Herra forseti. Ég held að ástæða sé til að rifja pínulítið upp söguna þegar við ræðum frumvarp hæstv. viðskiptaráðherra til nýrra samkeppnislaga sem á að leysa af hólmi þá löggjöf sem unnin var, undirbúin var og sett í upphafi tíunda áratugar síðustu aldar og markaði auðvitað mikil tímamót í viðskiptaumhverfinu á Íslandi hvað lög og reglur á þessu sviði varðar. Ég er ekki viss um að allir átti sig á því í dag hversu miklar grundvallarbreytingar urðu í málaflokknum þegar ný lög tóku gildi 1. mars 1993 og leystu af hólmi miklu eldri lagaákvæði að stofni til, sem hétu Um verðlag, samkeppnishömlur og óréttmætta viðskiptahætti. Þá hurfu inn á spjöld sögunnar fyrirbæri eins og verðlagsstjóri, verðlagsráð og fleiri slíkir hlutir sem stóðu í eldri lögum.

Ég held að ástæða sé til að rifja þetta aðeins upp, herra forseti, líka hvað varðar vinnubrögð og aðdragandann að því að samkeppnislögin voru sett á sínum tíma. Ég vil sérstaklega leggja áherslu á það að löggjöfin var vandlega undirbúin, hún átti sér umtalsverða meðgöngu. Efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis, sem þá var, tók sér langan tíma í að setja sig rækilega inn í málaflokkinn og afgreiða eftir margra missira umfjöllun um hina nýju heildarlöggjöf á sviði samkeppnismála í landinu, sem tók gildi 1. mars 1993, eins og áður sagði. Mér er þetta mjög í minni vegna þess að ég var þá í efnahags- og viðskiptanefnd og var frá kosningum vorið 1991, og þetta var eitt af fyrstu og stærstu verkefnum sem nefndin fékk í sínar hendur á nýhöfnu kjörtímabili og það var tekinn í þetta rækilegur tími, það var m.a. unnið talsvert í þessu yfir sumarið. Niðurstaðan varð sú að hér var afgreidd í mjög góðri sátt hin nýja heildarlöggjöf sem umbylti auðvitað viðskiptaumhverfinu að þessu leyti.

Ég held að það sé hollt fyrir hæstv. núverandi viðskiptaráðherra og meiri hlutann á Alþingi að rifja þá sögu upp, því að hér á því miður ekki að standa þannig að verki, öðru nær. Það má heita að vinnubrögðin, eins og þau koma mér fyrir sjónir, séu að öllu leyti andstaða þess sem ástundað var í upphafi tíunda áratugar síðustu aldar. Frumvarpið virðist hafa verið undirbúið með mjög þröngum hætti í þeim mæli sem það víkur frá skýrslu starfshóps sem áður starfaði, og það furðulega er að þetta er gert án samráðs við og að verulegu leyti í andstöðu við þá stofnun sem hefur annast um framkvæmd þessara mála sl. 12 ár, þar sem uppsöfnuð er mest fagþekking og sérþekking í þessum efnum í landinu. Það þarf ekki annað en að lesa umsögn Samkeppnisstofnunar til að sjá það.

Ég vil líka nefna annan hlut sem oft er haldið fram í opinberri umræðu um þessi mál til að hrekja það fyrir mitt leyti, a.m.k. eins og mér er fært. Það er kenningin um að þegar nýju samkeppnislögin tóku gildi 1993 hafi þau eingöngu verið kópíering á Evrópusambandsrétti í þessum efnum og að þau hafi komið til sögunnar vegna þess að menn sáu sig knúna til þess að gera þær breytingar vegna aðildar okkar að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Þetta er rangt. Löggjöfin var þegar í undirbúningi á tíma samningaviðræðnanna um aðild okkar að Evrópska efnahagssvæðinu og í grunninn voru fordæmin sem skoðuð voru og höfð voru til hliðsjónar ekki sótt fyrst og fremst í Evrópusambandsréttinn. Það var fyrst og fremst sótt í löggjöf nágrannalandanna. Skoðaður var danskur og breskur samkeppnisréttur, sem er auðvitað að sínu leyti undir áhrifum frá regluverki Evrópusambandsins en þó að sjálfsögðu ekki nema að hluta til. En að lokum var sú leið sem var valin hér fyrst og fremst sniðin að íslenskum aðstæðum og íslenskum hagsmunum. Vinna efnahags- og viðskiptanefndar á sínum tíma fór fyrst og fremst í að skoða hvaða reglur og rammi væri raunhæfur miðað við íslenskar aðstæður þegar hér á að reyna að skapa virkan samkeppnismarkað á mikilvægum sviðum viðskipta. Hvað býður hinn íslenski markaður í ljósi stærðar sinnar — eða öllu heldur smæðar — og aðstæður hér upp á í þessum efnum, hvaða reglur er raunhæft og skynsamlegt að reyna að viðhafa hér?

