Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 1. máls.
132. löggjafarþing 2005–2006.
Þskj. 492 — 1. mál.
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2006.
Eins og fyrri ár leggur meiri hluti fjárlaganefndar ekki til nýjar breytingar við 3. umræðu fjárlaga. Sú gagnrýni sem birtist í nefndaráliti 1. minni hluta við 2. umræðu um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2006 er því enn í fullu gildi. Þá hefur fjármálaráðuneytið ekki séð ástæðu til að endurmeta efnahagsforsendur frumvarpsins þrátt fyrir að ný spá Seðlabankans um efnahagsþróun víki í veigamiklum atriðum frá forsendum þess. Við hana bætist síðan aukin óvissa um efnahagsforsendur frumvarpsins í kjölfar vaxtahækkunar Seðlabankans og þeirra breytinga sem orðið hafa á fjármálamarkaði og húsnæðismarkaði síðan það var lagt fram.
Afkoma ríkissjóðs.
Nú er gert ráð fyrir að útgjöld ríkissjóðs á næsta ári nemi 315,1 milljarði kr. sem er 6,3% aukning frá samþykktum fjárheimildum ársins 2005. Tekjur eru áætlaðar 334,6 milljarðar kr. og nemur tekjuafgangur því 19,6 milljörðum kr. Tekjujöfnuður ríkissjóðs hefur því aukist um 5,5 milljarða kr. frá því sem gert var ráð fyrir í frumvarpinu. Ef tekjur eru framreiknaðar miðað við þjóðhagsspá Seðlabankans verða þær umtalsvert hærri en samkvæmt frumvarpinu. Þá bendir bankinn á að samkvæmt frumvarpinu er stefnt að því að raunútgjöld án óreglulegra liða og vaxta standi nánast í stað og telur þetta metnaðarfullt markmið miðað við að á undanförnum árum hafa slík útgjöld hækkað um minnst 2% umfram verðlag allt frá árinu 1998 og að útgjaldaþrýstingur er nú verulegur. Þrátt fyrir þetta miðar bankinn við útgjaldaáætlun frumvarpsins að viðbættum launahækkunum þegar hann metur afkomuhorfur ríkissjóðs á næsta ári.
Miðað við þjóðhagsspá Seðlabankans, og að vöxtur fyrirtækjaskatta í ár gangi einungis að hálfu leyti til baka árið 2006, verður afkoma ríkissjóðs árið 2006 mun betri en samkvæmt fjárlagafrumvarpinu. Vöxtur tekna verður 6,5% meiri, en útgjaldavöxtur hinn sami, þ.e. 1% samdráttur á föstu verði landsframleiðslu. Afkoman batnar því um 13 milljarða kr. á milli ára miðað við þjóðhagsspá bankans án áhrifa af sölu Símans og annarra óreglulegra liða.
Miðað við reynslu undanfarinna ára má reikna með að útgjöld ríkissjóðs séu vantalin um 7–8 milljarða kr. Ekkert bendir til þess að aðhald í útgjöldum verði meira á næsta ári en undanfarin ár. Þá er verulegur undirliggjandi vandi í rekstri fjölmargra ríkisstofnana sem sópað hefur verið undir teppið. Allt þetta rökstyður þá skoðun 1. minni hluta að þetta frumvarp er meingallað og því miður ekki til þess að ná markmiðum um stöðugleika á næsta ári.
Þróun efnahagsmála.
Þjóðhagsspáin, sem Seðlabankinn kynnti sl. föstudag, bendir til þess að framleiðsluspenna verði það mikil á næstu tveimur árum að verðbólgan verði að óbreyttu töluvert yfir markmiði bankans. Þá eru horfur á að viðskiptahallinn á yfirstandandi ári verði jafnvel meiri en spáð var í september og stefni nú í að verða 15,5% af landsframleiðslu. Efnahagsspá Seðlabankans nú víkur í veigamiklum atriðum frá forsendum fjárlagafrumvarpsins eins og sést í eftirfarandi töflu.
Sérstaklega eru athyglisverð frávik í einkaneyslunni en Seðlabankinn telur að vöxtur hennar á yfirstandandi ári verði um 11%. Hann gerir hins vegar ráð fyrir heldur minni aukningu á næstu tveimur árum. Þrátt fyrir að kaupmáttur aukist nokkuð vegna endurskoðunar kjarasamninga muni hert fjármálaleg skilyrði heimilanna vega þar nokkuð á móti. Gangi þetta eftir má gera ráð fyrir meiri tekjum af veltusköttum á næsta ári en gert er ráð fyrir í frumvarpinu.
