumvarp, sem forseti hefur neitað að staðfesta og þar með er orðið að lögum, undir þjóðaratkvæði til þess að fá skorið úr um frambúðargildi laganna. Í annan stað er þessi skýring í samræmi við 2. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem segir að Alþingi og forseti fari saman með löggjafarvaldið.
Í 77. gr. finnsku stjórnarskrárinnar frá árinu 2000 er svo fyrir mælt að lagafrumvarp, sem samþykkt hefur verið af finnska þjóðþinginu, skuli ganga aftur til þingsins ef forseti Finnlands neitar að staðfesta það. Sambærilegt ákvæði er hins vegar ekki að finna í íslensku stjórnarskránni. *
III.
Samkvæmt því, sem að framan segir, er ekki gert ráð fyrir því í íslenskri stjórnskipan að Alþingi hafi afskipti af lagafrumvarpi eftir að þingið hefur samþykkt það, hvort sem forseti Íslands staðfestir frumvarpið eða neitar að gera það. Sú spurning vaknar hins vegar hvort Alþingi hafi heimild til að grípa inn í atburðarásina eftir að forseti hefur beitt synjunarvaldi sínu sem annar handhafi löggjafarvalds með þeim afleiðingum að leggja ber frumvarpið, sem orðið er að lögum, undir atkvæði þjóðarinnar til samþykktar eða synjunar.
Ýmis rök mæla með því að Alþingi geti undir þessum kringumstæðum fellt lögin úr gildi með því að samþykkja lagafrumvarp þess efnis. Í fyrsta lagi er það þingið sem hefur frumkvæði að því að setja lög þótt lagafrumvarp, sem það hefur samþykkt, öðlist ekki lagagildi fyrr en forseti hefur annaðhvort staðfest það eða neitað að gera það. Þegar af þeirri ástæðu má halda því fram að eðlilegt sé að játa þinginu rétt til þess að bregðast þannig við synjun forseta, sem gert er ráð fyrir að hann grípi einungis til í undantekningartilvikum, að það geti fellt lögin úr gildi. Í öðru lagi hefur Alþingi, eins og áður segir, víðtækan rétt til setja lög, breyta þeim og fella þau úr gildi. Því er nærlægt að telja að þingið geti neytt þessa réttar við aðstæður sem þessar, svo framarlega sem það gengur ekki inn á valdsvið hins handhafa löggjafarvaldsins. Með því einu að fella lög úr gildi, eftir að forseti hefur neitað að staðfesta frumvarp til þeirra, með sömu réttaráhrifum og í því tilviki að lögunum væri hafnað í þjóðaratkvæðagreiðslu má segja að þingið virði í hvívetna ákvörðun forseta og sé þar með ekki að ganga inn á valdsvið hans. Í þriðja lagi hafa lög aðeins öðlast lagagildi til bráðabirgða við þessar aðstæður, vegna þess að eftir er að skera úr um frambúðargildi þeirra í þjóðaratkvæðagreiðslu. Með þessu móti væri þinginu fengið vald til þess að koma í veg fyrir slíka atkvæðagreiðslu um umdeild lög og þar með að forða þeirri sundrungu með þjóðinni, sem af slíkri atkvæðagreiðslu leiddi, hver sem úrslit hennar yrðu. Þessi síðastnefnda röksemd styðst við það sjónarmið við skýringu á stjórnlögum að séu fleiri en einn skýringarkostur fyrir hendi beri fremur að velja þann kost, sem stuðlar að sáttum í þjóðfélaginu, heldur en þá sem kunna að leiða til meiri flokkadrátta og sundurþykkju meðal þjóðarinnar.
Önnur rök mæla hins vegar gegn því að Alþingi geti gripið inn í lagasetningarferlið uns því er að fullu lokið samkvæmt fyrirmælum 26. gr. stjórnarskrárinnar. Þar má fyrst nefna hið afdráttarlausa orðalag greinarinnar og jafnframt það atriði að stjórnarskráin gerir ekki ráð fyrir því að þingið hafi afskipti af lögunum, eftir að það hefur samþykkt frumvarp til þeirra. Enn fremur má halda því fram að sé þinginu játuð heimild til þess að fella lögin úr gildi sé gengið á stjórnarskrárvarinn rétt þjóðarinnar við þær aðstæður, ekki síst þess hluta hennar sem staðfesta vill lögin í samræmi við upphaflegan vilja þingsins. Segja má að sú skipan, sem mælt er fyrir um í 26. gr. stjórnarskrárinnar, að þjóðin skuli eiga síðasta orðið ef í odda skerst með þjóðkjörnu þingi og þjóðkjörnum forseta sé lýðræðislegasta aðferðin til þess að knýja fram endanlega niðurstöðu þegar svo stendur á. Af þeim sökum er eðlilegt að gjalda varhuga við því að skýra stjórnarskrána með þeim hætti að annar hvor aðilinn, þingið eða forsetinn, geti svipt þjóðina þeim rétti að fá að skera úr um það, milliliðalaust, hvort hin umdeildu lög skuli gilda til frambúðar eða hvort þau skuli felld úr gildi.
IV.
Sé Alþingi játuð heimild til þess að hafa afskipti af lögum, eftir að forseti hefur neitað að staðfesta frumvarp til þeirra, verður að líta á það sem undantekningu frá þeirri meginreglu, sem liggur til grundvallar íslenskri stjórnskipan og fyrr er lýst, að ekki er gert ráð fyrir því að þingið hafi afskipti af lögum við þær aðstæður. Þar með hlýtur heimild Alþingis að einskorðast við það eitt að fella lögin úr gildi, þannig að réttaráhrifin verði þau sömu og í því tilviki að lögunum væri hafnað í þjóðaratkvæðagreiðslu og þau þar með felld úr gildi skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Ef þingið gæti samhliða breytt ákvæðum laganna væri það hins vegar að ganga inn á valdsvið hins handhafa löggjafarvaldsins, forsetans, og ómerkja í raun og veru þá ákvörðun hans að neita að staðfesta frumvarp til laganna og bera lögin undir atkvæði þjóðarinnar.
Með því að setja ný lög um sama efni og þau fyrri, áður en fyrra lagasetningarferli er að fullu lokið, væri þingið jafnframt að grípa inn í það ferli með þeim afleiðingum að komið yrði í veg fyrir að fyrra réttarástand raknaði við, en það myndi óhjákvæmilega gerast ef þjóðin, sem á síðasta orðið um frambúðargildi laganna skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar, hafnaði þeim í þjóðaratkvæðagreiðslu. Það getur vissulega skipt máli að lögum hvort fyrra réttarástand raknar við eða hvort þingið getur breytt lögunum áður en til þess kemur. Sem dæmi má nefna það að forseti neiti að staðfesta frumvarp að lögum, þar sem lagður er nýr skattur á landsmenn. Vegna banns 2. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar við afturvirkni skattalaga kynni það að skipta sköpum í því tilviki hvort Alþingi hefði vald til þess að breyta lögunum, t.d. með því að lækka skattinn, og láta þau þannig gilda áfram eða hvort þingið hefði einungis, á sama hátt og þjóðin, vald til þess að fella lögin úr gildi með þeim réttaráhrifum að skatturinn félli niður.
Það að játa Alþingi heimild til þess við þær aðstæður, sem hér er fjallað um, að fella lög úr gildi og samþykkja sams konar lagafrumvarp að nýju býður enn fremur þeirri hættu heim, sem óæskileg hlýtur að teljast, að upp komi eins konar þrátefli milli þings og forseta. Þannig gæti svo farið að forseti neiti að staðfesta hið nýja frumvarp sem lög í breyttri mynd, en þingið felli þau lög síðan úr gildi og samþykki enn á ný nýtt frumvarp, nánast sama efnis og hið upphaflega. Þetta kynni jafnvel að endurtaka sig aftur og aftur, þó þannig að þingið ætti alltaf síðasta orðið. Eina leiðin til þess að koma í veg fyrir slíkt þrátefli samkvæmt núgildandi stjórnskipan er að skýra stjórnarskrána á þann veg að Alþingi megi ekki hafa önnur afskipti af lagasetningarferlinu eftir að það hefur samþykkt lagafrumvarp en að fella lögin úr gildi með þeim réttaráhrifum að sama réttarástand rakni við og ríkti áður en þau tóku gildi. Þessi skýringarkostur styðst ótvírætt við það sjónarmið, sem gerð er grein fyrir hér að framan, að velja beri þann kost við skýringu á stjórnlögum, séu fleiri kostir á annað borð fyrir hendi, sem líklegur er til að eyða réttaróvissu og koma þannig í veg fyrir meiri átök meðal þjóðarinnar en hlytust af því ef aðrir kostir yrðu valdir.
V.
Með skírskotun til þess, sem að framan er rakið, er það niðurstaða mín að stjórnarskráin geri ekki ráð fyrir því að Alþingi hafi nein afskipti af lögum eftir að það hefur samþykkt frumvarp til þeirra. Með því að fella fyrri lög úr gildi og samþykkja nýtt lagafrumvarp um sömu efnisatriði í þeirra stað, eftir að forseti Íslands hefur neitað að staðfesta frumvarp til fyrri laganna og áður en þau hafa verið borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar, væri Alþingi að ganga inn á valdsvið forseta sem annars handhafa löggjafarvaldsins. Séu þau rök, sem mæla með því að Alþingi geti við þessar aðstæður fellt fyrri lög úr gildi án frekari afskipta af lagasetningarferlinu, borin saman við þau rök, sem mæla á móti því að slík heimild sé fyrir hendi, er það álit mitt að sennilega sé þinginu þetta heimilt, svo framarlega sem niðurfelling laganna hafi sömu réttaráhrif og í því tilviki að lögunum væri hafnað í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Samkvæmt þessu lít ég svo á að efni 1. og 2. gr. fyrirliggjandi frumvarps um breytingu á útvarps- og samkeppnislögum o.fl. brjóti í bága við stjórnarskrána og gangi þar af leiðandi í berhögg við íslenska stjórnskipan, eftir að forseti hefur neitað að staðfesta frumvarp til laga nr. 48/2004, vegna þess að þau lög hafa ekki enn verið borin undir atkvæði þjóðarinnar til staðfestingar eða synjunar. Gildistökuákvæði 4. gr. frumvarpsins þyrfti að mínu áliti að breyta til samræmis við þessa niðurstöðu. Á hinn bóginn tel ég að efni 3. gr. frumvarpsins, þar sem kveðið er á um að lög nr. 48/2004 skuli falla brott, standist sennilega fyrirmæli stjórnarskrárinnar.
