Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 641. máls.
133. löggjafarþing 2006–2007.
Þskj. 1243 — 641. mál.
um frv. til l. um losun gróðurhúsalofttegunda.
Markmið frumvarpsins er í 1. gr. sagt vera að skapa skilyrði fyrir stjórnvöld til þess að standa við alþjóðlegar skuldbindingar Íslendinga um að takmarka losun gróðurhúsalofttegunda. Skilyrði þessi á með frumvarpinu að skapa á þann hátt að stjórnvöld fá lagaheimild til að úthluta stóriðjufyrirtækjum losunarkvóta og eru laus allra mála gagnvart stóriðjunni þegar þeim kvóta sleppir.
Hér er fyrst og fremst um að ræða losunarheimildir samkvæmt undanþáguákvæðinu við Kyoto-bókunina, 14/CP.7, en einnig verður úthlutað til stóriðju hluta af almennum losunarkvóta Íslendinga á fyrsta Kyoto-tímabilinu, 2008–2012. Treyst er á að hlutdeild annarra uppsprettna en stóriðju verði á þessum tíma minni en svo að gangi á stóriðjukvótann, sem alls er talinn 10,5 milljónir tonna af koltvísýringi, CO 2, og koltvísýringsígildum. Þar af teljast 8 milljónir tonna heimilar samkvæmt undanþáguákvæðinu (1,6 milljónir tonna á ári) en 2,5 milljónir tonna koma af almenna kvótanum, sem samtals er rúmar 18,5 milljónir tonna á tímabilinu (rúml. 3,7 milljónir tonna á ári).
Þessum heimildum, 10,5 milljónum tonna, skal úthlutað árlega en þó ekki í jöfnum skömmtum á hverju ári heldur er gert ráð fyrir að úthlutunarnefndin geti úthlutað fleiri losunarheimildum á síðari hluta tímabilsins en hinum fyrri. Losun stóriðju samkvæmt undanþáguákvæðinu getur því verið umtalsvert meiri á síðasta Kyoto-árinu, 2012, en að meðaltali á tímabilinu.
Fyrirtækin sem um sækja fá heimildirnar ókeypis. Þegar fer að þynnast í heimildabirgðunum skal nefndin úthluta samkvæmt matskenndum reglum sem miðast við að fyrstur fái sá sem fyrstur kemur. Fyrirtæki sem ekki hefur náð frísæti í kapphlaupinu getur aflað sér meiri kvóta með því að kaupa losunarheimildir erlendis. Auk þess er hægt að afla sér aukaheimilda með bindingu í gróðri eða með samstarfi í þróunarríkjum og Austur-Evrópuríkjum samkvæmt svokölluðum sveigjanleikaákvæðum Kyoto-bókunarinnar.
Minni hluti umhverfisnefndar fagnar því að loksins skuli komið fram frumvarp sem gerir íslenskum stjórnvöldum kleift að hafa hemil á losun frá stóriðju. Við teljum hins vegar að frumvarpinu sé verulega áfátt í mikilvægum atriðum og flytjum breytingartillögur sem ætlað er að bæta úr helstu ágöllunum.
– Við gagnrýnum að í frumvarpinu er í raun ekki kveðið á um neins konar árangur við samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda. Tengsl frumvarpsins við nýlega loftslagsstefnu ríkisstjórnarinnar eru engin. Þar er talað um samdrátt um 50–75% árið 2050 miðað við losunina 1990 en í frumvarpinu er í raun gert ráð fyrir verulegri aukningu losunar á Íslandi til 2012 og jafnvel eftir þann tíma. Þetta stríðir gegn markmiðum loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna og skuldbindingum Íslendinga gagnvart þeim samningi.
Ríkisstjórnin er óspör á fögur fyrirheit fyrir hönd næstu kynslóða í loftslagsstefnuplagginu. Þegar kemur að stóriðjuáformum í þessu frumvarpi gleymast hinar háleitu hugsmíðir.
– Við teljum óheppilegt að blandað sé saman úthlutun samkvæmt undanþáguákvæðinu og úthlutun úr almenna kvótanum, og gagnrýnum að tekinn sé af handahófi hluti almenna kvótans og settur til stóriðjuúthlutunar. Vissulega er rökrétt að til slíkrar úthlutunar séu settar losunarheimildir í samræmi við losun frá verunum í Straumsvík og á Grundartanga fyrir 1990. Ekki er hins vegar eðlilegt að reikna með úthlutun til stóriðju úr almenna kvótanum umfram það, nema um sérstök tilvik sé að ræða. Fyrir þeim ætti þá að gera ráð sérstaklega, svo sem Sementsverksmiðjunni og hugsanlegri rafskautaverksmiðju á Katanesi sem þegar hefur fengið starfsleyfi en efast er um að í gagn komist.
