Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 279. máls.
132. löggjafarþing 2005–2006.
Þskj. 1128 — 279. mál.
um frv. til l. um breyt. á nokkrum lögum á sviði sifjaréttar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Jóhönnu Gunnarsdóttur, Rögnu Árnadóttur og Hauk Guðmundsson frá dóms- og kirkjumálaráðuneyti, Drífu Snædal og Telmu Ásdísardóttur frá Kvennaathvarfinu, Guðrúnu Kristinsdóttur prófessor, Valborgu Snævarr frá sifjalaganefnd, Stefán Guðmundsson, Gísla Gíslason og Sigurð Frey Magnússon frá Félagi ábyrgra feðra, Ingibjörgu Rafnar umboðsmann barna, Hrefnu Friðriksdóttur frá Barnaverndarstofu, Eyrúnu Guðmundsdóttur frá sýslumanninum í Reykjavík, Jónas B. Jóhannsson héraðsdómara, Skúla Guðmundsson frá Hagstofu Íslands, Guðfinnu Eydal sálfræðing, Símon Sigvaldason frá héraðsdómi Reykjavíkur, Dögg Pálsdóttur hrl., Helga Áss Grétarsson, Eddu Hannesdóttur og Elsu Ingu Konráðsdóttur.
Þá bárust umsagnir um málið frá Heimili og skóla, barnaverndarnefnd Reykjavíkur, Samtökunum '78, Sýslumannafélagi Íslands, Læknafélagi Íslands, Félagsþjónustunni í Hafnarfirði, Prestafélagi Íslands, Jafnréttisstofu, Lögmannafélagi Íslands, kvennadeild Landspítala – háskólasjúkrahúss, dómstólaráði, Félagi íslenskra barnalækna, umboðsmanni barna, sifjalaganefnd, Fjölskylduþjónustu kirkjunnar, Barnaverndarstofu, kærunefnd barnaverndarmála, Tryggingastofnun ríkisins, fjölskylduráði, Íslenskri ættleiðingu, Guðrúnu Kristinsdóttur prófessor, Kvennaathvarfi, Félagi einstæðra foreldra og Félagi ábyrgra feðra.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á barnalögum, lögum um ættleiðingar og hjúskaparlögum. Meginbreytingin sem frumvarpið felur í sér á barnalögum er að sameiginleg forsjá er gerð að meginreglu eftir samvistarslit foreldra nema annað sé ákveðið. Þá eru lagðar til breytingar varðandi þvingunarúrræði þegar umgengni er tálmað og enn fremur á lögsögureglum í meðlagsmálum.
Einnig eru lagðar til breytingar á ættleiðingarlögum sem varða einkum málsmeðferð og breytingar á hjúskaparlögum sem fela í sér að einfalda málsmeðferð við innheimtu framfærslueyris og lífeyris til maka á grundvelli laganna og að fella niður heimild til að kæra útgáfu skilnaðarleyfis til ráðuneytisins þar sem eðlilegra þykir að dómstólar fjalli um slík mál vegna þeirra afdrifaríku réttaráhrifa sem fylgja útgáfu skilnaðarleyfis og þá einnig ógildingu slíks leyfis.
Sameiginleg forsjá.
Á fundum sínum fjallaði nefndin ítarlega um þá breytingu sem lögð er til í frumvarpinu um að sameiginleg forsjá verði meginregla eftir skilnað eða slit skráðrar sambúðar nema annað sé ákveðið og þau rök sem mæla með og á móti þessari tilhögun.
Foreldrar fara sameiginlega með forsjá barna sinna í hjúskap og sambúð og bera ríkar skyldur gagnvart þeim. Í frumvarpinu er lögð áhersla á það sjónarmið að við skilnað eða slit skráðrar sambúðar beri foreldrar enn sameiginlega ábyrgð á börnum sínum og að börnin eigi rétt á umönnun foreldranna eftir sem áður. Þá gildir það meginsjónarmið í barnarétti að við úrlausn allra mála sem varða börn skuli hagsmunir þeirra ráða.
Sameiginleg forsjá var tekin upp í barnalög árið 1992 og í greinargerð sem frumvarpinu fylgdi voru talin upp rök með og á móti þeirri tilhögun. Talið var að sameiginleg forsjá gæti stuðlað að friðsamlegri skilnaði en ella og verið til þess fallin að stuðla að betri samskiptum barns við báða foreldra. Með því að tryggja því foreldri sem barn býr ekki hjá forsjá væri minni hætta á að samband við það rofnaði. Foreldrar gátu samið um að forsjá yrði sameiginleg en grundvöllur þess var sátt milli foreldra.
Frá 1992, þegar sameiginleg forsjá var lögfest, og fram til 1. nóvember 2003, þ.e. við gildistöku nýrra barnalaga, var stjórnvöldum óheimilt að úrskurða í umgengnis- og meðlagságreiningsmálum foreldra sem fóru sameiginlega með forsjá barns, þar sem grundvöllur sameiginlegrar forsjár taldist þá brostinn. Með gildistöku barnalaga nr. 76/2003 opnaðist möguleiki til að úrskurða í slíkum deilumálum.
Segja má að sameiginleg forsjá sé í reynd orðin að meginreglu í framkvæmd þar sem í 61,2% tilvika árið 2004 kusu foreldrar sameiginlega forsjá við lögskilnað og í 75,8% tilvika eftir sambúðarslit.
Nefndin telur að sameiginleg forsjá samræmist vel þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands, sbr. mannréttindasáttmála Evrópu og samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Þá telur nefndin enn fremur að sameiginleg forsjá sé eðlilegt framhald þeirrar stefnu, sem kom m.a. fram í setningu laga um fæðingarorlof, að umönnun barna sé samvinnuverkefni foreldra og að þeir beri saman þær ríku skyldur og ábyrgð sem því fylgir.
Í störfum nefndarinnar var upplýst að sams konar regla og lögð er til í frumvarpinu gildir annars staðar á Norðurlöndunum þar sem foreldrar í hjúskap fara sameiginlega með forsjá barns síns meðan hjúskapur varir og einnig eftir skilnað, nema annað sé ákveðið. Þannig er forsjá sameiginleg eftir skilnað nema foreldrar aðhafist sérstaklega í því skyni að fá henni breytt. Hérlendis gildir enn fremur sú regla að foreldrar í skráðri sambúð fara sjálfkrafa sameiginlega með forsjá barns meðan sambúð varir og taka ákvæði frumvarpsins um sameiginlega forsjá eftir slit skráðrar sambúðar einnig til þeirra.
Ekki verður séð að meðal norrænu ríkjanna séu hugmyndir um að hverfa frá sameiginlegri forsjá sem meginreglu eftir skilnað. Þvert á móti er talað um að einhugur sé um mikilvægi sameiginlegrar forsjár við slíkar kringumstæður þar sem það þjóni hagsmunum barns að báðir foreldrar taki virkan þátt í lífi þess og að þeir taki báðir þýðingarmiklar ákvarðanir sem varða framtíð barns.
Forsjá.
Á fundum nefndarinnar og í umsögnum sem bárust um málið kom fram að skilgreina þyrfti betur inntak forsjár og skyldur foreldra. Samkvæmt barnalögum felur forsjá barns í sér rétt og skyldu fyrir foreldri til að ráða persónulegum högum barns og ákveða búsetustað þess. Forsjárforeldri fer enn fremur með lögformlegt fyrirsvar barns. Forsjá barns felur í sér skyldu foreldra til að vernda barn sitt í hvívetna. Forsjárforeldri fer með fjárhald samkvæmt lögræðislögum.
