Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 43. máls.
135. löggjafarþing 2007–2008.
Þskj. 43 — 43. mál.
um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003.
Skilyrði fyrir virkjunarleyfi raforkuvers er að orkuverð og aðrir samningsskilmálar sem leyfishafi gerir við kaupendur orkunnar séu opinberir og öllum aðgengilegir.
Frumvarp þetta er einfalt að gerð og efni þess skýrir sig að mestu sjálft. Það gengur út á að eftirleiðis sé það skilyrði virkjunarleyfis að allir samningsskilmálar, að meðtöldum ákvæðum um orkuverð, sem leyfishafi gerir um sölu á raforku frá virkjun séu opinberir og öllum aðgengilegir. Hér er eðli málsins samkvæmt yfirleitt um að ræða samninga til stórnotenda eða heildsölu til stórkaupenda sem síðan endurselja og dreifa orkunni. Ákvæði til bráðabirgða fjalla um með hvaða hætti afnám leyndar á orkuverði skal innleitt gagnvart handhöfum gildandi virkjunarleyfa og gagnvart gildandi orkusölusamningum sem ekki eru opinberir.
Allt frá því að stjórnvöld innleiddu leynd á orkuverði í samningum til stóriðju 1995, í tíð Finns Ingólfssonar sem iðnaðarráðherra og þegar álverið í Straumsvík var stækkað, hefur ríkt um það megn óánægja. Landsvirkjun hefur fylgt þeirri stefnu síðan og aðrir aðilar fylgt í kjölfarið. Þessi leynd hefur orðið til að auka enn á deilur og úlfúð sem stóriðjustefnan hefur haft í för með sér, enda enn erfiðara en ella að sjá hvort stóriðjusamningar skila þjóðarbúinu viðunandi arði. Útbreiddar efasemdir eru uppi um að hinn takmarkaði virðisauki sem eftir verður innan lands af stóriðjuumsvifunum réttlæti þann herkostnað sem stóriðjuframkvæmdunum er samfara, bæði í hagkerfinu og svo ekki sé talað um neikvæð umhverfisáhrif. Umhverfisfórnir vegna stórvirkjana eru hins vegar færðar sameiginlega af þjóðinni og á kostnað komandi kynslóða. Áhrifin á ásýnd, orðstír og ímynd lands og þjóðar eru sameiginlegt áhyggjuefni og líklegust til að valda allt öðrum en orkuframleiðendum búsifjum. Samanburður á orkuverði til almennra notenda og til stórnotenda verður ómögulegur við þessar aðstæður og sömuleiðis verður erfitt að meta hvort arðurinn af nýtingu sameiginlegrar auðlindar, auðlindarentan, skilar sér með sanngjörnum hætti til almennings eða þjóðarbúsins. Þannig mætti áfram telja.
Samkeppnissjónarmið hafa verið notuð til að réttlæta leynd á orkuverði til stóriðju en eru ekkert nema hreinn fyrirsláttur í þessu tilviki. Allir sem það vilja vita hið raunverulega orkuverð en munurinn er sá að stjórnvöld og orkufyrirtækin koma sér undan upplýstri umræðu um stóriðjustefnuna í skjóli hinnar meintu leyndar. Einnig er reynt að þagga niður í og múlbinda aðila, svo sem fjölmiðla og jafnvel þingmenn, með þessum leyndarákvæðum. Færa má fyrir því rök að það sé einmitt í þágu heilbrigðrar samkeppni, að svo miklu leyti sem forsendur fyrir slíku eru yfirhöfuð til staðar hérlendis, að gagnsæi ríki á markaðnum og samningar við stórnotendur séu opinberir. Í öllu falli er ljóst að hér vegast á meintir einkahagsmunir og ríkir almannahagsmunir sem auðvitað eru fólgnir í því að hafa greiðan aðgang að þessum mikilsverðu upplýsingum. Þær eru forsenda þess að upplýst umræða geti farið fram um umhverfismál og orkunýtingu, að almenningur geti nýtt sér möguleika sína til að hafa áhrif, t.d. á umhverfismat stórframkvæmda, geti rætt málin, myndað sér skoðun og tekið lýðræðislega afstöðu. Athyglisverð er í þessu sambandi niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 10. nóvember 2006 í máli A-234/2006. Þar var Seyðisfjarðarkaupstað gert skylt að veita kæranda, Hjörleifi Guttormssyni, aðgang að samningi virkjunaraðila í Fjarðará og kaupstaðarins í heild, þ.m.t. ákvæðum um greiðslur fyrir vatnsréttindi. Í rökstuðningi sínum leggur nefndin áherslu á að skýra beri allar undantekningar á upplýsingarétti almennings þröngt og eins þótt meintir einkahagsmunir eigi í hlut. Sá leyndarhjúpur sem reynt hefur verið að umvefja þessi mál, einkum hvað orkuverðsþáttinn varðar hér á Íslandi sl. 10–12 ár þar sem um er að ræða orkuverð frá fyrirtækjum í opinberri eigu, er séríslenskt fyrirbæri. Almennt er vandræðalaust að nágast haldgóðar upplýsingar um þessi mál í nágrannalöndunum.
Fylgiskjal I.
Indriði H. Þorláksson:
Fyrri hluti.
