Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis, sem ég flyt ásamt fjórum öðrum hv. þingmönnum, Arnbjörgu Sveinsdóttur, formanni þingflokks sjálfstæðismanna, Lúðvíki Bergvinssyni, formanni þingflokks Samfylkingarinnar, Siv Friðleifsdóttur, formanni þingflokks framsóknarmanna, og Kristni H. Gunnarssyni, formanni þingflokks frjálslyndra.

Lögin um þingsköp Alþingis eru frá árinu 1991, en þá voru sett ný heildarlög um þingsköp Alþingis í kjölfar stjórnarskrárbreytingar um afnám deildaskiptingar þingsins. Þótt þá yrðu miklar breytingar á skipulagi Alþingis urðu í raun litlar efnisbreytingar á þingsköpunum sjálfum. Var um það talað á þeim tíma að það verkefni biði þingmanna að fara í endurskoðun þingskapa þegar nokkur reynsla væri á það komin fyrir þingmenn að starfa í einni deild. Aðeins tveimur árum seinna, árið 1993, var þó fyrsta breytingin gerð en þá náðist samkomulag um að setja tímamörk á ræður við 1. umr. um lagafrumvörp, auk nokkurra annarra atriða, svo sem að afnema svokallaðar þingskapaumræður, sem voru gróflega misnotaðar til efnisumræðna um mál, en taka í staðinn upp annars vegar umræður um störf þingsins og hins vegar umræður um fundarstjórn forseta sem áttu þá að snúast einvörðungu um formsatriði. Allir vita raunar hvernig það hefur gengið. Jafnframt urðu þá þingmenn úr stjórnarandstöðu formenn nokkurra nefnda.

Um mitt kjörtímabilið 1995–1999, er Ólafur G. Einarsson var forseti Alþingis, hófst skipuleg vinna við endurskoðun þingskapa, bæði á vettvangi forsætisnefndar og með formönnum þingflokka. Um það starf allt er mér vel kunnugt því að ég var þá einn af varaforsetum Alþingis. Þetta starf bar þann árangur að eftir áramótin 1998–1999 var lagt fram frumvarp um gagngerar breytingar á þingsköpum Alþingis. Að því stóð öll forsætisnefnd þingsins, Ólafur G. Einarsson, forseti, og varaforsetarnir Ragnar Arnalds, Guðni Ágústsson, Guðmundur Árni Stefánsson, auk þess sem hér stendur. Þingflokksformenn sem að málinu unnu studdu það líka, en tveir þeirra, þáverandi formaður þingflokks Alþýðubandalagsins, Svavar Gestsson, og þáverandi formaður þingflokks sjálfstæðismanna, Geir H. Haarde, skipuðu um tíma eins konar undirnefnd til þess að gera drög að ýmsum ákvæðum í frumvarpinu. Að þessu vék raunar Svavar Gestsson í kveðjuræðu sinni á þinginu þetta vor en þar sagði hann m.a., með leyfi forseta:

„Þingið er að mörgu leyti mun sterkara en það var fyrir þeim 20 árum sem liðin eru frá því að ég tók sæti í þessari stofnun, tvímælalaust. Ég tel að þingið sé að styrkjast og er sáttur við það að hafa átt aðild að því að skrifa niður ásamt ýmsum góðum mönnum — ég leyfi mér að nefna hæstv. núverandi fjármálaráðherra“ — [þ.e. Geir H. Haarde, núverandi forsætisráðherra] „dálítið af þeim textum sem nú liggja fyrir varðandi breytingar á lögum um þingsköp Alþingis. Ég tel að þessir hlutir séu í jákvæðri, skynsamlegri þróun í þá átt að styrkja þingræðið.“

Frumvarp þetta, sem var að mörgu leyti mjög róttækt, náði ekki fram að ganga. Miklar hræringar voru þennan vetur í stjórnmálum, þingflokkar klofnuðu eða sameinuðust, en nýr þingflokkur óháðra, undir forustu hv. þm. Steingríms J. Sigfússonar og Ögmundar Jónassonar, lagðist algerlega gegn frumvarpinu og á þeim stutta tíma sem til stefnu var fram að kosningum tókst ekki að afgreiða frumvarpið.