Ef forsjá er sameiginleg fara báðir foreldrar með þennan rétt og þessa skyldu. Sýslumenn hér á landi hafa heimild til þess að úrskurða í umgengnismálum og meðlagsmálum þegar forsjá er sameiginleg en yfirvöld geta ekki ákveðið hjá hvoru foreldrinu barn skuli búa. Hér á landi eins og annars staðar á Norðurlöndunum er almennt gert ráð fyrir því að samþykki beggja forsjárforeldra þurfi til meiri háttar ákvarðana sem varða barn. Hvað telst meiri háttar ákvarðanir er ekki skilgreint í lögunum hér frekar en annars staðar í norrænum rétti. Hér er ekki vísað til minni háttar ákvarðana því almennt er ekki gert ráð fyrir að atbeina beggja foreldra þurfi til slíkra ákvarðana, heldur er átt við ákvarðanir sem talist geta þýðingarmiklar. Rétt er að undirstrika að ákvæðið er bundið við nauðsynlegar ákvarðanir og því verður sú krafa almennt gerð að ákvarðanir bíði ef foreldri er hindrað í að sinna forsjárskyldum sínum.
Í barnalögum er sérstakt ákvæði um að óheimilt sé að fara með barn úr landi ef forsjá er sameiginleg nema með samþykki beggja foreldra. Lög um vegabréf, nr. 136/1998, heimila útgáfu vegabréfs fyrir ósjálfráða barn samkvæmt samþykki annars forsjárforeldris einvörðungu í þeim tilvikum þegar hitt er ófært um að veita samþykki sitt vegna sjúkdóms, fjarvistar eða annarra sérstakra aðstæðna.
Með frumvarpinu eru ekki lagðar til breytingar á framangreindum reglum um forsjá og inntaki hennar og hvorki er lagt til að skilgreint verði nánar hvaða ákvarðanir teljist meiri háttar né í hvaða tilvikum þörf sé á atbeina beggja. Gengið er út frá því að foreldrar, sem ekki búa saman en fara sameiginlega með forsjá barns, komi sér saman um hvernig þeir framkvæmi forsjána og komi upp ósættanlegur ágreiningur um hvaða leiðir skuli fara leiði það til endaloka sameiginlegrar forsjár.
Á fundum nefndarinnar kom fram að hjá dómsmálaráðuneyti er verið að undirbúa útgáfu bæklings um m.a. inntak sameiginlegrar forsjár, hvað í henni felist og hvaða ákvarðanir teljist meiri háttar þannig að samþykki beggja foreldra þurfi að koma til. Nefndin telur þarft að leiðbeiningarreglur um hvað felist í sameiginlegri forsjá og hvaða ákvarðanir teljist meiri háttar verði kynntar en telur að slíkt eigi ekki að binda í lög enda mikilvægt að binda ekki hendur foreldra í þessu efni sem fara með sameiginlega forsjá. Þá er nauðsynlegt að slíkar reglur geti tekið breytingum til samræmis við þróun í þjóðfélagin.
Dómstólaleiðin.
Samkvæmt frumvarpinu er grundvöllur sameiginlegrar forsjár óbreyttur frá gildandi lögum, þ.e. að sátt verður að ríkja milli foreldra um helstu þarfir og hagsmuni barnsins. Rétt er að geta þess að full sátt getur jafnframt verið um að annað foreldrið fari eitt með forsjá. Ef hins vegar foreldrar geta ekki komið sér saman um tilhögun forsjár er nauðsynlegt að skera úr um ágreininginn fyrir dómi. Samkvæmt gildandi lögum er dómurum einungis heimilt að dæma öðru foreldrinu forsjá í forsjármálum. Ræddi nefndin nokkuð um það á fundum sínum hvort heimila ætti dómurum að dæma sameiginlega forsjá í forsjármálum gegn vilja annars foreldris. Sú leið er ekki lögð til í frumvarpinu en hana var að finna í tillögum forsjárnefndar, eins og fram kemur í athugasemdum við lagafrumvarpið.
Á fundum nefndarinnar kom fram að slík heimild er í lögum nokkurra landa þar á meðal Noregs, Finnlands og Svíþjóðar. Kom fram að í Svíþjóð hefði heimildin verið í lögum frá árinu 1998 og að árið 2002 hefði verið skipuð nefnd þar, m.a. til þess að skoða hvernig til hefði tekist með framkvæmd laganna. Sú nefnd kannaði m.a. dómaframkvæmd og skilaði ítarlegri skýrslu í júní 2005. Þar kemur m.a. fram að dómstólar hafi tiltölulega oft notað þann möguleika að dæma sameiginlega forsjá gegn vilja foreldris, eða í u.þ.b. helmingi forsjárágreiningsmála. Rökin voru í flestum tilvikum þau að samstarfsörðugleikar hafi ekki verið á svo alvarlegu stigi að þeir ættu að koma í veg fyrir sameiginlega forsjá. Staðhæfingar um ofbeldi komu fram í um einum þriðja þeirra dóma sem nefndin kannaði og dómstólarnir dæmdu sameiginlega forsjá gegn vilja foreldris í um helmingi þeirra tilvika. Sænsku nefndinni þótti tilhneiging til þess hjá dómstólum að dæma sameiginlega forsjá jafnvel þótt fyrirsjáanlegt mætti vera að foreldrarnir gætu ekki náð saman um málefni barns.
Í kjölfar skýrslunnar lagði dómsmálaráðherra Svíþjóðar fram frumvarp til breytinga á lögum um forsjá o.fl. Í frumvarpinu felst m.a. að leggja beri enn ríkari áherslu en áður á að það sem barni er fyrir bestu eigi að ráða ferðinni þegar kemur að því að ákveða forsjá og að skoða verði vandlega hvert einstakt mál. Sérstaklega skuli taka tillit til möguleika foreldra á að vinna saman að málefnum barns þegar ákveðið er hvort forsjá skuli vera sameiginleg eða í höndum annars foreldris. Mikilvægi góðrar samvinnu foreldra og þess að hagsmunir barns eigi vera í fyrirrúmi við ákvörðun forsjár er undirstrikað en ekki lagt til að heimild dómara til að dæma sameiginlega forsjá gegn vilja foreldris verði felld niður.
Einnig kom fram á fundum að í Danmörku sé verið að skoða hvort taka eigi upp ákvæði um að fela dómurum að dæma sameiginlega forsjá gegn vilja annars foreldris og er skýrslu um athugunina að vænta á þessu ári.
Hjá gestum nefndarinnar komu fram bæði rök með og á móti þeirri leið að dæma sameiginlega forsjá. Helstu rökin með því að dæma sameiginlega forsjá voru þau að börn eiga rétt á forsjá beggja foreldra og að við skilnað og slit skráðrar sambúðar sé oft hætta á að deilum foreldra um önnur atriði en forsjána sé blandað saman við umfjöllun um tilhögun forsjár. Hugsanlegt er að upp komi tilvik þar sem foreldri vill ekki án sjáanlegra ástæðna sameiginlega forsjá og ekki er augljóst að vilji annars til að fara með eitt með forsjá eigi að vega meira en hagsmunir barns af því að foreldrar fari sameiginlega með forsjána. Þá var einnig bent á að þegar fyrir liggur að dómari getur einungis dæmt öðru forsjá geti það leitt til þess að deilan verði lengri og jafnvel hatrammari og það því bitnað á hagsmunum barns.
