Frú forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um opinber innkaup. Frumvarp þetta felur í sér heildarendurskoðun á lögum um opinber innkaup, nr. 94/2001. Þótt aðeins fimm ár séu liðin frá setningu þeirra laga eru með frumvarpi þessu lagðar til margar efnislegar breytingar og viðbætur við lögin. Þótti því rétt að semja heildstætt frumvarp til nýrra laga um opinber innkaup í stað þess að leggja til breytingar á gildandi lögum.

Megintilefni þessara breytinga stafar af tveimur nýlegum heildartilskipunum Evrópusambandsins um opinber innkaup sem Evrópuþingið og ráðið samþykktu þann 31. mars 2004. Það var svo hinn 2. júní 2006 sem þessar gerðir voru teknar upp í XVI. viðauka EES-samningsins með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar. Við aðlögun tilskipananna að EES-samningnum er gert ráð fyrir að þær verði leiddar í lög aðildarríkjanna fyrir 1. janúar 2007.

Tilskipanir þær sem um ræðir eru annars vegar tilskipun nr. 2004/18/EB um samræmingu reglna um útboð og gerð opinberra verksamninga, vörusamninga og þjónustusamninga, eða „útboðstilskipunin“ eins og hún er nefnd, og hins vegar tilskipun nr. 2004/17/EB um samræmingu reglna um innkaup stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu, oftast nefnd „veitutilskipunin“. Útboðstilskipunin er birt í heild í Stjórnartíðindum sem fylgiskjal við frumvarp þetta.

Þótt reglur um opinber innkaup leggi að meginhluta skyldur á herðar opinberum aðilum um hvernig þeir skuli haga innkaupum sínum þykir einnig rétt að líta til þess að lögin varða mikilvæga fjárhagslega hagsmuni einstaklinga og lögaðila. Í frumvarpinu er því lagt til grundvallar að efnisákvæði verði að meginstefnu í lögum í stað reglugerða. Ráðherra eru þó á nokkrum stöðum veittar sérstakar heimildir til setningar nánari reglna í reglugerðum auk þess sem gert er ráð fyrir því að viðmiðunarfjárhæðir EES verði auglýstar sérstaklega.

Tilgangur frumvarpsins er að tryggja jafnræði bjóðenda við opinber innkaup og stuðla að virkri samkeppni og hagkvæmni í opinberum rekstri, sbr. 1. gr. þess. Til viðbótar hefur því verið bætt inn í greinina að tilgangur þess sé einnig að efla nýsköpun og þróun við innkaup hins opinbera á vörum, verkum og þjónustu. Frumvarpið hvílir þannig á þeim forsendum að með því að tryggja réttarstöðu bjóðenda og skapa með því betri aðstæður fyrir virka samkeppni sé stuðlað að skynsamlegri meðferð almannafjár við opinber innkaup en jafnframt að sé rétt að málum staðið geti þau hvatt til nýsköpunar og þróunar á vörum, verkum og þjónustu, einkum á innlendum markaði.

Tilgangsyfirlýsing frumvarpsins styðst þannig við innkaupastefnu ríkisins frá nóvember 2002, útboðsstefnu ríkisins frá því í júní 2006 en fellur auk þess að meginmarkmiðum reglna Evrópska efnahagssvæðisins um opinber innkaup. Frumvarpið gerir ráð fyrir að efnislegt gildissvið reglna um opinber innkaup verði hið sama og áður, hvort sem um er að ræða innkaup yfir eða undir viðmiðunarfjárhæðum EES. Er það afmarkað í II. kafla þess. Innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum EES eru þó aðeins útboðsskyld innan lands sem fyrr. Þannig yrði aðili sem ekki er útboðsskyldur samkvæmt reglum EES sömuleiðis ekki útboðsskyldur innan lands. Samkvæmt frumvarpinu gilda í grundvallaratriðum sömu reglur um útboð innan lands og samkvæmt reglum EES. Sérreglur gilda þó eðli málsins samkvæmt um auglýsingar, tilkynningar o.fl. vegna útboðs á EES.