Ég og margir fleiri bundum vonir við það að takast mætti að ná sáttum um breytingar á þingsköpum Alþingis þegar nýtt þing kom saman eftir kosningar 1999. Af því varð hins vegar ekki. Forveri minni í embætti, Sólveig Pétursdóttir, lagði sig mjög fram á síðari hluta seinasta kjörtímabils um að ná samkomulagi um breytingar á þingsköpum, en hún náði ekki samstöðu þingflokkanna um önnur atriði en þau sem kalla mætti „tæknilegar breytingar“ og þau voru raunar að mestu tekin upp úr frumvarpinu frá 1999. Ég hef skilið niðurstöðu þess máls þannig að það hafi þó komið til álita að breyta reglum um ræðutíma ef unnt væri að setja þær breytingar í stærra samhengi, fá t.d. ráðherra að borðinu, bæta aðstöðu stjórnarandstöðunnar, ekki síst í nefndum, og fá til þess aukið fé.

Þannig stóðu þessi mál er ég var kjörinn til embættis forseta Alþingis í lok maí sl. vor. Er ég tók við kjöri sagði ég m.a. í ávarpi mínu þegar ég vék að slakri útkomu Alþingis í könnunum sem gerðar hafa verið á afstöðu þjóðarinnar til þingsins, með leyfi forseta:

„Eigi að síður tel ég að umræðuhættir á Alþingi eigi hér nokkra sök en það er sá þáttur þingstarfanna sem er sýnilegastur okkur. Ég hvet til þess að við öll tökum saman höndum og bætum hér um. Það á að vera hlutverk okkar að setja þann svip á löggjafarsamkomuna að hún njóti virðingar með þjóðinni og hafi trúverðugleika.“

Og enn fremur þetta, með leyfi forseta:

„Það er þrálátt viðhorf að sterk stjórnarandstaða feli það í sér að halda margar ræður og langar í þessum sal. Ég held að tími sé kominn til að endurskoða skipulag umræðu um þingmál. Alþingi er einn meginvettvangur stjórnarandstöðunnar í hinu pólitíska starfi. Hún þarf því, hver sem hana skipar hverju sinni, á því að halda að þingið hafi sterka stöðu, það njóti trausts og að vel sé að því búið, þannig að málflutningur stjórnarandstöðu og hið mikilvæga aðhaldshlutverk hennar fái hér þann búning og styrk sem bestur kostur er á. Ég er ekki að kalla eftir styttri umræðum heldur skýrari skoðanaskiptum, betra skipulagi og betri undirbúningi umræðna en oft hefur verið.“

Og enn við þingsetningu nú í haust sagði ég í ávarpi mínu er ég vék að bættri aðstöðu þingmanna og betri starfsháttum þingsins, með leyfi forseta:

„Að þessu hef ég unnið í sumar og mótað tillögur í þeim efnum með góðum stuðningi forsætisnefndar. Ég hef rætt við formenn stjórnmálaflokkanna og formenn þingflokkanna og kynnt þeim hugmyndir mínar um bætta starfshætti þingsins. Ég hef haft að leiðarljósi að Alþingi njóti virðingar með þjóðinni og starfshættir þingsins skapi trúverðugleika. Í viðræðum okkar í sumar hafa fjölmörg atriði verið rædd en það sem ég hef einkum lagt áherslu á lýtur að starfstíma þingsins, umræðuforminu á þinginu, starfi fastanefnda og starfsaðstöðu þingmanna.“

Og síðar sagði ég, með leyfi forseta:

„Annað meginatriði í þeim hugmyndum sem ég hef sett fram er nýr rammi við umræður um þingmál á Alþingi. Hér hef ég í huga að gera umræður markvissari og snarpari en nú er, en draga úr löngum ræðum og fá þannig betur fram mismunandi sjónarmið þingflokka og þingmanna til mála.“

Ég rifja þessi atriði upp núna, svo og fyrri orð mín um þessi efni, svo að það sé algerlega ljóst að um mjög langan tíma, og með vaxandi þunga, hefur verið krafa um það meðal alþingismanna að starfsaðstaða þeirra verði bætt og umræðuforminu á þinginu breytt. Afstaða mín í því máli hefur líka verið skýr og þess vegna hófst ég handa um það um leið og ég tók við þessu embætti að vinna að breytingum á þingsköpum Alþingis.