Helstu rökin gegn því að taka upp þessa leið varða inntak sameiginlegrar forsjár sem snýst um að geta unnið saman að mikilvægum hagsmunum barns. Ef foreldrar lýsa því yfir að þeir geti það ekki er hugsanlegt að það geti verið andstætt hagsmunum barns að þvinga fram sameiginlega forsjá gegn vilja annars foreldris þar sem grundvöllur sameiginlegrar forsjár er sátt. Því sjónarmiði hefur einnig verið hreyft fyrir nefndinni að dómur um sameiginlega forsjá gegn vilja annars foreldris sé því sem næst markleysa.
Eins og áður segir er í frumvarpi þessu ekki lagt til að dómstólum verði gefin þessi heimild. Hefur umfjöllun nefndarinnar um málið mótast nokkuð af því. Af þessari ástæðu telur nefndin að úrræðið hafi ekki hlotið nægilega umfjöllun, m.a. þar sem umsagnaraðilar hafa ekki fengið fullnægjandi tækifæri til að færa fram rök bæði með og á móti og telur nefndin nauðsynlegt að jafn afdrifaríkt úrræði fái ítarlegri umræðu og ígrundaðri aðdraganda. Með vísan til framanritaðs telur nefndin að ekki sé unnt án frekari skoðunar og undirbúnings að leggja til breytingar á frumvarpinu í þá átt að heimila dómurum að dæma sameiginlega forsjá.
Leiðbeiningarskylda sýslumanns.
Nefndin telur rétt að undirstrika mikilvægi þess að með meginreglu um sameiginlega forsjá við skilnað eða slit skráðrar sambúðar er ekki tekinn ráðstöfunarréttur af foreldrum og leggur áherslu á mikilvægi þess að sýslumaður leiðbeini aðilum um að ef þeir eru ekki sáttir við þá tilhögun geti þeir óskað eftir að forsjá verði ekki sameiginleg.
Þá leggur nefndin áherslu á að sýslumaður ber ríka leiðbeiningarskyldu gagnvart foreldrum, sérstaklega varðandi inntak sameiginlegrar forsjár og þau réttaráhrif sem skráning lögheimilis barns hefur í för með sér. Til þess að hnykkja enn frekar á skyldu sýslumanns í þessu efni leggur nefndin til breytingar á a-lið 1. gr. frumvarpsins um að skylda sýslumanns í þessu efni verði orðuð sérstaklega í lögum.
Foreldrum er skylt að taka ákvörðun um hjá hvoru þeirra barn skuli eiga lögheimili og þar með að jafnaði hafa búsetu. Það foreldri sem barn á lögheimili hjá hefur réttarstöðu einstæðs foreldris til að taka við meðlagsgreiðslum með barni úr hendi hins foreldrisins eða Tryggingastofnunar ríkisins, mæðra- eða feðralaunum og barnabótum og öðrum greiðslum frá hinu opinbera ef því er að skipta.
Foreldrar geta einnig samið sín á milli um skiptingu greiðslna þessara, enda er samkomulag foreldra um öll atriði er varða forsjána forsenda sameiginlegrar forsjár. Það foreldri sem barn á lögheimili hjá hefur réttarstöðu einstæðs foreldris samkvæmt skattalögum. Enn fremur nýtur það foreldri þeirra hlunninda sem ríki og sveitarfélag bjóða einstæðum foreldrum auk þess er að framan greinir. Dvelji barn um tíma hjá því foreldri sem það á ekki lögheimili hjá getur það þó notið þessara hlunninda um stundarsakir, t.d. réttinda til dagvistar.
Telur nefndin að hlutverk sýslumanns við skilnað og við slit á skráðri sambúð sé mjög mikilvægt við úrlausn þessara mála og því nauðsynlegt að sýslumaður upplýsi foreldra við skilnað eða slit á skráðri sambúð um inntak forsjár, þ.e. hvaða ábyrgð og skyldur felast í því að hafa sameiginlega forsjá. Þá þarf sýslumaður einnig að kanna hvort það er raunverulegur grundvöllur fyrir sameiginlegri forsjá og hvort foreldrar geti sameinast og séu samstíga um helstu þarfir og hagsmuni barnsins. Foreldrar verða þannig að ákveða hjá hvoru þeirra barnið eigi lögheimili. Telur nefndin að ef foreldrar eru ekki sammála um þessi grundvallaratriði sé í raun um forsjárágreining að ræða og þeim skuli því boðin ráðgjöf hjá sérfræðingum á vegum sýslumannsembætta. Markmiðið með slíkri ráðgjöf er að reyna að hjálpa foreldrum að finna sameiginlega lausn á deilu sinni með tilliti til hagsmuna barns. Þá bendir nefndin sérstaklega á að ef um ágreining er að ræða eiga foreldrar kost á því að fá ráðgjöf en í 33. gr. barnalaga kemur fram að sýslumaður skuli bjóða aðilum í forsjár-, umgengis- og dagsektarmálum sérfræðiráðgjöf til að aðstoða þá við að finna lausn máls með tilliti til þess sem er barni fyrir bestu.
Þá þarf sýslumaður að leggja áherslu á og leiðbeina foreldrum vandlega um að þeim beri skv. 1. mgr. 46. gr. barnalaga að gera með sér samkomulag um hvernig umgengni barns við foreldra skuli háttað, meðlagsgreiðslur o.fl., en í 1. mgr. 46. gr. er kveðið á um að barn eigi rétt á að umgangast með reglubundnum hætti það foreldra sinna sem það býr ekki hjá, enda sé það ekki andstætt hagsmunum þess. Þá segir enn fremur að við skilnað eða slit á skráðri sambúð hvíli sú skylda á báðum foreldrum að grípa til þeirra ráðstafana sem við verður komið til að tryggja að þessi réttur barnsins sé virtur.
Hjá umsagnaraðilum og gestum komu fram rök gegn lögfestingu meginreglu um sameiginlega forsjá, sérstaklega varðandi hagsmuni barna í ofbeldissamböndum og var talið að í slíkum tilvikum gæti meginreglan um sameiginlega forsjá bitnað á börnum. Kom fram að algengt væri að við skilnað eða slit skráðrar sambúðar væri sameiginleg forsjá oft ákveðin útgönguleið úr ofbeldissambandi og látið bíða síðari tíma að fara í forsjármál. Nefndin telur ekki unnt að nota það sem rök gegn því að taka sameiginlega forsjá upp sem meginreglu að sumir foreldrar noti hana sem útgönguleið við skilnað enda ekki lagðar til í frumvarpinu breytingar sem koma í veg fyrir slíkt. Nefndin telur að með því að leggja meiri áherslu á hlutverk sýslumanns og leiðbeiningarskyldu við skilnað og slit skráðrar sambúðar í málunum sé unnt að komast að því hvort raunverulegur grundvöllur sé fyrir sameiginlegri forsjá eða hvort eitthvað sérstakt mæli gegn henni og hún sé andstæð hagsmunum barns, t.d. vegna ofbeldis eða vanrækslu.
Með vísan til framanritaðs leggur nefndin til að við 1. gr. frumvarpsins bætist málsliður sem hnykkir á leiðbeiningarskyldu sýslumanns hvað varðar sameiginlega forsjá.
Forsjá við andlát forsjárforeldris.