Að lokum skal tekið fram að í þessari álitsgerð minni er einvörðungu leitað svars við þeirri spurningu hvort umrætt frumvarp um breytingu á útvarps- og samkeppnislögum o.fl. standist fyrirmæli stjórnarskrárinnar. Þar af leiðandi fjalla ég ekki um álitamál, sem kynnu að rísa við áframhaldandi meðferð málsins, ef svo færi að lög nr. 48/2004 yrðu felld úr gildi, hvort sem er af Alþingi eða í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Reykjavík, 12. júlí 2004,
Eiríkur Tómasson,
prófessor við lagadeild Háskóla Íslands.
Fylgiskjal VI.
Minnisblað frá Páli Hreinssyni lagaprófessor.
(12. júlí 2004.)
Má Alþingi fella úr gildi lög sem forseti hefur synjað staðfestingar og ekki hafa enn verið lögð undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar?
Þar sem Hæstiréttur Íslands hefur ekki tekið afstöðu til þessa álitaefnis með dómi ríkir óhjákvæmilega ákveðin réttaróvissa um hvort Alþingi hafi heimild til að fella úr gildi lög sem þannig er ástatt um.
Þegar leitað er svara við þessari spurningu ber að hafa í huga að Alþingi er allra stofnana valdamest að íslenskri stjórnskipan og er aðalhandhafi löggjafarvaldsins. 1 2 Í stjórnlagafræði er almennt viðurkennt að við setningu laga séu þingmenn ekki bundnir af öðru en sannfæringu sinni og ákvæðum stjórnarskrár, sbr. 48. gr. stjórnarskrárinnar. 3 Á grundvelli framangreindra sjónarmiða taldi Ólafur Jóhannesson að Alþingi gæti með lögum sett öll þau fyrirmæli, sem stjórnarskráin hefði ekki boðið, beint eða óbeint, að sett skyldu með öðrum hætti. 4
Af framangreindri meginreglu má draga þá ályktun að Alþingi geti fellt úr gildi lög, sem bíða þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar, nema talið verði að stjórnarskrárgjafinn hafi með setningu ákvæða 26. gr. stjórnarskrárinnar takmarkað vald Alþingis að þessu leyti. Svarið við þessari spurningu sem hér er til umfjöllunar ræðst því fyrst og síðast af skýringu á ákvæðum 26. gr. stjórnarskrárinnar, en hún hljóðar svo:
„Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sinu.“
Í athugasemdum við 26. gr. í frumvarpi því er varð að lýðveldisstjórnarskránni segir m.a. svo:
„Ekki hefur þótt fært að veita forseta algert synjunarvald, eins og konungur hefur haft. Forseta er einungis fenginn réttur til að skjóta lagafrumvörpum Alþingis undir alþjóðaratkvæði. Er þess þó að gæta að frumvarpið öðlast lagagildi þegar í stað, þó að forseti taki slíka ákvörðun, en fellur þá úr gildi aftur, ef það fær ekki meiri hluta við atkvæðagreiðsluna. Ákvörðun um slíka staðfestingarsynjun eða málskot til þjóðaratkvæðis tekur forseti, án þess að atbeini ráðherra þurfi að koma til. En ef mál er mikilvægt, gæti daglega af synjuninni leitt slíkt ósamkomulag milli forseta og ráðherra, að til ráðherraskipta eða annarra aðgerða Alþingis kæmi.“ (Alþt. 1944, A-deild, bls. 15.)
Af orðalagi ákvæðisins og lögskýringargögnum er ljóst að stjórnarskrárgjafinn hefur ekki takmarkað valdheimildir Alþingis með ótvíræðu orðalagi til að fella úr gildi lög sem bíða þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Spurningin sem eftir stendur er þá hvort slík takmörkun á valdheimildum Alþingis felist „óbeint“ í orðalagi 26. gr. stjórnarskrárinnar. Í því sambandi skiptir máli hvernig skýra ber eftirfarandi orð ákvæðisins:
„… en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu.“
Ef þessi orð eru skýrð svo að ekkert geti komið veg fyrir að lög gangi til þjóðaratkvæðagreiðslu, sem forseti hefur synjað staðfestingu, verður niðurstaðan sú að Alþingi sé óheimilt að fella lögin úr gildi áður en atkvæðagreiðslan fari fram. Þar sem ákvæði II. kafla stjórnarskrárinnar hafa að geyma meginreglur sem oft lúta aðeins að höfuðtilvikum er þessi skýringarkostur sennilega ekki sá nærtækasti. Þannig virðist nærtækar að skýra þennan málslið 26. gr. stjórnarskrárinnar svo að lagafrumvörp, sem forseti hafi synjað samþykki, geti ekki haldið gildi til frambúðar nema að þau hafi verið samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu sem fram skal fara svo fljótt sem kostur er. Ef ákvæðið er skýrt svo að meginmarkmið þess sé að orða þetta ófrávíkjanlega skilyrði fyrir frambúðargildi laga, verður það tæplega talið fela í
sér takmörkun á valdi Alþingis til þess að fella slík lög úr gildi áður en til þjóðaratkvæðagreiðslu kemur. Þetta lögskýringarviðhorf á sér stoð í ummælum og túlkun dr. jur. Björns Þórðarsonar þáverandi forsætisráðherra á ákvæðinu við umræður um stjórnarfrumvarp hans til lýðveldisstjórnarskrárinnar á Alþingi hinn 28. febrúar 1944. Þar sagði hann svo:
„Alþingi fer með löggjafarvaldið, því að forseta er ekkert vald veitt í lagasetningu. Þess vegna er sama, hvort hann undirskrifar lögin eða ekki. Ef hann undirskrifar l., öðlast þau gildi, geri hann það ekki, öðlast þau samt gildi, en til frambúðar þó því aðeins, að þjóðin hafi samþ. þau að viðhafðri atkvæðagreiðslu. – Það er ekki um synjunarvald forseta að ræða hér, heldur er það þjóðin, sem segir til um það, hvort l. eigi að hafa framtíðargíldi eða ekki.“ 5
Í þessu sambandi má einnig minna á að í umræðum á Alþingi um frumvarp það, er varð að lýðveldisstjórnarskránni, komu fram frekari skýringar á þessu ákvæði stjórnarskrárinnar. Þar kom fram að sú skipan að láta frumvarp taka gildi um leið og forseti synjaði staðfestingar í stað þess að láta það ekki taka gildi fyrr en eftir að þjóðaratkvæðagreiðsla hefði farið fram, væri valin þannig að vald forseta samkvæmt þessu ákvæði væri minna en ella 6 og að vilji Alþingis, sem lýsti sér í þeim lögum sem forseti hefði synjað samþykkis, réði á meðan beðið væri eftir úrslitum í þjóðaratkvæðagreiðslu. 7
Þegar deila kemur upp á milli handa löggjafarvalds, – Alþingis (þ.e. meiri hluta þingmanna) og forseta – og hún kristallast í því að þingið vill að lögin standi en forseti telur þar einhverja annmarka á, má spyrja hvort það sé óeðlilegt að Alþingi geti höggvið á þann hnút og fellt lögin úr gildi. Slík viðbrögð eru nær því að tekið sé að einhverju leyti undir sjónarmið forseta heldur en að gengið sé gegn þeim. Vart verður því sagt að með því sé verið að ganga gegn synjunarvaldi forseta þar sem málskot hans til þjóðarinnar hlýtur oftast að byggjast á þeirri forsendu að meiri hluti þjóðarinnar sé líklegur til að fella lögin úr gildi. 8 Með þessu móti gefst þá færi á að gera tilraun til að sætta ólík sjónarmið og ná breiðari samstöðu um nýja lausn.
Loks má velta því fyrir sér hvort það fari í bága við reglur stjórnarskrár, um að handhöfn löggjafarvaldsins er bæði hjá Alþingi og forseta, felli Alþingi úr gildi lög sem bíða þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Í riti sínu Stjórnskipun Íslands, reifar Ólafur Jóhannesson nokkur meginsjónarmið um meðferð lagafrumvarpa hjá handhöfum löggjafarvaldsins við setningu almennra laga, en þar segir m.a. svo:
„Þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi, er það þar með komið úr höndum þingsins, og verður ekki afturkallað af því. Endanlegt lagagildi hefur frumvarpið þó ekki enn þá fengið. Það á eftir að fara til hins löggjafaraðilans, forsetans.“ 9
Stuttu síðar í sama kafla segir Ólafur:
„Til þess að frumvarp, samþykkt af Alþingi, öðlist lagagildi, sýnist samkvæmt þessu ætíð þurfa að leggja það fyrir forseta til staðfestingar. Fyrr en það hefur verið gert, getur það ekki orðið að lögun. Hitt skiptir svo ekki máli um gildistöku þeirra laga, hverjar undirtektir forseta eru, hvort hann staðfestir frumvarpið eða synjar því staðfestingar.“ 10
Um lok lagasetningarinnar segir Ólafur svo:
„Lagasetningunni er lokið með staðfestingu forseta. En þá er eftir að gefa lögin út og birta þau, en um það annast stjórnvöld sbr. 1. 64/1943.“ 11
Þótt yfir vafa sé hafið samkvæmt framansögðu að Alþingi geti ekki afturkallað lagafrumvarp sitt þegar það hefur gengið til forseta, ætti almennt ekki að valda vafa að eftir að lagasetningunni er lokið með staðfestingu eða synjun forseta á lagafrumvarpinu, geti Alþingi fellt lögin úr gildi með nýjum lögum, enda hafi frumvarp til síðarnefndu laganna sætt löglegri meðferð samkvæmt stjórnarskrá og lögum nr. 55/1991 um þingsköp Alþingis og verið samþykkt eða synjað staðfestingar af forseta Íslands og birt lögun samkvæmt.
