Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 409. máls.
133. löggjafarþing 2006–2007.
Þskj. 1315 — 409. mál.
um frv. til æskulýðslaga.
Þegar samið er frumvarp til að leysa af hólmi 37 ára gömul lög mætti ætla að vandað yrði til verka. Svo er því miður ekki um frumvarp til æskulýðslaga. Þrátt fyrir heiti frumvarpsins er því einungis ætlað að ná til takmarkaðs hluta æskulýðsstarfs, og sýn frumvarpsflytjanda á æskulýðsmál virðist í heild nokkuð þröng, jafnvel gamaldags í neikvæðri merkingu þess orðs. Um þetta bárust nefndinni fjölmargar ábendingar í umsögnum og við heimsóknir gesta til nefndarinnar.
Skynsamlegast væri að vísa frumvarpinu frá í núverandi mynd og semja nýtt frumvarp um æskulýðsmál, sem tæki til miklu fjölbreyttari starfs en þetta frumvarp gerir ráð fyrir. Minni hluti nefndarinnar telur þó rétt að freista þess heldur að ná fram breytingartillögum við frumvarpið nú og sníða þannig af því augljósustu galla þar sem telja má nokkur ákvæði þess ávinning miðað við gildandi lög frá 1970. Ýmis æskulýðssamtök hafa af þeim ástæðum hvatt til þess að frumvarpið verði samþykkt á þessu þingi.
Atvinnu- og starfsbann skv. 10. gr.
Verulegur ágalli á frumvarpinu eru ákvæði í 10. gr. þess þar sem útilokaðir eru frá atvinnu við skipuleg æskulýðsstörf tveir hópar sakamanna. Á sú útilokun einnig við sjálfboðið starf af þessu tagi. Við teljum þetta ákvæði ganga allt of langt við að útiloka fólk frá vinnu og verður að efa að slíkt ákvæði standist meðalhófsreglu sem virða ber við stjórnsýslu.
Í greininni er fyrirskipað að útilokaðir frá þessum störfum séu a) ævilangt, þeir sem hafa gerst brotlegir við kafla XXII í hegningarlögum, um kynferðisbrot, og b) fimm ár eftir dóm, þeir sem hafa gerst brotlegir við fíkniefnalögin (nr. 65/1974). Raunar eru alvarlegustu brot á fíkniefnasviði undanskilin, og hefur ekki komið í ljós hvaða efnisleg rök liggja þar að baki. Vera kann að um sé að ræða dæmi um slæleg vinnubrögð frumvarpsflytjanda við undirbúninginn. Það dæmi ætti þá einnig við um vinnubrögð meiri hluta menntamálanefndar.
Telja má sjálfsagt að hafa í æskulýðslögum ákvæði svipuð þeim sem er að finna í 36. gr. barnaverndarlaga (nr. 80/2002) en þar er bannað að ráða til starfa við umönnun barna og hjá barnaverndaryfirvöldum menn sem hafa brotið af sér samkvæmt kafla XXII ef brotið beinist gegn einstaklingi undir 18 ára aldri. Skal um þetta bent á rökstuðning í athugasemdum um 36. gr. við frumvarpið til barnaverndarlaga (þskj. 403 á 127. löggjafarþingi).
Enn hafa hins vegar ekki komið fram rök fyrir því að hin tilteknu brot önnur á hegningarlöggjöf séu ástæða til atvinnubanns eins og þess sem lagt er til í frumvarpinu. Brot á öðrum ákvæðum í kafla XXII en þeim sem beinast gegn börnum og brot á fíkniefnalögunum hlýtur að þurfa að athuga í samhengi við almenn afbrot, og sýna fram á að þau sé æskulýð sérstaklega skeinuhætt. Þetta má einnig orða með þeim hætti að sé almennum kynferðisafbrotamönnum meinað ævilangt að sinna æskulýðsstarfsemi hljóti að koma sterklega til álita að láta slíkt bann ná einnig til morðingja, til ræningja, til manna sem hafa gerst sekir um heimilisofbeldi, til fjárglæframanna. Ef fíkniefnabrotamenn teljast óheppilegir í æskulýðsstarfi fimm árum eftir að dómur er kveðinn upp yfir þeim – hver eru þá skilyrðin um drykkjumenn eða áfengissjúklinga?
Rétt er að hafa í huga að brot gegn XXII. kafla hegningarlaga og gegn fíkniefnalögunum eru ekki öll jafnalvarleg, en engin aðgreining þeirra er reynd í frumvarpinu, athugasemdum með því eða í rökstuðningi meiri hluta menntamálanefndar.