Nefndin ræddi á fundum sínum reglur um forsjá við andlát forsjárforeldris sem fer eitt með forsjá. Í 3. mgr. 29. gr. barnalaga er kveðið á um að ef foreldri, sem ekki er í hjúskap og fer eitt með forsjá barns síns, gengur í hjúskap eða tekur upp sambúð með öðrum en hinu foreldrinu er forsjá barns einnig hjá stjúpforeldri eða sambúðarforeldri, enda hafi skráð sambúð í þjóðskrá staðið samfleytt í eitt ár. Í 2. mgr. 30. gr. kemur fram að hafi annað foreldrið farið með forsjá barns, fari stjúpforeldri eða sambúðarforeldri, sem einnig hefur farið með forsjána, sbr. 3. mgr. 29. gr., áfram með forsjá eftir andlát forsjárforeldris. Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til barnalaga kom fram að þegar svona háttar til er ekki um að ræða að forsjá barns hverfi til eftirlifandi stjúp- eða sambúðarforeldris, heldur að viðkomandi hefur forsjána áfram. Enn fremur sagði að þessar reglur mundu leiða til þess að ekki yrðu meiri háttar forsjárbreytingar umsvifalaust við andlát forsjárforeldris með því álagi sem kynni að vera samfara slíku heldur ætti barn þá rétt á að vera um kyrrt á heimili sínu þar til samkomulag yrði um annað eða dómari ákvæði annað, sbr. 4. mgr. 30. gr.
Því sjónarmiði var hreyft fyrir nefndinni að þessi regla gæti leitt til óeðlilegrar niðurstöðu, sérstaklega þegar hjúskapur eða skráð sambúð hefur staðið í mjög stuttan tíma. Þannig gæti barnið hugsanlega verið tengdara forsjárlausa foreldrinu en stjúp- eða sambúðarforeldrinu.
Telur nefndin að eftir því sem sameiginleg forsjá verður algengari verði það einungis í undantekningartilvikum sem þessi staða kann að koma upp en leggur engu að síður til að ráðherra feli sifjalaganefnd að kanna hvort gera eigi breytingar á reglunni í þá veru að viðmiðunarsambúðartíminn verði lengdur.
Sáttameðferð.
Að mati nefndarinnar er nauðsynlegt að styrkja sáttameðferð og ráðgjöf við skilnað samhliða því að taka upp sameiginlega forsjá við skilnað eða slit skráðrar sambúðar. Við skoðun nefndarinnar kom fram að á það hafi stundum skort að sáttaleiðir hafi verið fullreyndar og að mál hafi jafnvel verið komin á lokastig fyrir dómi þegar tekist hafi að sætta þau. Telur nefndin að þegar litið er til hagsmuna barns sé mjög mikilvægt við skilnað og slit skráðrar sambúðar að sáttameðferð sé reynd strax í upphafi. Í því sambandi reynir einnig á leiðbeiningarskyldu sýslumanns, sbr. það sem áður hefur verið sagt.
Þá virðist nefndinni að sáttameðferð fyrir dómi hafi þróast nokkuð tilviljanakennt hjá dómstólum. Fram kom að fyrir héraðsdómi Reykjaness hefði náðst mjög mikill árangur í því að sætta mál fyrir dómi og að samkvæmt þeim upplýsingum sem lagðar voru fyrir nefndina hefðu þær sáttir haldið mjög vel.
Með vísan til mikilvægis sáttameðferðar í þessum málaflokki telur nefndin nauðsynlegt að farið verði í endurskoðunarvinnu á sáttaferli þessara mála bæði hjá sýslumanni og fyrir dómstólum. Í því starfi er nauðsynlegt að haft verði náið samstarf við þá aðila sem að þessum málum koma. Að mati nefndarinnar eru vísbendingar um að miklum árangri megi ná með markvissari vinnubrögðum á þessu sviði.
Nefndin beinir því til ráðherra að hrinda vinnu við þessa endurskoðun af stað og telur eðlilegt að litið verði til þróunar og reynslu frá nágrannalöndunum en t.d. Danir hafa lögfest sáttameðferð.
Aðrar breytingar á barnalögum.
Nefndin ræddi einnig aðrar breytingar á barnalögum sem lagðar eru til í frumvarpinu sem eru annars vegar breyting á reglum varðandi þvingunarúrræði þegar umgengni er tálmað og hins vegar rýmkun á lögsögureglum í einkamálum.
Nefndin fagnar sérstaklega þeim breytingum sem lagðar eru til á þvingunarúrræðunum og lúta að því að gera stjórnvöldum kleift að ákveða að umgengni sem er tálmað af forsjárforeldri skuli þvinguð fram þrátt fyrir að umgengnismáli hafi verið skotið til ráðuneytisins til endurskoðunar eða eftir atvikum dómi héraðsdóms áfrýjað til Hæstaréttar, en það er ekki unnt samkvæmt gildandi lögum.
Nefndin telur að þegar litið er til hagsmuna barns og réttar þess til umgengni við báða foreldra sína sé mikilvægt að unnt sé að úrskurða um umgengni þar sem málsmeðferðartími umgengnismála getur verið nokkuð langur. Þessi breyting er einnig í samræmi við það meginsjónarmið sem lögð er áhersla á í frumvarpinu og gildir í barnarétti að það séu hagsmunir barnsins sem eigi að ráða við úrlausn mála og að þrátt fyrir skilnað eða slit skráðrar sambúðar eigi barn rétt á umgengni við báða foreldra sína og umönnun þeirra þó að önnur deiluefni milli foreldra hafi ekki verið útkljáð.
Ættleiðingarlög.
Nefndin ræddi þær breytingar sem lagðar eru til á ættleiðingarlögum í 5. og 7. gr. frumvarpsins þess efnis að ekki sé nauðsynlegt að leita umsagnar barnaverndarnefnda vegna beiðna um leyfi til ættleiðingar eða útgáfu forsamþykkis ef það er augljóslega óþarft. Markmiðið með breytingunum er að heimila dómsmálaráðherra að synja útgáfu umbeðinna leyfa ef skilyrði fyrir útgáfu þeirra eru ekki uppfyllt og augljóst er að ættleiðing sé barni ekki fyrir bestu, eins og nánar kemur fram í athugasemdum með ákvæðunum. Breytingunum er ekki ætlað að ná til þeirra tilvika þegar t.d. ljóst þykir í upphafi máls að væntanlegir kjörforeldrar virðist sérlega hæfir til að taka að sér barn til ættleiðingar.
Telur nefndin að unnt sé að misskilja ákvæðin og leggur því til breytingar sem eru til þess fallnar að skerpa á ákvæðunum. Lagt er til að í 5. gr. skuli kveðið á um að leita skuli umsagnar barnaverndarnefndar um umsókn um leyfi til að ættleiða barn nema augljóst sé að skilyrði fyrir útgáfu ættleiðingarleyfis séu ekki uppfyllt. Í 7. gr. verði kveðið á um að leita skuli umsagnar barnaverndarnefndar um umsókn um forsamþykki til að ættleiða erlent barn nema augljóst sé að skilyrði fyrir útgáfu forsamþykkis séu ekki uppfyllt.
Hjúskaparlög.
Nefndin ræddi jafnframt þær breytingar sem lagðar eru til á hjúskaparlögum og felast í því að einfalda málsmeðferð við innheimtu framfærslueyris og lífeyris til maka á grundvelli laganna og að felld verði niður heimild til að kæra útgáfu skilnaðarleyfis til ráðuneytis þar sem talið er eðlilegra að dómstólar fjalli um þau mál vegna þeirra afdrifaríku réttaráhrifa sem fylgja útgáfu þeirra og ógildingu.
Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Kolbrún Halldórsdóttir sat fundinn sem áheyrnarfulltrúi og er með fyrirvara við álitið.
Sigurður Kári Kristjánsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
132. löggjafarþing 2005–2006.
Þskj. 1128 — 279. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á nokkrum lögum á sviði sifjaréttar.
