Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 401. máls.
132. löggjafarþing 2005–2006.
Þskj. 1117 — 401. mál.
um frv. til l. um Ríkisútvarpið hf.
Með frumvarpi þessu er ekki skapaður til frambúðar sá starfsrammi sem Ríkisútvarpinu hæfir og þar með ekki sá starfsfriður sem Ríkisútvarpinu er nauðsynlegur. Með því að breyta Ríkisútvarpinu í hlutafélag væri stigið varhugavert skref sem í langflestum tilvikum öðrum hefur leitt til sölu viðkomandi stofnunar eða fyrirtækis. Þá gera margir lausir endar í frumvarpinu og málatilbúnaði í tengslum við það að verkum að málið er vanreifað.
Meginatriði máls.
Lagarammi sá sem reynt er að marka starfsemi Ríkisútvarpsins með frumvarpinu er ekki ljós. Alls er óvíst að Ríkisútvarp það sem á að starfa eftir frumvarpinu verði raunverulegt almannaútvarp. Skilgreining frumvarpsins á hlutverki RÚV og skyldum er óglögg, þrátt fyrir ýmsar breytingar sem gerðar hafa verið á frumvarpinu og forvera þess að kröfu ESA, Eftirlitsstofnunar EFTA. Í stað þess að móta Ríkisútvarpinu framtíðarstefnu hefur sá kostur verið tekinn að halda að mestu áfram því róli sem fyrirtækið hefur verið á síðan rekstrarumhverfi þess gjörbreyttist við afnám einkaleyfis árið 1985. Ólíklegt er að þessi lagarammi dugi Ríkisútvarpinu til lengdar. Reglur Evrópusambandsins eru í örri þróun á þessu sviði, og keppinautar Ríkisútvarpsins innan lands hafa uppi kröfur um að það noti ekki ríkisstuðning sinn til að bæta stöðu sína í samkeppni á ljósvakavettvangi umfram það sem eðlilegt getur talist fyrir almannaútvarp. Þá er ekki sennilegt að hin nýja fjármögnunarleið, nefskattur, sem á að taka upp í stað útvarpsgjaldsins, efli samstöðu meðal almennings við Ríkisútvarpið, einkum ef dagskrárframboð þess dregur dám af kröfum auglýsenda og kostenda á svipaðan hátt og í markaðsstöðvunum.
Meðmælendur frumvarpsins halda því fram að með breytingum á yfirstjórn sé losað um þau flokkspólitísku tök á Ríkisútvarpinu sem því hefur lengi verið þrándur í götu. Því miður er engin trygging fyrir því í frumvarpinu að pólitískri íhlutun linni. Að ýmsu leyti hefur menntamálaráðherra og ríkisstjórnarmeirihluti á Alþingi hverju sinni meiri möguleika en áður á að beita áhrifum sínum hvað varðar starfsemi og rekstur Ríkisútvarpsins. Frumvarpið er því ekki þess eðlis að það skapi frekari sátt að þessu leytinu. Efasamt er að frumvarpið stangist á við tilmæli Evrópuráðsins um sjálfstæði almannaútvarps frá 1994 og 1996.
Löngu var kominn tími til þess að skapa Ríkisútvarpinu nýjan lagaramma og gera því auðveldara að vera sjálfstætt og öflugt almannaútvarp. Frumvarp það sem nú liggur fyrir Alþingi er því miður ekki fullnægjandi. Það varð til sem málamiðlun milli stjórnarflokkanna tveggja, og milli andstæðra afla innan Sjálfstæðisflokksins, og hefur síðan smám saman verið lagfært þannig að standist lágmarkskröfur Eftirlitsstofnunar EFTA um samkeppnisaðskilnað á ríkisrekinni útvarpsstöð. Þær breytingar sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu með háeffuninni miðast við fyrirtæki í rekstri með hagnaðarsjónarmið að leiðarljósi en ekki almannaþjónustu þar sem eðlilegt þykir að allar viðeigandi upplýsingar liggi fyrir og að vald einstakra stjórnenda sé temprað. Gagnsæi í starfsemi á ekki að hafa að leiðarljósi við rekstur Ríkisútvarpsins hf. heldur er þvert á móti hætt við að breytingin leiði til leyndar og pukurs.