Meginsjónarmið mitt í þessu verkefni hefur verið að ná fram víðtækum breytingum sem tækju til margra þátta, í fyrsta lagi starfs okkar í þessum sal, í öðru lagi starfs þingmanna í nefndum og í þriðja lagi starfs okkar úti í kjördæmunum.

Ég tel algerlega ljóst að breytingar á umræðuforminu hér í þingsalnum sé ein grundvallarforsenda fyrir því að bæta skipulag á vinnubrögðum í þinginu. Það eitt nægir að vísu ekki, en er forsenda margs annars. Það þarf jafnframt að auka gæði löggjafarstarfsins, efla eftirlitshlutverk þingsins og skipuleggja að öðru leyti störf alþingismanna miklu betur en verið hefur. Síðasta vor komu til starfa á Alþingi 24 nýir þingmenn. Flestir komu úr öðrum krefjandi störfum í samfélaginu. Margir þeirra hafa komið að máli við mig eða látið þá skoðun sína í ljósi opinberlega að þeir telji að töluvert skorti á að störfum hér á Alþingi sé skipað með þeim hætti sem hæfi samtíma okkar. Ég verð því miður að viðurkenna að þessi gagnrýni á töluverðan rétt á sér. Kröfur til alþingismanna verða sífellt fleiri, ekki bara við þá vinnu sem fram fer á vettvangi þingsins, heldur ekki síður í kjördæmum, í alls konar félagslífi öðru, alþjóðlegu samstarfi o.s.frv. Þessu er ekki hægt að sinna svo að vit sé í nema eitthvert skipulag sé á hlutunum og að við getum séð fram í tímann í verkum okkar svo að ekki sé minnst á þann rétt alþingismanna, alveg eins og annars fólks, að fá tækifæri til að njóta eðlilegs fjölskyldulífs og tómstunda. Sú krafa er auðvitað vaxandi og breyttir þjóðfélagshættir knýja þar æ fastar á. Það var nefnt á einum fundi af mörgum um undirbúning þessa frumvarps hvort ekki væri eðlilegast að þingið lyki störfum sínum kl. 5 síðdegis eins og flestar aðrar stofnanir í samfélaginu. Ja, hví ekki? Kannski stígum við fyrsta skrefið í þá átt með þessu frumvarpi, en það er hvorki einfalt né auðvelt að koma þeirri stóru breytingu á að hægt verði að hætta hér kl. 5.

Það frumvarp sem hér er komið fram miðar að því að mæta þessum kröfum með einhverjum hætti. Mér er auðvitað ljóst að þetta er aðeins skref í áttina, enn eru mörg atriði í skipulagi okkar og störfum sem eftir er að fara vel í gegnum. Ég nefni þar sérstaklega nefndastarfið, skipulag þess og vinnubrögð, og fleira gæti ég nefnt.

Í greinargerð með frumvarpi þessu eru meginmarkmið þess dregin saman í eftirtöldum fimm atriðum:

1. Að lengja reglulegan starfstíma Alþingis þannig að þingið hefji störf í byrjun septembermánaðar að hausti og að reglulegum þingstörfum ljúki ekki fyrr en í maílok eða byrjun júní. En mikilvægt atriði í því sambandi er hins vegar að þingfundadögum verði ekki fjölgað. Þeir hafa að jafnaði verið um 100 á vetri.

2. Að efla eftirlitshlutverk þingsins þannig að tækifæri þingmanna til að hafa eftirlit með störfum ráðherranna sé aukið. Og það er vissulega gert með þessu frumvarpi.

3. Að draga úr kvöld- og næturfundum þannig að þeir heyri helst til undantekninga. Þingfundir standi að jafnaði ekki lengur en fram að kvöldmat en sé þörf á lengri fundartíma sé því beint inn á eitt kvöld vikunnar, þ.e. þriðjudagskvöld. Þingmenn geta þá haft það í huga við skipulagningu starfa sinna í viku hverri.

