Flm.: Kolbrún Halldórsdóttir, Steingrímur J. Sigfússon, Þuríður Backman.
1. gr.
Fórnarlömbum mansals skal gefinn kostur á fórnarlamba- og vitnavernd samkvæmt lögum
þessum.
Með mansali er í lögum þessum átt við að fólk sé fengið, flutt, framselt, hýst eða við því
tekið, með valdi eða hótun um valdbeitingu eða með annars konar nauðung, með mannráni,
svikum, blekkingu, valdníðslu eða misnotkun á varnarleysi þess, eða ef látið er af hendi fé
eða tekið við því eða öðrum gæðum til þess að fá fram samþykki við því að einstaklingur öðlist vald yfir öðrum einstaklingi í hagnýtingarskyni. Hagnýting tekur, í það minnsta, til hagnýtingar á vændi annarra eða annarrar kynferðislegrar hagnýtingar, nauðungarvinnu eða
nauðungarþjónustu, þrælahalds eða athæfis sem svipar til þrælahalds, ánauðar eða líffæranáms.
2. gr.
Í fórnarlamba- og vitnavernd felst að útlendingi sem er fórnarlamb mansals og hefur verið
vistaður ólöglega á Íslandi skal gefinn kostur á sérstöku tímabundnu dvalar- og atvinnuleyfi
hér á landi gegn því að hann aðstoði yfirvöld eftir því sem kostur er við að hafa uppi á þeim
sem stunda mansal og veiti lögreglu og dómstólum upplýsingar, svo sem með skýrslum og
vitnisburði. Fórnarlambaverndin gengur framar vitnaverndinni, þannig að ef fórnarlamb mansals treystir sér ekki til eða getur ekki vitnað gegn hinum brotlegu skerðir það ekki rétt hans
til þeirrar aðstoðar sem lögin gera ráð fyrir.
Sá sem þiggur vernd samkvæmt lögum þessum skal slíta öll tengsl við þann sem grunaður
er um að stunda mansal.
Dvalar- og atvinnuleyfi skv. 1. mgr. er veitt til eins árs. Það er hægt að framlengja um jafnlangan tíma.
Þeir sem þiggja fórnarlamba- og vitnavernd skulu taka þátt í áætlun um félagslegan stuðning þann tíma sem þeir þiggja verndina. Þeim skal jafnframt standa til boða félagsleg, sálræn
og lögfræðileg aðstoð, læknishjálp og þjónusta túlka, sem og starfsþjálfun og aðstoð við atvinnuleit. Þá skal þeim standa til boða aðstoð við að sækja um ótímabundið dvalar- og atvinnuleyfi þegar fórnarlamba- og vitnaverndinni lýkur.
Dómsmálaráðherra setur reglugerð um áætlun um félagslegan stuðning og önnur úrræði
skv. 4. mgr.
3. gr.
Fórnarlömb mansals, sem gefinn er kostur á fórnarlamba- og vitnavernd, hafa 30 daga umþóttunartíma til að ákveða hvort þau þiggja verndina. Meðan á umþóttunartímanum stendur skulu fórnarlömbin njóta aðstoðar skv. 4. mgr. 2. gr. og hafa bráðabirgðadvalarleyfi hér á
landi.
4. gr.
Þegar dvalar- og atvinnuleyfi skv. 1. mgr. 2. gr. rennur út eiga lög um útlendinga og lög
um atvinnuréttindi útlendinga við. Ef þeir sem hafa þegið fórnarlamba- og vitnavernd sækja
um dvalar- og atvinnuleyfi skal samvinna þeirra við yfirvöld metin þeim til tekna við úrlausn
þess hvort ný leyfi fást veitt.
5. gr.
Dómsmálaráðherra skal skipa fimm manna nefnd um fórnarlamba- og vitnavernd vegna
framkvæmdar laga þessara. Skal einn nefndarmaður tilnefndur af Útlendingastofnun, einn af
Vinnumálastofnun og einn af ríkislögreglustjóra. Tveir nefndarmenn skulu skipaðir án tilnefningar. Ráðherra skipar formann úr hópi nefndarmanna. Varamenn skulu skipaðir á sama
hátt og aðalmenn. Starfsmaður dómsmálaráðuneytis skal vera ritari og starfsmaður nefndarinnar og annast aðstoð við fórnarlömb mansals og þiggjendur fórnarlamba- og vitnaverndar.
