um breytingar á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, með síðari breytingum (bann við
limlestingu á kynfærum kvenna).
Flm.: Ögmundur Jónasson, Einar K. Guðfinnsson, Hjálmar Árnason,
Magnús Þór Hafsteinsson, Margrét Frímannsdóttir.
1. gr.
Við 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Það gildir þó ekki
ef verknaðurinn er brot á eða hlutdeild í broti á 218. gr. a eða 218. gr. b.
2. gr.
Síðari málsliður 1. mgr. 82. gr. laganna orðast svo: Fyrningarfrestur vegna brota samkvæmt ákvæðum 194.–202. gr. og 218. gr. a telst þó eigi fyrr en frá þeim degi er brotaþoli
nær 14 ára aldri.
3. gr.
Á eftir 218. gr. laganna kemur ný grein, 218. gr. a, sem orðast svo:
Hver sem með ásetningi eða gáleysi, með eða án samþykkis, veldur tjóni á líkama eða
heilsu stúlkubarns eða konu með limlestingu á kynfærum hennar, þ.e. með því að fjarlægja
þau að hluta eða öllu leyti, skal sæta fangelsi allt að sex árum. Hafi verknaðurinn haft svo
alvarlegar afleiðingar að bani hlýst af eða brotið er sérstaklega hættulegt vegna aðferðarinnar
eða tækja sem notuð eru varðar brotið fangelsi allt að 16 árum.
4. gr.
Í stað orðanna „217. eða 218. gr.“ í 218. gr. a laganna, er verður 218. gr. b, kemur: 217.,
218. eða 218. gr. a.
5. gr.
Lög þessi öðlast þegar gildi.
Greinargerð.
Frumvarp sama efnis var lagt fram seint á 128. löggjafarþingi og aftur á 130. löggjafarþingi og var málinu þá vísað til heilbrigðis- og trygginganefndar. Bárust nefndinni umsagnir
frá nokkrum aðilum og hefur verið tekið tillit til þeirra og málið nú lagt fram í nokkuð
breyttri mynd. Lagðar eru til breytingar á almennum hegningarlögum í stað frumvarps til sérrefsilaga áður, en í umsögnum var bent á að alvarleg brot gegn líkamlegu og andlegu heilbrigði hafi almennt verið lögfest í almennum hegningarlögum í norrænum rétti. Danir fóru
nýlega þá leið er lögfest var sambærilegt bann en þeir voru upphaflega með frumvarp til sérrefsilaga fyrir þinginu. Þá hafa Norðmenn og Svíar lögfest bannið með sérlögum. Heiti málsins hefur einnig verið breytt úr umskurði á kynfærum kvenna í limlestingu á kynfærum kvenna en það er í samræmi við hugtakanotkun Sameinuðu þjóðanna („Female genital mutilation (FGM)“) og lýsir verknaðinum betur. Þá ber að geta þess að flutningsmenn nú eru
þingflokksformenn allra stjórnmálaflokka sem sæti eiga á Alþingi.
Aðdragandi málsins.
Á 127. löggjafarþingi var lögð fram fyrirspurn til heilbrigðisráðherra um hvort ráðherrann
teldi tímabært að lögfesta bann við umskurði stúlkna og setja viðurlög við slíkum verknaði.
Í svari ráðherrans kom fram að umskurður(„FGM“)á stúlkum teldist vera líkamlegt ofbeldi
en ekki læknisverk og því væri læknum óheimilt að framkvæma hann samkvæmt læknalögum. Samkvæmt refsilöggjöfinni ætti umskurður stúlkna því að falla undir líkamsmeiðingarákvæði 218. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, sbr. síðari breytingar, og vera skilgreindur sem brot á mannréttindaákvæðum stjórnarskrár, barnaverndarlögum, nr. 80/2002,
sbr. 98. og 99. gr., og lögum um réttindi sjúklinga, nr. 74/1997. Einnig benti heilbrigðisráðherra á að verknaðurinn stríddigegn samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins,
mannréttindasáttmála Evrópu og samningi um afnám allrar mismununar gagnvart konum frá
1992.
Í svari ráðherra kom fram að í fortakslausu banni við umskurði stúlkna fælist ákveðin yfirlýsing og teldi hann ekkert því til fyrirstöðu að skoða hvort slíkt bann ætti að leiða í lög. Slíkt
bann væri raunar í samræmi við ákvæði samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins
sem lögfestur var á Íslandi 1992, en þar er kveðið á um að aðildarríki skuli gera allar þær ráðstafanir sem vænlegar eru til árangurs og við eiga í því skyni að ryðja úr vegi hefðum sem
eru skaðlegar heilbrigði barna og enn fremur að aðildarríki skuli gæta þess að ekkert barn sé
látið sæta pyntingum eða annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu.