Frá allsherjarnefnd.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Jóhönnu Gunnarsdóttur, Rögnu Árnadóttur og Hauk Guðmundsson frá dóms- og kirkjumálaráðuneyti, Drífu Snædal og Telmu Ásdísardóttur frá Kvennaathvarfinu, Guðrúnu Kristinsdóttur prófessor, Valborgu Snævarr frá sifjalaganefnd, Stefán Guðmundsson, Gísla Gíslason og Sigurð Frey Magnússon frá Félagi ábyrgra feðra, Ingibjörgu Rafnar umboðsmann barna, Hrefnu Friðriksdóttur frá Barnaverndarstofu, Eyrúnu Guðmundsdóttur frá sýslumanninum í Reykjavík, Jónas B. Jóhannsson héraðsdómara, Skúla Guðmundsson frá Hagstofu Íslands, Guðfinnu Eydal sálfræðing, Símon Sigvaldason frá héraðsdómi Reykjavíkur, Dögg Pálsdóttur hrl., Helga Áss Grétarsson, Eddu Hannesdóttur og Elsu Ingu Konráðsdóttur.
Þá bárust umsagnir um málið frá Heimili og skóla, barnaverndarnefnd Reykjavíkur, Samtökunum '78, Sýslumannafélagi Íslands, Læknafélagi Íslands, Félagsþjónustunni í Hafnarfirði, Prestafélagi Íslands, Jafnréttisstofu, Lögmannafélagi Íslands, kvennadeild Landspítala – háskólasjúkrahúss, dómstólaráði, Félagi íslenskra barnalækna, umboðsmanni barna, sifjalaganefnd, Fjölskylduþjónustu kirkjunnar, Barnaverndarstofu, kærunefnd barnaverndarmála, Tryggingastofnun ríkisins, fjölskylduráði, Íslenskri ættleiðingu, Guðrúnu Kristinsdóttur prófessor, Kvennaathvarfi, Félagi einstæðra foreldra og Félagi ábyrgra feðra.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á barnalögum, lögum um ættleiðingar og hjúskaparlögum. Meginbreytingin sem frumvarpið felur í sér á barnalögum er að sameiginleg forsjá er gerð að meginreglu eftir samvistarslit foreldra nema annað sé ákveðið. Þá eru lagðar til breytingar varðandi þvingunarúrræði þegar umgengni er tálmað og enn fremur á lögsögureglum í meðlagsmálum.
Einnig eru lagðar til breytingar á ættleiðingarlögum sem varða einkum málsmeðferð og breytingar á hjúskaparlögum sem fela í sér að einfalda málsmeðferð við innheimtu framfærslueyris og lífeyris til maka á grundvelli laganna og að fella niður heimild til að kæra útgáfu skilnaðarleyfis til ráðuneytisins þar sem eðlilegra þykir að dómstólar fjalli um slík mál vegna þeirra afdrifaríku réttaráhrifa sem fylgja útgáfu skilnaðarleyfis og þá einnig ógildingu slíks leyfis.
Sameiginleg forsjá.
Á fundum sínum fjallaði nefndin ítarlega um þá breytingu sem lögð er til í frumvarpinu um að sameiginleg forsjá verði meginregla eftir skilnað eða slit skráðrar sambúðar nema annað sé ákveðið og þau rök sem mæla með og á móti þessari tilhögun.
Foreldrar fara sameiginlega með forsjá barna sinna í hjúskap og sambúð og bera ríkar skyldur gagnvart þeim. Í frumvarpinu er lögð áhersla á það sjónarmið að við skilnað eða slit skráðrar sambúðar beri foreldrar enn sameiginlega ábyrgð á börnum sínum og að börnin eigi rétt á umönnun foreldranna eftir sem áður. Þá gildir það meginsjónarmið í barnarétti að við úrlausn allra mála sem varða börn skuli hagsmunir þeirra ráða.
Sameiginleg forsjá var tekin upp í barnalög árið 1992 og í greinargerð sem frumvarpinu fylgdi voru talin upp rök með og á móti þeirri tilhögun. Talið var að sameiginleg forsjá gæti stuðlað að friðsamlegri skilnaði en ella og verið til þess fallin að stuðla að betri samskiptum barns við báða foreldra. Með því að tryggja því foreldri sem barn býr ekki hjá forsjá væri minni hætta á að samband við það rofnaði. Foreldrar gátu samið um að forsjá yrði sameiginleg en grundvöllur þess var sátt milli foreldra.
Frá 1992, þegar sameiginleg forsjá var lögfest, og fram til 1. nóvember 2003, þ.e. við gildistöku nýrra barnalaga, var stjórnvöldum óheimilt að úrskurða í umgengnis- og meðlagságreiningsmálum foreldra sem fóru sameiginlega með forsjá barns, þar sem grundvöllur sameiginlegrar forsjár taldist þá brostinn. Með gildistöku barnalaga nr. 76/2003 opnaðist möguleiki til að úrskurða í slíkum deilumálum.
Segja má að sameiginleg forsjá sé í reynd orðin að meginreglu í framkvæmd þar sem í 61,2% tilvika árið 2004 kusu foreldrar sameiginlega forsjá við lögskilnað og í 75,8% tilvika eftir sambúðarslit.
Nefndin telur að sameiginleg forsjá samræmist vel þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands, sbr. mannréttindasáttmála Evrópu og samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Þá telur nefndin enn fremur að sameiginleg forsjá sé eðlilegt framhald þeirrar stefnu, sem kom m.a. fram í setningu laga um fæðingarorlof, að umönnun barna sé samvinnuverkefni foreldra og að þeir beri saman þær ríku skyldur og ábyrgð sem því fylgir.
Í störfum nefndarinnar var upplýst að sams konar regla og lögð er til í frumvarpinu gildir annars staðar á Norðurlöndunum þar sem foreldrar í hjúskap fara sameiginlega með forsjá barns síns meðan hjúskapur varir og einnig eftir skilnað, nema annað sé ákveðið. Þannig er forsjá sameiginleg eftir skilnað nema foreldrar aðhafist sérstaklega í því skyni að fá henni breytt. Hérlendis gildir enn fremur sú regla að foreldrar í skráðri sambúð fara sjálfkrafa sameiginlega með forsjá barns meðan sambúð varir og taka ákvæði frumvarpsins um sameiginlega forsjá eftir slit skráðrar sambúðar einnig til þeirra.
Ekki verður séð að meðal norrænu ríkjanna séu hugmyndir um að hverfa frá sameiginlegri forsjá sem meginreglu eftir skilnað. Þvert á móti er talað um að einhugur sé um mikilvægi sameiginlegrar forsjár við slíkar kringumstæður þar sem það þjóni hagsmunum barns að báðir foreldrar taki virkan þátt í lífi þess og að þeir taki báðir þýðingarmiklar ákvarðanir sem varða framtíð barns.
Forsjá.
Á fundum nefndarinnar og í umsögnum sem bárust um málið kom fram að skilgreina þyrfti betur inntak forsjár og skyldur foreldra. Samkvæmt barnalögum felur forsjá barns í sér rétt og skyldu fyrir foreldri til að ráða persónulegum högum barns og ákveða búsetustað þess. Forsjárforeldri fer enn fremur með lögformlegt fyrirsvar barns. Forsjá barns felur í sér skyldu foreldra til að vernda barn sitt í hvívetna. Forsjárforeldri fer með fjárhald samkvæmt lögræðislögum.