Nefndin skal hafa eftirtalin verkefni:
a.
að kanna hvort grunur um mansal er á rökum reistur,
b.
að taka ákvörðun um veitingu dvalar- og atvinnuleyfis skv. 1. mgr. 2. gr. til þeirra sem
þiggja boð um að taka þátt í fórnarlamba- og vitnavernd að uppfylltu skilyrði a-liðar,
c.
að taka ákvörðun um endurnýjun dvalar- og atvinnuleyfis skv. 3. mgr. 2. gr.
Ráðherra setur reglugerð um starfssvið og starfshætti nefndarinnar.
6. gr.
Vinnumálastofnun gefur út atvinnuleyfi og Útlendingastofnun dvalarleyfi skv. 1. mgr. 2.
gr. að fengnu samþykki nefndar um fórnarlamba- og vitnavernd.
7. gr.
Að öðru leyti en leiðir af lögum þessum gilda lög um útlendinga og lög um atvinnuréttindi
útlendinga eftir því sem við á um þau fórnarlömb mansals sem þiggja fórnarlamba- og vitnavernd samkvæmt lögum þessum.
8. gr.
Lög þessi öðlast þegar gildi.
Greinargerð.
Frumvarp þetta var flutt á 130. löggjafarþingi en varð þá eigi útrætt. Það er nú endurflutt
óbreytt.
Frumvarpinu er ætlað að festa í lög svokallaða fórnarlamba- og vitnavernd til handa
fórnarlömbum mansals, enda er slíkt í samræmi við skuldbindingar aðildarríkja samnings
Sameinuðu þjóðanna um aðgerðir til að sporna við skipulagðri, fjölþjóðlegri glæpastarfsemi.
Sá samningur var undirritaður fyrir Íslands hönd 13. desember 2000 en bíður fullgildingar.
Við samning þennan voru gerðir tveir viðaukar. Öðrum þeirra er ætlað að taka sérstaklega
á mansali, ekki síst sölu kvenna og barna, og sporna við slíkri glæpastarfsemi auk þess sem
honum er ætlað að tryggja þolendum slíkra glæpa vernd og aðstoð. Þessi viðauki er kenndur
við Palermó á Sikiley, en þar var samningurinn undirritaður.
Refsinæmi mansals og skilgreining.
Skilgreininging á mansali skv. 3. gr. Palermó-viðaukans er eftirfarandi (óopinber þýðing):
„„Mansal“ merkir að fólk sé fengið, flutt, framselt, hýst eða við því tekið, með valdi eða hótun um valdbeitingu eða með annars konar nauðung, með mannráni, svikum, blekkingu, valdníðslu eða misnotkun á varnarleysi þess, eða ef látið er af hendi eða tekið við fé eða öðrum
gæðum til þess að fá fram samþykki við því að einstaklingur öðlist vald yfir öðrum einstaklingi í hagnýtingarskyni. Hagnýting tekur, í það minnsta, til hagnýtingar á vændi annarra eða
annarrar kynferðislegrar hagnýtingar, nauðungarvinnu eða nauðungarþjónustu, þrælahalds
eða athæfis sem svipar til þrælahalds, ánauðar eða líffæranáms. Samþykki þess sem er fórnarlamb mansals við hagnýtingu af þeim toga sem lýst er hér að ofan skiptir engu máli í tilvikum
þar sem einhverjum þeim aðferðum sem lýst er hér að ofan hefur verið beitt. Tilkvaðning,
flutningur, framsal, hýsing eða viðtaka á barni í hagnýtingarskyni telst vera „mansal“, jafnvel
þótt ekki sé beitt neinum þeim aðferðum sem lýst er hér að ofan. „Barn“ merkir einstakling
undir átján ára aldri.“
Í núgildandi hegningarlögum, nr. 19/1940, er í 227. gr. a að finna svohljóðandi ákvæði
sem gerir mansal refsivert með allt að 8 ára fangelsi:
„Hverjum þeim sem gerist sekur um eftirfarandi verknað í þeim tilgangi að notfæra sér
mann kynferðislega eða til nauðungarvinnu eða til að nema á brott líffæri hans skal refsa fyrir
mansal með allt að 8 ára fangelsi:
1.