Niðurstöður.
Í þessu minnisblaði hefur verið reynt að varpa ljósi á lögfræðileg rök og lagasjónarmið sem veitt geta vísbendingu um svör við spurningunni hvort Alþingi megi fella úr gildi lög sem forseti hefur synjað staðfestingar og ekki hafa enn verið lögð undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Á það var bent að Alþingi er allra stofnana valdamest að íslenskri stjórnskipan og er aðalhandhafi löggjafarvaldsins. Í stjórnlagafræði er almennt viðurkennt að valdheimildir Alþingis til lagasetningar séu ekki takmarkaðar af öðru en sannfæringu þingmanna og ákvæðum stjórnarskrár. Að þessu athuguðu var á það bent að svarið við spurningunni réðist af skýringu á því hvort 26. gr. stjórnarskrárinnar takmarkaði þetta vald Alþingis. Komist var að þeirri niðurstöðu að nærtækasta skýring ákvæðisins, m.t.t. ummæla, sem þáverandi forsætisráðherra lét falla um skýringu á 26. gr. frumvarps stjórnarinnar til lýðveldisstjórnarskrárinnar, væri sú að ákvæðið takmarkaði ekki vald Alþingis til að fella slík lög úr gildi, enda virtist meginmarkmið ákvæðisins að orða það ófrávíkjanlega skilyrði fyrir frambúðargildi laganna, að þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram um þau.
Í þessu lögfræðilega minnisblaði hefur hvorki verið tekin afstaða til þess hvort fella beri úr gildi lög nr. 48/2004 eða setja ný lög í þeirra stað enda er sú spurning ekki lögfræðileg heldur lýtur hún að pólitík og stjórnspeki.
Fylgiskjal VII.
Umsögn Þjóðarhreyfingarinnar – með lýðræði.
(13. júlí 2004.)
Þjóðarhreyfingin – med lýðræði hefur fengið til umsagnar frá háttvirti allsherjarnefnd Alþingis tvö frumvörp.
Hið fyrra er endurflutt frumvarp um fjölmiðlalög sem ógildir lög nr. 48/2004 en ítrekar um leið öll helstu efnisatriði hins eldra frumvarps með breyttri dagsetningu um gildistöku og hámarkseignarhlut markaðsráðandi fyrirtækja.
Hið síðara er frumvarp um þjóðaratkvæðagreiðslu, sem samkvæmt 26. grein stjórnarskrárinnar skal fara fram eftir synjun forsets á staðfestingu laga þann 2. júní síðastliðinn.
Hér á eftir verður gerð grein fyrir viðhorfi Þjóðarhreyfingarinnar – með lýðræði til frumvarpa þessara.
Ítarlega fjallað um valdsvið forseta og synjunarvald
Þegar Ísland varð fullvalda ríki í konungssambandi við Danmörku 1. des. 1918 héldust
í breyttri stjórnarskrá ákvæði um ótakmarkað synjunarvald konungs. Konungur beitti þessu valdi að vísu aldrei, en telja má víst að vitneskjan um þetta mikilsverða vald þjóðhöfðingjans hafi veitt Alþingi aðhald og leitt til aukinnar varfærni þess í lagasetningu.
Við breytingar á stjórnarskránni í tilefni af sambandsslitum við Danmörku og stofnun lýðveldis, ákvað Alþingi að óheimilt væri „að gera með þessum hætti nokkrar aðrar breytingar á stjórnarskránni en þær sem beinlínis leiðir af sambandsslitum við Danmörku og því að Íslendingar taka með stofnun lýðveldis til fullnustu í sínar hendur æðsta vald í málefnum ríkisins.“
Milliþinganefnd vann að málinu frá vori 1942 og skilaði áliti ári síðar, 7. apríl 1943, ásamt frumvarpi til stjórnskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sem var lagt fyrir Alþingi í byrjun árs 1944. Þetta ferli tók því tæp tvö ár. Allt tal nú um að Alþingi hafi unnið af flaustri að breytingum á stjórnarskránni og skilið við greinar hálfkaraðar, sérstaklega 26. greinina þannig að „óviðunandi“ sé, eru því ómaklegar og út í hött. Sérlega smekklausar eru þær ásakanir að þingmönnum hafi legið svo á að skunda á Þingvöll til hátíðahalda, að þeir hafi ekki gefið sér tíma til að gaumgæfa grunnreglur lýðræðisins í stjórnarskránni!
Þingveldi fellt
Sérstök stjórnarskrárnefnd tók við af milliþinganefndinni. Í þeirri nefnd voru tveir fulltrúar frá hverjum þáverandi þingflokka. Helstu efnisatriði sem stjórnarskrárnefndin fjallaði um voru annars vegar hvort forseti ætti að vera þingkjörinn eða þjóðkjörinn og hins vegar synjunarvald forseta og þjóðaratkvæðagreiðsla í kjölfarið.
Sérstaklega urðu miklar deilur um 26. greinina. Stjórnarskrárfrumvarpið varð að sjálfsögðu að ganga gegnum þrjár umræður í hvorri deild og einmitt vegna deilna um 26. greinina þurfti það að koma til nýrrar umræðu í neðri deild. Ágreiningur var uppi milli forsætisráðherra og nefndarinnar. Forsætisráðherra vildi að synjun forseta fylgdi að lagafrumvarp öðlaðist ekki lagagildi, en nefndin vildi að þetta vald forsetans væri frestandi synjunarvald, þannig að frumvarpið fengi lagagildi, „en fellur þá úr gildi aftur, ef það fær ekki meiri hluta við atkvæðagreiðsluna“, eins og segir í skýringum með ákvæðinu. Var loks úr þessum ágreiningi skorið með atkvæðagreiðslu í neðri deild.
Þingmenn gerðu sér fyllilega grein fyrir að hér var tekist á um grundvallaratriði. Þingkjörinn forseti sem starfaði í umboði þingsins yrði valdalaus „toppfígúra“, en þjóðkjörinn forseti ætti að fara með völd svipuð þeim sem konungur hafði áður haft til að tempra vald þingsins en þó öllu vægara. Brynjólfur Bjarnason benti á, að synjunarvald forseta sem jafnframt frestaði gildi lagafrumvarps yrði til að draga úr valdi Alþingis, en með því að láta lagafrumvarpið fá lagagildi þangað til niðurstaða þjóðaratkvæðis lægi fyrir, væri synjunarvaldið raunverulega hjá þjóðinni. Forseti kæmi aðeins fram sem umboðsmaður þjóðarinnar gagnvart þinginu og væri það í fullu samræmi við það, að hann er kosinn af þjóðinni og fer með umboð hennar. Magnús Jónsson benti á, að um væri að ræða, hvort Alþingi eða forsetinn ætti að ráða í millibilsástandinu frá synjun forseta fram að niðurstöðu þjóðaratkvæðis. Eðlilegra væri að Alþingi réði, þar sem „aðalvaldið varðandi lagasetningu“ væri hjá því. Forsetinn ætti rétt á því að spyrja þjóðina, hver vilji hennar væri varðandi umdeild lög. Úr því yrði ekki skorið fyrr en niðurstaða þjóðaratkvæðis lægi fyrir og þangað til væri eðlilegt að Alþingi réði. Þessi afstaða. varð að lokum ofan á. Magnús Jónsson sagði orðrétt við þessar umræður:
„Mér kemur því mjög á óvart, hvað margir eru með því að auka vald forsetans. Ég hélt að Alþingi væri á þeirri skoðun, að því bæri að halda því löggjafarvaldi, sem það hefur nú. Það er, og hefur alltaf verið, á tilfinningu allra að Alþingi hafi eitt löggjafarvaldið. Ég vil að það hafi það áfram. Ég álít þó ekki hægt að komast hjá því að ætla honum þennan málskotsrétt, þannig að hann geti fellt lög úr gildi, ef hann þykir réttari fulltrúi þjóðarviljans en Alþingi.“
Þessar tilvitnanir í umræður stjórnarskrárgjafanna á Alþingi í aðdraganda lýðveldisstofnunarinnar verða látnar nægja til þess að færa sönnur á, að þeir gerðu sér fulla grein fyrir því stjórnarfyrirkomulagi sem þeir voru að koma á með stjórnarskránni:
Með því að hafna þingkjöri forseta snerust þeir gegn því, að við afnám konungdæmis yrði komið á algeru þingveldi, þ.e. stjórnskipan, þar sem Alþingi hefði alltaf síðasta orðið um löggjafarmálefni. Í stað þess tempruðu þeir vald þingsins með þjóðkjöri forseta, sem hefði frestandi synjunarvald. Með því að hafa synjunarvaldið aðeins frestandi vildu þeir lýsa því yfir að þingið hefði „aðalvaldið varðandi lagasetningu“ og því gilti vilji þess á tímabilinu frá synjun forseta fram að því að þjóðin kvæði upp úrskurð sinn í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Ekki er lengur deilt um það að forsetinn hafi þennan synjunarrétt og í fyrstu virtust stjórnvöld ætla að hlíta ákvörðun forsetans og búa sig undir það eitt að hrinda í framkvæmd þeirri þjóðaratkvæðagreiðslu, sem þá skal skv. 26. greininni fara fram, „svo fljótt sem kostur er“. Fljótlega komu þó fram skoðanir ráðamanna um það að „afstýra yrði þjóðaratkvæðagreiðslu“, vegna þess að greinin gæfi ekki skýr fyrirmæli um framkvæmd hennar. Töldu þeir að gera yrði kröfur til aukinnar þátttöku/aukins meiri hluta í þjóðaratkvæði, þegar vilji (naums) meiri hluta þjóðkjörins þings næði ekki fram að ganga. Ekki náðu stjórnarflokkarnir saman um þær girðingar sem setja mætti um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar og var þá gripið til þess örþrifaráðs, sem nú liggur fyrir í frumvarpslíki og í senn bæði ógildir og gildir fyrri gerðir sama þings! Enn voru uppi kenningar um flaustur og hálfkarað verk höfunda greinarinnar og væri því ekki unnt að fara eftir henni, fyrr en henni hefði verið breytt með stjórnarskrárbreytingu, þ.e. þingsamþykkt á tveimur þingum og kosningum á milli. Um þetta frumvarp, sem nú liggur hér fyrir til umsagnar er það eitt að segja, að það væri vanvirðing bæði við forsetaembættið og þjóðina, ef þingið afgreiddi það frá sér sem lög.