Ef forsjá er sameiginleg fara báðir foreldrar með þennan rétt og þessa skyldu. Sýslumenn hér á landi hafa heimild til þess að úrskurða í umgengnismálum og meðlagsmálum þegar forsjá er sameiginleg en yfirvöld geta ekki ákveðið hjá hvoru foreldrinu barn skuli búa. Hér á landi eins og annars staðar á Norðurlöndunum er almennt gert ráð fyrir því að samþykki beggja forsjárforeldra þurfi til meiri háttar ákvarðana sem varða barn. Hvað telst meiri háttar ákvarðanir er ekki skilgreint í lögunum hér frekar en annars staðar í norrænum rétti. Hér er ekki vísað til minni háttar ákvarðana því almennt er ekki gert ráð fyrir að atbeina beggja foreldra þurfi til slíkra ákvarðana, heldur er átt við ákvarðanir sem talist geta þýðingarmiklar. Rétt er að undirstrika að ákvæðið er bundið við nauðsynlegar ákvarðanir og því verður sú krafa almennt gerð að ákvarðanir bíði ef foreldri er hindrað í að sinna forsjárskyldum sínum.
Í barnalögum er sérstakt ákvæði um að óheimilt sé að fara með barn úr landi ef forsjá er sameiginleg nema með samþykki beggja foreldra. Lög um vegabréf, nr. 136/1998, heimila útgáfu vegabréfs fyrir ósjálfráða barn samkvæmt samþykki annars forsjárforeldris einvörðungu í þeim tilvikum þegar hitt er ófært um að veita samþykki sitt vegna sjúkdóms, fjarvistar eða annarra sérstakra aðstæðna.
Með frumvarpinu eru ekki lagðar til breytingar á framangreindum reglum um forsjá og inntaki hennar og hvorki er lagt til að skilgreint verði nánar hvaða ákvarðanir teljist meiri háttar né í hvaða tilvikum þörf sé á atbeina beggja. Gengið er út frá því að foreldrar, sem ekki búa saman en fara sameiginlega með forsjá barns, komi sér saman um hvernig þeir framkvæmi forsjána og komi upp ósættanlegur ágreiningur um hvaða leiðir skuli fara leiði það til endaloka sameiginlegrar forsjár.
Á fundum nefndarinnar kom fram að hjá dómsmálaráðuneyti er verið að undirbúa útgáfu bæklings um m.a. inntak sameiginlegrar forsjár, hvað í henni felist og hvaða ákvarðanir teljist meiri háttar þannig að samþykki beggja foreldra þurfi að koma til. Nefndin telur þarft að leiðbeiningarreglur um hvað felist í sameiginlegri forsjá og hvaða ákvarðanir teljist meiri háttar verði kynntar en telur að slíkt eigi ekki að binda í lög enda mikilvægt að binda ekki hendur foreldra í þessu efni sem fara með sameiginlega forsjá. Þá er nauðsynlegt að slíkar reglur geti tekið breytingum til samræmis við þróun í þjóðfélagin.
Dómstólaleiðin.
Samkvæmt frumvarpinu er grundvöllur sameiginlegrar forsjár óbreyttur frá gildandi lögum, þ.e. að sátt verður að ríkja milli foreldra um helstu þarfir og hagsmuni barnsins. Rétt er að geta þess að full sátt getur jafnframt verið um að annað foreldrið fari eitt með forsjá. Ef hins vegar foreldrar geta ekki komið sér saman um tilhögun forsjár er nauðsynlegt að skera úr um ágreininginn fyrir dómi. Samkvæmt gildandi lögum er dómurum einungis heimilt að dæma öðru foreldrinu forsjá í forsjármálum. Ræddi nefndin nokkuð um það á fundum sínum hvort heimila ætti dómurum að dæma sameiginlega forsjá í forsjármálum gegn vilja annars foreldris. Sú leið er ekki lögð til í frumvarpinu en hana var að finna í tillögum forsjárnefndar, eins og fram kemur í athugasemdum við lagafrumvarpið.
Á fundum nefndarinnar kom fram að slík heimild er í lögum nokkurra landa þar á meðal Noregs, Finnlands og Svíþjóðar. Kom fram að í Svíþjóð hefði heimildin verið í lögum frá árinu 1998 og að árið 2002 hefði verið skipuð nefnd þar, m.a. til þess að skoða hvernig til hefði tekist með framkvæmd laganna. Sú nefnd kannaði m.a. dómaframkvæmd og skilaði ítarlegri skýrslu í júní 2005. Þar kemur m.a. fram að dómstólar hafi tiltölulega oft notað þann möguleika að dæma sameiginlega forsjá gegn vilja foreldris, eða í u.þ.b. helmingi forsjárágreiningsmála. Rökin voru í flestum tilvikum þau að samstarfsörðugleikar hafi ekki verið á svo alvarlegu stigi að þeir ættu að koma í veg fyrir sameiginlega forsjá. Staðhæfingar um ofbeldi komu fram í um einum þriðja þeirra dóma sem nefndin kannaði og dómstólarnir dæmdu sameiginlega forsjá gegn vilja foreldris í um helmingi þeirra tilvika. Sænsku nefndinni þótti tilhneiging til þess hjá dómstólum að dæma sameiginlega forsjá jafnvel þótt fyrirsjáanlegt mætti vera að foreldrarnir gætu ekki náð saman um málefni barns.
Í kjölfar skýrslunnar lagði dómsmálaráðherra Svíþjóðar fram frumvarp til breytinga á lögum um forsjá o.fl. Í frumvarpinu felst m.a. að leggja beri enn ríkari áherslu en áður á að það sem barni er fyrir bestu eigi að ráða ferðinni þegar kemur að því að ákveða forsjá og að skoða verði vandlega hvert einstakt mál. Sérstaklega skuli taka tillit til möguleika foreldra á að vinna saman að málefnum barns þegar ákveðið er hvort forsjá skuli vera sameiginleg eða í höndum annars foreldris. Mikilvægi góðrar samvinnu foreldra og þess að hagsmunir barns eigi vera í fyrirrúmi við ákvörðun forsjár er undirstrikað en ekki lagt til að heimild dómara til að dæma sameiginlega forsjá gegn vilja foreldris verði felld niður.
Einnig kom fram á fundum að í Danmörku sé verið að skoða hvort taka eigi upp ákvæði um að fela dómurum að dæma sameiginlega forsjá gegn vilja annars foreldris og er skýrslu um athugunina að vænta á þessu ári.
Hjá gestum nefndarinnar komu fram bæði rök með og á móti þeirri leið að dæma sameiginlega forsjá. Helstu rökin með því að dæma sameiginlega forsjá voru þau að börn eiga rétt á forsjá beggja foreldra og að við skilnað og slit skráðrar sambúðar sé oft hætta á að deilum foreldra um önnur atriði en forsjána sé blandað saman við umfjöllun um tilhögun forsjár. Hugsanlegt er að upp komi tilvik þar sem foreldri vill ekki án sjáanlegra ástæðna sameiginlega forsjá og ekki er augljóst að vilji annars til að fara með eitt með forsjá eigi að vega meira en hagsmunir barns af því að foreldrar fari sameiginlega með forsjána. Þá var einnig bent á að þegar fyrir liggur að dómari getur einungis dæmt öðru forsjá geti það leitt til þess að deilan verði lengri og jafnvel hatrammari og það því bitnað á hagsmunum barns.
Helstu rökin gegn því að taka upp þessa leið varða inntak sameiginlegrar forsjár sem snýst um að geta unnið saman að mikilvægum hagsmunum barns. Ef foreldrar lýsa því yfir að þeir geti það ekki er hugsanlegt að það geti verið andstætt hagsmunum barns að þvinga fram sameiginlega forsjá gegn vilja annars foreldris þar sem grundvöllur sameiginlegrar forsjár er sátt. Því sjónarmiði hefur einnig verið hreyft fyrir nefndinni að dómur um sameiginlega forsjá gegn vilja annars foreldris sé því sem næst markleysa.