Að útvega, flytja, hýsa eða taka við einhverjum sem beittur er eða hefur verið beittur ólögmætri nauðung skv. 225. gr., eða frelsissviptingu skv. 226. gr., eða hótun skv. 233. gr., eða
ólögmætum blekkingum með því að vekja, styrkja eða hagnýta sér villu viðkomandi um
aðstæður eða annarri ótilhlýðilegri aðferð.
2.
Að útvega, flytja, hýsa eða taka við einstaklingi yngri en 18 ára eða láta af hendi greiðslu
eða annan ávinning til að afla samþykkis frá þeim sem hefur umsjón með barni.
Sömu refsingu skal sá sæta sem tekur við greiðslu eða öðrum ávinningi skv. 2. tölul. 1.
mgr.“
Alþjóðlegt vandamál.
Samkvæmt upplýsingum úr skýrslum Sameinuðu þjóðanna um mansal (trafficking in persons) má gera ráð fyrir að hundruð þúsunda karla, kvenna og barna séu árlega seld ólöglega
milli landa vítt og breitt um heiminn. Til skamms tíma töldu menn að þetta fólk væri viljugir
þátttakendur í hinu ólöglega athæfi, fólk sem sjálfviljugt flýði fátækt og eymd í heimalöndum
sínum í von um að eitthvað skárra væri í boði á hinum ríku Vesturlöndum. En hin síðari ár
hafa nýjar hliðar á þessari ólöglegu starfsemi orðið meira áberandi, það er sú starfsemi sem
tengist hinum svokallaða „kynlífsmarkaði“ Vesturlanda. Í slíkum tilfellum er oft um nauðung
að ræða og er ofbeldi og hótunum gjarnan beitt til að beygja fórnarlömbin undir vilja þeirra
sem stunda mansal. Fólk greiðir gjarnan háar upphæðir fyrir flutninginn sem oft á sér stað við
óviðunandi aðstæður. Fólkið endar svo oftar en ekki í nauðungarvinnu, vændi eða sem þátttakendur í öðru ólöglegu athæfi í móttökulandinu.Talið er að í Bandaríkjunum einum stundi
100.000 ólöglegir innflytjendur vændi og í skýrslu Sameinuðu þjóðanna Global Report on
Crime and Justice er talið að 40.000–50.000 tælenskar konur, ólöglegir innflytjendur, stundi
vændi í Japan. Það ríkir mikil óvissa um hversu margir ólöglegir innflytjendur starfa við
vændi í Evrópulöndunum, en í skýrslum Sameinuðu þjóðanna er þó talað um að þeir geti
verið tvö til fimm hundruð þúsund. Tveir þriðju hlutar munu koma frá Austur-Evrópu og einn
þriðji frá þróunarlöndum í Afríku, Asíu og Suður-Ameríku. Af þessu sést að vandamálið er
alþjóðlegt og það vex hratt.
Nauðsyn verndar. Konur sem seldar eru sem kynlífsþrælar lenda oft í grófu ofbeldi og er gjarnan nauðgað
hvað eftir annað áður en sala frá einum aðila til annars á sér stað. Ótal dæmi eru um hroðalega meðferð þeirra og ekki er óalgengt að þær séu látnar þjóna vændiskúnnum upp í 18 tíma
á dag, alla daga vikunnar. Þær eru í flestum tilfellum algerlega háðar kúgurum sínum, oft eigendum vændishúsanna. Þær eru oftast án vegabréfs í landi sem þær vita jafnvel ekki hvað
heitir og eru neyddar til að láta af hendi stærstan hluta þeirra peninga sem kúnnarnir greiða
fyrir vændið, enda eru þær sagðar þurfa að endurgreiða háar fúlgur fyrir fargjald, húsaleigu
og fæði. Konunum er haldið innilokuðum á vændishúsunum eða þeim er ekið milli kúnna af
„eigendum“ sínum. Venjulega eru þær fluttar ört á milli landa/staða til að tryggja að þær geti
ekki myndað nein tengsl við vændiskúnnana, slíkt gæti orðið til þess að einhverjir tækju það
upp hjá sér að vilja bjarga þeim. Þær eru varaðar við að leita til lögreglu, heilbrigðisyfirvalda
eða samtaka sem aðstoða fólk sem orðið hefur fyrir ofbeldi. Reyni þær slíkt kallar það á grófar líkamlegar refsingar, barsmíðar og nauðganir, eða því er hótað að eitthvað komi fyrir fjölskyldur þeirra í heimalöndunum. Allt gerir þetta yfirvöldum erfitt fyrir að ná til fórnarlamba
mansals.