Þessi staða er sérlega óheppileg vegna þess að gert er ráð fyrir að losunarheimildirnar séu ókeypis en að fyrirtækin sem ekki komast í fríriðilinn þurfi að kaupa sér heimildir. Gallarnir verða hins vegar þolanlegri ef samþykktar eru breytingartillögur okkar um gjaldtöku og takmörkun á aukaheimildir.
– Við höfnum reikningskúnstum með þær heimildir sem fylgja undanþáguákvæðinu. Vissulega er það rétt að heimildirnar á Kyoto-tímabilinu 2008–2012 miðast við meðaltal áranna fimm. Með þeirri reglu var raunar reynt að koma í veg fyrir að rustaríki fyndu sér þá , löglegu' leið fram hjá skuldbindingum sínum að losa mikið hluta tímabilsins en lækka sig síðan niður í lokin, ef miðað hefði verið við síðasta árið.
Með því að treysta á uppsöfnunaraðferðina fer ríkisstjórnin á svig við skuldbindingar Íslendinga. Ljóst er að sú stóriðja sem nú er ákveðin (Alcan án stækkunar umfram 1990- losun, Járnblendið umfram 1990-losun án frekari stækkunar, Norðurál, Fjarðaál) mundi að meðtaldri stækkun í Straumsvík losa meira í lok Kyoto-tímabilsins en nemur ársmeðaltalinu 1,6 milljónum tonna. Í athugasemdum við frumvarpið segir að heildarlosun sem fellur undir undanþáguákvæðið frá framangreindum verum fullbyggðum auk álvera í Helguvík og við Húsavík yrði 2,7 milljónir tonna– 1,1 milljón tonna meiri en ársmeðaltal samkvæmt undanþáguákvæðinu. Að vísu er ekki líklegt að losunin gæti orðið svo mikil árið 2012 vegna byggingarhraðans en mundi ná því marki næstu árin þar á eftir.
Þótt heildarlosun 2008–2012 næði enn ekki þeim 8 milljónum tonna sem leyfð eru á tímabilinu er augljóst að íslensk stjórnvöld væru með þessu að misvirða skuldbindingar sínar þar sem varla væri unnt að koma þessari losun niður fyrir meðaltalsmörkin á næstu árum frá 2013 – þegar almennt er búist við dagskipun um verulegan samdrátt. Með kúnstum af þessu tagi kynnu Íslendingar að verða settir í skammarkrók samkvæmt Kyoto-bókuninni og gert að draga meira úr losun en ella. Verra væri þó jafnvel að þjóðin og stjórnvöld hennar yrðu talin meðal skussa og rusta í alþjóðlegum umhverfismálum. Það veikti virðingu þjóðar og ríkis, ímynd, viðskiptavild alls kyns og samningsstöðu.
Í þýsku lögfræðiáliti sem skrifað var fyrir Náttúruverndarsamtök Íslands eru lokaorðin þessi (í þýðingu Markmáls): „Til að sinna skyldum sínum samkvæmt alþjóðalögum, en þó einkum og sér í lagi samkvæmt ákvæði 14/CP.7, er Íslandi heimilt að nýta að fullu undanþáguna um þær 8 milljónir tonna af CO 2 sem veitt var og ber ekki skylda til að sækja um á ári hverju að fá til ráðstöfunar 1,6 milljónir tonna af CO 2. Þrátt fyrir þetta getur ríkisstjórnin ekki sótt um að auka umfang verkefnisins og útblástur sem fellur undir þetta ákvæði með það fyrir augum að skapa óbreytt ástand (status quo) og heimila landi að undanskilja iðnaðinn frá reglugerð um útblástur. Slíkt myndi brjóta í bága við þá skyldu Íslands að draga úr útblæstri til lengri tíma litið. Ef Ísland reyndi að semja á ný um svipaðar undanþágur fyrir næsta samningstímabil myndi það ganga á svig við og vera andstætt skuldbindingum þess samkvæmt alþjóðalögum. Slíkt gæti einnig orðið efniviður í hugsanlega kröfu um ábyrgð ríkisins þar sem slíkt væri ekki í samræmi við að sýna kostgæfni við að hindra og lágmarka tjón af völdum loftslagsbreytinga.“
Uppsöfnun losunarheimilda stríðir gegn markmiðum loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna og skuldbindingum Íslands gagnvart þeim samningi.
Við leggjum því til að við úthlutun losunarheimilda samkvæmt undanþáguákvæðinu verði miðað við að losun sé ekki meiri en 1,6 milljónum tonna á síðasta ári Kyoto-tímabilsins, 2102.