4. Að ráðherrar komi oftar á fundi þingnefnda.

5. Að gera umræður markvissari og styttri en verið hefur með nýjum reglum um ræðutíma. Það hefur verið sagt að með þessum tillögum um ræðutíma sé verið að skerða málfrelsi þingmanna. Ekkert er fjær sanni. Ef eitthvað er tel ég að með þessu fyrirkomulagi sem lagt er til í frumvarpinu sé verið að auka málfrelsi þingmanna. Nú verða ekki takmarkanir á því hve oft menn geta tekið til máls við 2. umr. um lagafrumvörp og skipst á skoðunum við aðra þingmenn þótt vissulega verði á því tímatakmarkanir. (Gripið fram í.) Á Alþingi verður að ríkja gagnkvæm tillitssemi, eins og raunar alls staðar annars staðar í samfélagi okkar. Menn verða að sýna sanngirni og hafa hóf á hlutum. Það fyrirkomulag sem við búum við hefur hvað eftir annað leitt til þess að þingmenn hafa þurft að taka sig af mælendaskrá vegna þess að aðrir þingmenn hafa verið svo frekir til tímans sem þeim hefur staðið til boða án takmarkana. Aðrir komast ekki að með sjónarmið sín fyrr en seint um kvöld eða að nóttu til og hafa þá stundum ekki aðstöðu til að tala eins og skipulagið er í dag. Ég tel því fremur að núverandi fyrirkomulag, eins og það hefur verið, skerði eðlilegt málfrelsi sem hér á að ríkja. Það á að vera keppikefli okkar þingmanna að hafa hér snarpar, skipulegar og skemmtilegar umræður sem allir geta tekið þátt í sem vilja, umræður sem sýna þjóðinni og umbjóðendum okkar að þingmenn vandi sig og kunni vel til verka og það komi fram í rökræðum á hinu háa Alþingi.

Samhliða frumvarpi þessu og mikilvægur þáttur þessa máls er samkomulag milli þingflokka sem að því standa um að bæta starfsaðstöðu þingmanna, ekki síst stjórnarandstöðuþingmanna, með ýmsum ráðum. Menn verða að hafa í huga að starfsumhverfi þingmanna er ekki allt skrifað í þingsköpin. Þar kemur margt fleira til, lögin um þingfararkaup og þingfararkostnað, hefðir og venjur sem skapast hafa í áranna rás. Hér er tekið á mörgum brýnum málum, að mínum dómi, en því er ekki að leyna að þeim fylgja allnokkur fjárútlát. Í breytingartillögum fjárlaganefndar við 2. umr. komu fram þær tölur sem málið snýst um. Þær ráðstafanir sem samkomulag er um í þessu skyni eru eftirfarandi:

1. Að aðstoða minni hluta í nefndum og efla eftirlitshlutverk nefndanna. Ráðnir verði þrír nýir nefndarritarar á nefndasvið skrifstofu Alþingis, ekki síst til þess að aðstoða minni hluta nefnda í störfum sínum. Einum þeirra er ætlað að sinna sérstaklega fjárlaganefnd, einkum minni hluta hennar meðan fjárlagaafgreiðsla stendur yfir á haustin, en síðan nefndina í heild við eftirlitshlutverk hennar við framkvæmd fjárlaga á vetrar- og vorþingi.

2. Að formenn stjórnarandstöðuflokka fái aðstoðarmenn. Ráðnir verði aðstoðarmenn fyrir þá formenn stjórnarandstöðuflokka sem jafnframt eru alþingismenn. Þeir yrðu nú þrír. Aðstoðarmennirnir verði starfsmenn skrifstofu Alþingis, en ráðnir eftir tillögu formanna flokkanna. Hér er um löngu brýna úrbót að ræða því að starfsannir formanna flokka eru geysilega miklar. Það er ekki vansalaust að ekki skuli fyrir löngu hafa verið sköpuð þau skilyrði að formenn stjórnarandstöðuflokkanna hefðu slíka starfsaðstöðu.