Tilmæli erlendis frá.
Alþjóðaheilbrigðisstofnunin, WHO, hefur hvatt aðildarríki sín til að taka skýra afstöðu
gegn þessum verknaði og Evrópuþingið hefur skorað á aðildarþjóðirnar að lögfesta refsiákvæði gegn þeim sem framkvæmir slíka aðgerð enda sé umskurður stúlkna í raun limlesting
þar sem aðgerðin felur í sér brottnám hluta kynfæra og getur haft alvarlegar afleiðingar,
jafnvel leitt til dauða. Þá hefur Alþjóðaheilbrigðisstofnunin vakið athygli á því að hugsanlegt
sé að beita þær þjóðir þvingunarúrræðum sem stunda umskurð á stúlkum. Þannig sé hægt að
skilyrða styrki til þjóðanna, t.d. gegn því að þær samþykki að styðja aðgerðir gegn umskurði
stúlkna. Einnig má geta þess að Amnesty International og Rauði krossinn leggja áherslu á
það að limlesting á kynfærum kvenna flokkist undir kynbundnar ofsóknir sem falli undir
ramma Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Þess vegna ættu lönd sem berjast fyrir
afnámi siðvenjunnar og verknaðarins að veita þeim flóttamönnum vernd sem flýja heimaland
sitt vegna slíkra ofsókna.
Útbreiðsla verknaðarins.
Umskurður er afar frumstæður verknaður sem á sér djúpar rætur og hefur tíðkast um aldir.
Þótt algengt sé að siðurinn sé tengdur við islam þá er hann ekki bundinn við nein ákveðin
trúarbrögð og er reyndar ekki trúarleg athöfn heldur miklu frekar samfélagsleg venja. Umskurður stúlkna er ekki síður tíðkaður í löndum þar sem þorri fólks telst til kristinnar trúar
eins og í Eþíópíu og Kenýa, en talið er að hann eigi rætur að rekja til Afríku og þar mun hann
vera útbreiddastur í dag. Ekki eru til margar áreiðanlegar rannsóknir á útbreiðslu umskurðar
á stúlkum en hann er enn framkvæmdur í 28 Afríkulöndum og að einhverju leyti í löndum islams í Indónesíu, Sri Lanka, Malasíu og Indlandi, í Egyptalandi, Óman, Jemen og Sameinuðu arabísku furstadæmunum og hjá frumstæðum ættbálkum Suður-Ameríku.
Samtökin Amnesty International áætla að um 135 milljónir núlifandi kvenna og stúlkna
í heiminum hafi þolað þessar misþyrmingar á kynfærum sínum og að um 2 milljónir stúlkubarna séu umskornar á hverju ári, um 6.000 á dag. Umskurður er yfirleitt framkvæmdur á
ungum stúlkum allt frá sjö daga gömlum, en algengast er að þær séu á aldrinum frá fjögurra
til 14 ára. Athöfnin er ævinlega framkvæmd við frumstæðar aðstæður og á rætur í frumstæðum hugmyndum um konur og kvenlíkamann. Bágbornar efnahagslegar og félagslegar aðstæður kvenna viðhalda vanþekkingunni og hindurvitnunum. Meðal þeirra skýringa sem
gefnar eru fyrir verknaðinum er að tryggja eigi meydóm, bæla niður náttúrulega kynhvöt og
koma í veg fyrir lauslæti og samkynhneigð, auk þess sem umskurður er sagður tryggja konum farsælt hjónaband og barneignir.
Alvarlegar afleiðingar.
Orðið umskurður dregur ekki fram alvarleika verknaðarins sem er í raun misþyrming, afskræming eða limlesting og er því lagt til að hugtakið limlesting á kynfærum kvenna verði
notað í frumvarpinu í stað umskurðar áður. Siðvenjur eru mismunandi eftir löndum og er
ákveðinn heiður tengdur verknaðinum og því meiri eftir því sem umskurðurinn er meiri.