– Losunarheimildir Íslendinga á Kyoto-tímabilinu eru takmörkuð verðmæti. Sjálfsagt er að skapa hagræna hvata sem víðast til að draga úr notkun þeirra. Hætt er við að með úthlutun gjaldfrjálsra losunarheimilda sé ýtt undir hefðarhald á þessum heimildum, að fyrirtækin sem úthlutað verður ókeypis kvóta telji sig eiga hann með nokkrum hætti og geri á þeim grunni kröfur í framhaldinu, eftir árslok 2012. Saga fiskveiðistjórnar á Íslandi undanfarna áratugi sýnir vel hætturnar sem í þessu felast.
Andrúmsloft fellur undir náttúrugæði í skilningi auðlindanefndarinnar sem skilaði skýrslu sinni árið 2000. Þar er vísað til þess að með tímanum kynni að vera æskilegt að fella andrúmsloft eins og aðrar nýtanlegar auðlindir sem ekki eru í einkaeign undir þjóðareign. Sá tími virðist nú runninn upp, þar sem réttur til að nýta auðlindina andrúmsloft með þeim hætti sem frumvarpið fjallar um er nú orðinn takmarkaður og eftirsóttur. Í því ljósi er allsendis óhæft að úthluta þeim rétti án reglna um jafnræði og endurgjald.
Við tökum í þessum efnum undir sjónarmið sem fram koma í umsögn Orkustofnunar, þar sem talið er „mjög mikilvægt að strax í upphafi sé mótuð heildarstefna um þá aðferðafræði sem notuð verði til framtíðar við úthlutun og hugsanlegt endurgjald fyrir þau takmörkuðu gæði sem til verða við takmarkanir á losun gróðurhúsalofttegunda.“ Orkustofnun lýsir áhyggjum sínum af því að með þessu sé verið „að skapa fordæmi um varanlega ráðstöfun á losunarkvótum á grundvelli sögulegra viðmiða, án endurgjalds“. Minnt er á það kerfi framseljanlegra losunarkvóta sem nú er verið að koma upp innan Evrópusambandsins og að lokum væntanlega á öllu Evrópska efnahagssvæðinu, og bent á að hinar takmörkuðu losunarheimildir hafi þegar fengið á sig verðgildi. „Löggjafarvaldið verður því að vera sér meðvitað um að með úthlutun á losunarheimildum nú kunni að vera lagður grunnur að fyrirkomulagi sem muni hafa afleiðingar langt fram yfir það tímabil sem frv. þetta fjallar um, þ.e. árin fram til 2013.“
Við leggjum til að hugsað verði til framtíðar í þessum efnum og strax komið á fót skipan sem miðast við að losunarheimildirnar séu takmörkuð verðmæti í þjóðareigu sem afhentar eru til tímabundinnar nýtingar gegn gjaldi. Þessi skipan er í góðu samræmi við mengunarbóta- eða greiðsluregluna sem væntanlega verður lögleidd á þessu þingi sem ein af meginreglum umhverfisréttar.
Eðlilegt er að miða við að gjaldsupphæð sé hverju sinni sem næst markaðsverði. Gjaldsupphæð sem hér er lögð til, 100 kr. fyrir losunarheimildina á ári, miðast við 10% af markaðsverði á losunartonni innan ESB. Árið 2008 fá samsvarandi fyrirtæki þar aðeins 90% af losunarheimildum gjaldfrítt og þurfa því að draga saman um 10% eða kaupa losunarheimildir sem því nemur. Þess er vænst að verðið hækki ytra á næstu árum og er eðlilegt að fylgja þeirri þróun eftir með nýrri lagasetningu um gjaldið þegar þurfa þykir, jafnvel fyrir hverja úthlutun, eins og tíðkast um önnur gjöld sem Alþingi ákveður. Vel kann svo að vera að í framtíðinni þyki uppboðsleið heppilegri við úthlutun losunarheimilda, einkum ef hún verður víðtækari en nú er fyrirhugað.
Í frumvarpinu er miðað við árlega úthlutun losunarheimilda og er ekki líklegt að heimildir verði framseldar innan ársins nema þá í sérstökum tilvikum. Ekkert mælir í sjálfu sér gegn slíkri sölu en búa þarf svo um hnúta að hægt sé að skila heimildum aftur á kaupverði.