Frumvarpið gengur í mörgu of skammt og í öðru of langt – það er hvorki samið, flutt né afgreitt í menntamálanefnd með þeim hætti að skýr sýn ráði för. Verði frumvarpið samþykkt er ljóst að innan skamms þarf að taka lagarammann um Ríkisútvarpið til endurskoðunar á ný – eigi þau markmið að nást að skapa til frambúðar samstöðu um öflugt og sjálfstætt almannaútvarp.
Vinnubrögð stjórnarflokkanna.
Þrátt fyrir ýmsa vankanta síðari áratugi í dagskrárframboði, rekstri, mannaráðningum o.fl. lítur yfirgnæfandi meiri hluti Íslendinga enn svo á að Ríkisútvarpið sé einhver dýrmætasta sameign þjóðarinnar og treystir því betur til frétta og fróðleiks en öllum öðrum fjölmiðlum. Þar skiptir máli að í 76 ár hefur Ríkisútvarpið verið áhrifarík menningar- og uppeldisstofnun, hjálparhella í atvinnulífi til sjávar og sveita og miðill fyrir lýðræðisumræðu og afþreyingu. Staða Ríkisútvarpsins sem almannaútvarps á Íslandi á liðinni öld var svo sterk að ekki verður víða til jafnað í Evrópu.
Í flestum nálægum ríkjum er litið svo á að þegar um slíka þjóðfélagsstofnun er að ræða beri stjórnmálamönnum að leita sem breiðastrar samstöðu um nauðsynlegar breytingar í tímans rás. Hér er einfaldast að minna á Bretland, þar sem stjórnmálaflokkarnir hafa borið gæfu til einstakrar samvinnu um þjóðarútvarpið BBC þrátt fyrir grimmileg átök um næstum alla aðra grunnþætti í bresku samfélagi á 20. öld.
Núverandi ríkisstjórn hefur ekki litið svo á þessi mál að nein þörf væri á samstarfi eða samráði um breytingar á Ríkisútvarpinu. Jafnvel eftir að þjóðin knúði ríkisstjórnina til samvinnu við stjórnarandstöðuflokkana um tilhögun fjölmiðlamála var ákveðið að stjórnarflokkarnir skyldu áfram véla um Ríkisútvarpið, þrátt fyrir eindregnar óskir stjórnarandstöðunnar um að þessi mál væru bæði undir í vinnunni að fjölmiðlamálum. Þessi munur á vinnubrögðum menntamálaráðherra að fjölmiðlamálum annars vegar og málefnum RÚV hins vegar er undarlegur og vekur ýmsar spurningar.
Ekki hefur ráðherranum þó tekist betur til en svo að frumvarpinu frá fyrra þingi, sem þá stöðvaðist, var breytt verulega vegna athugasemda frá Eftirlitsstofnun EFTA og héldu þær breytingar áfram fram á síðustu dvalarstundir frumvarpsins í menntamálanefnd. Rétt er að minna á að bréf Eftirlitsstofnunarinnar og íslensku ráðuneytanna um þetta átti upphaflega að binda trúnaði, loksins þegar þau fengust afhent í nefndinni. Við það var ekki hætt fyrr en ljóst varð að slík binding væri á svig við upplýsingalög. Athyglisvert er einnig að mikilvægt bréf ESA, sem leiddi til breytingartillagna frá meiri hlutanum, var ekki kynnt í menntamálanefnd fyrr en 24. mars en er dagsett 20. janúar.