Lagasetning í samræmi við samning.
Það er mat flutningsmanna þessa frumvarps að samhliða lögfestingu ákvæðisins í 227.
gr. a almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, þar sem mansal er gert að sérstöku refsilagabroti,
hefði átt að lögfesta ákvæði um fórnarlamba- og vitnavernd, enda er slíkt í samræmi við
ákvæði samnings Sameinuðu þjóðanna um aðgerðir til að sporna við skipulagðri, fjölþjóðlegri glæpastarfsemi og viðauka hans. Það er líka í samræmi við tillögu framkvæmdastjórnar
Evrópusambandsins um skammtímadvalarleyfi til handa fórnarlömbum mansals sem aðstoða
yfirvöld við að koma upp um þá sem grunaðir eru um að standa að eða stuðla að mansali,
CNS 2002/0043. Tillagan bíður nú atkvæðagreiðslu.
Aðgerðir í Evrópu.
Þau lönd í Evrópu sem þegar hafa skilgreint mansal sem sérstakt refsilagabrot hafa jafnhliða tryggt vernd fórnarlambanna á ýmsan hátt. Má þar t.d. nefna Belgíu og Ítalíu. Ítalska
fórnarlambaverndin er útfærð í 18. gr. laga nr. 286, dags. 25. júlí 1998, og 27. gr. forsetatilskipunar nr. 394, dags. 31. ágúst 1999, en þessar greinar gera ráð fyrir vegabréfsáritun
vegna verndar erlendra borgara. Þar er lögð áhersla á að yfirvöld greini aðstæður einstaklinga
sem grunur leikur á að hafi verið seldir mansali til Ítalíu og setji af stað áætlun um að aðstoða
viðkomandi með hvaðeina sem þarf til að losa þá undan valdi þeirra sem hafa gerst brotlegir
við lög og alþjóðasamninga með því að stunda mansal. Í frumvarpinu er þetta atriði ítalska
ákvæðisins haft til hliðsjónar.
Lögregluyfirvöld í Evrópulöndum hafa á síðustu árum reynt að kortleggja hegðunarmynstur þeirra glæpasamtaka sem stunda mansal milli landa og hefur orðið nokkuð ágengt
þótt enn sé langt í land. Samtök lögregluyfirvalda í Evrópu leggja áherslu á að samstarf milli
landa verði aukið og að fræðsla til lögreglunnar innan hvers lands sé aukin. Samstarf og
fræðsla eru lykilatriði í baráttunni gegn þessari ólöglegu starfsemi.
Hinn 26. nóvember 2003 lagði sænska ríkisstjórnin fram frumvarp um vitna- og fórnarlambavernd. Sænsk stjórnvöld vonast til þess að nýju lögin sjái sænsku lögreglunni fyrir öflugu verkfæri í viðleitni hennar til að hafa uppi á skipuleggjendum mansals og smygls á fólki.
Vitnisburður ekki skilyrði verndar.
Rökin fyrir fórnarlamba- og vitnavernd í tengslum við mansal eru eftirfarandi: Í fyrsta lagi
eru mannúðarsjónarmið. Mannréttindi þess fólks sem lendir í klóm nútímaþrælasala hafa verið brotin, það hefur verið niðurlægt og oft hefur það verið beitt grófu ofbeldi. Til að það geti
endurheimt mannlega reisn og orðið virkir þegnar í samfélaginu þarf að styðja við það. Í öðru
lagi eru þau rök að með því að fá fórnarlömbin til samvinnu við yfirvöld megi auka líkurnar
á að lögreglu takist að koma upp um þá glæpamenn sem stunda ólöglegan innflutning eða
sölu á fólki. Í því frumvarpi sem hér er flutt er samvinna fórnarlambsins við viðkomandi yfirvöld, um að vitna gegn hinum brotlegu, ekki gerð að skilyrði fyrir dvalarleyfi eða þeirri aðstoð sem skylt yrði að veita fórnarlömbunum samkvæmt frumvarpinu, heldur er lögð áhersla
á að líkur aukast á því að fórnarlambið vitni gegn hinum brotlegu fái það dvalarleyfið og félagslega og réttarfarslega aðstoð.