Þjóðin endurheimtir löggjafarvald sitt og kemur í stað Alþingis og forseta
Nauðsynlegt er að skoða hvaða ferli fer af stað við synjun forseta á undirskrift. Frumvarp Alþingis er þá komið á forræði þjóðarinnar og skal lagt svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar í leynilegri atkvæðagreiðslu.
Í stað þess að fulltrúar þjóðarinnar, löggjafarvaldið, Alþingi og forseti, útkljái málið, er því vísað til uppsprettu fulltrúavaldsins, þjóðarinnar. Þjóðin fær í einn dag í hendur það löggjafarvald sem hún annars hefur framselt til þessara fulltrúa sinna. Þennan dag er þjóðin Alþingi og forseti í senn varðandi það eina mál sem til hennar hefur verið vísað. Fyrir utan forsetakosningar eru þetta einu kosningarnar þar sem gildir reglan: Einn maður – eitt atkvæði.
Um þjóðaratkvæðagreiðsluna
Í skýringum með stjórnarskrárfrumvarpinu á þinginu1944 segir: „Forseta er einungis fenginn réttur til að skjóta lagafrumvörpum Alþingis undir alþjóðaratkvæði. Er þess þó að gæta, að frumvarpið öðlast lagagildi þegar í stað, þó að forseti taki slíka ákvörðun, en fellur þá úr gildi aftur ef það fær ekki meiri hluta við atkvæðagreiðsluna.“ Hér liggur að sjálfsögðu beint við að átt er við meiri hluta kjósenda. Meiri hluta þeirra sem mæta á kjörstað. En hvað með kosningaþátttöku? Vantar ekki ákvæði um það? Eins og að framan segir breytist þjóðin þennan dag í löggjafann. Atkvæðagreiðslan heitir öðru nafni kjörfundur og er því slíkur fundur að störfum í landinu þennan dag. Eðlilegt gæti því talist að um atkvæðagreiðsluna giltu svipaðar eða sömu reglur og á þinginu sjálfu. Enda segir Ólafur Jóhannesson í riti sínu „Stjórnskipun Íslands“ um þau tilvik þegar forseti synjar um staðfestingu lagafrumvarps frá Alþingi, að þá „verða lögin þó að ganga gegnum hreinsunareld, og fer þá um gildi laganna eftir vilja meiri hluta kjósenda“. Ekki orð um aukinn meiri hluta eða skilyrði um þátttöku umfram það sem áður er getið.
Hér hefur verið sýnt fram á með sögulegum rökum að staðhæfingar um, að breytingar á stjórnarskránni hafi verið unnar í flaustri, verið hálfkarað verk og því þjóðarnauðsyn að afstýra þjóðaratkvæðagreiðslu vegna skorts á glöggum reglum um framkvæmdina, eru alrangar. Ekkert bendir til annars en að stjórnarskrárhöfundarnir hafi gert ráð fyrir að atkvæðagreiðsla í slíku tilviki færi eftir almennum reglum.
Þingmenn vissu vel hvað þeir voru að gera. Þeir höfðu þessi mál til meðferðar í tvö ár og unnu að þeim milli þinga. Þeir felldu tillögur um að hafa forseta þingkjörinn og valdalausan og afneituðu með því þingveldi. Þeir fengu forsetaembættinu valdsheimildir, sem þeir vissu að voru hemill á völd þingsins, en hömluðu þó um leið gegn forsetavaldinu með því að frumvarp skyldi fá lagagildi á tímabilinu frá synjun forseta til atkvæðagreiðslu þjóðarinnar. Þær raddir sem á þinginu heyrðust um að þingið væri þjóðinni æðra urðu í minni hluta og því datt engum í hug að krefjast annars konar meiri hluta í þjóðaratkvæðagreiðslunni en tíðkast í þinginu sjálfu.
Ekki lengur á forræði þingsins
Því eru engin rök til annars en að framkvæma þjóðaratkvæðagreiðsluna eins fljótt og kostur er, eins og forsætis-, utanríkis- og dómsmálaráðherra töldu einsætt á fyrstu dögunum eftir synjun forsetans. Lengi vel var ekki vitað annað en að því væri unnið, enda segir í greininni „leggja skal það (frumvarpið) … undir atkvæði allra kosningabærra manna“. Lykilorðið þarna er skal, þ.e. ekki verður undan þessari framkvæmd vikist af stjórnvöldum. Því verður að álykta sem svo, að synjun forseta á staðfestingu laganna 2. júní sl. hafi haft þau einföldu réttaráhrif í för með sér, að Alþingi missti um leið forræði á lögunum. Frá þeim tíma hefur Alþingi ekki heimild til að fjalla um breytingar á lagatextanum, – hvað þá fella hann úr gildi.
Nú er svo komið að Alþingi skortir lagaheimild til frekari umfjöllunar um lög þessi. Stjórnarskráin, og skýrt ákvæði 26. greinar hennar, hefur gripið í taumana, en hún gengur framar almennum lögum. Þetta má enn frekar styðja með tilvitnun í áðurgreint rit Ólafs Jóhannessonar „Stjórnskipun Íslands“, sem enn er talið höfuðrit á sviði stjórnskipunarréttar. Þar segir: „ Þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi, er það þar með komið úr höndum þingsins og verður eigi afturkallað af því.“
Það er því álit Þjóðarhreyfingarinnar – með lýðræði, að frumvarp til laga um breytingu á útvarpslögum, nr. 53/2000, samkeppnislögum o.fl. stangist á við stjórnarskrána og sé óþinglegt, þar sem það sé ekki lengur á forræði þingsins og þinginu því óheimilt að gera nokkurs konar breytingar á lagatexta laga nr. 48/2004, svokallaðra fjölmiðlalaga. Þessi afstaða Þjóðarhreyfingarinnar –með lýræði hlaut einróma samþykki um 2000 fundarmanna á útifundi, sem haldinn var á Austurvelli og Lækjartorgi þar sem borin var upp svofelld ályktun:
„Útifundur haldinn við Alþingishúsið á Austurvelli mótmælir harðlega þeirri fyrirætlan, að Alþingi nemi úr gildi lög þau, er fyrir atbeina forseta Íslands hafði verið skotið í dóm þjóðarinnar í þjóðaratkvæðagreiðslu, og lögleiði jafnharðan nær óbreytt öll fyrri efnisatriði hinna fyrri laga í því skyni einu að koma í veg fyrir að þjóðin kveði upp sinn dóm um þessi lög.
Við mótmælum þessari aðferð sem lögleysu.
Við viljum kjósa!“
Við munum því ekki ræða frekar efni laga þessara.
Frumvarp til laga um þjóðaratkvæðagreiðslu
Þjóðarhreyfingin – með lýðræði hefur einnig fengið til umsagnar frumvarp til laga um þjóðaratkvæðagreiðslu um gildi laga um breytingu á útvarpslögum og samkeppnislögum.
Við höfum engar efnislegar athugasemdir nema við 5. gr. frumvarpsins. Við teljum að þrátt fyrir það að frumvarpið um fjölmiðlalögin hafi öðlast lagagildi við afgreiðslu Alþingis og haldi því fram að þjóðaratkvæðagreiðslunni, sé það frumvarpið sjálft, sem lagt er fyrir þjóðina í hlutverki Alþingis og forseta, svo sem 26. greinin ber glögglega með sér (rætt er um „ það“, frumvarpið, allt fram að síðustu málsgrein). Því teljum við að greinina beri að orða svo:
Frumvarp til laga um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993, svonefnt fjölmiðlafrumvarp, var samþykkt á Alþingi 24. maí 2004, en forseti Íslands synjaði því staðfestingar.
Í samræmi við ákvæði 26. gr. stjórnarskrár Lýðveldisins Íslands hefur frumvarpið hlotið lagagildi sem lög nr. 48/2004 en jafnframt ber að leggja frumvarpið undir dóm allra kosningabærra manna á landinu til samþykktar eða synjunar.
# Ég samþykki fjölmiðlafrumvarpið
# Ég hafna fjölmiðlafrumvarpinu.
Að öðru leyti er Þjóðarhreyfingin – með lýðræði sammála efni þessa frumvarps og hvetur til þess að það verði samþykkt á Alþingi svo að þjóðaratkvæðagreiðsla geti farið fram þann 14. ágúst næstkomandi.
Virðingarfyllst,
Fyrir hönd Þjóðarhreyfingarinnar – með lýðræði
Ólafur Hannibalsson
Fskj.
Athugasemdir viðbragðshóps Þjóðarhreyfingarinnar við
frumvarp til laga (þskj. 1891 – 1011. mál)
um breytingar á útvarpslögum nr. 53/2000, samkeppnislögum nr. 8/1993 o.fl.
Inngangur
Í þessum athugasemdum er ekki tekin afstaða til efnisatriða umrædds frumvarps nema að því leyti sem það miðar að því að koma í veg fyrir að þjóðaratkvæðagreiðsla um lög nr. 48/2004 fari fram. Þetta ber ekki að skilja svo að Þjóðarhreyfingin hafi engar athugasemdir við önnur efnisatriði frumvarpsins, enda hafa slíkar athugasemdir komið fram í óformlegri greinargerð viðbragðshóps Þjóðarhreyfingarinnar, „Hvað er í húfi?“ sem dreift var til allsherjarnefndar föstudaginn 9. júlí og aðgengileg er á vefsíðu hreyfingarinnar: www.thjodarhreyfingin.is.