Þegar þessi ferill málsins er hafður í huga er í sjálfu sér viðeigandi að meiri hluti menntamálanefndar skuli að lokum hafa tekið málið út úr nefndinni gegn atkvæðum stjórnarandstæðinga. Við bentum þá á að enn hefði ekki verið rætt við fulltrúa tveggja lykilstofnana vegna málsins, annars vegar Ríkisendurskoðunar sem á að annast endurskoðun hlutafélagsins og hafa meðal annars eftirlit með aðskilnaði samkeppnisrekstrar svokallaðs frá almennum rekstri, hins vegar Samkeppniseftirlits, en í hennar hlut kemur meðal annars að taka á málum sem varða samkeppni á markaði auglýsinga og kostunar, en á hvort tveggja leggur Eftirlitsstofnun mikla áherslu í bréfi sínu til íslenskra stjórnvalda dags. 30. janúar. Þá var á það bent að ekki hefði verið farið yfir tilmæli Evrópuráðsins um almannaútvarp (f.o.f. R (96) 10 um að tryggja sjálfstæði almannaútvarps, samþykkt 4. ráðherrafundar Evrópuráðsins um fjölmiðlastefnu, Prag 1994). Þess var óskað að afgreiðslu málsins yrði frestað þar til fyrir lægju upplýsingar um eiginfjárstöðu hins nýja hlutafélags, sem fulltrúi úr menntamálaráðuneytinu taldi að yrði innan 2–3 vikna, en þeirri ósk var hafnað.
Af þessu má vera ljóst að rannsókn nefndarinnar í málinu er áfátt á mikilvægum sviðum. Auk þess var aldrei efnt til umræðu um einstök atriði málsins innan nefndarinnar með þeim hætti að metnar væru tillögur um breytingar frá fulltrúum stjórnarandstöðunnar og þess ekki freistað á nokkurn hátt að ná saman um frumvarpið í heild eða einstaka hluta þess.
Niðurstaða.
Þar sem
a. ekki er ljóst í frumvarpinu með hvaða hætti Ríkisútvarpið á að sinna hlutverki sínu sem almannaútvarp og hver eiga að vera skil milli starfssviðs þess og annarra útvarpsstöðva,
b. eftirlitshlutverk Ríkisendurskoðunar og Samkeppniseftirlits er óljóst og ókannað hvort þessar stofnanir búa yfir faglegri hæfni til að skera úr um viðkvæm álitamál sem varða fjárhagslegan aðskilnað milli starfsemi á sviði almannaútvarps og á sviði markaðsstöðvar,
c. ekki er gert ráð fyrir viðeigandi gagnsæi í starfsemi og rekstri Ríkisútvarpsins, t.d. með því að um það gildi upplýsingalög,
d. tillögur frumvarpsins um kjör stjórnar og ráðningu útvarpsstjóra eru ekki til þess fallnar að hefja fagleg sjónarmið til vegs og virðingar og losa Ríkisútvarpið undan flokkspólitískum ítökum,
e. ekki er í frumvarpinu gert ráð fyrir eftirlitsráði, t.d. í formi „akademíu“ með tilnefningum frá almannasamtökum, sbr. m.a. leiðbeiningar Evrópuráðsins um verkaskiptingu stjórnar annars vegar og eftirlitsráðs hins vegar,
f. engin ákvæði frumvarpsins tryggja að innlent efni aukist í dagskrá Ríkisútvarpsins,
g. ákvæði í frumvarpinu um „a.m.k. eina hljóðvarps- og sjónvarpsdagskrá“ virðist ætlað að auðvelda afnám Rásar tvö,
h. ekki hefur í frumvarpinu eða í tengslum við það verið gengið með fullnægjandi hætti frá réttindamálum núverandi starfsmanna og óljóst er um starfskjör og samningamál í framtíðinni,
i. nefskattur sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu er ekki heppileg leið til fjármögnunar, byggist á árlegri ákvörðun þingmeirihluta og felur í sér mismunun milli gjaldenda,
j. fjárhagsleg staða hlutafélagsins sem frumvarpið gerir ráð fyrir er í óvissu og ráðgert hlutafé svo lítið að félaginu virðist ætlað að hefja starfsemi sína með neikvæða eiginfjárstöðu,
k. ekki hefur verið gengið frá ráðstöfun þeirra verðmæta sem Ríkisútvarpið býr nú yfir í söfnum sínum og ekki fyrirhugaðir samningar við aðra rétthafa um þau,
l. og hvorki menntamálaráðherra né meiri hluti menntamálanefndar hafa borið við að ná samstöðu um framtíð Ríkisútvarpsins, sem er einhver helsta lýðræðis- og menningarstofnun í íslensku samfélagi
leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri
Með vísan til framangreinds samþykkir Alþingi að vísa málinu frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.
132. löggjafarþing 2005–2006.
Þskj. 1117 — 401. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um Ríkisútvarpið hf.