Eins og áður segir er í frumvarpi þessu ekki lagt til að dómstólum verði gefin þessi heimild. Hefur umfjöllun nefndarinnar um málið mótast nokkuð af því. Af þessari ástæðu telur nefndin að úrræðið hafi ekki hlotið nægilega umfjöllun, m.a. þar sem umsagnaraðilar hafa ekki fengið fullnægjandi tækifæri til að færa fram rök bæði með og á móti og telur nefndin nauðsynlegt að jafn afdrifaríkt úrræði fái ítarlegri umræðu og ígrundaðri aðdraganda. Með vísan til framanritaðs telur nefndin að ekki sé unnt án frekari skoðunar og undirbúnings að leggja til breytingar á frumvarpinu í þá átt að heimila dómurum að dæma sameiginlega forsjá.
Leiðbeiningarskylda sýslumanns.
Nefndin telur rétt að undirstrika mikilvægi þess að með meginreglu um sameiginlega forsjá við skilnað eða slit skráðrar sambúðar er ekki tekinn ráðstöfunarréttur af foreldrum og leggur áherslu á mikilvægi þess að sýslumaður leiðbeini aðilum um að ef þeir eru ekki sáttir við þá tilhögun geti þeir óskað eftir að forsjá verði ekki sameiginleg.
Þá leggur nefndin áherslu á að sýslumaður ber ríka leiðbeiningarskyldu gagnvart foreldrum, sérstaklega varðandi inntak sameiginlegrar forsjár og þau réttaráhrif sem skráning lögheimilis barns hefur í för með sér. Til þess að hnykkja enn frekar á skyldu sýslumanns í þessu efni leggur nefndin til breytingar á a-lið 1. gr. frumvarpsins um að skylda sýslumanns í þessu efni verði orðuð sérstaklega í lögum.
Foreldrum er skylt að taka ákvörðun um hjá hvoru þeirra barn skuli eiga lögheimili og þar með að jafnaði hafa búsetu. Það foreldri sem barn á lögheimili hjá hefur réttarstöðu einstæðs foreldris til að taka við meðlagsgreiðslum með barni úr hendi hins foreldrisins eða Tryggingastofnunar ríkisins, mæðra- eða feðralaunum og barnabótum og öðrum greiðslum frá hinu opinbera ef því er að skipta.
Foreldrar geta einnig samið sín á milli um skiptingu greiðslna þessara, enda er samkomulag foreldra um öll atriði er varða forsjána forsenda sameiginlegrar forsjár. Það foreldri sem barn á lögheimili hjá hefur réttarstöðu einstæðs foreldris samkvæmt skattalögum. Enn fremur nýtur það foreldri þeirra hlunninda sem ríki og sveitarfélag bjóða einstæðum foreldrum auk þess er að framan greinir. Dvelji barn um tíma hjá því foreldri sem það á ekki lögheimili hjá getur það þó notið þessara hlunninda um stundarsakir, t.d. réttinda til dagvistar.
Telur nefndin að hlutverk sýslumanns við skilnað og við slit á skráðri sambúð sé mjög mikilvægt við úrlausn þessara mála og því nauðsynlegt að sýslumaður upplýsi foreldra við skilnað eða slit á skráðri sambúð um inntak forsjár, þ.e. hvaða ábyrgð og skyldur felast í því að hafa sameiginlega forsjá. Þá þarf sýslumaður einnig að kanna hvort það er raunverulegur grundvöllur fyrir sameiginlegri forsjá og hvort foreldrar geti sameinast og séu samstíga um helstu þarfir og hagsmuni barnsins. Foreldrar verða þannig að ákveða hjá hvoru þeirra barnið eigi lögheimili. Telur nefndin að ef foreldrar eru ekki sammála um þessi grundvallaratriði sé í raun um forsjárágreining að ræða og þeim skuli því boðin ráðgjöf hjá sérfræðingum á vegum sýslumannsembætta. Markmiðið með slíkri ráðgjöf er að reyna að hjálpa foreldrum að finna sameiginlega lausn á deilu sinni með tilliti til hagsmuna barns. Þá bendir nefndin sérstaklega á að ef um ágreining er að ræða eiga foreldrar kost á því að fá ráðgjöf en í 33. gr. barnalaga kemur fram að sýslumaður skuli bjóða aðilum í forsjár-, umgengis- og dagsektarmálum sérfræðiráðgjöf til að aðstoða þá við að finna lausn máls með tilliti til þess sem er barni fyrir bestu.
Þá þarf sýslumaður að leggja áherslu á og leiðbeina foreldrum vandlega um að þeim beri skv. 1. mgr. 46. gr. barnalaga að gera með sér samkomulag um hvernig umgengni barns við foreldra skuli háttað, meðlagsgreiðslur o.fl., en í 1. mgr. 46. gr. er kveðið á um að barn eigi rétt á að umgangast með reglubundnum hætti það foreldra sinna sem það býr ekki hjá, enda sé það ekki andstætt hagsmunum þess. Þá segir enn fremur að við skilnað eða slit á skráðri sambúð hvíli sú skylda á báðum foreldrum að grípa til þeirra ráðstafana sem við verður komið til að tryggja að þessi réttur barnsins sé virtur.
Hjá umsagnaraðilum og gestum komu fram rök gegn lögfestingu meginreglu um sameiginlega forsjá, sérstaklega varðandi hagsmuni barna í ofbeldissamböndum og var talið að í slíkum tilvikum gæti meginreglan um sameiginlega forsjá bitnað á börnum. Kom fram að algengt væri að við skilnað eða slit skráðrar sambúðar væri sameiginleg forsjá oft ákveðin útgönguleið úr ofbeldissambandi og látið bíða síðari tíma að fara í forsjármál. Nefndin telur ekki unnt að nota það sem rök gegn því að taka sameiginlega forsjá upp sem meginreglu að sumir foreldrar noti hana sem útgönguleið við skilnað enda ekki lagðar til í frumvarpinu breytingar sem koma í veg fyrir slíkt. Nefndin telur að með því að leggja meiri áherslu á hlutverk sýslumanns og leiðbeiningarskyldu við skilnað og slit skráðrar sambúðar í málunum sé unnt að komast að því hvort raunverulegur grundvöllur sé fyrir sameiginlegri forsjá eða hvort eitthvað sérstakt mæli gegn henni og hún sé andstæð hagsmunum barns, t.d. vegna ofbeldis eða vanrækslu.
Með vísan til framanritaðs leggur nefndin til að við 1. gr. frumvarpsins bætist málsliður sem hnykkir á leiðbeiningarskyldu sýslumanns hvað varðar sameiginlega forsjá.
Forsjá við andlát forsjárforeldris.