– Við teljum afar óheppilegt að leyfa fyrirtækjum sem ekki telja sig fá nægar losunarheimildir við úthlutun að kaupa ótakmarkaðan aukakvóta erlendis. Eins og mál standa nú yrði úthlutunarkerfi losunarheimilda eina stjórntækið sem almannavaldið hefði til að stýra þróun og frekari uppbyggingu stóriðju á landinu, en með leyfi því sem í frumvarpinu felst til að kaupa losunarheimildir óhindrað að utan væru öll bönd brostin. Ekki má gleyma að þetta er einnig siðferðilegt álitamál og varðar meðal annars ímynd og orðspor þjóðarinnar. Áður en lagt er á þá braut þarf að fara fram grundvallarumræða um hvort Ísland eigi að verða miðstöð stóriðju sem rekin er á erlendum losunarheimildum. Losun á hvert mannsbarn er þegar orðin veruleg á Íslandi og ef heldur fram sem horfir gætu Íslendingar við lok Kyoto-tímans lent í hópi þeirra þjóða sem mest menga að höfðatölu – og værum þar með orðin helstir ábyrgðarmenn loftslagsvárinnar sem losunin veldur.
Þá er ljóst að óheft kaup að utan ykju þrýsting á enn frekari uppbyggingu stóriðju, sem nú þegar hefur krafist mikilla umhverfisfórna í íslenskri náttúru vegna orkuöflunar, auk þeirra beinu skaðlegu áhrifa sem stóriðja hefur á næsta umhverfi sitt. Við tökum undir með Náttúrufræðistofnun sem segir í umsögn sinni að það sé „siðferðilega rangt að heimila fyrirtækjum sem hér starfa kaup á losunarheimildum erlendis fyrir atvinnustarfsemi sem getur spillt íslenskri náttúru“.
Við leggjum því til að kaup losunarheimilda að utan séu háð samþykki Alþingis hverju sinni.
Um bindingu í gróðri (og hugsanlega í bergi í framtíðinni) gegnir öðru máli, enn fremur um erlent samstarf. Á skrifstofu loftslagssamningsins í Bonn er nú unnið að því hörðum höndum að semja reglur um bindingu og lítur út fyrir að þær verði viðamiklar og strangar. Ólíklegt er að hér verði um verulega umfangsmikil verkefni að ræða á þessu sviði en ákvæðið um gróðurbindingu gæti þó reynst landgræðslu- og skógræktarverkefnum talsverð lyftistöng. Þess verður að gæta í því sambandi að ekki sé ráðist í gróðurbindingu þvert á náttúruverndarsjónarmið, og sjálfsagt er einnig að leggja slík sjónarmið til grundvallar erlendu samstarfi. Við leggjum því fram breytingartillögu þá sem bent er á í umsögn Náttúrufræðistofnunar um að gæta slíkra sjónarmiða við hagnýtingu sveigjanleikaákvæðanna.
Nái þetta frumvarp fram að ganga óbreytt kann það að leiða til þess að samningsmarkmið ríkisstjórnarinnar í viðræðum um framhald Kyoto-bókunarinnar taki öðru fremur mið af hagsmunum stóriðju en ekki þeim brýnu hagsmunum íslensku þjóðarinnar að vinna með öðrum innan alþjóðasamfélagsins að því markmiði að draga verulega úr losun gróðurhúsalofttegunda og vinna með því gegn hættulegum loftslagsbreytingum.
Þá ber að hafa í huga að Íslendingar eiga þess kost að verða í fararbroddi við að draga úr brennslu jarðefnaeldsneytis með nýtingu endurnýjanlegrar og umhverfisvænnar orku. Til að nýir orkugjafar eða orkuberar leysi jarðefnaeldsneyti af hólmi í samgöngum og fiskveiðum þarf mikla innlenda orkuframleiðslu. Gáleysisleg ákvæði frumvarpsins um uppsöfnun og innflutning losunarheimilda ýta undir enn frekari stóriðju sem gæti tekið upp orkuöflunarleiðir sem ella væru nýttar til þess arna.
Að samþykktum þeim breytingartillögum sem hér eru lagðar til getur frumvarpið markað þáttaskil í starfi Íslendinga gegn loftslagsvá í heiminum. Það getur einnig skapað stjórnvöldum skilyrði til að virða með sóma skuldbindingar Íslendinga samkvæmt Kyoto-bókuninni og undanþáguákvæðinu frá Marakess. Með breytingartillögunum væri einnig dregið úr þeim vanda sem skipan mála að frumvarpinu óbreyttu skapar Íslendingum við lok Kyoto-tímabilsins. Frumvarpið svo breytt legði grundvöll að skynsamlegum og framsýnum samningsmarkmiðum Íslendinga í komandi viðræðum um næsta tímabil eftir árslok 2012.
Fylgiskjal I.
Fylgiskjal II.
Fylgiskjal III.
Fylgiskjal IV.
133. löggjafarþing 2006–2007.
Þskj. 1243 — 641. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um losun gróðurhúsalofttegunda.
Frá minni hluta umhverfisnefndar.