Minnsta aðgerðin felst í því að fremsti hluti sníps er fjarlægður, næsta að snípur er fjarlægður, þá eru snípur og ytri skapabarmar fjarlægðir að hluta eða alveg og mesta aðgerðin, „kynfæralokun“, felst í því að snípur, ytri og innri skapabarmar eru fjarlægðir, sárið saumað saman og skilið eftir gat fyrir þvag og tíðablóð. Umskurði fylgir mikill líkamlegur og sálrænn
sársauki, ör, blöðrur og bólgur. Eftirköstin geta verið bráðalost, sýkingar, skemmdir í þvagrás, örmyndun, stífkrampi, blöðrubólga, blóðeitrun, HIV-smit og lifrarbólga B. Til lengri
tíma getur aðgerðin orsakað langvarandi og síendurteknar sýkingar í þvagrás og leggöngum,
ófrjósemi, æxla- og kýlamyndanir, kvalafull taugaæxli, vaxandi erfiðleika við að hafa þvaglát, tíðaverki, uppsöfnun tíðablóðs í kviðarholi, sársauka við samfarir, kyndeyfð, þunglyndi
og dauða. Þá getur þessi limlesting á kynfærum kvenna tvöfaldað hættuna á að konur deyi
af barnsförum og margfaldað hættuna á að börn fæðist andvana.
Mikill samfélagslegur þrýstingur er á að verknaður þessisé framkvæmdur þar sem slíkt
hefur tíðkast og hafa alþjóðastofnanir brugðist við með því að gera út sendifulltrúa og styðja
samtök, t.d. í Afríku, sem berjast gegn limlestingum þessum. Kannanir hafa sýnt að áróður
gegn umskurði er farinn að skila árangri. Í sumum þorpum hefur verið tekin sameiginleg
ákvörðun um að leggja þessa hefð af en viðhalda hátíð, svipaðri fermingu, sem hefur verið
haldin áður en umskurðurinn hefur verið framkvæmdur. Reynt hefur verið að hafa áhrif á þá
sem sjá um að fremja verknaðinn og einnig foreldra með því að koma því á framfæri að
menntaðir menn kjósi frekar óumskornar konur og gera þannig eftirsóknarvert að láta ekki
umskera stúlkubörn.
Í kvikmyndinni „The day I will never forget“ eftir Kim Longinotto, sem sýnd var á norrænu kvikmyndahátíðinni Nordisk Panorama í lok september sl., kom fram að sums staðar
væru stúlkurnar sjálfar farnar að verða meðvitaðri um rétt sinn í þessum efnum og farnar að
leita á náðir réttvísinnar til að forðast misþyrmingarnar. Því væri svo mikilvægt að halda baráttunni áfram og efla alla fræðslu um afleiðingarnar, ekki síst í heimalöndum stúlknanna.
Staðan í nágrannalöndum okkar.
Í kjölfar aukins fjölda innflytjenda frá löndum þar sem umskurður stúlkubarna tíðkast hefur þörf fyrir lagasetningu er bannar verknaðinn aukist í löndum Evrópu. Vitað er að verknað urinn hefur viðgengist í Danmörku, Bretlandi, Frakklandi, á Spáni, í Bandaríkjunum, Kanada
og Ástralíu og því gæti þess verið skammt að bíða að siðurinn bærist hingað til lands. Það
hefur rekið á eftir lagasetningu af þessu tagi í Evrópulöndum að stúlkubörn hafa látist í
kjölfar aðgerðar. Í Bretlandi voru t.d. sett ákvæði í lög 1985 um bann við hvers konar umskurði eða brottnámi kynfæra stúlkna en ekki fyrr en eftir að þrjár stúlkur dóu í kjölfar umskurðar. Í Bretlandi hefur þó aldrei verið refsað samkvæmt ákvæðinu en þónokkrar ákærur
gefnar út.
Nú hafa Danir lögfest bann í almennum hegningarlögum gegn hvers konar umskurði á
kynfærum kvenna sem hafa danskan ríkisborgararétt eða eiga lögheimili í Danmörku og tekur frumvarp þetta nokkurt mið af þeim lögum.
Þar sem umskurður er yfirleitt framkvæmdur á stúlkum á barnsaldri en uppgötvast oft ekki
fyrr en við læknisskoðun á fullorðinsaldri, enda feimnismál og erfitt að fá stúlkur sem hafa
verið umskornar til að tjá sig um hann, gætu almenn fyrningarákvæði íslenskra hegningarlaga
komið í veg fyrir refsingu og telja flutningsmenn því eðlilegt, með tilliti til alvarleika þessara
brota, að veita brotaþolum ekki minni refsivernd en almennt gildir sem meginregla í íslensku
réttarfari varðandi kynferðisbrot á börnum og hefjist fresturinn í fyrsta lagi á þeim degi er
börnin ná fjórtán ára aldri hafi verknaðurinn verið framkvæmdur fyrir þann tíma. Í dönsku
lögunum er fyrningarfresturinn miðaður við átján ára aldur brotaþola, þ.e. í fyrsta lagi. Þá
hefur í umsögnum einnig verið bent á þann möguleika að fella almennt niður fyrningarfrest
á kynferðis- og ofbeldisbrotum gegn börnum.