Frá því að gildandi lög, nr. 94/2001, voru sett hefur verið samræmi á milli innkaupareglna EES og reglna um innkaup innan lands. Almennt hefur þetta fyrirkomulag mælst vel fyrir. Þetta hefur þann augljósa kost að eitt einsleitt regluverk gildir um opinber innkaup, hvort sem þau eru undir eða yfir viðmiðunarfjárhæðum EES. Frá þessu er þó sú mikilvæga undantekning að frumvarpið tekur ekki til innkaupa stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu að frátöldum ákvæðum XIII. og XIV. kafla sem fjalla um réttarúrræði einstaklinga og skaðabætur.

Veitustofnanir, sem svo eru nefndar og eru í opinberri eigu, lúta í megindráttum sömu reglum og innkaup annarra opinberra stofnana samkvæmt frumvarpinu. Engu að síður gilda á vissum sviðum nokkuð önnur lögmál um rekstur og innkaup slíkra stofnana en gerist meðal annarra stofnana. Af þeim sökum hefur sérstök tilskipun um innkaup þessara stofnana verið sett sem fyrr segir, þ.e. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2004/17/EB. Samkvæmt EES-samningnum ber Íslandi að taka efnisákvæði hennar upp í íslenskan rétt líkt og þá er varðar innkaup annarra opinberra stofnana.

Í frumvarpi þessu hefur verið farin sú leið að í stað þess að tiltaka einstök efnisatriði varðandi tilhögun útboða veitustofnana í reglugerð eins og nú er verður sett ný reglugerð þar sem gert er ráð fyrir að vísað sé beint til ákvæða tilskipunar nr. 2004/17/EB. Er þetta til þess fallið að einfalda framsetningu laga og reglna hvað þetta varðar. Þeir aðilar sem falla undir frumvarpið eru ríkið, sveitarfélög, stofnanir þeirra og aðrir opinberir aðilar líkt og í gildandi lögum. Við úrlausn á því hverjir teljast aðrir opinberir aðilar er í grundvallaratriðum litið til þess hversu náin tengsl fyrirtæki eða stofnun hefur við ríki eða sveitarfélög. Ef aðilar starfa að fullu á sviði iðnaðar eða viðskipta og lúta þannig hefðbundnum lögmálum markaðarins falla þeir utan gildissviðs laganna.

Frumvarpið tekur til samninga um innkaup á vörum, þjónustu og verkum eins og þessir samningar eru nánar skilgreindir. Niðurgreiddir samningar á sviði verk- og þjónustukaupa falla undir gildissvið laganna að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Ýmsir samningar á sviði þjónustu eru þó undanskildir gildissviði laganna og eru þær undantekningar í samræmi við reglur Evrópska efnahagssvæðisins. Þá eru vissir samningar sem snerta grundvallarhagsmuni ríkisins og varnarmál undanskildir lögunum.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að viðmiðunarmörk hvað varðar útboðsskyldu innan lands verði 5 millj. kr. vegna innkaupa á vörum en 10 millj. vegna þjónustu- og verkframkvæmda. Til samanburðar má nefna að útboðsskylda á EES varðandi kaup á vörum og þjónustu nema um 162 þús. til 249 þús. evrum eftir atvikum en það samsvarar 14–21 millj. kr. og miðast útboðsskyld mörk vegna verksamninga að sama skapi við 6.242 þús. evrur sem jafngildir um 537 millj. kr. miðað við núverandi gengi. Líkt og í gildandi lögum er við það miðað að ráðherra birti viðmiðunarfjárhæðir samkvæmt EES-samningnum með reglugerð en þessar fjárhæðir ber að uppfæra á tveggja ára fresti til samræmis við gengi íslensku krónunnar gagnvart evrunni.

Líkt og í gildandi lögum er ekki gert ráð fyrir því að ríkari skyldur séu lagðar á sveitarfélög en leiðir af skuldbindingum íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum. Svo sem verið hefur er sveitarfélögum þannig í sjálfsvald sett hvort þau undirgangast þær auknu skyldur við opinber innkaup sem felast í öðrum þætti frumvarpsins sem gildir um innkaup ríkisins og ríkisstofnana.