Þeir menn sem reyna stundum að færa það sérstaklega til tekna aðild okkar að Evrópska efnahagssvæðinu, að það hafi fært inn í landið samkeppnislöggjöf á þessum grunni, þeir þekkja ekki söguna. Þeir vita ekki hver hinn raunverulegi aðdragandi samkeppnislaganna frá 1993 var. Hann var sá að mönnum var auðvitað löngu ljóst, strax á níunda áratugnum, að löggjöfin var orðin úrelt og það voru tekin í áföngum skref á níunda áratugnum og inn á þann tíunda, sem auðvitað gerðu það að verkum að gömlu lögin um verðlag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti með sínu verðlagsráði og verðlagsstjóra, opinberri verðstýringu o.s.frv. voru auðvitað orðin úrelt.

Þetta var mönnum vel ljóst og þess vegna hafði alllengi verið í undirbúningi að semja landinu samkeppnislög sem væru meira í stíl við það sem gerðist og gengi í löndunum í kringum okkur. Reyndar höfðu verið fluttar um það ýmsar tillögur á þingum áður en þetta starf raunverulega hófst á árunum 1991–1993.

Þetta skiptir máli líka þegar við veltum fyrir okkur eðli þessarar samkeppnislöggjafar hér. Hver er grundvallarhugsun hennar eða hvaða útgangspunktur var tekinn frá byrjun? Jú, það er sú leið sem varð fyrir valinu og í raun er nokkuð sjálfgefin miðað við íslenskar aðstæður, að það þýddi ekki að reyna að setja í íslenska löggjöf fullkomlega óraunhæf viðmið um stærð eða fjölda aðila á einstökum sviðum viðskipta einfaldlega vegna þess að markaðurinn væri of lítill og það væri ekki hægt að gera þá kröfu eða reikna með því að það væri raunhæft t.d. að svið viðskipta, hvort sem það væri vátryggingastarfsemi eða matvöruverslun eða hvað það nú væri eða samgöngur eða flutningar, byggðust upp þannig t.d. að enginn hefði meiri en svo sem 10–15% markaðshlutdeild, markaðurinn væri ósköp einfaldlega ekki nógu stór til að bjóða upp á arðbæran rekstur miðað við þannig dreifingu og þannig fjölda aðila. Þá sátu menn uppi með það að verða að leyfa hér kannski færri og stærri einingar en endilega væri æskilegt frá hreinum samkeppnissjónarmiðum. Þetta leiddi menn auðvitað að þeirri niðurstöðu að markaðsráðandi staða er ekki bönnuð. Í lögunum eru ekki nein viðmið, hvort sem það væru 15%, 25% eða þriðjungur viðskipta á einhverjum sviðum sem myndi einhver þök, sem samkeppnisyfirvöld geti þá haldið með sínu valdi, ósköp einfaldlega vegna þess að slíkt væri ekki raunhæf leið hér. Það var valin sú leið sem var nokkuð sjálfgefin, að markaðsráðandi staða er ekki bönnuð. Hún brýtur ekki í bága við lögin. Hins vegar gerir hvers konar misbeiting þeirrar stöðu það. Þá kemur að því að við verðum að hafa í höndunum öflug tæki og tól til að glíma við slíkar aðstæður. Þó sögðu menn sem svo: Það geta auðvitað myndast þær aðstæður hér á markaði, það getur orðið þróun sem smátt og smátt sem skapar aðstæður sem eru svo bersýnilega andstæðar frjálsum og góðum viðskiptaháttum og venjum og sem eru svo óhagstæð í samkeppnislegu tilliti séð að það verður að bregðast við þeim. Niðurstaðan varð því sú að hún varð vel yfirveguð og það lá mikil vinna að baki. Markaðsráðandi staða er ekki bönnuð. Það eru ekki sett bein viðmið eða bein viðmiðunarmörk í lögin hvað það varðar hvað einstakir aðilar geti haft með höndum stóran hlut viðskipta á einstökum sviðum. En misbeiting slíkrar stöðu er bönnuð sem og auðvitað hvers kyns brot á góðum samskipta- og viðskiptavenjum og samkeppnisyfirvöld hafa í höndum heimildir til að bregðast við skaðlegum aðstæðum án þess að brot á viðkomandi aðila hafi með beinum hætti sannast. Þetta skiptir mjög miklu máli.