Frá minni hluta menntamálanefndar.
Með frumvarpi þessu er ekki skapaður til frambúðar sá starfsrammi sem Ríkisútvarpinu hæfir og þar með ekki sá starfsfriður sem Ríkisútvarpinu er nauðsynlegur. Með því að breyta Ríkisútvarpinu í hlutafélag væri stigið varhugavert skref sem í langflestum tilvikum öðrum hefur leitt til sölu viðkomandi stofnunar eða fyrirtækis. Þá gera margir lausir endar í frumvarpinu og málatilbúnaði í tengslum við það að verkum að málið er vanreifað.
Meginatriði máls.
Lagarammi sá sem reynt er að marka starfsemi Ríkisútvarpsins með frumvarpinu er ekki ljós. Alls er óvíst að Ríkisútvarp það sem á að starfa eftir frumvarpinu verði raunverulegt almannaútvarp. Skilgreining frumvarpsins á hlutverki RÚV og skyldum er óglögg, þrátt fyrir ýmsar breytingar sem gerðar hafa verið á frumvarpinu og forvera þess að kröfu ESA, Eftirlitsstofnunar EFTA. Í stað þess að móta Ríkisútvarpinu framtíðarstefnu hefur sá kostur verið tekinn að halda að mestu áfram því róli sem fyrirtækið hefur verið á síðan rekstrarumhverfi þess gjörbreyttist við afnám einkaleyfis árið 1985. Ólíklegt er að þessi lagarammi dugi Ríkisútvarpinu til lengdar. Reglur Evrópusambandsins eru í örri þróun á þessu sviði, og keppinautar Ríkisútvarpsins innan lands hafa uppi kröfur um að það noti ekki ríkisstuðning sinn til að bæta stöðu sína í samkeppni á ljósvakavettvangi umfram það sem eðlilegt getur talist fyrir almannaútvarp. Þá er ekki sennilegt að hin nýja fjármögnunarleið, nefskattur, sem á að taka upp í stað útvarpsgjaldsins, efli samstöðu meðal almennings við Ríkisútvarpið, einkum ef dagskrárframboð þess dregur dám af kröfum auglýsenda og kostenda á svipaðan hátt og í markaðsstöðvunum.
Meðmælendur frumvarpsins halda því fram að með breytingum á yfirstjórn sé losað um þau flokkspólitísku tök á Ríkisútvarpinu sem því hefur lengi verið þrándur í götu. Því miður er engin trygging fyrir því í frumvarpinu að pólitískri íhlutun linni. Að ýmsu leyti hefur menntamálaráðherra og ríkisstjórnarmeirihluti á Alþingi hverju sinni meiri möguleika en áður á að beita áhrifum sínum hvað varðar starfsemi og rekstur Ríkisútvarpsins. Frumvarpið er því ekki þess eðlis að það skapi frekari sátt að þessu leytinu. Efasamt er að frumvarpið stangist á við tilmæli Evrópuráðsins um sjálfstæði almannaútvarps frá 1994 og 1996.
Löngu var kominn tími til þess að skapa Ríkisútvarpinu nýjan lagaramma og gera því auðveldara að vera sjálfstætt og öflugt almannaútvarp. Frumvarp það sem nú liggur fyrir Alþingi er því miður ekki fullnægjandi. Það varð til sem málamiðlun milli stjórnarflokkanna tveggja, og milli andstæðra afla innan Sjálfstæðisflokksins, og hefur síðan smám saman verið lagfært þannig að standist lágmarkskröfur Eftirlitsstofnunar EFTA um samkeppnisaðskilnað á ríkisrekinni útvarpsstöð. Þær breytingar sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu með háeffuninni miðast við fyrirtæki í rekstri með hagnaðarsjónarmið að leiðarljósi en ekki almannaþjónustu þar sem eðlilegt þykir að allar viðeigandi upplýsingar liggi fyrir og að vald einstakra stjórnenda sé temprað. Gagnsæi í starfsemi á ekki að hafa að leiðarljósi við rekstur Ríkisútvarpsins hf. heldur er þvert á móti hætt við að breytingin leiði til leyndar og pukurs.