Álit þetta er ekki lögfræðilegt og ber ekki að taka sem innlegg í lögfræðilega álitsgerð um það hvort gerlegt hafi verið að aflýsa þjóðaratkvæðagreiðslu með þeim hætti sem nú blasir við. Álitið byggir á þeirri hugsun að álitamál um stjórnskipan Íslands séu ekki einungis lögfræðileg og að í stjórnarskránni komi fram skýr hugmynd um stjórnskipan Íslands sem sé leiðbeinandi um hvernig eðlilegt sé að löggjafinn og framkvæmdarvaldið hegði sér, burtséð frá því hvort hægt sé að komast hjá slíkum boðum með lagakrókum.
Þá má alls ekki gleymast að stjórnarskráin inniheldur grundvallarreglur sem í senn skilgreina og takmarka svið laga. Því er afar mikilvægt að nálgast álitamál sem varða beitingu stjórnarskrár og túlkun á henni frá víðu heimspekilegu og stjórnspekilegu sjónarmiði auk þess að beitt sé hefðbundnum aðferðum lögfræðinnar við túlkun og skýringu.
1. Rétt er að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla
1.1 Það hafði verið boðað til þjóðaratkvæðagreiðslu
Forsætisráðherra og fleiri ráðherrar í ríkisstjórninni höfðu lýst því yfir að verkefni þeirra eftir synjun forseta væri að boða til þjóðaratkvæðagreiðslu um umrætt frumvarp. Þeir höfðu jafnframt lýst því yfir að hægt væri að komast að samkomulagi um þær reglur sem um atkvæðagreiðsluna skyldu gilda. Ráðamenn töldu því hvorki ómögulegt né sérlega örðugt að halda þjóðaratkvæðagreiðslu.
1.2. Það þing sem nú situr hafði það hlutverk að setja lög um þjóðaratkvæðagreiðslu
Þegar boðað var til sérstaks sumarþings lá einungis eitt verkefni fyrir þinginu: að setja lög um þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar. Þess vegna er eðlilegast að þingið takist á hendur það verkefni, sem fyrir því lá, og setji lög um þjóðaratkvæðagreiðslu frekar en að ríkisstjórnin leggi fram „nýtt“ fjölmiðlafrumvarp.
Það er jafnframt eðlilegt, ef einhverjir þingmenn telja sérstaka annmarka á að setja lög um þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar, að þeir annmarkar séu ræddir í tengslum við lög um þjóðaratkvæðagreiðslu. Í öllu falli er óeðlilegt að slíkir annmarkar, raunverulegir eða ímyndaðir, séu að óræddu látnir víkja til hliðar öllum fyrirætlunum um að setja lög um og boða til þjóðaratkvæðagreiðslu. Í þessu sambandi má benda á að starfshópur sá sem ríkisstjórnin skipaði til að undirbúa setningu laga um þjóðaratkvæðagreiðslu taldi enga sérstaka annmarka á að setja slík lög.
1.3 Hægt er að boða til þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar
Allir þeir lögfræðingar sem um málið hafa fjallað hafa sagt að mögulegt væri að boða til þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar. Þeir hafa samþykkt þá skoðun, sem m.a. hefur komið fram hjá Þjóðarhreyfingunni, að með því að setja engin sérstök skilyrði um þátttöku eða atkvæðavægi heldur fara eftir ákvæðum almennra kosningalaga, þá sé ljóst að atkvæðagreiðslan verði í samræmi við stjórnarskrána og önnur landslög.
2. Ótækt er að Alþingi afturkalli lög sem hefur verið vísað til þjóðarinnar
2.1. Málið er úr höndum Alþingis
Í ritinu Stjórnskipun Íslands (Reykjavík: Hlaðbúð 1960) segir Ólafur Jóhannesson: „Þegar lagafrumvarp er endanlega samþykkt af Alþingi, er það þar með komið úr höndum þingsins, og verður eigi afturkallað af því“ (bls. 298). Ólafur bætir við stuttu síðar að ef forseti synji frumvarpi staðfestingar þá „verða lögin þó að ganga í gegnum hreinsunareld, og fer þá um gildi laganna eftir vilja meiri hluta kjósenda“ (bls. 300, sbr. Jónas Jóhannsson, „Hugleiðingar héraðsdómara um rúðuþurrkur“, Fréttablaðið fös. 9. júlí). Þessi skilningur á hlutverki forseta og þjóðar, í því tilviki að forseti synjar lögum staðfestingar, virðist í fullu samræmi við vilja stjórnarskrárgjafans þegar hann setti ákvæði um synjunarvald forseta inn í stjórnarskrána. (Því til stuðnings er vísað í grein Sigurðar Líndals, „Forseti Íslands og synjunarvald hans“, Skírnir, vor 2004.) Þessi skilningur endurspeglar einnig það viðhorf til greinarinnar sem hefur verið óumdeilt fram að þessu. Allt frá stofnun lýðveldisins hafa reglulega orðið umræður um beitingu 26. greinar stjórnarskrárinnar. Þó að skiptar skoðanir hafi verið um hana hefur aldrei, fyrr en nú, nokkur vafi virst leika á merkingu hennar.
2.2 Hlutverki forsetans í lögskipunarferlinu er misboðið með því að afturkalla lögin
Með því að afturkalla lögin með þessum hætti er synjun forseta í raun gerð að engu. Ef meiri hluti Alþingis óttast að forseti synji tilteknum lögum, gæti sá sami meiri hluti alltaf borið málið upp skömmu fyrir þingslit þannig að synjun forseta kæmi ekki til fyrr en eftir að þingi er slitið. Þá væri hægt að boða til aukaþings þar sem borin væri fram tillaga um að afturkalla fyrri lög og jafnframt að festa í lög efnisatriði fyrri laga, e.t.v. með málamiðlabreytingum. Með því móti væri synjun forseta gerð að engu, en það hlýtur að stangast á við vilja stjórnarskrárgjafans, sem kemur fram í 26. gr. stjórnarskrárinnar, að forsetinn hafi raunverulegt synjunarvald.
Jafnvel þótt hægt sé að afturkalla lög, sem forseti hefur synjað, með því að fara einhverjar
krókaleiðir svo ekki sé um beint brot á stjórnarskrá sé að ræða, breytir það engu um að slíkur gjörningur stangast á við vilja löggjafans og er því í skársta falli siðlaus. Jafnan er mikilvægt að virða vilja löggjafans, og sér í lagi ber að taka ætlun stjórnarskrárgjafans alvarlega þegar um stjórnarskrárákvæði er að ræða sem varða grundvallarréttindi borgaranna. Í því tilviki sem hér um ræðir er um réttinn til að kjósa að tefla, sem er meðal mikilsverðustu borgaralegu réttinda í lýðræðissamfélagi, og því er málið sýnu alvarlegra en ella.
2.3 Það er siðferðilega óréttlætanlegt að Alþingi afturkalli beint úrskurðarvald þjóðarinnar
Alla jafna fer Alþingi, ásamt forseta, með löggjafarvaldið. Á þessu er ein veigamikil undantekning: þegar forseti synjar lögum staðfestingar en þá fer þjóðin sjálf með löggjafarvaldið. Alþingi (eins og forsetinn) situr í umboði þjóðarinnar og er því í vissum skilningi lægra sett en þjóðin sjálf. Af þessu leiðir að þegar mál er í höndum þjóðarinnar er óeðlilegt að Alþingi geti tekið mál frá þjóðinni og afgreitt sjálft. Því er það ranglæti ef ríkisstjórnin beitir lagakrókum til að svipta þjóðina beinu úrskurðarvaldi sínu. Þessi niðurstaða varðar ekki þá spurningu hvort það sé lagalega mögulegt að svipta þjóðina úrskurðarvaldinu. Hún er óverjandi frá sjónarmiði réttlætis og sanngirni, sem eru meðal þeirra grundvallarverðmæta sem öll löggjöf á að tryggja og frumforsenda þess lýðræðislega skipulags sem liggur stjórnskipan Íslands til grundvallar.
3. Almennar þingkosningar eru eðlisólíkar þjóðaratkvæðagreiðslu um einstök mál og því kemur gildistökuákvæði laganna ekki í stað þjóðaratkvæðagreiðslu um fyrri lög
3.1 Það lýsir grundvallarmisskilningi að leggja þingkosningar að jöfnu við þjóðaratkvæðagreiðslur
Í Alþingiskosningum er verið að velja fulltrúa á þjóðþing á grundvelli almennrar stefnu í málaflokkum eins og fjármálastefnu ríkisins, velferðarmálum, menntamálum og utanríkismálum. Þjóðaratkvæðagreiðsla um einstök mál þarf ekki að varða slíka almenna stefnu og varðar alls ekki kjör fulltrúa á þjóðþing. Þvert á móti er tilgangur þjóðaratkvæðagreiðslu einmitt sá að taka út einstök mál til þess að þjóðin geti úrskurðað um þau beint. Það er því hugtakaruglingur að slá saman þjóðaratkvæðagreiðslu og almennum þingkosningum og halda því fram að þjóðin úrskurði um tiltekið mál í þingkosningum.