Til viðbótar möguleikum samkeppnisyfirvalda til að grípa inn í og stöðva samruna fyrirtækja ef slíkar breytingar eru beinlínis skaðlegar og leiða til óheyrilegrar samþjöppunar hafa samkeppnisyfirvöld samkvæmt c-lið 17. gr. gildandi laga möguleika á að grípa inn í aðstæður sem eru óhagstæðar. Þess vegna vekur það mikla furðu mína að í frumvarpinu skuli gengið út frá því að fella þessar heimildir Samkeppnisstofnunar niður. Þar með er raskað þeirri grundvallaruppbyggingu laganna sem lagt var upp með 1993. Ég tel að það veiki lögin og ég tel að það séu nánast engin haldbær rök færð fram í greinargerð með frumvarpinu sem réttlæti það að c-liður 17. gr. gildandi laga sé felldur á brott. Hann verður að skoða í þessu samhengi í þessu sögulega ljósi, að menn gera sér grein fyrir því, og gerðu sér á þeim tíma hvað sem líður deginum í dag, að aðstæðurnar eru þannig á okkar litla markaði að menn geta staðið frammi fyrir aðstæðum sem hafa bersýnilega svo skaðleg áhrif á samkeppni að óumflýjanlegt sé að bregðast með einhverjum hætti við.

Þó þetta tæki hafi kannski ekki verið mikið notað hefur það verið þarna og það hefur gefið Samkeppnisstofnun, samkeppnisráði mjög sterka stöðu til að veita mönnum aðhald og það hefur verið talsvert um það rætt hversu langt samkeppnisyfirvöld gætu á grundvelli þessa ákvæðis gengið ef á þyrfti að halda. Að sjálfsögðu yrðu allar aðgerðir samkeppnisyfirvalda við svona aðstæður að uppfylla kröfur um góða stjórnsýslu og hófsamlega framkvæmd. Það mætti að sjálfsögðu ekki beita þessu ákvæði með íþyngjandi hætti nema öll efnisleg rök væru til og virða þá meðalhófsreglu og önnur sjónarmið. En þetta skiptir verulegum sköpum hvað varðar hina lögformlegu stöðu samkeppnisyfirvalda til þess að beita sér gagnvart skaðlegum aðstæðum á þessum markaði.

Veikleiki laganna, eins og hann verður ef frumvarp hæstv. ráðherra nær fram að ganga, verður fyrst og fremst fólginn í því að nánast öll úrræði samkeppnisyfirvalda eru tengd því að sanna brot að undangengnu því að brot hafi verið sannað, að menn séu staðnir að verki beinlínis að hafa misbeitt stöðu sinni. En það er nú hægara sagt en gert og það er nú ekkert smáferli sem undan er gengið eins og dæmin sanna. Ef enginn liður af þessu tagi, engin heimild af þessu tagi er í lögum, hversu mörg ár gæti það þá tekið samkeppnisyfirvöld að taka í lurginn t.d. á aðilum eins og olíufélögunum? Þó þau hefðu sætt rannsókn, þó þau hefðu verið fundin sek samkvæmt því ferli sem lögin bera með sér, þ.e. að samkeppnisráð og síðan áfrýjunarnefnd, ef slíkt væri áfram við lýði, þó allt þetta hefði komist að sinni niðurstöðu og teldi sig hafa sýnt fram á brot þá væri dómstólaleiðin eftir ef menn ... (Viðskrh.: Var 17. gr. nýtt vegna olíufélaganna?) Nei, ég var nú ekki að segja það, hæstv. ráðherra, að henni hefði oft verið beitt. En hún er til staðar. (Gripið fram í.) Hún er til staðar og samkeppnisráð hefur oft bent á hana. Samkeppnisráð hefur oft bent á hana, m.a. bréflega. Það hefur verið rætt um hana og lögformlega um það fjallað hvaða stöðu þetta skapi stofnuninni.