Markmið frumvarpsins er í 1. gr. sagt vera að skapa skilyrði fyrir stjórnvöld til þess að standa við alþjóðlegar skuldbindingar Íslendinga um að takmarka losun gróðurhúsalofttegunda. Skilyrði þessi á með frumvarpinu að skapa á þann hátt að stjórnvöld fá lagaheimild til að úthluta stóriðjufyrirtækjum losunarkvóta og eru laus allra mála gagnvart stóriðjunni þegar þeim kvóta sleppir.
Hér er fyrst og fremst um að ræða losunarheimildir samkvæmt undanþáguákvæðinu við Kyoto-bókunina, 14/CP.7, en einnig verður úthlutað til stóriðju hluta af almennum losunarkvóta Íslendinga á fyrsta Kyoto-tímabilinu, 2008–2012. Treyst er á að hlutdeild annarra uppsprettna en stóriðju verði á þessum tíma minni en svo að gangi á stóriðjukvótann, sem alls er talinn 10,5 milljónir tonna af koltvísýringi, CO 2, og koltvísýringsígildum. Þar af teljast 8 milljónir tonna heimilar samkvæmt undanþáguákvæðinu (1,6 milljónir tonna á ári) en 2,5 milljónir tonna koma af almenna kvótanum, sem samtals er rúmar 18,5 milljónir tonna á tímabilinu (rúml. 3,7 milljónir tonna á ári).
Þessum heimildum, 10,5 milljónum tonna, skal úthlutað árlega en þó ekki í jöfnum skömmtum á hverju ári heldur er gert ráð fyrir að úthlutunarnefndin geti úthlutað fleiri losunarheimildum á síðari hluta tímabilsins en hinum fyrri. Losun stóriðju samkvæmt undanþáguákvæðinu getur því verið umtalsvert meiri á síðasta Kyoto-árinu, 2012, en að meðaltali á tímabilinu.
Fyrirtækin sem um sækja fá heimildirnar ókeypis. Þegar fer að þynnast í heimildabirgðunum skal nefndin úthluta samkvæmt matskenndum reglum sem miðast við að fyrstur fái sá sem fyrstur kemur. Fyrirtæki sem ekki hefur náð frísæti í kapphlaupinu getur aflað sér meiri kvóta með því að kaupa losunarheimildir erlendis. Auk þess er hægt að afla sér aukaheimilda með bindingu í gróðri eða með samstarfi í þróunarríkjum og Austur-Evrópuríkjum samkvæmt svokölluðum sveigjanleikaákvæðum Kyoto-bókunarinnar.
Minni hluti umhverfisnefndar fagnar því að loksins skuli komið fram frumvarp sem gerir íslenskum stjórnvöldum kleift að hafa hemil á losun frá stóriðju. Við teljum hins vegar að frumvarpinu sé verulega áfátt í mikilvægum atriðum og flytjum breytingartillögur sem ætlað er að bæta úr helstu ágöllunum.
– Við gagnrýnum að í frumvarpinu er í raun ekki kveðið á um neins konar árangur við samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda. Tengsl frumvarpsins við nýlega loftslagsstefnu ríkisstjórnarinnar eru engin. Þar er talað um samdrátt um 50–75% árið 2050 miðað við losunina 1990 en í frumvarpinu er í raun gert ráð fyrir verulegri aukningu losunar á Íslandi til 2012 og jafnvel eftir þann tíma. Þetta stríðir gegn markmiðum loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna og skuldbindingum Íslendinga gagnvart þeim samningi.
Ríkisstjórnin er óspör á fögur fyrirheit fyrir hönd næstu kynslóða í loftslagsstefnuplagginu. Þegar kemur að stóriðjuáformum í þessu frumvarpi gleymast hinar háleitu hugsmíðir.
– Við teljum óheppilegt að blandað sé saman úthlutun samkvæmt undanþáguákvæðinu og úthlutun úr almenna kvótanum, og gagnrýnum að tekinn sé af handahófi hluti almenna kvótans og settur til stóriðjuúthlutunar. Vissulega er rökrétt að til slíkrar úthlutunar séu settar losunarheimildir í samræmi við losun frá verunum í Straumsvík og á Grundartanga fyrir 1990. Ekki er hins vegar eðlilegt að reikna með úthlutun til stóriðju úr almenna kvótanum umfram það, nema um sérstök tilvik sé að ræða. Fyrir þeim ætti þá að gera ráð sérstaklega, svo sem Sementsverksmiðjunni og hugsanlegri rafskautaverksmiðju á Katanesi sem þegar hefur fengið starfsleyfi en efast er um að í gagn komist.