Það er athyglisvert að minna en helming viðskiptahallans í ár og á næsta ári má skýra með beinum eða óbeinum áhrifum í álbræðslu og orkuverum. Aðlögunarþörfin verður því mikil á næstu árum og mun að líkindum birtast í þrýstingi á gengi krónunnar. Seðlabankinn telur að hið opinbera geti stuðlað að átakaminni aðlögun með því að gæta strangs aðhalds í fjármálum. Mikill vöxtur eftirspurnar og hagnaður fyrirtækja hefur skilað ríkissjóði tekjum langt umfram það sem áætlanir gerðu ráð fyrir. Svipuð staða gæti orðið uppi á teningnum á næsta ári. Brýnir Seðlabankinn stjórnvöld, bæði ríki og sveitarfélög, að bregðast ekki við slíkum tekjuauka með eftirgjöf á gjaldahlið.
Sambærilegar aðvaranir til stjórnvalda hafa birst á undaförnum árum, ekki bara frá Seðlabanka, heldur ýmsum hagsmunaaðilum í þjóðfélaginu. Því miður hafa þessar aðvaranir ekki borið árangur. Stórum hluta af auknum tekjuafgangi hefur verið ráðstafað í aukin útgjöld. Þá eru ótalin úgjöld stofnana umfram fjárheimildir sem ekki birtast fyrr en í ríkisreikningi viðkomandi árs. Fjárlagafrumvarpinu er því verulega áfátt þegar kemur að því að meta úgjöld ríkisins á næsta ári. Reynsla undanfarinna ára sýnir að fjármálastjórn hins opinbera hefur ekki reynst það stranga aðhald sem nauðsynlegt er á þenslutímum og ekkert í dag bendir til þess að hér verði breyting á.
Aðhald í opinberum fjármálum.
Hagsmunaðilar í atvinnulífinu hafa margoft varað við veikri fjármálastjórn hins opinbera. Þeir hafa bent á að þrátt fyrir að virk peningamálastjórn Seðlabankans sé mikilvægt hagstjórnartæki við núverandi aðstæður sé hún að ýmsu leyti takmörkunum háð. Formaður samtaka atvinnulífsins hefur bent á að þar sem hagstjórn hefur byggst að langmestu leyti á aðhaldssamri peningamálastjórn hefur það leitt til alvarlegs ójafnvægis í utanríkisviðskiptum og afar erfiðrar samkeppnisstöðu íslenskra útflutningsgreina og innlendra framleiðslufyrirtækja sem keppa þurfa á markaði hér á landi við erlenda framleiðendur. Þetta hefur leitt til þess að fjölmörg fyrirtæki í undirstöðuatvinnuvegum eru ýmist að draga úr starfsemi, flytja starfsemina úr landi eða hætta rekstri. Hátt gengi krónunnar og hár innlendur kostnaður er í raun að veikja verulega undirstöður atvinnulífsins með tilheyrandi afleiðingum.
Samtök atvinnulífsins, Seðlabankinn, OECD, Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn, ASÍ, greiningardeildir bankanna og alþjóðleg matsfyrirtæki hafa á undanförnum missirum ítrekað kallað eftir auknu aðhaldi í opinberum fjármálum til að draga út ofhitnun hagkerfisins. Þrátt fyrir að greina megi nokkra viðleitni til aðhalds í fjárlagafrumvarpinu er afgangur á næsta ári ónógur miðað við árferði og er að mestu tilkominn vegna hagstæðra ytri áhrifa en ekki vegna markvissra hagstjórnaraðgerða.
Staða stofnana.
Í framhaldsnefndaráliti 1. minni hluta við 3. umræðu um fjáraukalög fyrir árið 2005 var vakin athygli á skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings fyrir árið 2004 en þar kom m.a. fram að 179 stofnanir fóru samtals 21,3 milljörðum kr. fram úr fjárheimildum en 280 stofnanir voru samtals 16,4 milljörðum kr. innan fjárheimilda. Fjárlaganefnd bárust upplýsingar frá fjármálaráðuneyti í síðustu viku um stöðu ríkisfjármála í lok september 2005. Þar kemur fram að 116 fjárlagaliðir eru með halla umfram 4% miðað við 146 á sama tíma í fyrra. Ekki er tilgreint hve mikill þessi halli er en í skýrslunni kemur fram að rekstrargjöld eru 7,9 milljörðum kr. umfram áætlun. Hjá sex ráðuneytum voru rekstrargjöld umfram heimildir. Verst var staðan hjá landbúnaðarráðuneytinu þar sem rekstrargjöld voru 27% umfram heimildir.