Því hefur verið borið við í umræðu um þessi mál að allur sé varinn góður. Börn eigi heimtingu á að njóta vafans þegar um þá brotamenn er að ræða sem frumvarpið tekur til. Spyrja má hvort börn eigi þá ekki að njóta vafans þegar um er að ræða morðingja, ræningja, fjárglæframenn, ofbeldismenn á heimili og drykkjumenn – sem ekkert er um fjallað í frumvarpinu.
Almennt getur ekki talist heppilegt að fyrrverandi sakamenn gæti barna eða sjái um æskulýðsstarf, þótt á því kunni að vera undantekningar. Með sömu undantekningu og í barnaverndarlögum hlýtur þó að telja eðlilegt að forstöðumönnum í æskulýðsstarfi sé falinn lokadómur um þetta – um leið og brýnt er fyrir þeim að sýna aðgát við val starfsfólks og móttöku sjálfboðaliða.
Þess má geta að starfsmenn menntamálaráðherra voru beðnir að taka saman lista um ámóta starfsbann í íslenskum lögum og reglum annars vegar og hins vegar í svipuðum lögum hjá grannþjóðunum. Sá listi barst aldrei, og er ókannað hver fordæmi eru fyrir ákvæði af þessu tagi í lögum og reglum. Munu þau fátíð, og mjög af öðru tagi en í frumvarpinu – benda mætti á ákvæði laga um fjármálafyrirtæki þar sem gert er ráð fyrir að stjórnarmenn og framkvæmdastjórar hafi ekki verið dæmdir vegna brota sem tengjast atvinnustarfsemi. Athyglisvert er að engin ákvæði af þessu tagi er að finna í lögum um leikskólakennara og grunnskólakennara. Í vinnu sem stendur yfir við endurskoðun þeirra laga mun eingöngu miðað við að bæta við þau ákvæði samhljóða 36. gr. barnaverndarlaga.
Sú sérkennilega staða gæti komið upp við samþykkt þessa frumvarps að miklu strangari lagakröfur yrðu gerðar um atvinnu og sjálfboðastarf við æskulýðsstarfsemi en hjá barnaverndaryfirvöldum og þeim heimilum og stofnunum sem barnaverndarlögin ná yfir, og miklu strangari en gilda um kennara og annað starfsfólk leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla – þar sem þó er þungamiðja alls barna- og æskulýðsstarfs á Íslandi.
Þá ber að hafa í huga að þessi ákvæði frumvarpsins fela í sér refsiþyngingu án þess að farið hafi fram nein umræða um þörf á þeim auknu refsingum. Minnt skal á að um það ævilanga eða tímabundna atvinnubann og bann við sjálfboðnu starfi sem lagt er til í frumvarpinu gilda ekki ákvæði hegningarlaga um atriði sem hafa áhrif á refsihæð (kafli VIII, einkum 74. gr.) heldur leggst þessi aukarefsing ofan á refsidóminn sjálfan án nokkurs tillits til mildandi aðstæðna.
Rannsóknir.
Óánægja kom fram í umsögnum fræðimanna og rannsóknastofnana um ákvæði 12. gr. sem fjallar um rannsóknir. Hún beindist fyrst og fremst að því að enginn fulltrúi rannsóknarsamfélagsins skuli sitja í ráðgjafarnefnd um æskulýðsrannsóknir. Þessi krafa byggist ekki síst á því að æskulýðsrannsóknum hefur verið skipað hér með öðrum hætti en í grannríkjum og ekki á þann veg að allir séu sáttir við, sbr. ummæli í umsögnum frá rannsakendum. Minni hlutinn telur sjálfsagt að verða við þessum óskum, og leggur til að ráðherranum sé látið nægja að skipa einn fulltrúa án tilnefningar í fimm manna nefnd en Félagsfræðingafélag Íslands skipi þar einn fulltrúa. Ekki er til neinn sameiginlegur vettvangur þeirra sem fást við æskulýðsrannsóknir en treysta má fagfélagi félagsfræðinga til að halda á þessum hagsmunum þótt hópur rannsakenda nái út fyrir ramma félagsfræðinnar.
Minni hlutinn er samþykkur breytingartillögu meiri hlutans um að lengja skipunartíma þessarar nefndar.
Með þessum breytingum telur minni hluti nefndarinnar viðunandi fyrir Alþingi að samþykkja þetta frumvarp en hvetur til að slík lög verði endurskoðuð sem allra fyrst, taki til alls æskulýðsstarfs og verði nútímalegur rammi stjórnsýslu ríkisvaldsins á þessu mikilvæga sviði.
133. löggjafarþing 2006–2007.
Þskj. 1315 — 409. mál.
Nefndarálit
um frv. til æskulýðslaga.