3. Að auka alþjóðasamstarf þingmanna. Þingmenn fái aukin tækifæri til að fylgjast með framvindu Evrópumála og heimsækja í því skyni stofnanir ESB og EFTA, nefndir Evrópuþingsins og systurflokka í Evrópuþinginu. Á þetta atriði hafa margir þingmenn lagt mikla áherslu. Enn fremur felst í þessu að þingmenn úr stjórnarandstöðu fái aukið svigrúm til þátttöku í alþjóðlegu samstarfi á vegum alþjóðanefnda Alþingis, en alþjóðanefndirnar eru fámennar og stjórnarandstaðan á því víða aðeins einn fulltrúa.

4. Að breyta ritaraþjónustu þingflokkanna. Ritaraþjónusta þingmanna sem nú er á vegum skrifstofu þingsins ætti smám saman að færast á forræði þingflokkanna þannig að þeir geti betur lagt þær áherslur í starfi sínu innan þingsins sem þeir kjósa.

5. Að þingmenn Norðvestur-, Norðaustur- og Suðurkjördæma fái aðgang að aðstoðarmönnum.

Í tengslum við kjördæmabreytinguna árið 1999 var rætt um að þingmenn Norðvestur-, Norðaustur- og Suðurkjördæma fengju aðstoðarmenn eða stöðuhlutfall aðstoðarmanns með hliðsjón af því hve stór þessi kjördæmi eru og hve erfitt það er fyrir þingmenn þessara kjördæma að sinna þeim svo að sómasamlegt sé. Niðurstaðan á sínum tíma varð hins vegar sú að fá stjórnmálaflokkunum fé til ráðstöfunar í því skyni. Það er þó ljóst að það fé gengur að mestu í almennan rekstur stjórnmálaflokkanna og virðist ekki hafa veitt af. Því er nú lögð áhersla á að aðstoð við þingmenn þessara kjördæma verði bein en fari ekki í gegnum flokkana og að sú aðstoð tengist þannig hverjum og einum þingmanni sérstaklega í gegnum þingflokkana. Það væri síðan á valdi hvers þingmannahóps hvort hann sameinaðist um starfsmann. Þegar niðurstaða fjárlagaafgreiðslunnar liggur endanlega fyrir mun ég sem forseti beita mér fyrir því að settar verði nánari, og skýrar, reglur um þessa framkvæmd, svo og fyrir breytingu á lögum um þingfararkaup og þingfararkostnað til að hafa traustan lagagrundvöll undir þessu fyrirkomulagi, enda er hér um að ræða mikla breytingu á starfsaðstöðu þingmanna og nauðsynlegt að leggja skýrar línur fyrir framtíðina að þessu leyti.

Ég hef hér fjallað almennt um baksvið og undirbúning þessa frumvarps. Mörg fleiri orð mætti hafa um það, en ég læt þetta nægja að sinni.

Um einstök atriði frumvarpsins get ég verið fáorður því að greinarnar skýra sig að mestu sjálfar. Þar sem skýringa er þörf eru þær prentaðar í athugasemdum við frumvarpsgreinarnar.

Ég vil þó víkja aðeins að fáeinum atriðum sem lúta að samspili ráðherra og þingsins.

Í 2. gr. frumvarpsins er mikilvægt ákvæði — og það undirstrika ég alveg sérstaklega — um að þriðjungur nefndarmanna geti óskað eftir því að ráðherra komi á fundi nefnda í þinghléum, þ.e. í jólahléum, páskahléum og sumarhléum, en þó ekki frá 1. júlí til 10. ágúst. Með þessu móti er þingmönnum, og þá sérstaklega stjórnarandstöðu, gert kleift að sinna eftirlitshlutverki sínu jafnt á þingtíma sem í þinghléum.

Þetta ákvæði tengist svo 3. gr. frumvarpsins en þar er lagt til að fagráðherrar skuli á fyrstu vikum þings koma á fund þingnefnda og gera grein fyrir þeim þingmálum sem þeir áætla að leggja fram á löggjafarþinginu. Með því verður staða nefndanna styrkt og tengslin við ráðherra viðkomandi málaflokks efld sem ég tel mjög mikilvægt.