Þegar þessi staða er skoðuð ber að hafa í huga að í árslok 2004 var búið að ráðstafa þessum 21,3 milljörðum kr., þ.e kostnaður hafði verið greiddur. Margar stofnanir eru með það mikinn rekstrarhalla að vonlaust er að ætla þeim að leiðrétta hann með hagræðingu í rekstri án þess að skerða þjónustu verulega. Samkvæmt fjárreiðulögunum ber að taka á vanda stofnana í fjárlögum næsta árs en framkvæmdarvaldið kýs að halda blekkingarleik fjárlaga áfram og óhjákvæmilega læðist sá grunur að manni að ætlunin sé að ná í viðbótarheimildir í næstu fjáraukalögum eða lokafjárlögum.
Varaformaður fjárlaganefndar nefndi það í ræðu sinni við 3. umræðu um fjáraukalög fyrir árið 2005 að það sem væri gagnrýnisvert við ríkisfjármálin væri sú staðreynd að stjórnsýslan hefði allt of mikinn pening. Undir þetta má taka. Á undanförnum árum hefur þróast visst kæruleysi, agaleysi og virðingarleysi meðal framkvæmdarvaldsins. Þeir sýna ekki það aðhald sem nauðsynlegt er á þenslutímum nema þegar kemur að kjörum aldraðra og öryrkja. Á sama tíma og ráðist er harkalega á kjör þessara þjóðfélagsþegna berast fréttir af því að risna ráðherra hafi aukist um tugi prósenta á milli ára. Hvaða skilaboð felast í þessu?
132. löggjafarþing 2005–2006.
Þskj. 492 — 1. mál.
Framhaldsnefndarálit
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2006.
Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.
Eins og fyrri ár leggur meiri hluti fjárlaganefndar ekki til nýjar breytingar við 3. umræðu fjárlaga. Sú gagnrýni sem birtist í nefndaráliti 1. minni hluta við 2. umræðu um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2006 er því enn í fullu gildi. Þá hefur fjármálaráðuneytið ekki séð ástæðu til að endurmeta efnahagsforsendur frumvarpsins þrátt fyrir að ný spá Seðlabankans um efnahagsþróun víki í veigamiklum atriðum frá forsendum þess. Við hana bætist síðan aukin óvissa um efnahagsforsendur frumvarpsins í kjölfar vaxtahækkunar Seðlabankans og þeirra breytinga sem orðið hafa á fjármálamarkaði og húsnæðismarkaði síðan það var lagt fram.
Afkoma ríkissjóðs.
Nú er gert ráð fyrir að útgjöld ríkissjóðs á næsta ári nemi 315,1 milljarði kr. sem er 6,3% aukning frá samþykktum fjárheimildum ársins 2005. Tekjur eru áætlaðar 334,6 milljarðar kr. og nemur tekjuafgangur því 19,6 milljörðum kr. Tekjujöfnuður ríkissjóðs hefur því aukist um 5,5 milljarða kr. frá því sem gert var ráð fyrir í frumvarpinu. Ef tekjur eru framreiknaðar miðað við þjóðhagsspá Seðlabankans verða þær umtalsvert hærri en samkvæmt frumvarpinu. Þá bendir bankinn á að samkvæmt frumvarpinu er stefnt að því að raunútgjöld án óreglulegra liða og vaxta standi nánast í stað og telur þetta metnaðarfullt markmið miðað við að á undanförnum árum hafa slík útgjöld hækkað um minnst 2% umfram verðlag allt frá árinu 1998 og að útgjaldaþrýstingur er nú verulegur. Þrátt fyrir þetta miðar bankinn við útgjaldaáætlun frumvarpsins að viðbættum launahækkunum þegar hann metur afkomuhorfur ríkissjóðs á næsta ári.
Miðað við þjóðhagsspá Seðlabankans, og að vöxtur fyrirtækjaskatta í ár gangi einungis að hálfu leyti til baka árið 2006, verður afkoma ríkissjóðs árið 2006 mun betri en samkvæmt fjárlagafrumvarpinu. Vöxtur tekna verður 6,5% meiri, en útgjaldavöxtur hinn sami, þ.e. 1% samdráttur á föstu verði landsframleiðslu. Afkoman batnar því um 13 milljarða kr. á milli ára miðað við þjóðhagsspá bankans án áhrifa af sölu Símans og annarra óreglulegra liða.