Í aðdraganda að setningu núgildandi laga árið 2001 voru uppi þau sjónarmið, bæði í nefndarvinnu þeirri er fram fór innan ráðuneytisins sem og í efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis, að fella ætti sveitarfélög undir sömu viðmiðunarfjárhæðir og ríkið er varðar skyldu til útboðs. Í dag er sveitarfélögum einungis skylt að bjóða út kaup á vörum, verkum og þjónustu til samræmis við viðmiðunarfjárhæðir þær sem gilda fyrir EES-svæðið. Á þessu ári hefur fjármálaráðuneytið átt viðræður við Samband íslenskra sveitarfélaga og Reykjavíkurborg með þátttöku félagsmálaráðuneytisins um hvort og hvernig færa mætti innkaup sveitarfélaga til samræmis við reglur um innkaup ríkisins. Ekki hefur náðst niðurstaða um efnið en ástæða er hins vegar til þess að viðræðum verði haldið áfram þó svo að umrætt frumvarp hljóti lögfestingu á komandi þingi án breytinga hvað þetta varðar.

Meðal helstu efnisatriða sem breytast með frumvarpinu og leiða af nýjum reglum EB eru að aðferðir opinberra aðila um tilhögun útboða eru skilgreindar með ítarlegri hætti en áður. Hefur ýmsum atriðum er varða framkvæmd útboða og tilhögun innkaupa, og óvissa hefur verið um, verið eytt og þau skýrð eftir atvikum. Reglur um aðferðir við opinber innkaup, eða innkaupaferli eins og það er nefnt í frumvarpinu, eru að meginstofni óbreyttar. Meginreglan er þannig áfram sú að opinber innkaup fara fram á grundvelli útboða, annaðhvort lokaðs útboðs að undangengnu forvali eða almenns útboðs. Mikilvæg breyting á innkaupaferlum felst hins vegar í því að sett hefur verið inn nýtt ákvæði um svonefndar samkeppnisviðræður. Þessi útboðsaðferð er einkum hugsuð til að leiða fram lausnir á flóknum innkaupaþáttum sem erfitt kann að reynast að skilgreina fyrir fram til hlítar og þar sem útboð með almennu eða lokuðu útboði hentar illa þörfum kaupenda.

Tilskipunin felur einnig í sér nýjar reglur um rammasamninga, en ekki er gert ráð fyrir því að þessar reglur muni fela í sér óhjákvæmilegar breytingar á rammasamningskerfi Ríkiskaupa. Þá verður í fyrsta sinn heimilt að viðhafa svokallað örútboð en í því felst að hægt er að óska eftir nýjum tilboðum um tilteknar valforsendur sem verið höfðu óákveðnar samkvæmt upprunalegum rammasamningi.

Í frumvarpinu er að finna reglur um gagnvirkt innkaupakerfi svo og rafræn uppboð sem má að vissu leyti telja til sérstakra innkaupaferla. Þessar reglur eru til marks um þær nýjungar sem hafa átt sér stað í innkaupaháttum fyrirtækja og stofnana á undanförnum árum og getur horft til mikils hagræðis við dagleg innkaup og til eflingar samkeppni, einkum meðal bjóðenda vöru og þjónustu og ættu að vera til þess fallin að veita hagstæðasta verð á hverjum tíma.

Ekki er um að ræða neinar verulegar breytingar frá gildandi lögum að því er varðar þá samninga sem reglur um opinber innkaup taka til. Sérleyfissamningar um verk eru áfram undanþegnir þegar um er að ræða innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum EES-samningsins. Ef um er að ræða veitingu sérleyfissamninga um verk yfir viðmiðunarfjárhæðum EES-samningsins gilda hins vegar nokkuð ítarlegri reglur en áður, sbr. XI. kafla frumvarpsins. Sérleyfissamningar á sviði þjónustu falla í meginstefnu ekki undir reglur um opinber innkaup. Ráðherra er sem fyrr heimilt að setja reglur um gerð þessara samninga að því er varðar ríkisstofnanir og ríkisfyrirtæki og leggja þannig á þau ríkari skyldur en leiða af almennum reglum frumvarpsins.

Reglur frumvarpsins um útboðsgögn, framkvæmd útboða og val tilboðs eru í nokkrum atriðum ítarlegri en samkvæmt gildandi lögum. Í frumvarpinu er þannig að finna nokkuð ítarlegar reglur um framkvæmd hönnunarsamkeppni sem að meginstefnu svarar til reglna tilskipunarinnar um þetta efni. Ef hönnunarsamkeppni er yfir viðmiðunarfjárhæðum EES-samningsins ber hins vegar að fylgja beint reglum tilskipunarinnar, sbr. XI. kafla frumvarpsins.