Þetta er reyndar slíkur grundvallarmisskilningur að hann kemur flestum borgurum, leikum sem lærðum, jafnmikið á óvart. Þeir sem þetta skrifa þekkja engin dæmi þess úr rúmlega 200 ára sögu almennra þingkosninga að því hafi verið haldið fram að almennar þingkosningar jafngildi þjóðaratkvæðagreiðslu um eitt tiltekið mál sem alls ekki er borið upp sérstaklega í þingkosningunum. Til að árétta þetta enn frekar er vert að huga að því að með lýðræði er jafnan átt við annað af tvennu. Annars vegar er átt við aðferð til að taka bindandi hópákvarðanir þar sem aðilar málsins eru ósammála, hins vegar er átt við ákveðið stjórnskipulag sem einkennist, í vestrænum ríkjum samtímans, m.a. af þrískiptingu ríkisvaldsins og tilteknum frelsisréttindum eins og tjáningarfrelsi og prentfrelsi. Einn meginþáttur slíks lýðræðislegs stjórnskipulags er löggjafarsamkoman. Á Íslandi er sá háttur hafður á að til löggjafarsamkomu er kosið á fjögurra ára fresti, og eru slíkar kosningar því fyrst og fremst hluti af hinu lýðræðislega stjórnskipulagi. Þjóðaratkvæðagreiðsla um einstök mál (t.d. á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar) er hins vegar ekki hluti af hinu lýðræðislega stjórnskipulagi (sem sést best á því að það hefur haft sinn gang án slíkra kosninga í 60 ár) heldur aðferð til að taka milliliðalausa bindandi ákvörðun um tiltekið mál.
Loks er ótækt að leggja þjóðaratkvæðagreiðslu um nýtt fjölmiðlafrumvarp að jöfnu við þá reglu að samþykki tveggja þinga þurfi til að stjórnarskrárbreyting geti tekið gildi. Í fyrsta lagi er þing rofið þegar í stað eftir að búið er að samþykkja stjórnarskrárbreytingu á fyrra þingi, en ekki er ætlunin að rjúfa þing nú þegar til að leggja nýtt fjölmiðlafrumvarp fyrir annað þing. Í öðru lagi er þing kosið á nýjan leik til að uppfylla það skilyrði að tvö þing samþykki stjórnarskrárbreytingu. Kosningarnar geta því ekki talist þjóðaratkvæðagreiðsla um stjórnarskrárbreytinguna.
3.2 Með því að ætla kjósendum að kjósa um fjölmiðlafrumvarpið í almennum þingkosningum er í raun verið að setja óhóflega þröskulda fyrir kjósendur
Með því að leggja þingkosningar og þjóðaratkvæðagreiðslu að jöfnu er í raun gert ráð fyrir verulegum þröskuldum í atkvæðagreiðslunni þar sem eitt mál er vegið á móti öllum öðrum. Í áliti starfshóps ríkisstjórnarinnar um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar er talsvert fjallað um þröskulda eða önnur skilyrði sem réttmætt gæti verið að setja við slíka atkvæðagreiðslu. Í niðurlagi skýrslunnar segir orðrétt: „Starfshópurinn tekur þó fram að þeim mun hóflegri sem takmörkun af þessu tagi er, þeim mun líklegra verður talið að hún fái staðist“ (§ 4.6.4 bls. 23). Í þessu sambandi tekur viðbragðshópur Þjóðarhreyfingarinnar fyllilega undir orð Birgis Guðmundssonar þar sem hann segir að með því að láta kjósa um nýtt fjölmiðlafrumvarp í almennum Alþingiskosningum „er í raun verið að setja mjög háa þröskulda fyrir þá sem eru móti fjölmiðlalögunum – þeir þurfa að láta fjölmiðlafrumvarpið eitt vega á móti öllum hugsanlegum öðrum atriðum sem annars réðu því hvernig þeir greiddu atkvæði“ („Pólitísk tilraunastarfsemi“, Fréttablaðið föstudagur, 9. júlí 2004). Því má raunar bæta við orð Birgis að þröskuldarnir eiga ekki einungis við þá sem eru á móti frumvarpinu, þeir eiga einnig við þá sem eru því samþykkir.
Þá gefur það sem hér hefur verið sagt um eðli þess valds sem þjóðin hefur til að úrskurða um löggjöf, ekki tilefni til að ætla að jafnvel þó að þröskuldar væru settir ættu þeir frekar að íþyngja andstæðingum laganna heldur en stuðningsmönnum þeirra. Með því að líta svo á að þess eigi að krefjast að tiltekinn lágmarksmeirihluta þurfi til að fella lögin úr gildi vegna þess að um sé að ræða frumvarp sem meiri hluti þings hafi samþykkt, er vald þingsins látið vega þyngra en vald þjóðarinnar. Það er augljós viðsnúningur á hlutunum þar sem þingið þiggur vald sitt frá þjóðinni en ekki öfugt.
4. Engin réttaróvissa kemur í veg fyrir að farið sé eftir stjórnarskránni
4.1 Sú óvissa sem upp hefur komið varðandi málið er ekki réttaróvissa heldur pólitískt ósamkomulag
Þegar utanríkisráðherra mælti fyrir nýju fjölmiðlafrumvarpi bar hann því við að vegna réttaróvissu væri ekki hægt að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar. Sú afsökun, að réttaróvissa ríki, fær ekki staðist.
Um eiginlega réttaróvissu er að ræða fyrst og fremst ef (i) óljóst er hvaða lög gilda, (ii) ef óljóst er hvort tiltekin lög eigi við í tilteknu tilviki, (iii) ef gildandi lög eru óljós eða (iv) ef gildandi lög stangast á í tilteknu tilviki. Í því tilviki sem nú skiptir máli á ekkert ofangreint við.
Hvað atriði (i) og (ii) áhrærir þá er ljóst að ákvæði stjórnarskrárinnar gilda undantekningarlaust. Enn fremur gildir meginregla stjórnarskrárinnar ef stjórnarskráin sjálf gerir ekki undantekningu frá henni og meginregla stjórnarskrárinnar er einmitt sú, að í kosningum skuli einfaldur meiri hluti ráða án þess að gerðar séu aukakröfur um að tiltekinn fjöldi mæti á kjörstað eða kjósi á tiltekinn veg til þess að kosning teljist gild.
Hvað atriði (iii) áhrærir er að vísu ljóst að gildandi lög eru um margt óljós. Þess vegna var líka boðað til sumarþings þar sem setja skyldi nánari lög um þjóðaratkvæðagreiðslu. En lögin eru hins vegar ekki óljós með þeim hætti að ekki sé unnt að setja slík lög. Í raun hefur enginn efast um að ef boðað yrði til kosninga á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem farið yrði eftir almennum kosningalögum án sérstakra skilyrða um þátttöku eða vægi atkvæða, þá yrði slík kosning í samræmi við stjórnarskrá og önnur landslög.
Loks er ekki um það að ræða að lög stangist á um það hvernig haga skuli þjóðaratkvæðagreiðslu (atriði (iv)).
Af þessu er ljóst að engin réttaróvissa kemur í veg fyrir að boðað verði til þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar.
4.2. Ríkisstjórnin hafði þegar staðfest að mögulegt væri að setja lög um þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar
Til viðbótar því sem að framan er greint er vert að benda á að ráðherrar í ríkisstjórninni höfðu lýst því yfir að hægt væri að halda þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar. Því er ekki annað að sjá en að hin svokallaða réttaróvissa sé aðeins óvissa um hvort ríkisstjórninni geti mögulega verið stætt á að setja sérstök skilyrði um þátttöku eða vægi atkvæða eða, eins og nú er orðið, aflýsi þjóðaratkvæðagreiðslunni og felli lögin úr gildi með nýjum, næstum samhljóða lögum.
Stjórnin velur sjálf þær leiðir sem hún telur færar til að ná pólitískum markmiðum sínum. Það verður hins vegar að gera þá kröfu til hennar að hún afskræmi ekki pólitíska orðræðu í landinu með því að kalla pólitísk deilumál réttaróvissu. Þá væri hægt að halda því fram að allar pólitískar deilur sem varða lýðræðisleg vinnubrögð, stjórnskipun og fleira sýni að á þessum sviðum ríki réttaróvissa. Svo er augljóslega ekki hvort sem einstaklingum og flokkum fellur í geð það sem lög og stjórnarskrá segja eða ekki.
4.3 Ef ný lög um þjóðaratkvæðagreiðslu valda réttaróvissu, þá er það einungis vegna þess að í lögunum eru ákvæði sem óljóst er hvort standist stjórnarskrá
Hvenær sem ákvæði stjórnarskrár setja löggjafanum skorður, getur löggjafinn skapað réttaróvissu með því að setja lög sem óljóst er hvort falli innan þeirra skorða sem stjórnarskráin setur. Sú óvissa, sem vísað hefur verið í til að rökstyðja tilraun ríkisstjórnarinnar til að aflýsa þjóðaratkvæðagreiðslu, er einungis óvissa sem ræðst af hæpnum lögum. Óljós ákvæði stjórnarskrár koma þar ekki til. Sú réttaróvissa sem ríkisstjórnin heldur á lofti virðist eingöngu komin til af því að markmið ríkisstjórnarinnar brjóta í bága við hagsmuni almennings eins og hann metur þá sjálfur og eins og þeir eru varðir í stjórnarskránni. Það eru því þau skilyrði sem hugsanlega yrðu sett í lög um þjóðaratkvæðagreiðslu sem skapa réttaróvissu frekar en að slík óvissa sé óhjákvæmilega sé til staðar.
Sérstök skilyrði um þátttöku eða atkvæðavægi í þjóðaratkvæðagreiðslu skapa bæði siðferðilega óvissu og réttaróvissu. Réttaróvissu vegna þess að víst er að það stenst stjórnarskrá að engin sérstök skilyrði séu um þátttöku eða atkvæðavægi í þjóðaratkvæðagreiðslu á meðan slík skilyrði orka tvímælis, siðferðilega óvissu vegna þess að markmið ríkisstjórnarinnar eru greinilega önnur en þau sem almenningur telur að samrýmist hagsmunum sínum. Ríkisstjórnin virðist því vera að fremja það siðlausa athæfi að taka málið úr höndum þjóðarinnar í því skyni að koma í veg fyrir að þjóðin úrskurði um hagsmuni sína.