Með gagnályktun má auðvitað líka átta sig á því hvaða áhrif það hafi að taka þessa reglu út. Hver er niðurstaðan hvað það varðar í umsögnum um frumvarpið? Nánast allir benda á að þetta hafi í för með sér grundvallarbreytingu á stöðu samkeppnisyfirvalda, veiki hana. Það gera stéttarfélögin, ASÍ, BSRB. Það gera Neytendasamtökin. Það gerir Samkeppnisstofnun sjálf og það gera margir fleiri. Þó svo að þessu ákvæði kunni að hafa verið beitt vægilega fram að þessu er ekki þar með sagt að heimilt sé að gagnálykta svo að það skipti engu máli og megi bara fara út, aldeilis ekki. Það getur haft mikla þýðingu og hefur mikla þýðingu að hafa það þarna. Það er til staðar. Það geta komið upp þær aðstæður að þessu yrði beitt og aðilar vita af því að þetta er svona. Þeir eru því ekki öruggir um sig að gera hvað sem er í skjóli þess að þeir komist upp með það á meðan brotin hafa ekki sannast á þá eins og lögin eiga að vera úr garði gerð ef frumvarpið nær eitt fram að ganga.

Ég held að þetta sé kannski ein varhugaverðasta breytingin, herra forseti, sem þarna á að gera. Ég tel reyndar að stjórnsýslubreytingin sem slík sé öll mjög lítt ígrunduð og veiki stofnunina. Það er enginn vafi á því í mínum huga að það er missir að samkeppnisráði og áfrýjunarnefnd í þessu sambandi og það er til muna veikari staða að hafa þarna bara þessa stjórn þriggja manna þar sem heldur er dregið úr faglegum kröfum og hæfniskröfum miðað við það sem áður var ætlað og sem skipuð er beint af ráðherra með þessum hætti. Þetta er að mínu mati veikari staða stofnunarinnar en sú sem (Viðskrh.: Hvernig er ráðið skipað?) fyrir er og veikari staða en ætti að vera þarna. (Viðskrh.: Hvernig er ráðið skipað?) Ráðið er skipað af ráðherra og á grundvelli mjög strangra hæfniskrafna eins og við vitum, hæstv. ráðherra. (PHB: Pólitískt?) (Viðskrh.: Pólitískt skipað?)

Það er fleiru breytt í þessu efni en bara því. Það er líka breytt samskiptum stofnunar og forstöðumanns og hinnar nýju stjórnar borið saman við það sem áður hefur verið. Stofnunin hefur verið mjög sjálfstæð í störfum sínum og ekki þurft að bera undir einhverja stjórn einstakar aðgerðir sínar eins og þarna á að gera og menn hafa spurt sig að því hvaða áhrif það hefði haft á umliðnum árum ef stofnunin sem slík hefði verið í því hafti sem nú á að hneppa hana í.

Það er enginn vafi á því í mínum huga að þetta veikir stöðuna og það er undarleg niðurstaða að komast að í þessum efnum. Auðvitað mætti velta þar ýmsu fleiru fyrir sér en ég læt nægja að vísa í þann rökstuðning sem áður hefur komið fram tímans vegna í þessum efnum hjá fyrri ræðumönnum og kemur fram í nefndaráliti bæði 1. og 2. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar þar sem rækilega er yfir þetta farið.