Með tilliti til alvarleika þessara brota og nauðsynjar á alþjóðlegri fordæmingu er einnig
lagt til að gerð verði undantekning á meginreglunni um tvöfalt refsinæmi, þ.e. að íslensk
refsilögsaga nái yfir brotin ef þau eru framkvæmd af íslenskum ríkisborgara eða borgara með
lögheimili á Íslandi eða hann á hlutdeild í þeim og honum skuli refsað samkvæmt íslenskum
lögum þó að verknaðurinn sé ekki refsiverður í landinu sem hann er framinn í. Það er nauðsynlegt að kveða skýrt á um þetta vegna þess að sums staðar, t.d. í Danmörku og Englandi,
hafa foreldrar farið með börnin sín til útlanda undir því yfirskini að vera að fara í leyfi og
látið framkvæma limlestinguna þar og komist þannig fram hjá lögunum. Danir, Frakkar og
fleiri hafa farið þá leið að gera undantekningu frá meginreglunni þar sem þetta er raunverulegt vandamál sem brennur á ríkisborgurum þessara landa og réttarkerfinu. Það væru eingöngu foreldrar eða forráðamenn eða þeir sem fara með börnin utan undir þessu yfirskyni
sem refsingin næði yfir en ekki þeir sem framkvæma hana í landinu þar sem verknaðurinn
er refsilaus. Sú lögfesting fæli í sér ákveðin varnaðaráhrif.
Þá hafa í Danmörku komið upp nokkur álitamál um tilkynningarskyldu og er rétt að árétta
að þeir sem vinna með börnum bera skyldur samkvæmt ákvæðum IV. kafla barnaverndarlaga, nr. 80/2002, og til að tilkynna um að barn búi við óviðunandi uppeldisskilyrði, verði
fyrir áreitni eða ofbeldi, og gengur sú skylda framar þagnarskyldu viðkomandi starfsstétta.
Þá er mikilvægt við meðferð viðkvæmra mála sem þessara að hagsmunir og velferð brotaþola
séu höfð í fyrirrúmi og heilbrigðisstarfsfólk vel upplýst.
Tímabær löggjöf.
Rétt er að vekja athygli á því að í lögum um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100/1952, með
síðari breytingum, eru m.a. þau skilyrði fyrir veitingu ríkisborgararéttar í 5. gr. a að umsækjandi hafi ekki sætt varðhalds- eða fangelsisrefsingu eða eigi ólokið máli í refsivörslukerfinu
þar sem hann er grunaður eða sakaður um refsiverða háttsemi. Það er mat flutningsmanna
að þau brot er hér um ræðir girði fyrir veitingu íslensks ríkisborgararéttar. Þá hefur einnig
verið bent á það í umsögnum frá Rauða krossi Íslands og Íslandsdeild Amnesty International að skilgreina þyrfti limlestingu á kynfærum kvenna sem kynbundnar ofsóknir sem falli innan
ramma flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna í þá veru að kona eða stúlka sem flýr
heimaland sitt vegna hættu á limlestingu á kynfærum eða öðrum kynbundnum ofsóknum fái
vernd sem flóttamaður.
Eitt af því sem mælir með því að ákvæði af þessu tagi verði lögfest á Íslandi er sú staðreynd að enn hefur ekki komið í ljós að verknaður af þessum toga hafi verið unninn hér og
það gefur okkur tækifæri til að fyrirbyggja slíkan verknað áður en skaðinn er skeður. Það
væri jafnvel erfiðara að fást við lagasetningu sem þessa eftir að einhver dæmi um verknaðinn
hefðu komið upp. Eftir því sem lög sem banna limlestingu á kynfærum kvenna verða algengari verður erfiðara fyrir þjóðir að viðhalda þessari fornu hefð sem veldur tjóni á lífi, líkama,
andlegri heilsu og líðan stúlkubarna og kvenna.