Miðað við reynslu undanfarinna ára má reikna með að útgjöld ríkissjóðs séu vantalin um 7–8 milljarða kr. Ekkert bendir til þess að aðhald í útgjöldum verði meira á næsta ári en undanfarin ár. Þá er verulegur undirliggjandi vandi í rekstri fjölmargra ríkisstofnana sem sópað hefur verið undir teppið. Allt þetta rökstyður þá skoðun 1. minni hluta að þetta frumvarp er meingallað og því miður ekki til þess að ná markmiðum um stöðugleika á næsta ári.
Þróun efnahagsmála.
Þjóðhagsspáin, sem Seðlabankinn kynnti sl. föstudag, bendir til þess að framleiðsluspenna verði það mikil á næstu tveimur árum að verðbólgan verði að óbreyttu töluvert yfir markmiði bankans. Þá eru horfur á að viðskiptahallinn á yfirstandandi ári verði jafnvel meiri en spáð var í september og stefni nú í að verða 15,5% af landsframleiðslu. Efnahagsspá Seðlabankans nú víkur í veigamiklum atriðum frá forsendum fjárlagafrumvarpsins eins og sést í eftirfarandi töflu.
| Helstu þjóðhagsstærðir, magnbreytingar,% |
Fjárlög 2006 |
Seðla- banki |
|
Einkaneysla
|
4,30 | 7,80 |
|
Samneysla
|
2,20 | 2,90 |
|
Fjárfesting
|
0,80 | -2,90 |
|
Þjóðarútgjöld alls
|
2,90 | 4,10 |
|
Útflutningur vöru og þjónustu
|
6,20 | 5,80 |
|
Innflutningur vöru og þjónustu
|
1,90 | 0,50 |
|
Verg landsframleiðsla
|
4,60 | 6,60 |
|
Viðskiptajöfnuður – % af landsframleiðslu
|
-12,20 | -11,90 |
Sérstaklega eru athyglisverð frávik í einkaneyslunni en Seðlabankinn telur að vöxtur hennar á yfirstandandi ári verði um 11%. Hann gerir hins vegar ráð fyrir heldur minni aukningu á næstu tveimur árum. Þrátt fyrir að kaupmáttur aukist nokkuð vegna endurskoðunar kjarasamninga muni hert fjármálaleg skilyrði heimilanna vega þar nokkuð á móti. Gangi þetta eftir má gera ráð fyrir meiri tekjum af veltusköttum á næsta ári en gert er ráð fyrir í frumvarpinu.
Það er athyglisvert að minna en helming viðskiptahallans í ár og á næsta ári má skýra með beinum eða óbeinum áhrifum í álbræðslu og orkuverum. Aðlögunarþörfin verður því mikil á næstu árum og mun að líkindum birtast í þrýstingi á gengi krónunnar. Seðlabankinn telur að hið opinbera geti stuðlað að átakaminni aðlögun með því að gæta strangs aðhalds í fjármálum. Mikill vöxtur eftirspurnar og hagnaður fyrirtækja hefur skilað ríkissjóði tekjum langt umfram það sem áætlanir gerðu ráð fyrir. Svipuð staða gæti orðið uppi á teningnum á næsta ári. Brýnir Seðlabankinn stjórnvöld, bæði ríki og sveitarfélög, að bregðast ekki við slíkum tekjuauka með eftirgjöf á gjaldahlið.
Sambærilegar aðvaranir til stjórnvalda hafa birst á undaförnum árum, ekki bara frá Seðlabanka, heldur ýmsum hagsmunaaðilum í þjóðfélaginu. Því miður hafa þessar aðvaranir ekki borið árangur. Stórum hluta af auknum tekjuafgangi hefur verið ráðstafað í aukin útgjöld. Þá eru ótalin úgjöld stofnana umfram fjárheimildir sem ekki birtast fyrr en í ríkisreikningi viðkomandi árs. Fjárlagafrumvarpinu er því verulega áfátt þegar kemur að því að meta úgjöld ríkisins á næsta ári. Reynsla undanfarinna ára sýnir að fjármálastjórn hins opinbera hefur ekki reynst það stranga aðhald sem nauðsynlegt er á þenslutímum og ekkert í dag bendir til þess að hér verði breyting á.
Aðhald í opinberum fjármálum.