Það voru á sínum tíma ýmis mjög merk nýmæli í samkeppnislögunum og mörg þeirra halda sér í þessum lögum. Ég nefni t.d. þau ákvæði sem komu í fyrsta sinn inn í lög í 20.–22. gr. laganna sem varða auglýsingamál, varða kröfur um gæði auglýsinga. Þar var t.d. gengið frá því að auglýsingar sem höfða skuli til íslenskra neytenda skuli vera á íslenskri tungu. En merkustu nýmælin sem þarna komu voru þó að mínu mati þau sem sneru að vernd barna og ungmenna fyrir innrætandi auglýsingum, þ.e. að auglýsingar megi ekki misbjóða þeim eða gera út á trúgirni barna og unglinga og að bannað sé að sýna í auglýsingum hættulegt atferli eða annað því um líkt sem geti verið slæmt fordæmi fyrir börn. Það á sér ákveðnar sögulegar skýringar að þessi ákvæði komu á endanum inn í samkeppnislög en voru ekki sett í sjálfstæðri löggjöf eins og reyndar hafði nú verið reiknað með. Þannig var að á árinu 1987 eða 1988 samþykkti Alþingi þingsályktunartillögu frá þeim sem hér talar um að undirbúin yrði löggjöf um þetta efni og fyrrverandi viðskiptaráðherra Jón Sigurðsson flutti reyndar frumvarp í þá vegu sem ekki náði fram að ganga. Þegar samkeppnislögin voru svo til umfjöllunar á sínum tíma varð að lokum niðurstaðan að taka þessi ákvæði þarna upp í sérstakar greinar í samkeppnislögum. Síðan hafa þau staðið þar og að sjálfsögðu til mikilla bóta þó að mínu mati hefði jafnvel mátt beita þeim með ákveðnari hætti en gert hefur verið.

Annað mjög merkilegt nýmæli kom inn við setningu samkeppnislaganna í mars 1993. Það var ákvæði til bráðabirgða II sem fól í sér fyrirmæli til Samkeppnisstofnunar um að vinna á sínum fyrstu starfsárum — eða samkeppnisráðs var það nú reyndar — úttekt á stjórnunar- og eignatengslum milli fyrirtækja sem starfa á íslenskum markaði. Þetta átti að gera í því skyni að kanna hvort að í íslensku viðskiptalífi væri að finna alvarleg einkenni hringamyndunar, óæskilegra tengsla eða valdasamþjöppunar sem takmarkað gæti samkeppni. Þetta var sett gagngert þarna inn sem hluti af í raun og veru því heildarsamkomulagi, þeirri heildarniðurstöðu sem varð um afgreiðslu laganna, m.a. vegna þess að menn áttuðu sig á því að miklu máli skipti að greina markaðinn og fylgjast með framvindu hans og að eðli málsins samkvæmt hlytu að vera vissar hættur samfara því að velja þá leið sem valin var með lögunum 1993 á jafnsmáum og lokuðum markaði og um var að ræða á Íslandi. Þetta ákvæði kom síðan efnislega inn í lögin sjálf og ákvæði til bráðabirgða varð í sjálfu sér óvirkt og er fallið brott. Það er búið að efna það og það var gert með þessari skýrslu sem út kom í desember 1994, um stjórnunar- og eignatengsl í íslensku atvinnulífi, og nú er þetta orðinn hluti af lögbundnu verkefni Samkeppnisstofnunar og samkeppnisráðs sem á að yfirfærast samkvæmt frumvarpinu yfir í verkefni Samkeppniseftirlitsins og er það auðvitað vel.

Virðulegur forseti. Að síðustu ætla ég að gera lítillega að umtalsefni það sem kemur með í þetta frumvarp og varðar innleiðingu tiltekinna tilskipana úr hinum evrópska samkeppnisrétti, þ.e. þau ákvæði sem koma í 27. gr. frumvarpsins og eru auðvitað þannig að þó að ekkert annað væri í frumvarpinu en það eina ákvæði, væri ærin ástæða til að staldra við. Það er sem sagt sú útkoma eða uppákoma eða hvað við viljum kalla það að íslenskir dómstólar eiga nú í fyrsta sinn að vera bundnir af niðurstöðum eða ákvörðunum Eftirlitsstofnunar Evrópusambandsins þannig að þeim sé skylt að dæma í samræmi við niðurstöður sem þar eru orðnar, eða jafnvel taka mið af niðurstöðum sem þar eru í fæðingu vegna þess að mál séu til umfjöllunar hjá hinni evrópsku stofnun.