4.4 Jafnvel þó að fallist sé á að við stofnun lýðveldisins hafi verið ráð fyrir því gert að stjórnarskráin yrði endurskoðuð á síðari stigum rýrir það í engu gildi þess sem stendur í stjórnarskránni nú
Því hefur verið haldið fram að stjórnarskráin sé „bráðabirgðaplagg“ eða „ófullgerð“ að því er virðist til þess að gefa í skyn að ekki þurfi að fara eftir henni í einu og öllu eða til að gera meira úr vægi mögulegra álitamála en annars. Málflutningur af þessu tagi er með öllu ómarktækur. Það er ljóst að jafnvel þó að gert hafi verið ráð fyrir því að stjórnarskráin yrði endurskoðuð eru gildandi ákvæði hennar að öllu leyti talin standast frá sjónarmiði réttlætis, sanngirni og lýðræðis. Því er það markleysa þegar vangaveltum um mögulega endurskoðun stjórnarskrárinnar í framtíðinni er ruglað saman við gildi ákvæði hennar nú, eins og því miður hefur borið á í ummælum forsætisráðherra og utanríkisráðherra í fjölmiðlum síðustu
daga.
5. Málskotsréttur forsetans er til þess fallinn að styrkja stjórnskipan Íslands, sem byggist á fulltrúalýðræði og þingræði, sem lýðræðislega stjórnskipan
Stjórnarskráin hefur samkvæmt viðteknum vestrænum hugmyndum um lýðræði m.a. það hlutverk að takmarka svigrúm löggjafans til að setja lög. Hún takmarkar einnig svigrúm framkvæmdarvalds til að túlka lögin. Þar sem stjórnarskrá er í gildi hljóta valdhafar að binda stjórnarathafnir sínar við stjórnarskrána þó að misjafnt sé hvernig þetta er tryggt í einstökum löndum. Hafi stjórnarskráin það hlutverk að takmarka valdsvið löggjafans, þá má líta á málskotsrétt forseta sem hluta af þeirri viðleitni að setja þingi lögmætar og í fyllsta máta lýðræðislegar skorður. Málskotsrétturinn gefur forseta augljóslega ekki vald til að ganga gegn vilja þjóðarinnar því að rétturinn er ekki neitunarvald. Málskotsrétturinn brýnir fyrir forystumönnum að jafnvel þó að þeir hafi meiri hluta á þingi sé engu að síður nauðsynlegt að vinna mál þannig að sem mest sátt sé um þau, bæði innan þings og utan, og að málsmeðferð öll sé sem vönduðust. Hann merkir líka að forystumenn þurfa að varast að beita flokksaga sem kann að ganga þvert gegn skoðunum meiri hluta kjósenda þeirra. Það er vandséð að málskotsrétturinn (og þjóðaratkvæðagreiðsla í krafti hans) hafi nokkrar slæmar eða vafasamar pólitískar afleiðingar, sé honum beitt í hófi, en það er auðséð með hvaða hætti hann getur orðið til þess að bæta lýðræðislega stjórnarhætti.
Sú ómerking málskotsréttarins sem afnám fyrra fjölmiðlafrumvarpsins og samþykkt nær
óbreytts frumvarps hefur í för með sér er stríðsyfirlýsing við þjóðkjörinn forseta sem setur hann í óleysanlegan vanda. Annars vegar gæti hann synjað undirskrift á ný en þá skapast vandi um hvernig standa eigi að þjóðaratkvæðagreiðslu. Þyrftu atkvæðagreiðslur að vera tvær eða myndi ein duga? Hvernig ætti þá að orða spurningarnar sem kjósendur eiga að taka afstöðu til? Upp kynni að koma þrátefli sem gæti lamað helstu stofnanir lýðveldisins. Hins vegar gæti hann skrifað undir en þá um leið viðurkennt að Alþingi hefði gert synjun hans merkingarlausa. En þar með væri hann að bregðast því stjórnskipulega hlutverki sem honum er ætlað samkvæmt stjórnarskránni að vera öryggisventill þjóðarinnar gagnvart gerræðislegum vinnubrögðum meiri hluta Alþingis.
Ef sú óhjákvæmilega ályktun er dregin af þessu að framlagning síðara frumvarpsins sé tilraun til að breyta stjórnskipan ríkisins, er Alþingi með þeim hætti að sölsa undir sig vald sem með réttu er hjá þjóðinni og þjóðkjörnum forseta (sbr. m.a. 2. gr. stjórnarskrárinnar). Þessi tilraun er gerð án þess að fylgt sé settum reglum um breytingar á stjórnarskránni. En þá er stutt í að telja verði að þeir þingmenn sem ljá málinu atbeina brjóti með því gegn ákvæðum hegningarlaga um brot gegn stjórnskipan ríkisins og atkvæðisrétti almennings sbr. einkum 98., 100. og 103. gr. almennra hegningarlaga, sbr. einnig lög um ráðherraábyrgð.
Jón Ólafsson
Ólafur Páll Jónsson
- Neðanmálsgrein: 1
- 1 Fullnægja þarf ákvæðum 27. gr. stjskr. um birtingu áður en unnt er að beita lögunum en ákvæði þar að lútandi eru utan viðfangsefnis þessa minnisblaðs.
- Neðanmálsgrein: 2
- 2 Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 2. útg. 1978.
- Neðanmálsgrein: 3
- 3 Sama rit bls. 294.
- Neðanmálsgrein: 4
- 4 Sama rit bls. 296.
- Neðanmálsgrein: 5
- 5 Sama rit, bls. 299.
- Neðanmálsgrein: 6
- 6 Sama rit, bls. 300.
- Neðanmálsgrein: 7
- 7 Sjá nánar umfjöllun í kafla II í álitsgerð Hróbjartar Jónatanssonar hrl. og DP, dags. 30. júní 2004.
- Neðanmálsgrein: 8
- 8 Alþingistíðindi 1944, A, þskj. 165, bls. 261.
- Neðanmálsgrein: 9
- 9 Alþingistíðindi 1944, A, þskj. 176, bls. 264.
- Neðanmálsgrein: 10
- 10 Alþingistíðindi 1944, B, d. 121–122.
- Neðanmálsgrein: 11
- 11 Alþingistíðindi 1944, B, d. 123.
- Neðanmálsgrein: 12
- 1 Sjá Peter Germer, Statsforfatningsret, 3. udgave, Jurist- og Ökonomiforbundets Forlag, Kaupmannahöfn, 2001, bls. 144.
- Neðanmálsgrein: 13
- 2 Max Sörensen, Statsforfatningsret, Kaupmannahöfn, Jurist- og Ökonomiforlag, Kaupmannahöfn, 1973, bls. 183.
- Neðanmálsgrein: 14
- 3 Hafa ber í huga að í dönsku grundvallarlögunum er fjallað um þjóðaratkvæði á fjórum stöðum; í 20. gr., varðandi yfirfærslu valds til yfirþjóðlegrar stofnunar, 29. gr. varðandi breytingu kosningaaldurs, í 42. gr. varðandi minnihlutavernd;1/3hluti þingmanna getur krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið frumvarp, (þó með undantekningum) og í 88. gr. varðandi stjórnarskrárbreytingar. Ákvæði 42. gr. um þjóðaratkvæðagreiðslu er valkvæð (fakultativ) en í öðrum tilvikum er þjóðaratkvæðagreiðslan skylda (obligatorisk). Afturköllunarheimild 42. gr. er bundin við valkvæð tilfelli.
- Neðanmálsgrein: 15
- 4 Ólafur Jóhannesson, Stjórnskipun Íslands, Iðunn, Reykjavík, 1978, bls. 294.
- Neðanmálsgrein: 16
- 5 Sama rit bls. 297.
- Neðanmálsgrein: 17
- 6 Sama rit bls. 298.
- Neðanmálsgrein: 18
- 7 Sama rit bls. 296.
- Neðanmálsgrein: 19
- 8 Sjá Max Sörensen, sama rit, bls. 178 og áfram, og Peter Germer, sama rit, bls. 69 og áfram.
- Neðanmálsgrein: 20
- 9 Stjórnskipun Íslands, bls 113.
- Neðanmálsgrein: 21
- 10 Max Sörensen, sama rit, bls. 178–179.
- Neðanmálsgrein: 22
- 11 Sjá nánar Peter Germer, sama rit, bls. 137 og áfram.
- Neðanmálsgrein: 23
- 1 Ég benti á þessa leið í grein sem birtist í Fréttablaðinu 2. júní sl. Hún fylgir hér með. Björn Bjarnason skírskotar ekki rétt til hennar þegar hann segir að ég láti „nú eins og Alþingi geti bara breytt lögunum og þannig komist hjá því, að þjóðin segi álit sitt á þeim.“ Ég tala um að Alþingi geti fellt lögin úr gildi og síðan endurmetið þau. Síðar í greininni er nánar lýst hugmyndum mínum um rækilega endurskoðun og samstöðu og þær eiga ekkert skylt við útleggingu Björns.
- Neðanmálsgrein: 24
- 2 Í tengslum við stjórnarskrárbreytingar bendir Ólafur Jóhannesson á að þingrofi og almennum kosningum milli þinga verði alls eigi jafnað til þjóðaratkvæðagreiðslu um gildi laganna (þ.e. stjórnlaganna). Í alþingiskosningum kunni ýmis önnur sjónarmið að ráða þingmannakjöri, en afstaða manna til stjórnarskrárfrumvarps, sjá Stjórnskipun Íslands (1978), bls. 107. Svipuð sjónarmið birtast hjá Bjarna Benediktssyni þar sem hann varpar fram þeirri hugmynd að eftir samþykkt tveggja þinga með kosningum á milli verði frumvarpið borið undir þjóðaratkvæði til þess að tryggja enn betur en ella, að almenningur væri í raun og veru samþykkur stjórnarskrárbreytingu, sbr. Land og lýðveldi I, bls. 201. Sömu sjónarmið eiga við, ef almennar þingkosningar eiga að ráða örlögum fjölmiðlafrumvarpsins. Engan veginn er tryggt að þar verði sérstaklega tekið á því máli eins og tilgangurinn er með þjóðaratkvæðagreiðslu í framhaldi af synjun forseta á lagafrumvarpi.