Það er skylda Íslendinga í samfélagi þjóðanna að leggja sitt af mörkum til að þessi forna
hefð verði aflögð og komið verði í veg fyrir limlestingu fjölda stúlkubarna. Verði frumvarpið
að lögum er það fyrirbyggjandi aðgerð og skýr yfirlýsing um stuðning Íslendinga við baráttuna gegn þessum hroðalegu misþyrmingum og mannréttindabrotum á börnum og konum í
heiminum.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í greininni er lagt til að gerð verði undantekning á þeirri meginreglu að ekki verði refsað
fyrir háttsemi sem framin er af íslenskum ríkisborgurum eða mönnum búsettum á Íslandi
utan íslenska ríkisins nema háttsemin hafi einnig verið refsiverð eftir lögum þess ríkis þar
sem hún er framin.
Vandamálið er alþjóðlegt og hluti af fordæmingunni er að lögfesta víðtækt bann við limlestingunni enda um mjög alvarlegan verknað að ræða og eftir því sem samfélagið verður
fjölþjóðlegra er meiri hætta á að vandamálið verði raunverulegt. Þannig hafa í nágrannalöndum okkar komið upp mál þar sem foreldrar og forráðamenn stúlkubarna eða aðrir sem aldir
eru upp við þennan verknað fara með þau utan undir því yfirskyni að vera að fara í leyfi eða
sumarfrí til landa þar sem limlestingin er enn framkvæmd og jafnvel refsilaus og láta framkvæma hana þar og komist þannig hjá refsingu í heimalandinu.
Rökin fyrir því að rýmka refsilögsöguna eru þau að alvarleiki brotanna er slíkur og hagsmunir barna það mikilvægir að nauðsynlegt er að kveða skýrt á um réttarvernd þeirra og veita
fullnægjandi vernd hvar sem þau eru. Þó að foreldrar og forráðamenn gerist brotlegir við almenn hegningarlög, barnaverndarlög og barnalög með því að láta limlesta stúlkubörn á
þennan hátt er réttarverndin ekki fullnægjandi þegar um aðra en foreldra eða forráðamenn
er að ræða. Það er því nauðsynlegt að kveða skýrt á um að ef íslenskir ríkisborgarar eða menn
sem búsettir eru hér fremja verknaðinn erlendis, þar sem verknaðurinn er refsilaus, eða eiga
hlutdeild í honum, hvort sem um foreldra, forráðamenn eða aðra er að ræða, er brýnt að gera
undantekningu á meginreglunni og leggja bann við verknaðinum hvar sem hann er framkvæmdur. Þessi útvíkkun nær ekki yfir þá sem eru ríkisborgarar annarra landa eða búa þar
sem verknaðurinn er refsilaus.
Um 2. gr.
Lagt er til að fyrningarfrestur þessara brota hefjist í fyrsta lagi á þeim degi er börnin ná
fjórtán ára aldri ef verknaðurinn er framkvæmdur fyrir þann tíma, en það er meginregla sem
gildir í íslensku réttarfari um kynferðisbrot á börnum. Verknaðurinn er yfirleitt framkvæmdur
á stúlkum á barnsaldri en uppgötvast oft ekki fyrr en við læknisskoðun á fullorðinsaldri, enda feimnismál og mjög viðkvæmt. Því gætu almenn fyrningarákvæði íslenskra hegningarlaga
annars komið í veg fyrir refsingu.
Um 3. gr.
Með greininni er lagt til að hvers konar limlesting á kynfærum stúlkubarns eða konu verði
gerð refsiverð hvort sem um ásetnings- eða gáleysisbrot er að ræða. Þá er einnig rétt að kveða
skýrt á um að ekki er undir nokkrum kringumstæðum mögulegt að einhver veiti samþykki
til limlestinga á kynfærum, hvorki foreldrar, forráðamenn né stúlkubörnin sjálf.
Þá er lagt til að ef verknaðurinn hefur haft svo alvarlegar afleiðingar að bani hlýst af eða
brotið er sérstaklega hættulegt vegna aðferðarinnar eða tækja sem notuð eru varðar brotið
fangelsi allt að 16 árum. Afleiðingar limlestingar á kynfærum geta verið mjög alvarlegar fyrir
líkamlega og andlega heilsu og það er raunveruleg hætta á því að bani hljótist af, sérstaklega
þegar limlestingin er framkvæmd með frumstæðum tækjum.
Um 4. gr.
Þá er lagt til að refsihækkunarástæður 218. gr. a, er verður samkvæmt frumvarpinu 218.
gr. b, eigi við limlestingar á kynfærum stúlkubarna eða kvenna, þ.e. ef um endurtekið brot
er að ræða.