Nefndin ræddi á fundum sínum reglur um forsjá við andlát forsjárforeldris sem fer eitt með forsjá. Í 3. mgr. 29. gr. barnalaga er kveðið á um að ef foreldri, sem ekki er í hjúskap og fer eitt með forsjá barns síns, gengur í hjúskap eða tekur upp sambúð með öðrum en hinu foreldrinu er forsjá barns einnig hjá stjúpforeldri eða sambúðarforeldri, enda hafi skráð sambúð í þjóðskrá staðið samfleytt í eitt ár. Í 2. mgr. 30. gr. kemur fram að hafi annað foreldrið farið með forsjá barns, fari stjúpforeldri eða sambúðarforeldri, sem einnig hefur farið með forsjána, sbr. 3. mgr. 29. gr., áfram með forsjá eftir andlát forsjárforeldris. Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til barnalaga kom fram að þegar svona háttar til er ekki um að ræða að forsjá barns hverfi til eftirlifandi stjúp- eða sambúðarforeldris, heldur að viðkomandi hefur forsjána áfram. Enn fremur sagði að þessar reglur mundu leiða til þess að ekki yrðu meiri háttar forsjárbreytingar umsvifalaust við andlát forsjárforeldris með því álagi sem kynni að vera samfara slíku heldur ætti barn þá rétt á að vera um kyrrt á heimili sínu þar til samkomulag yrði um annað eða dómari ákvæði annað, sbr. 4. mgr. 30. gr.
Því sjónarmiði var hreyft fyrir nefndinni að þessi regla gæti leitt til óeðlilegrar niðurstöðu, sérstaklega þegar hjúskapur eða skráð sambúð hefur staðið í mjög stuttan tíma. Þannig gæti barnið hugsanlega verið tengdara forsjárlausa foreldrinu en stjúp- eða sambúðarforeldrinu.
Telur nefndin að eftir því sem sameiginleg forsjá verður algengari verði það einungis í undantekningartilvikum sem þessi staða kann að koma upp en leggur engu að síður til að ráðherra feli sifjalaganefnd að kanna hvort gera eigi breytingar á reglunni í þá veru að viðmiðunarsambúðartíminn verði lengdur.
Sáttameðferð.
Að mati nefndarinnar er nauðsynlegt að styrkja sáttameðferð og ráðgjöf við skilnað samhliða því að taka upp sameiginlega forsjá við skilnað eða slit skráðrar sambúðar. Við skoðun nefndarinnar kom fram að á það hafi stundum skort að sáttaleiðir hafi verið fullreyndar og að mál hafi jafnvel verið komin á lokastig fyrir dómi þegar tekist hafi að sætta þau. Telur nefndin að þegar litið er til hagsmuna barns sé mjög mikilvægt við skilnað og slit skráðrar sambúðar að sáttameðferð sé reynd strax í upphafi. Í því sambandi reynir einnig á leiðbeiningarskyldu sýslumanns, sbr. það sem áður hefur verið sagt.
Þá virðist nefndinni að sáttameðferð fyrir dómi hafi þróast nokkuð tilviljanakennt hjá dómstólum. Fram kom að fyrir héraðsdómi Reykjaness hefði náðst mjög mikill árangur í því að sætta mál fyrir dómi og að samkvæmt þeim upplýsingum sem lagðar voru fyrir nefndina hefðu þær sáttir haldið mjög vel.
Með vísan til mikilvægis sáttameðferðar í þessum málaflokki telur nefndin nauðsynlegt að farið verði í endurskoðunarvinnu á sáttaferli þessara mála bæði hjá sýslumanni og fyrir dómstólum. Í því starfi er nauðsynlegt að haft verði náið samstarf við þá aðila sem að þessum málum koma. Að mati nefndarinnar eru vísbendingar um að miklum árangri megi ná með markvissari vinnubrögðum á þessu sviði.
Nefndin beinir því til ráðherra að hrinda vinnu við þessa endurskoðun af stað og telur eðlilegt að litið verði til þróunar og reynslu frá nágrannalöndunum en t.d. Danir hafa lögfest sáttameðferð.
Aðrar breytingar á barnalögum.
Nefndin ræddi einnig aðrar breytingar á barnalögum sem lagðar eru til í frumvarpinu sem eru annars vegar breyting á reglum varðandi þvingunarúrræði þegar umgengni er tálmað og hins vegar rýmkun á lögsögureglum í einkamálum.
Nefndin fagnar sérstaklega þeim breytingum sem lagðar eru til á þvingunarúrræðunum og lúta að því að gera stjórnvöldum kleift að ákveða að umgengni sem er tálmað af forsjárforeldri skuli þvinguð fram þrátt fyrir að umgengnismáli hafi verið skotið til ráðuneytisins til endurskoðunar eða eftir atvikum dómi héraðsdóms áfrýjað til Hæstaréttar, en það er ekki unnt samkvæmt gildandi lögum.
Nefndin telur að þegar litið er til hagsmuna barns og réttar þess til umgengni við báða foreldra sína sé mikilvægt að unnt sé að úrskurða um umgengni þar sem málsmeðferðartími umgengnismála getur verið nokkuð langur. Þessi breyting er einnig í samræmi við það meginsjónarmið sem lögð er áhersla á í frumvarpinu og gildir í barnarétti að það séu hagsmunir barnsins sem eigi að ráða við úrlausn mála og að þrátt fyrir skilnað eða slit skráðrar sambúðar eigi barn rétt á umgengni við báða foreldra sína og umönnun þeirra þó að önnur deiluefni milli foreldra hafi ekki verið útkljáð.
Ættleiðingarlög.
Nefndin ræddi þær breytingar sem lagðar eru til á ættleiðingarlögum í 5. og 7. gr. frumvarpsins þess efnis að ekki sé nauðsynlegt að leita umsagnar barnaverndarnefnda vegna beiðna um leyfi til ættleiðingar eða útgáfu forsamþykkis ef það er augljóslega óþarft. Markmiðið með breytingunum er að heimila dómsmálaráðherra að synja útgáfu umbeðinna leyfa ef skilyrði fyrir útgáfu þeirra eru ekki uppfyllt og augljóst er að ættleiðing sé barni ekki fyrir bestu, eins og nánar kemur fram í athugasemdum með ákvæðunum. Breytingunum er ekki ætlað að ná til þeirra tilvika þegar t.d. ljóst þykir í upphafi máls að væntanlegir kjörforeldrar virðist sérlega hæfir til að taka að sér barn til ættleiðingar.
Telur nefndin að unnt sé að misskilja ákvæðin og leggur því til breytingar sem eru til þess fallnar að skerpa á ákvæðunum. Lagt er til að í 5. gr. skuli kveðið á um að leita skuli umsagnar barnaverndarnefndar um umsókn um leyfi til að ættleiða barn nema augljóst sé að skilyrði fyrir útgáfu ættleiðingarleyfis séu ekki uppfyllt. Í 7. gr. verði kveðið á um að leita skuli umsagnar barnaverndarnefndar um umsókn um forsamþykki til að ættleiða erlent barn nema augljóst sé að skilyrði fyrir útgáfu forsamþykkis séu ekki uppfyllt.
Hjúskaparlög.
Nefndin ræddi jafnframt þær breytingar sem lagðar eru til á hjúskaparlögum og felast í því að einfalda málsmeðferð við innheimtu framfærslueyris og lífeyris til maka á grundvelli laganna og að felld verði niður heimild til að kæra útgáfu skilnaðarleyfis til ráðuneytis þar sem talið er eðlilegra að dómstólar fjalli um þau mál vegna þeirra afdrifaríku réttaráhrifa sem fylgja útgáfu þeirra og ógildingu.
Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Kolbrún Halldórsdóttir sat fundinn sem áheyrnarfulltrúi og er með fyrirvara við álitið.
Sigurður Kári Kristjánsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 4. apríl 2006.
Bjarni Benediktsson,
form., frsm.
Jónína Bjartmarz,
með fyrirvara.
Ágúst Ólafur Ágústsson,
með fyrirvara.
Birgir Ármannsson,
með fyrirvara.
Jóhann Ársælsson,
með fyrirvara.
Kjartan Ólafsson.
Sigurjón Þórðarson,
með fyrirvara.
Guðrún Ögmundsdóttir.