Frá minni hluta menntamálanefndar.
Þegar samið er frumvarp til að leysa af hólmi 37 ára gömul lög mætti ætla að vandað yrði til verka. Svo er því miður ekki um frumvarp til æskulýðslaga. Þrátt fyrir heiti frumvarpsins er því einungis ætlað að ná til takmarkaðs hluta æskulýðsstarfs, og sýn frumvarpsflytjanda á æskulýðsmál virðist í heild nokkuð þröng, jafnvel gamaldags í neikvæðri merkingu þess orðs. Um þetta bárust nefndinni fjölmargar ábendingar í umsögnum og við heimsóknir gesta til nefndarinnar.
Skynsamlegast væri að vísa frumvarpinu frá í núverandi mynd og semja nýtt frumvarp um æskulýðsmál, sem tæki til miklu fjölbreyttari starfs en þetta frumvarp gerir ráð fyrir. Minni hluti nefndarinnar telur þó rétt að freista þess heldur að ná fram breytingartillögum við frumvarpið nú og sníða þannig af því augljósustu galla þar sem telja má nokkur ákvæði þess ávinning miðað við gildandi lög frá 1970. Ýmis æskulýðssamtök hafa af þeim ástæðum hvatt til þess að frumvarpið verði samþykkt á þessu þingi.
Atvinnu- og starfsbann skv. 10. gr.
Verulegur ágalli á frumvarpinu eru ákvæði í 10. gr. þess þar sem útilokaðir eru frá atvinnu við skipuleg æskulýðsstörf tveir hópar sakamanna. Á sú útilokun einnig við sjálfboðið starf af þessu tagi. Við teljum þetta ákvæði ganga allt of langt við að útiloka fólk frá vinnu og verður að efa að slíkt ákvæði standist meðalhófsreglu sem virða ber við stjórnsýslu.
Í greininni er fyrirskipað að útilokaðir frá þessum störfum séu a) ævilangt, þeir sem hafa gerst brotlegir við kafla XXII í hegningarlögum, um kynferðisbrot, og b) fimm ár eftir dóm, þeir sem hafa gerst brotlegir við fíkniefnalögin (nr. 65/1974). Raunar eru alvarlegustu brot á fíkniefnasviði undanskilin, og hefur ekki komið í ljós hvaða efnisleg rök liggja þar að baki. Vera kann að um sé að ræða dæmi um slæleg vinnubrögð frumvarpsflytjanda við undirbúninginn. Það dæmi ætti þá einnig við um vinnubrögð meiri hluta menntamálanefndar.
Telja má sjálfsagt að hafa í æskulýðslögum ákvæði svipuð þeim sem er að finna í 36. gr. barnaverndarlaga (nr. 80/2002) en þar er bannað að ráða til starfa við umönnun barna og hjá barnaverndaryfirvöldum menn sem hafa brotið af sér samkvæmt kafla XXII ef brotið beinist gegn einstaklingi undir 18 ára aldri. Skal um þetta bent á rökstuðning í athugasemdum um 36. gr. við frumvarpið til barnaverndarlaga (þskj. 403 á 127. löggjafarþingi).
Enn hafa hins vegar ekki komið fram rök fyrir því að hin tilteknu brot önnur á hegningarlöggjöf séu ástæða til atvinnubanns eins og þess sem lagt er til í frumvarpinu. Brot á öðrum ákvæðum í kafla XXII en þeim sem beinast gegn börnum og brot á fíkniefnalögunum hlýtur að þurfa að athuga í samhengi við almenn afbrot, og sýna fram á að þau sé æskulýð sérstaklega skeinuhætt. Þetta má einnig orða með þeim hætti að sé almennum kynferðisafbrotamönnum meinað ævilangt að sinna æskulýðsstarfsemi hljóti að koma sterklega til álita að láta slíkt bann ná einnig til morðingja, til ræningja, til manna sem hafa gerst sekir um heimilisofbeldi, til fjárglæframanna. Ef fíkniefnabrotamenn teljast óheppilegir í æskulýðsstarfi fimm árum eftir að dómur er kveðinn upp yfir þeim – hver eru þá skilyrðin um drykkjumenn eða áfengissjúklinga?
Rétt er að hafa í huga að brot gegn XXII. kafla hegningarlaga og gegn fíkniefnalögunum eru ekki öll jafnalvarleg, en engin aðgreining þeirra er reynd í frumvarpinu, athugasemdum með því eða í rökstuðningi meiri hluta menntamálanefndar.