Þessi staða er sérlega óheppileg vegna þess að gert er ráð fyrir að losunarheimildirnar séu ókeypis en að fyrirtækin sem ekki komast í fríriðilinn þurfi að kaupa sér heimildir. Gallarnir verða hins vegar þolanlegri ef samþykktar eru breytingartillögur okkar um gjaldtöku og takmörkun á aukaheimildir.
– Við höfnum reikningskúnstum með þær heimildir sem fylgja undanþáguákvæðinu. Vissulega er það rétt að heimildirnar á Kyoto-tímabilinu 2008–2012 miðast við meðaltal áranna fimm. Með þeirri reglu var raunar reynt að koma í veg fyrir að rustaríki fyndu sér þá , löglegu' leið fram hjá skuldbindingum sínum að losa mikið hluta tímabilsins en lækka sig síðan niður í lokin, ef miðað hefði verið við síðasta árið.
Með því að treysta á uppsöfnunaraðferðina fer ríkisstjórnin á svig við skuldbindingar Íslendinga. Ljóst er að sú stóriðja sem nú er ákveðin (Alcan án stækkunar umfram 1990- losun, Járnblendið umfram 1990-losun án frekari stækkunar, Norðurál, Fjarðaál) mundi að meðtaldri stækkun í Straumsvík losa meira í lok Kyoto-tímabilsins en nemur ársmeðaltalinu 1,6 milljónum tonna. Í athugasemdum við frumvarpið segir að heildarlosun sem fellur undir undanþáguákvæðið frá framangreindum verum fullbyggðum auk álvera í Helguvík og við Húsavík yrði 2,7 milljónir tonna– 1,1 milljón tonna meiri en ársmeðaltal samkvæmt undanþáguákvæðinu. Að vísu er ekki líklegt að losunin gæti orðið svo mikil árið 2012 vegna byggingarhraðans en mundi ná því marki næstu árin þar á eftir.
Þótt heildarlosun 2008–2012 næði enn ekki þeim 8 milljónum tonna sem leyfð eru á tímabilinu er augljóst að íslensk stjórnvöld væru með þessu að misvirða skuldbindingar sínar þar sem varla væri unnt að koma þessari losun niður fyrir meðaltalsmörkin á næstu árum frá 2013 – þegar almennt er búist við dagskipun um verulegan samdrátt. Með kúnstum af þessu tagi kynnu Íslendingar að verða settir í skammarkrók samkvæmt Kyoto-bókuninni og gert að draga meira úr losun en ella. Verra væri þó jafnvel að þjóðin og stjórnvöld hennar yrðu talin meðal skussa og rusta í alþjóðlegum umhverfismálum. Það veikti virðingu þjóðar og ríkis, ímynd, viðskiptavild alls kyns og samningsstöðu.
Í þýsku lögfræðiáliti sem skrifað var fyrir Náttúruverndarsamtök Íslands eru lokaorðin þessi (í þýðingu Markmáls): „Til að sinna skyldum sínum samkvæmt alþjóðalögum, en þó einkum og sér í lagi samkvæmt ákvæði 14/CP.7, er Íslandi heimilt að nýta að fullu undanþáguna um þær 8 milljónir tonna af CO 2 sem veitt var og ber ekki skylda til að sækja um á ári hverju að fá til ráðstöfunar 1,6 milljónir tonna af CO 2. Þrátt fyrir þetta getur ríkisstjórnin ekki sótt um að auka umfang verkefnisins og útblástur sem fellur undir þetta ákvæði með það fyrir augum að skapa óbreytt ástand (status quo) og heimila landi að undanskilja iðnaðinn frá reglugerð um útblástur. Slíkt myndi brjóta í bága við þá skyldu Íslands að draga úr útblæstri til lengri tíma litið. Ef Ísland reyndi að semja á ný um svipaðar undanþágur fyrir næsta samningstímabil myndi það ganga á svig við og vera andstætt skuldbindingum þess samkvæmt alþjóðalögum. Slíkt gæti einnig orðið efniviður í hugsanlega kröfu um ábyrgð ríkisins þar sem slíkt væri ekki í samræmi við að sýna kostgæfni við að hindra og lágmarka tjón af völdum loftslagsbreytinga.“
Uppsöfnun losunarheimilda stríðir gegn markmiðum loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna og skuldbindingum Íslands gagnvart þeim samningi.
Við leggjum því til að við úthlutun losunarheimilda samkvæmt undanþáguákvæðinu verði miðað við að losun sé ekki meiri en 1,6 milljónum tonna á síðasta ári Kyoto-tímabilsins, 2102.