Það má að vísu margt um þetta segja og að sumu leyti er það rétt sem fært er fram af aðstandendum málsins að að hluta til leiðir þetta af því að verið er að draga úr miðstýringu í þessum efnum og færa verkefni inn undir innlend samkeppnisyfirvöld sem áður hafa alfarið tilheyrt hinum sameiginlegu stofnunum Evrópska efnahagssvæðisins. Engu að síður verður afleiðingin sú, sem hlýtur að vera mönnum nokkuð erfið í koki, að innlendir dómstólar eru nú með beinum hætti, með pósitífum hætti skyldaðir til þess að hlíta dómum erlendrar stofnunar. Það hefur aldrei áður staðið í íslenskum lagatextum, nema hvað? Enda er augljóslega um svo hreint framsal að ræða að þessu leyti að það er niðurstaða margra að það sé orðið algjörlega útilokað að túlka stjórnarskrána þannig að hún leyfi slíkt nema með breytingum á henni. (Gripið fram í.) Þá er það sem sagt komið út fyrir rammann sem menn töldu, samanber fjórmenningaálitið fræga frá 1992, hægt að teygja þannig á að hann rúmaði EES-samninginn. Svipað sögðu menn þegar Schengen-innleiðingin var hér á ferðinni, að þá þyrfti enn að teygja rammann en sennilega héldi hann, hann væri ekki að slitna eða brotna. En hvað nú þegar standa á með beinum pósitífum hætti í lagatexta á Íslandi að innlendir dómstólar séu skyldugir til að hlíta dómum þessarar evrópsku stofnunar? Þá er fátt um fína drætti að túlka íslenskuna öðruvísi en að þetta sé samkvæmt orðanna hljóðan og að valdið hafi beinlínis verið framselt þarna út.

Ég tel að þetta gangi ekki, herra forseti. Ég tel algjörlega óásættanlegt að gefast upp með þessum hætti, að leggjast svona á magann. Ég teldi lágmark að gera þá breytingu á þessu ákvæði laganna að þarna kæmi samræmingarkvöð í staðinn fyrir hina beinu bindingu og láta þá frekar á það reyna hvort þetta teldist fullnægjandi innleiðing af okkar hálfu. Af hverju vilja menn taka áhættuna hér heima gagnvart stjórnarskránni frekar en taka þá upp tafl við hina evrópsku aðila um það hvort við höfum ekki með fullnægjandi hætti fullnægt samningsskuldbindingum okkar með því að tryggja að um samræmingu verði þarna að ræða? Nú veit ég vel að það var sú viðleitni sem Íslendingar voru með að ná inn því orðalagi og á það var ekki fallist, en er það þá þar með sjálfgefið að við þurfum að gefast upp? Er það þannig að Alþingi ætli bara með opin augun að láta alla áhættuna vera þeim megin, að við séum að brjóta íslensku stjórnarskrána frekar en leggja út í það að glíma dálítið við Evrópusambandið eða hina evrópsku aðila um það hvort hins konar orðalag, orðalag sem væri í samræmi við upphaflegu ákvæðin í EES-samningnum þar sem í öllum hliðstæðum tilvikum er talað um samræmingu, um að menn skuldbindi sig til samræmingar þannig að rétturinn sé einsleitur en menn taka hvergi þannig til orða að þeir séu skyldugir til að taka við ákvörðunum hins aðilans? Þannig er grunnhugsunin í uppbyggingu EES-samningsins. Ég held því fram að með þessu séu menn að hverfa frá henni og menn eru þá að viðurkenna í verki það sem auðvitað voru rök margra gegn EES-samningnum á sínum tíma, að hann fengi ekki staðist stjórnarskrána vegna þess að í reynd væri hann of mikið framsal. Er það þá veruleikinn? Er þessi uppgjöf játning á því að þeir hafi haft rétt fyrir sér 1992 sem vöruðu við því og lögðust gegn samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, m.a. á þeim forsendum að hann bryti í bága við íslensku stjórnarskrána?