Því hefur verið borið við í umræðu um þessi mál að allur sé varinn góður. Börn eigi heimtingu á að njóta vafans þegar um þá brotamenn er að ræða sem frumvarpið tekur til. Spyrja má hvort börn eigi þá ekki að njóta vafans þegar um er að ræða morðingja, ræningja, fjárglæframenn, ofbeldismenn á heimili og drykkjumenn – sem ekkert er um fjallað í frumvarpinu.
Almennt getur ekki talist heppilegt að fyrrverandi sakamenn gæti barna eða sjái um æskulýðsstarf, þótt á því kunni að vera undantekningar. Með sömu undantekningu og í barnaverndarlögum hlýtur þó að telja eðlilegt að forstöðumönnum í æskulýðsstarfi sé falinn lokadómur um þetta – um leið og brýnt er fyrir þeim að sýna aðgát við val starfsfólks og móttöku sjálfboðaliða.
Þess má geta að starfsmenn menntamálaráðherra voru beðnir að taka saman lista um ámóta starfsbann í íslenskum lögum og reglum annars vegar og hins vegar í svipuðum lögum hjá grannþjóðunum. Sá listi barst aldrei, og er ókannað hver fordæmi eru fyrir ákvæði af þessu tagi í lögum og reglum. Munu þau fátíð, og mjög af öðru tagi en í frumvarpinu – benda mætti á ákvæði laga um fjármálafyrirtæki þar sem gert er ráð fyrir að stjórnarmenn og framkvæmdastjórar hafi ekki verið dæmdir vegna brota sem tengjast atvinnustarfsemi. Athyglisvert er að engin ákvæði af þessu tagi er að finna í lögum um leikskólakennara og grunnskólakennara. Í vinnu sem stendur yfir við endurskoðun þeirra laga mun eingöngu miðað við að bæta við þau ákvæði samhljóða 36. gr. barnaverndarlaga.
Sú sérkennilega staða gæti komið upp við samþykkt þessa frumvarps að miklu strangari lagakröfur yrðu gerðar um atvinnu og sjálfboðastarf við æskulýðsstarfsemi en hjá barnaverndaryfirvöldum og þeim heimilum og stofnunum sem barnaverndarlögin ná yfir, og miklu strangari en gilda um kennara og annað starfsfólk leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla – þar sem þó er þungamiðja alls barna- og æskulýðsstarfs á Íslandi.
Þá ber að hafa í huga að þessi ákvæði frumvarpsins fela í sér refsiþyngingu án þess að farið hafi fram nein umræða um þörf á þeim auknu refsingum. Minnt skal á að um það ævilanga eða tímabundna atvinnubann og bann við sjálfboðnu starfi sem lagt er til í frumvarpinu gilda ekki ákvæði hegningarlaga um atriði sem hafa áhrif á refsihæð (kafli VIII, einkum 74. gr.) heldur leggst þessi aukarefsing ofan á refsidóminn sjálfan án nokkurs tillits til mildandi aðstæðna.
Rannsóknir.
Óánægja kom fram í umsögnum fræðimanna og rannsóknastofnana um ákvæði 12. gr. sem fjallar um rannsóknir. Hún beindist fyrst og fremst að því að enginn fulltrúi rannsóknarsamfélagsins skuli sitja í ráðgjafarnefnd um æskulýðsrannsóknir. Þessi krafa byggist ekki síst á því að æskulýðsrannsóknum hefur verið skipað hér með öðrum hætti en í grannríkjum og ekki á þann veg að allir séu sáttir við, sbr. ummæli í umsögnum frá rannsakendum. Minni hlutinn telur sjálfsagt að verða við þessum óskum, og leggur til að ráðherranum sé látið nægja að skipa einn fulltrúa án tilnefningar í fimm manna nefnd en Félagsfræðingafélag Íslands skipi þar einn fulltrúa. Ekki er til neinn sameiginlegur vettvangur þeirra sem fást við æskulýðsrannsóknir en treysta má fagfélagi félagsfræðinga til að halda á þessum hagsmunum þótt hópur rannsakenda nái út fyrir ramma félagsfræðinnar.
Minni hlutinn er samþykkur breytingartillögu meiri hlutans um að lengja skipunartíma þessarar nefndar.
Með þessum breytingum telur minni hluti nefndarinnar viðunandi fyrir Alþingi að samþykkja þetta frumvarp en hvetur til að slík lög verði endurskoðuð sem allra fyrst, taki til alls æskulýðsstarfs og verði nútímalegur rammi stjórnsýslu ríkisvaldsins á þessu mikilvæga sviði.
Alþingi, 15. mars 2007.
Mörður Árnason,
frsm.
Björgvin G. Sigurðsson.
Einar Már Sigurðarson.
Kolbrún Halldórsdóttir.