- Neðanmálsgrein: 25
- 3 Eftirlitshlutverk Alþingis hefur verið styrkt með því að fella Ríkisendurskoðun undir þingið og með stofnun embættis umboðsmanns Alþingis. Hins vegar hefur staða Alþingis sem löggjafarstofnunar veikst.
- Neðanmálsgrein: 26
- 4 Áþekkt gerist þegar dómstólar komast að þeirri niðurstöðu að lög samrýmist ekki stjórnarskrá og Alþingi tekur þau til endurskoðunar.
- Neðanmálsgrein: 27
- 5 Tillaga um slíka málsmeðferð var lögð fram á Alþingi 1944, en fékk ekki hljómgrunn, sbr. Alþingistíðindi 1944 A, þskj. 165, B, d. 121–122.
- Neðanmálsgrein: 28
- 6 Per Helset Bjørn Stordrange: Norsk Statsforfatningsrett. Ad Notam Gyldendal, bls. 68–70. Peter Badura: Staatsrecht. C.H Beck´sche Verlagsbuchhandlung. München 1986, bls. 15–16. Karl Doehring: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deustchland, 2., neuarbeitete Auflage. Alfred Metzener Verlag GmbH. Frankfurt am Main 1980, bls. 23–26.
- Neðanmálsgrein: 29
- 7 Alf Ross: Dansk Statsforfatningsret. Nyt nordisk Forlag – Arnold Busck. København 1966, bls. 51–55.
- Neðanmálsgrein: 30
- 8 Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands. Önnur útgáfa. Gunnar G. Schram annaðist út gáfuna. Iðunn [1978], bls. 129–132. Um þetta er einnig fjallað í eftirtöldum greinum mínum: Stjórnskipulega staða forseta Íslands. Skírnir 166. árg , bls. 425–439, Forseti Íslands og synjunarvald hans. Skírnir 177. árg., bls. 203– 237, sbr. einnig Stjórnskipunarvald forseta Íslands. Útvörður. Útg. Byggðahreyfingin Útvörður. 8. árg. 1. tbl. 1993, bls. 25–30.
- Neðanmálsgrein: 31
- 9 Hér á landi og víðast í hinum vestræna heimi er samstaða um þessi gildi, en mörg dæmi eru um að þeim hafi verið hafnað. Það hafa t.d. bæði kommúnistar og nasistar gert og þar sem þeir hafa náð áhrifum hefur samstaða um þau rofnað. Þeir sem skírskotað hafa til slíkra gilda hafa þá verið fordæmdir sem pólitískir erindrekar í dulargervi fræðimanns.
- Neðanmálsgrein: 32
- 10 Sigurður Líndal: Um lög og lögfræði. Hið íslenska bókmenntafélag (2003), bls. 47–53. Sjá einnig: Beyleveld & Brownsworld: Law as A Moral Judgment. Sheffield Academic Press, (1994), bls. 314–324.
- Neðanmálsgrein: 33
- 11 Lögfræðingar sem eru í þjónustu ríkisins og ríkisstjórnar eru á dönsku kallaðir kronjurister. Einn hinn frægasti þeirra var Johannes Nellemann (1831–1906) prófessor og dóms- og Íslandsmálaráðherra Dana. Hann var hin lögfræðilega samviska fáveldisstjórnar Estrups seint á 19. öld. Hann lagði á þau ráð að svipta danska þingið nánast fjárveitingarvaldi með því að setja bráðabirgðafjárlög jafnskjótt og þingið hafði samþykkt fjárlög. Þetta varð til þess að sett var í stjórnarskrá Dana ákvæði sem bannaði útgáfu bráðabirgðafjárlaga ef þingið hafði samþykkt fjárlög fyrir fjárhagstímabilið, sbr. 28. gr. stjórnarskrár Íslands.
- Neðanmálsgrein: 34
- * Þess má geta að við lokaumræðu frumvarps til stjórnskipunarlaga um lýðveldisstjórnarskrána í neðri deild Alþingis var lögð fram breytingartillaga við 26. gr. frumvarpsins, þar sem lagt var til að í kjölfar þess að forseti neitaði að staðfesta lagafrumvarp skyldi það borið á ný undir sameinað Alþingi í stað þess að vísa því til þjóðaratkvæðis. Yrði frumvarpið samþykkt með2/3atkvæða allra þingmanna þá öðlaðist það gildi sem lög, en ella teldist það fallið. [Alþt. 1944 A, þskj. 165, bls. 261.] Breytingartillaga þessi var felld með 24 atkvæðum gegn 4. [Alþt. 1944 B, d. 139.]
- Neðanmálsgrein: 35
- 1 Sbr. Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, bls. 267–268. Önnur útgáfa. Gunnar Schram annaðist útgáfuna. Reykjavík 1978.
- Neðanmálsgrein: 36
- 2 Sbr. Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, bls. 286. Önnur útgáfa. Gunnar Schram annaðist útgáfuna. Reykjavík 1978.
- Neðanmálsgrein: 37
- 3 Sjá t.d. Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, bls. 284. Önnur útgáfa. Gunnar Schram annaðist útgáfuna. Reykjavík 1978; Zahle, Henrik: Dansk forfatningsret 1. Institutioner og regulering, bls. 188. Kaupmannahöfn 2001 og Ross, Alf Dansk Statsforfatningsret l. (3. útg.), bls. 355–358. Ole Espersen annaðist útgáfuna. Kaupmannahöfn 1980.
- Neðanmálsgrein: 38
- 4 Sbr. Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 284. Önnur útgáfa. Gunnar Schram annaðist útgáfuna. Reykjavík 1978.
- Neðanmálsgrein: 39
- 5 Alþt. 1944, B-deild, dálk. 99.
- Neðanmálsgrein: 40
-
6
Í ræðu Brynjólfs Bjarnasonar við umræður um frumvarp til lýðveldisstjórnarskrárinnar sagði m.a. svo: „Mörg l. eru þess eðlis, að þau hafa fyrst og fremst tímabundið gildi. Það er hægt að ónýta þau með öllu með því að fresta framkvæmd þeirra. Forseti, er hefði slíkt vald, – vald til að fresta framkvæmd laga um mánaðatímabil, – gæti gert stj. og þingmeirihluta, sem hefði þjóðarmeirihluta að baki sér, ómögulegt að starfa. Þetta mundi jafngilda algeru persónulegu synjunarvaldi forseta um fjölda mála. Þetta ákvæði, eins og ND. samþ. það, er því í algeru ósamræmi við þá hugsun, sem vakti fyrir meiri hl. stjskrn., en hún var sú, að löggjafarvaldið skyldi að öllu leyti vera í höndum Alþ., nema hvað forseti getur gefið út brbl., en synjunarvaldið skyldi aðeins vera hjá þjóðinni og forseti vera umboðsmaður hennar. Meiri hl. stjskrn. leggur því til, að ákvæðunum um synjunarvald forseta verði aftur breytt í sama horf og gert var ráð fyrir í frv. eins og það var lagt fyrir þingið.“ Alþt. 1944, B-deild, dálk. 103–104.
Við sömu umræður lét Einar Olgeirsson eftirfarandi ummæli falla um synjunarvald forseta: „Hann er persóna, sem vissulega hefur mjög svo mikið vald, einmitt hvað snertir framkvæmdarvaldið, að það er alveg óþarfi að bæta því ofan á að veita honum persónulegt synjunarvald. Bókstaflega talað gæti þetta orðið þannig, eins og hv. 2. þm. S.-M. og frsm. hv. stjskrn. benti réttilega á, að það gæti orðið að kalla óstjórnandi í landinu.“ Alþt. 1944, B-deild, dálk. 129–130. - Neðanmálsgrein: 41
- 7 Í ræðu Magnúsar Jónssonar við umræður um frumvarp til lýðveldisstjórnarskrárinnar sagði m.a. svo: „Það er í vitund allra manna, að Alþ. hefur löggjafarvaldið og synjun staðfestingar frá konungi komi ekki til. Nú tel ég rétt, að kosinn forseti hafi visst vald, og það fær hann. Hann getur skotið lagafrv., sem Alþ. hefur samþ., en hann telur háskalegt til þjóðarinnar. Þá er kominn upp ágreiningur milli þessara tveggja aðila löggjafarvaldsins, Alþ. og forseta, og meðan beðið er eftir úrskurði þjóðarinnar, vil ég láta Alþ. ráða. Af þessum tveim aðilum, sem ráða löggjöfinni, hika ég ekki við að telja Alþ. aðalvaldið og finnst því sjálfsagt, að það ráði, meðan beðið er eftir úrskurði þjóðarinnar …“
- Neðanmálsgrein: 42
- 8 Í ræðu Brynjólfs Bjarnasonar um 26. gr. sagði m.a. svo: „Ég skal skýra, við hvað ég á með því, er ég tala um málefnalega rétt og aðstöðu forseta til þess að synja 1. um staðfestingu. Það er í fyrsta lagi, ef hann þykist viss um, að meiri hl. þjóðarinnar sé andvígur l., sem Alþ. hefur samþ. og þau brjóti þannig í bág við Þjóðarvilja. Þá álit ég að forseti hafi fullan siðferðilegan rétt til þess að neita l. um staðfestingu og muni gera.“ Alþt. 1944, B-deild, dálk. 177.
- Neðanmálsgrein: 43
- 9 Sbr. Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 294. Önnur útgáfa. Gunnar Schram annaðist útgáfuna. Reykjavík 1978.
- Neðanmálsgrein: 44
- 10 Sbr. Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 296. Önnur útgáfa. Gunnar Schram annaðist útgáfuna. Reykjavík 1978.
- Neðanmálsgrein: 45
- 11 Sbr. Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, 297. Önnur útgáfa. Gunnar Schram annaðist útgáfuna. Reykjavík 1978.