– Losunarheimildir Íslendinga á Kyoto-tímabilinu eru takmörkuð verðmæti. Sjálfsagt er að skapa hagræna hvata sem víðast til að draga úr notkun þeirra. Hætt er við að með úthlutun gjaldfrjálsra losunarheimilda sé ýtt undir hefðarhald á þessum heimildum, að fyrirtækin sem úthlutað verður ókeypis kvóta telji sig eiga hann með nokkrum hætti og geri á þeim grunni kröfur í framhaldinu, eftir árslok 2012. Saga fiskveiðistjórnar á Íslandi undanfarna áratugi sýnir vel hætturnar sem í þessu felast.
Andrúmsloft fellur undir náttúrugæði í skilningi auðlindanefndarinnar sem skilaði skýrslu sinni árið 2000. Þar er vísað til þess að með tímanum kynni að vera æskilegt að fella andrúmsloft eins og aðrar nýtanlegar auðlindir sem ekki eru í einkaeign undir þjóðareign. Sá tími virðist nú runninn upp, þar sem réttur til að nýta auðlindina andrúmsloft með þeim hætti sem frumvarpið fjallar um er nú orðinn takmarkaður og eftirsóttur. Í því ljósi er allsendis óhæft að úthluta þeim rétti án reglna um jafnræði og endurgjald.
Við tökum í þessum efnum undir sjónarmið sem fram koma í umsögn Orkustofnunar, þar sem talið er „mjög mikilvægt að strax í upphafi sé mótuð heildarstefna um þá aðferðafræði sem notuð verði til framtíðar við úthlutun og hugsanlegt endurgjald fyrir þau takmörkuðu gæði sem til verða við takmarkanir á losun gróðurhúsalofttegunda.“ Orkustofnun lýsir áhyggjum sínum af því að með þessu sé verið „að skapa fordæmi um varanlega ráðstöfun á losunarkvótum á grundvelli sögulegra viðmiða, án endurgjalds“. Minnt er á það kerfi framseljanlegra losunarkvóta sem nú er verið að koma upp innan Evrópusambandsins og að lokum væntanlega á öllu Evrópska efnahagssvæðinu, og bent á að hinar takmörkuðu losunarheimildir hafi þegar fengið á sig verðgildi. „Löggjafarvaldið verður því að vera sér meðvitað um að með úthlutun á losunarheimildum nú kunni að vera lagður grunnur að fyrirkomulagi sem muni hafa afleiðingar langt fram yfir það tímabil sem frv. þetta fjallar um, þ.e. árin fram til 2013.“
Við leggjum til að hugsað verði til framtíðar í þessum efnum og strax komið á fót skipan sem miðast við að losunarheimildirnar séu takmörkuð verðmæti í þjóðareigu sem afhentar eru til tímabundinnar nýtingar gegn gjaldi. Þessi skipan er í góðu samræmi við mengunarbóta- eða greiðsluregluna sem væntanlega verður lögleidd á þessu þingi sem ein af meginreglum umhverfisréttar.
Eðlilegt er að miða við að gjaldsupphæð sé hverju sinni sem næst markaðsverði. Gjaldsupphæð sem hér er lögð til, 100 kr. fyrir losunarheimildina á ári, miðast við 10% af markaðsverði á losunartonni innan ESB. Árið 2008 fá samsvarandi fyrirtæki þar aðeins 90% af losunarheimildum gjaldfrítt og þurfa því að draga saman um 10% eða kaupa losunarheimildir sem því nemur. Þess er vænst að verðið hækki ytra á næstu árum og er eðlilegt að fylgja þeirri þróun eftir með nýrri lagasetningu um gjaldið þegar þurfa þykir, jafnvel fyrir hverja úthlutun, eins og tíðkast um önnur gjöld sem Alþingi ákveður. Vel kann svo að vera að í framtíðinni þyki uppboðsleið heppilegri við úthlutun losunarheimilda, einkum ef hún verður víðtækari en nú er fyrirhugað.
Í frumvarpinu er miðað við árlega úthlutun losunarheimilda og er ekki líklegt að heimildir verði framseldar innan ársins nema þá í sérstökum tilvikum. Ekkert mælir í sjálfu sér gegn slíkri sölu en búa þarf svo um hnúta að hægt sé að skila heimildum aftur á kaupverði.
– Við teljum afar óheppilegt að leyfa fyrirtækjum sem ekki telja sig fá nægar losunarheimildir við úthlutun að kaupa ótakmarkaðan aukakvóta erlendis. Eins og mál standa nú yrði úthlutunarkerfi losunarheimilda eina stjórntækið sem almannavaldið hefði til að stýra þróun og frekari uppbyggingu stóriðju á landinu, en með leyfi því sem í frumvarpinu felst til að kaupa losunarheimildir óhindrað að utan væru öll bönd brostin. Ekki má gleyma að þetta er einnig siðferðilegt álitamál og varðar meðal annars ímynd og orðspor þjóðarinnar. Áður en lagt er á þá braut þarf að fara fram grundvallarumræða um hvort Ísland eigi að verða miðstöð stóriðju sem rekin er á erlendum losunarheimildum. Losun á hvert mannsbarn er þegar orðin veruleg á Íslandi og ef heldur fram sem horfir gætu Íslendingar við lok Kyoto-tímans lent í hópi þeirra þjóða sem mest menga að höfðatölu – og værum þar með orðin helstir ábyrgðarmenn loftslagsvárinnar sem losunin veldur.