Ef ekki er í lögum heimild til sérstaks dvalarleyfis fyrir fórnarlömbin er yfirvöldum nauðugur einn kostur að senda þau úr landi. Það leiðir til þess að þau lenda aftur í klóm glæpamannanna og hörmungarnar halda áfram. Samstarf yfirvalda og fórnarlambs getur verið með
því móti að fórnarlambið gefi upplýsingar um grunaða einstaklinga, leggi fram ákæru eða
beri vitni fyrir dómi, en í þessu frumvarpi er það ekki gert að skilyrði eins og áður segir.
Mannréttindi og mannúðarsjónarmið.
Í ljósi þess sem áður er sagt um hversu erfitt er fyrir yfirvöld að ná sambandi við fórnarlömb mansals er mikilvægt að þeim sé gert það ljóst að þau eigi rétt á dvalarleyfi og að þau
hafi tíma til umþóttunar. Þann tíma er líka mikilvægt að sjá fórnarlömbunum fyrir húsnæði,
heilbrigðisþjónustu og annarri nauðsynlegri aðstoð.
Mikilvægt er að yfirvöld geri sér grein fyrir því að fórnarlömbin, oftast konur og börn,
hafa að öllum líkindum gengið í gegnum miklar þjáningar, verið í lífshættu og verið beitt líkamlegu ofbeldi. Einnig ber að hafa í huga að staða þeirra sem lenda í þessum aðstæðum er
einatt afar veik. Alþjóðlegir glæpahringir notfæra sér neyð og fátækt fólks og eru því sekir
um að notfæra sér yfirburðastöðu sína gagnvart fátækum fórnarlömbum. Aðgerðir lögregluyfirvalda verða því einatt að byggjast á virðingu fyrir einstaklingunum sem í hlut eiga og taka
mið af sjálfsögðum mannréttindum og mannúðarsjónarmiðum.
Til að auðvelda yfirvöldum að ná til fórnarlambanna er nauðsynlegt að eiga gott samstarf
við frjáls félagasamtök sem starfa að mannúðarmálum og samtök sem starfa með innflytjendum eða fórnarlömbum ofbeldis. Ekki er ólíklegt að vitneskja um veru fórnarlamba mansals í landinu berist fyrst til slíkra samtaka. Því er mikilvægt að stjórnvöld efli skipulagt samstarf við slík samtök.
Rökin fyrir því að dvalarleyfið þurfi að vera til eins árs í senn, en ekki til skemmri tíma,
eru byggð á raunsæju mati á því hversu langan tíma tekur að vinna mál af þessu tagi og einnig er líklegra að fórnarlömbin telji sér borgið ef tíminn er þetta langur. Líklegra er að fórnarlömbin séu tilbúin að ganga til samstarfs við stjórnvöld ef þau eiga tryggt dvalarleyfi í landinu í a.m.k. eitt ár en ef eingöngu væri um örfáa mánuði að ræða.
Frumvarpið nær til einstaklinga sem hafa verið vistaðir á Íslandi fyrir milligöngu einstaklinga eða samtaka sem komið hafa þeim í ólögleg störf og/eða í þjónustu á sístækkandi klám-
og kynlífsmarkaði. Það tekur hins vegar ekki til þeirra einstaklinga sem eingöngu eru viðkomufarþegar (transit-farþegar) á Íslandi og grunur fellur á við hefðbundið vegabréfaeftirlit
slíkra farþega. Talið er ljóst af atburðum síðustu vikna að verið er að smygla fólki gegnum
Ísland til Vesturheims og einnig eru til staðar ýmsar vísbendingar um að nektarstaðir á Íslandi
kaupi til landsins stúlkur sem tengjast alþjóðlegum samtökum sem útvega stúlkur til starfa á slíkum stöðum. Vegna alls þessa getum við átt von á að það styttist í að fórnarlömb nútímaþrælaverslunar verði vistuð á Íslandi. Þá er mikilvægt að hafa löggjöf sem getur tekið á slíkum málum með afgerandi hætti.