Frumvarpið gengur í mörgu of skammt og í öðru of langt – það er hvorki samið, flutt né afgreitt í menntamálanefnd með þeim hætti að skýr sýn ráði för. Verði frumvarpið samþykkt er ljóst að innan skamms þarf að taka lagarammann um Ríkisútvarpið til endurskoðunar á ný – eigi þau markmið að nást að skapa til frambúðar samstöðu um öflugt og sjálfstætt almannaútvarp.
Vinnubrögð stjórnarflokkanna.
Þrátt fyrir ýmsa vankanta síðari áratugi í dagskrárframboði, rekstri, mannaráðningum o.fl. lítur yfirgnæfandi meiri hluti Íslendinga enn svo á að Ríkisútvarpið sé einhver dýrmætasta sameign þjóðarinnar og treystir því betur til frétta og fróðleiks en öllum öðrum fjölmiðlum. Þar skiptir máli að í 76 ár hefur Ríkisútvarpið verið áhrifarík menningar- og uppeldisstofnun, hjálparhella í atvinnulífi til sjávar og sveita og miðill fyrir lýðræðisumræðu og afþreyingu. Staða Ríkisútvarpsins sem almannaútvarps á Íslandi á liðinni öld var svo sterk að ekki verður víða til jafnað í Evrópu.
Í flestum nálægum ríkjum er litið svo á að þegar um slíka þjóðfélagsstofnun er að ræða beri stjórnmálamönnum að leita sem breiðastrar samstöðu um nauðsynlegar breytingar í tímans rás. Hér er einfaldast að minna á Bretland, þar sem stjórnmálaflokkarnir hafa borið gæfu til einstakrar samvinnu um þjóðarútvarpið BBC þrátt fyrir grimmileg átök um næstum alla aðra grunnþætti í bresku samfélagi á 20. öld.
Núverandi ríkisstjórn hefur ekki litið svo á þessi mál að nein þörf væri á samstarfi eða samráði um breytingar á Ríkisútvarpinu. Jafnvel eftir að þjóðin knúði ríkisstjórnina til samvinnu við stjórnarandstöðuflokkana um tilhögun fjölmiðlamála var ákveðið að stjórnarflokkarnir skyldu áfram véla um Ríkisútvarpið, þrátt fyrir eindregnar óskir stjórnarandstöðunnar um að þessi mál væru bæði undir í vinnunni að fjölmiðlamálum. Þessi munur á vinnubrögðum menntamálaráðherra að fjölmiðlamálum annars vegar og málefnum RÚV hins vegar er undarlegur og vekur ýmsar spurningar.
Ekki hefur ráðherranum þó tekist betur til en svo að frumvarpinu frá fyrra þingi, sem þá stöðvaðist, var breytt verulega vegna athugasemda frá Eftirlitsstofnun EFTA og héldu þær breytingar áfram fram á síðustu dvalarstundir frumvarpsins í menntamálanefnd. Rétt er að minna á að bréf Eftirlitsstofnunarinnar og íslensku ráðuneytanna um þetta átti upphaflega að binda trúnaði, loksins þegar þau fengust afhent í nefndinni. Við það var ekki hætt fyrr en ljóst varð að slík binding væri á svig við upplýsingalög. Athyglisvert er einnig að mikilvægt bréf ESA, sem leiddi til breytingartillagna frá meiri hlutanum, var ekki kynnt í menntamálanefnd fyrr en 24. mars en er dagsett 20. janúar.
Þegar þessi ferill málsins er hafður í huga er í sjálfu sér viðeigandi að meiri hluti menntamálanefndar skuli að lokum hafa tekið málið út úr nefndinni gegn atkvæðum stjórnarandstæðinga. Við bentum þá á að enn hefði ekki verið rætt við fulltrúa tveggja lykilstofnana vegna málsins, annars vegar Ríkisendurskoðunar sem á að annast endurskoðun hlutafélagsins og hafa meðal annars eftirlit með aðskilnaði samkeppnisrekstrar svokallaðs frá almennum rekstri, hins vegar Samkeppniseftirlits, en í hennar hlut kemur meðal annars að taka á málum sem varða samkeppni á markaði auglýsinga og kostunar, en á hvort tveggja leggur Eftirlitsstofnun mikla áherslu í bréfi sínu til íslenskra stjórnvalda dags. 30. janúar. Þá var á það bent að ekki hefði verið farið yfir tilmæli Evrópuráðsins um almannaútvarp (f.o.f. R (96) 10 um að tryggja sjálfstæði almannaútvarps, samþykkt 4. ráðherrafundar Evrópuráðsins um fjölmiðlastefnu, Prag 1994). Þess var óskað að afgreiðslu málsins yrði frestað þar til fyrir lægju upplýsingar um eiginfjárstöðu hins nýja hlutafélags, sem fulltrúi úr menntamálaráðuneytinu taldi að yrði innan 2–3 vikna, en þeirri ósk var hafnað.