Þá er ljóst að óheft kaup að utan ykju þrýsting á enn frekari uppbyggingu stóriðju, sem nú þegar hefur krafist mikilla umhverfisfórna í íslenskri náttúru vegna orkuöflunar, auk þeirra beinu skaðlegu áhrifa sem stóriðja hefur á næsta umhverfi sitt. Við tökum undir með Náttúrufræðistofnun sem segir í umsögn sinni að það sé „siðferðilega rangt að heimila fyrirtækjum sem hér starfa kaup á losunarheimildum erlendis fyrir atvinnustarfsemi sem getur spillt íslenskri náttúru“.
Við leggjum því til að kaup losunarheimilda að utan séu háð samþykki Alþingis hverju sinni.
Um bindingu í gróðri (og hugsanlega í bergi í framtíðinni) gegnir öðru máli, enn fremur um erlent samstarf. Á skrifstofu loftslagssamningsins í Bonn er nú unnið að því hörðum höndum að semja reglur um bindingu og lítur út fyrir að þær verði viðamiklar og strangar. Ólíklegt er að hér verði um verulega umfangsmikil verkefni að ræða á þessu sviði en ákvæðið um gróðurbindingu gæti þó reynst landgræðslu- og skógræktarverkefnum talsverð lyftistöng. Þess verður að gæta í því sambandi að ekki sé ráðist í gróðurbindingu þvert á náttúruverndarsjónarmið, og sjálfsagt er einnig að leggja slík sjónarmið til grundvallar erlendu samstarfi. Við leggjum því fram breytingartillögu þá sem bent er á í umsögn Náttúrufræðistofnunar um að gæta slíkra sjónarmiða við hagnýtingu sveigjanleikaákvæðanna.
Nái þetta frumvarp fram að ganga óbreytt kann það að leiða til þess að samningsmarkmið ríkisstjórnarinnar í viðræðum um framhald Kyoto-bókunarinnar taki öðru fremur mið af hagsmunum stóriðju en ekki þeim brýnu hagsmunum íslensku þjóðarinnar að vinna með öðrum innan alþjóðasamfélagsins að því markmiði að draga verulega úr losun gróðurhúsalofttegunda og vinna með því gegn hættulegum loftslagsbreytingum.
Þá ber að hafa í huga að Íslendingar eiga þess kost að verða í fararbroddi við að draga úr brennslu jarðefnaeldsneytis með nýtingu endurnýjanlegrar og umhverfisvænnar orku. Til að nýir orkugjafar eða orkuberar leysi jarðefnaeldsneyti af hólmi í samgöngum og fiskveiðum þarf mikla innlenda orkuframleiðslu. Gáleysisleg ákvæði frumvarpsins um uppsöfnun og innflutning losunarheimilda ýta undir enn frekari stóriðju sem gæti tekið upp orkuöflunarleiðir sem ella væru nýttar til þess arna.
Að samþykktum þeim breytingartillögum sem hér eru lagðar til getur frumvarpið markað þáttaskil í starfi Íslendinga gegn loftslagsvá í heiminum. Það getur einnig skapað stjórnvöldum skilyrði til að virða með sóma skuldbindingar Íslendinga samkvæmt Kyoto-bókuninni og undanþáguákvæðinu frá Marakess. Með breytingartillögunum væri einnig dregið úr þeim vanda sem skipan mála að frumvarpinu óbreyttu skapar Íslendingum við lok Kyoto-tímabilsins. Frumvarpið svo breytt legði grundvöll að skynsamlegum og framsýnum samningsmarkmiðum Íslendinga í komandi viðræðum um næsta tímabil eftir árslok 2012.
Alþingi, 15. mars 2007.
Mörður Árnason,
frsm.
Ásta R. Jóhannesdóttir.
Kolbrún Halldórsdóttir.
Rannveig Guðmundsdóttir.
Fylgiskjal I.
Umsögn frá Náttúrufræðistofnun Íslands.
(12. mars 2007.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal II.
Umsögn frá Orkustofnun.
(9. febrúar 2007.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal III.
Umsögn frá Landvernd.
(9. mars 2007).
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal IV.
Umsögn frá Náttúruverndarsamtökum Íslands.
(12. mars 2007.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