Samkvæmt frumvarpinu er heimilt að gera kröfu til þess að samningur, t.d. um verk, sé framkvæmdur með ákveðnum hætti, t.d. með tilliti til umhverfisverndar eða samfélagslegra sjónarmiða.

Mikilvæga breytingu er að finna í 76. gr. frumvarpsins þess efnis að frá því að ákvörðun um val tilboðs er tilkynnt þar til tilboðið er endanlega samþykkt skuli almennt líða a.m.k. 10 dagar. Kemur þannig mun síður upp sú staða að bjóðandi, sem telur á sig hallað, standi frammi fyrir því að samningur hafi þegar verið gerður. Samkvæmt reglum frumvarpsins hefur hann a.m.k. 10 daga til að koma á framfæri kæru hjá kærunefnd útboðsmála og krefjast þess að samningsgerð verði stöðvuð um stundarsakir. Ef fallist er á þá kröfu hans og ákvörðun um val á tilboði er felld úr gildi í framhaldinu hefur bjóðandi raunhæfa möguleika á að verða valinn til samningsgerðar. Með þessu gefst bjóðendum kostur á að koma á framfæri kæru hjá kærunefnd útboðsmála og krefjast þess að samningsgerð verði stöðvuð um stundarsakir. Er bjóðendum þannig betur en áður tryggt raunhæft úrræði til þess að fá ákvörðun kaupanda um val á tilboði hnekkt.

Ákvæði frumvarpsins um Ríkiskaup svara til ákvæða gildandi laga, þó þannig að tekið hefur verið tillit til ákvæða tilskipunarinnar um miðlægar innkaupastofnanir og lagt er til að sérstök stjórn Ríkiskaupa verði lögð niður. Ekki verður séð að þessi ákvæði hafi í för með sér efnislegar breytingar fyrir starfsemi Ríkiskaupa.

Ákvæði XIV. kafla um kærunefnd útboðsmála er að meginstefnu efnislega sambærileg og í gildandi lögum. Í frumvarpinu er þó gert ráð fyrir því að tekið verði upp 50 þús. kr. kærugjald vegna kæra sem lagðar eru fyrir kærunefnd útboðsmála. Þetta er lagt til til að stemma stigu við tilefnislausum kærum en hafa ber í huga að ef greiðandi kærumáls vinnur málið yrði honum úrskurðaður málskostnaður sem m.a. ætti að gera hann skaðlausan af þessum kostnaði.

Þá eru reglur um fresti skýrðir til samræmis við framkvæmd nefndarinnar. Reglur XV. kafla um gilda samninga og skaðabætur eru óbreyttar.

Frú forseti. Við undirbúning frumvarpsins var haft samráð við flesta þá aðila sem hafa sérstakra hagsmuna að gæta á þessu sviði. Umsagnir bárust frá Ríkiskaupum, Vegagerðinni, Reykjavíkurborg, Framkvæmdasýslu ríkisins, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, Félagi íslenskra stórkaupmanna og kærunefnd útboðsmála. Ýmsar ábendingar og tillögur voru settar fram af hálfu þessara aðila og var leitast við að taka tillit til þeirra í meginatriðum.

Reynslan sem fengin er af lögum um opinber innkaup frá því árið 2001 er góð. Hefur frumvarpið því verið unnið með hliðsjón af því að gera sem minnstar breytingar á gildissviði laganna, skýra og færa til betri vegar þau atriði sem ástæða var til, m.a. með hliðsjón af ábendingum Eftirlitsstofnunar EFTA í kjölfar lagasetningar árið 2001. Þá hefur verið leitast við að aðlaga hinar nýju reglur sem leiða af tilskipunum Evrópusambandsins sem best hinni íslensku löggjöf og til samræmis við skuldbindingar okkar sem leiða af EES-samningnum.

Frú forseti. Ég legg til að frumvarpi þessu verði vísað til hv. efnahags- og viðskiptanefndar og til 2. umr. að aflokinni þessari umræðu.