Af þessu má vera ljóst að rannsókn nefndarinnar í málinu er áfátt á mikilvægum sviðum. Auk þess var aldrei efnt til umræðu um einstök atriði málsins innan nefndarinnar með þeim hætti að metnar væru tillögur um breytingar frá fulltrúum stjórnarandstöðunnar og þess ekki freistað á nokkurn hátt að ná saman um frumvarpið í heild eða einstaka hluta þess.
Niðurstaða.
Þar sem
a. ekki er ljóst í frumvarpinu með hvaða hætti Ríkisútvarpið á að sinna hlutverki sínu sem almannaútvarp og hver eiga að vera skil milli starfssviðs þess og annarra útvarpsstöðva,
b. eftirlitshlutverk Ríkisendurskoðunar og Samkeppniseftirlits er óljóst og ókannað hvort þessar stofnanir búa yfir faglegri hæfni til að skera úr um viðkvæm álitamál sem varða fjárhagslegan aðskilnað milli starfsemi á sviði almannaútvarps og á sviði markaðsstöðvar,
c. ekki er gert ráð fyrir viðeigandi gagnsæi í starfsemi og rekstri Ríkisútvarpsins, t.d. með því að um það gildi upplýsingalög,
d. tillögur frumvarpsins um kjör stjórnar og ráðningu útvarpsstjóra eru ekki til þess fallnar að hefja fagleg sjónarmið til vegs og virðingar og losa Ríkisútvarpið undan flokkspólitískum ítökum,
e. ekki er í frumvarpinu gert ráð fyrir eftirlitsráði, t.d. í formi „akademíu“ með tilnefningum frá almannasamtökum, sbr. m.a. leiðbeiningar Evrópuráðsins um verkaskiptingu stjórnar annars vegar og eftirlitsráðs hins vegar,
f. engin ákvæði frumvarpsins tryggja að innlent efni aukist í dagskrá Ríkisútvarpsins,
g. ákvæði í frumvarpinu um „a.m.k. eina hljóðvarps- og sjónvarpsdagskrá“ virðist ætlað að auðvelda afnám Rásar tvö,
h. ekki hefur í frumvarpinu eða í tengslum við það verið gengið með fullnægjandi hætti frá réttindamálum núverandi starfsmanna og óljóst er um starfskjör og samningamál í framtíðinni,
i. nefskattur sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu er ekki heppileg leið til fjármögnunar, byggist á árlegri ákvörðun þingmeirihluta og felur í sér mismunun milli gjaldenda,
j. fjárhagsleg staða hlutafélagsins sem frumvarpið gerir ráð fyrir er í óvissu og ráðgert hlutafé svo lítið að félaginu virðist ætlað að hefja starfsemi sína með neikvæða eiginfjárstöðu,
k. ekki hefur verið gengið frá ráðstöfun þeirra verðmæta sem Ríkisútvarpið býr nú yfir í söfnum sínum og ekki fyrirhugaðir samningar við aðra rétthafa um þau,
l. og hvorki menntamálaráðherra né meiri hluti menntamálanefndar hafa borið við að ná samstöðu um framtíð Ríkisútvarpsins, sem er einhver helsta lýðræðis- og menningarstofnun í íslensku samfélagi
leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri
RÖKSTUDDRI DAGSKRÁ:
Með vísan til framangreinds samþykkir Alþingi að vísa málinu frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.
Alþingi, 4. apríl 2006.
Mörður Árnason,
frsm.
Björgvin G. Sigurðsson.
Einar Már Sigurðarson.
Kolbrún Halldórsdóttir.