Hagsmunaðilar í atvinnulífinu hafa margoft varað við veikri fjármálastjórn hins opinbera. Þeir hafa bent á að þrátt fyrir að virk peningamálastjórn Seðlabankans sé mikilvægt hagstjórnartæki við núverandi aðstæður sé hún að ýmsu leyti takmörkunum háð. Formaður samtaka atvinnulífsins hefur bent á að þar sem hagstjórn hefur byggst að langmestu leyti á aðhaldssamri peningamálastjórn hefur það leitt til alvarlegs ójafnvægis í utanríkisviðskiptum og afar erfiðrar samkeppnisstöðu íslenskra útflutningsgreina og innlendra framleiðslufyrirtækja sem keppa þurfa á markaði hér á landi við erlenda framleiðendur. Þetta hefur leitt til þess að fjölmörg fyrirtæki í undirstöðuatvinnuvegum eru ýmist að draga úr starfsemi, flytja starfsemina úr landi eða hætta rekstri. Hátt gengi krónunnar og hár innlendur kostnaður er í raun að veikja verulega undirstöður atvinnulífsins með tilheyrandi afleiðingum.
Samtök atvinnulífsins, Seðlabankinn, OECD, Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn, ASÍ, greiningardeildir bankanna og alþjóðleg matsfyrirtæki hafa á undanförnum missirum ítrekað kallað eftir auknu aðhaldi í opinberum fjármálum til að draga út ofhitnun hagkerfisins. Þrátt fyrir að greina megi nokkra viðleitni til aðhalds í fjárlagafrumvarpinu er afgangur á næsta ári ónógur miðað við árferði og er að mestu tilkominn vegna hagstæðra ytri áhrifa en ekki vegna markvissra hagstjórnaraðgerða.
Staða stofnana.
Í framhaldsnefndaráliti 1. minni hluta við 3. umræðu um fjáraukalög fyrir árið 2005 var vakin athygli á skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings fyrir árið 2004 en þar kom m.a. fram að 179 stofnanir fóru samtals 21,3 milljörðum kr. fram úr fjárheimildum en 280 stofnanir voru samtals 16,4 milljörðum kr. innan fjárheimilda. Fjárlaganefnd bárust upplýsingar frá fjármálaráðuneyti í síðustu viku um stöðu ríkisfjármála í lok september 2005. Þar kemur fram að 116 fjárlagaliðir eru með halla umfram 4% miðað við 146 á sama tíma í fyrra. Ekki er tilgreint hve mikill þessi halli er en í skýrslunni kemur fram að rekstrargjöld eru 7,9 milljörðum kr. umfram áætlun. Hjá sex ráðuneytum voru rekstrargjöld umfram heimildir. Verst var staðan hjá landbúnaðarráðuneytinu þar sem rekstrargjöld voru 27% umfram heimildir.
Þegar þessi staða er skoðuð ber að hafa í huga að í árslok 2004 var búið að ráðstafa þessum 21,3 milljörðum kr., þ.e kostnaður hafði verið greiddur. Margar stofnanir eru með það mikinn rekstrarhalla að vonlaust er að ætla þeim að leiðrétta hann með hagræðingu í rekstri án þess að skerða þjónustu verulega. Samkvæmt fjárreiðulögunum ber að taka á vanda stofnana í fjárlögum næsta árs en framkvæmdarvaldið kýs að halda blekkingarleik fjárlaga áfram og óhjákvæmilega læðist sá grunur að manni að ætlunin sé að ná í viðbótarheimildir í næstu fjáraukalögum eða lokafjárlögum.
Varaformaður fjárlaganefndar nefndi það í ræðu sinni við 3. umræðu um fjáraukalög fyrir árið 2005 að það sem væri gagnrýnisvert við ríkisfjármálin væri sú staðreynd að stjórnsýslan hefði allt of mikinn pening. Undir þetta má taka. Á undanförnum árum hefur þróast visst kæruleysi, agaleysi og virðingarleysi meðal framkvæmdarvaldsins. Þeir sýna ekki það aðhald sem nauðsynlegt er á þenslutímum nema þegar kemur að kjörum aldraðra og öryrkja. Á sama tíma og ráðist er harkalega á kjör þessara þjóðfélagsþegna berast fréttir af því að risna ráðherra hafi aukist um tugi prósenta á milli ára. Hvaða skilaboð felast í þessu?
Alþingi, 5. des. 2005.
Helgi Hjörvar,
frsm.
Katrín Júlíusdóttir.