Þá vil ég nefna 10. og 11. gr. frumvarpsins en þar er gert ráð fyrir breytingum á umræðum sem kallast hafa annars vegar „um störf þingsins“ og hafa getað farið fram í upphafi hvers þingfundar og hins vegar óundirbúnar fyrirspurnir sem hafa verið að jafnaði aðra hverja viku. Er stefnt að því með nýju fyrirkomulagi að óundirbúinn fyrirspurnatími sem standi í hálftíma, sem er meira en verið hefur, verði á þingfundi tvisvar í viku í staðinn fyrir tvisvar í mánuði. Í greinargerðinni er nefnd sú hugmynd að fyrirspurnatímar verði á mánudögum og fimmtudögum, þ.e. fyrsta og síðasta fundadag vikunnar, en heimild til þess að kveðja sér hljóðs undir liðnum um störf þingsins verði þar á móti tvisvar í viku, t. d. á þriðjudögum og miðvikudögum, og umræðutími verði lengdur úr 20 mínútum í 30. Í umræðum um störf þingsins verði formenn nefnda og formenn þingflokka að jafnaði helst til andsvara en ekki ráðherrar þótt þeim verði að sjálfsögðu ekki bannað að taka þátt í þessum umræðum. Þetta er nýmæli.

Í 15. gr. frumvarpsins er fjallað um samstarf forseta og formanna þingflokka og þær heimildir sem þeir hafa til að gera samkomulag um fyrirkomulag umræðna í einstökum málum þar sem vikið er frá reglum þingskapanna og settur rammi um umræðuna og lengd hennar. Slík vinnubrögð hafa tíðkast lengi og gefist vel. Í a-lið greinarinnar er það nýmæli að þegar slíkt samkomulag er gert sé ræðutíma að hálfu skipt jafnt milli þingflokka og að hálfu sé höfð hliðsjón af stærð þingflokkanna. Þingflokkar eru mjög misstórir og sú skipting milli þeirra sem verið hefur, þ.e. alveg jöfn skipting milli þeirra, hefur leitt til þess að þingmenn í stórum flokkum hafa haft minna tækifæri en þingmenn minni flokka til að taka þátt í umræðum. Ég tel því að þarna sé verið að jafna rétt þingmanna til þátttöku í umræðum sem skiptir mjög miklu máli.

12. og 16. gr. frumvarpsins setja heildarramma um umræðurnar um þingmál. Í 16. gr. er tafla með ræðutíma í einstökum tegundum umræðna og ég vísa almennt til hennar. Í 12. gr. eru hins vegar ýmsar heimildir til frávika, svo sem að rýmka ræðutíma um mál sem eru umfangsmikil eða mikilvæg, svo og heimildir til að rýmka ræðutíma einstakra þingmanna eða ráðherra ef sérstaklega stendur á. Ég treysti á að þar verði gætt fullrar sanngirni því að engum gengur það til að skerða rétt nokkurs þingmanns til að fá eðlilegt svigrúm til að koma skoðunum sínum á framfæri.

Þá er lögð til sérstök undanþága um ræðutíma við 2. umr. um lagafrumvörp þannig að tvöfalda skuli ræðutíma ef fyrir liggur rökstudd beiðni þingflokks þar að lútandi áður en umræðan hefst. Þessa heimild geta þingflokkar nýtt sér tvívegis á hverju þingi.

Við sem að þessu frumvarpi stöndum höfðum ráðgert að breytingar á þingsköpum gætu tekið gildi 1. janúar 2008. Ég vil hins vegar við upphaf þessarar umræðu láta það koma fram að það er út af fyrir sig ekkert aðalatriði í okkar huga og ef þingmenn vilja frekara ráðrúm til að fara yfir einstök ákvæði frumvarpsins í nefnd er að sjálfsögðu gert ráð fyrir því. Það hefur dregist nokkuð að fá frumvarpið fram og tók að mínu áliti allt of langan tíma að ná fullri samstöðu um efni þess milli þingflokka. Því miður tókst ekki að ná þingflokki vinstri grænna að þessu frumvarpi og hlýt ég að harma það. Það eru vissulega vonbrigði en það getur ekki stöðvað endalaust framgang þessa máls, svo mjög sem meginþorri þingmanna kallar á breytingar á starfsháttum þingsins.

Ég legg svo til, hæstv. forseti, að mál þetta gangi til allsherjarnefndar að lokinni þessari 1. umr.