Í umræðum um auðlindafrumvarpið virtust allir sammála um að auðlindir landsins ættu að vera í sameign þjóðarinnar. Málið strandaði á því að hugtakið þjóðareign þótti ekki nægilega skýrt og nýtingarréttur átti að ganga eignarrétti þjóðarinnar framar. Í umræðunum var lítt vikið að því að auðlind er auðlind vegna þess að hún ber arð, fjárhagslegan eða t.d. fólginn í ánægju af óspilltri náttúru, ómenguðu lofti og útsýni o.s.frv. Umræðan einkenndist af þjóðerniskennd og rann út í sandinn þegar á það reyndi að fjárhagslegur ávinningur er mál málanna.
Ágreiningur um stóriðju hefur verið uppi alllengi og náði hápunkti í átökum um stækkun álvers í Straumsvík. Fyrri áfangar voru deilur um Eyjabakka og Kárahnjúkavirkjun og aðrir eru í vændum. Þetta eru átök um auðlindir þjóðarinnar og hvernig eigi að nýta þær og hver eigi að njóta arðs af þeim. Umræðan er að því leyti sérkennileg er að litlar tilraunir eru gerðar til að skilgreina þessar auðlindir og meta hvers virði þær eru.
Það er ekki einfalt að meta þann arð sem felst í óspilltri náttúru, hreinu lofti o.s.frv. Þetta eru tormælanlegar stærðir og verðmætamat einstaklinga er misjafnt með aðferð sem nefnd er skilyrt verðmætamat má þó gefa hugmynd um fjárhagslegt gildi slíkra þátta. Annar arður af auðlindum er mælanlegri, svo sem efnahagsleg áhrif af orkusölu. Auðvelt er að leggja mat á arð af auðlind, sem fjárnýtt er til orkusölu en auk hins fjárhagslega arðs skiptir máli hvar hann lendir, einkum það hvort hann rennur til þjóðarinnar og/eða innlendra aðila eða hvort erlendir aðilar njóta arðsins.
Mat á fjárhagslegum arði af auðlind sem nýtt er til orkuframleiðslu er einfalt og auðveldara fyrir einhæfa stóriðju en þegar notin eru fjölþættari og skýrari skil eru milli íslenskra og erlendra aðnjótenda arðsins. Tiltölulega auðvelt er því að meta þann virðisauka sem verður til við álframleiðslu hér á landi en hann er markaðsvirði framleiðslunnar að frádregnu verðmæti þess efnis sem við framleiðsluna er notað, og deila honum niður á þá sem hann fá. Sé orkuver eini orkugjafi fyrir álver og selji ekki öðrum orku lítur dæmið þannig út.
Virðisauki af álframleiðslunni er söluverð álsins að frádregnum kostnaði við kaup á aðföngum. Aðföng til álframleiðslu eru að mestu keypt frá útlöndum, þ.e. súrál og rafskaut, nema rafmagn, sem keypt er á Íslandi. Virðisauki við álframleiðsluna er mismunurinn á söluverði álsins og aðfangakostnaði.
Virðisauki í starfsemi skiptist í þáttatekjur, laun starfsmanna, rekstrarhagnað, vexti af fjármagni og rentu af þeim auðlindum sem nýttar eru, sem er sá hluti tekna sem er umfram endurgjald fyrir aðra framleiðsluþætti. Við aðgreiningu rentu frá öðrum þáttatekjum er gengið út frá markaðsvirði annarra framleiðsluþátta, þ.e. markaðslaunum, markaðsvöxtum af lánsfé og að rekstrarhagnaður sé eðlileg ávöxtun á fé í rekstrinum.
Virðisaukinn af starfsemi álvers og orkuvers sbr. framangreint kemur fram sem hagnaður álfyrirtækisins, vaxtagreiðslur þess, laun starfsmanna og þjónustuaðila, hagnaður orkusalans, vaxtagreiðslur hans og laun starfsmanna og þjónustuaðila. Alla þessa liði er unnt að meta allvel. Það verður þó ekki gert hér heldur reynt að greina tvennt nánar. Annars vegar hversu stór hluti virðisaukans verður eftir hér á landi og hins vegar hversu stór hluti virðisaukans er renta af auðlindinni og hvað verður um hana.
Stóriðja og orkuframleiðsla er að mestu fjármögnuð með erlendu fé. Aðföng önnur en rafmagn koma að mestu frá útlöndum og launakostnaður er jafnan lítill hluti kostnaðar í stóriðju og orkuframleiðslu og álitamál hvort telja á með við mat á áhrifum stóriðju í efnahagskerfi þegar full vinna er fyrir alla. Stærsti hluti virðisaukans felst í vaxtagreiðslum og hagnaði álversins og orkusalans. Hlutir erlendra aðila í virðisaukanum eru vaxtagreiðslur álversins og orkuversins og hagnaður álversins eftir skatta. Hlutdeild innlendra aðila eru launagreiðslur fyrirtækjanna, hagnaður orkusalans og skattur af hagnaði álversins. Hlutur innlendra aðila í virðisaukanum er því ekki stór og hefur líklega farið minnkandi á undanförnum.
Síðara atriðið sem greina átti er þáttur auðlindarinnar í virðisaukanum og að kanna hverjum hún fellur í skaut. Verður það gert með því að athuga hvort renta af auðlindinni felist í þeim þáttatekjum sem ræddar hafa verið, launum, vaxtatekjum og rekstrarhagnaði og ef svo er hvert hún rennur. Ef gert er ráð fyrir markaðslaunum fyrir vinnu og að vextir af fjármagni til orkuversins og álversins lúti markaðslögmálum taka þessir framleiðsluþættir ekki til sín hluta af auðlindarentunni og á það líka við um hráefni og önnur aðföng til starfseminnar. Er því ljóst að auðlindarentan felst í hagnaði orkuversins og álversins. Til þess að meta hvaða rentu auðlindin skilar og hvert hún skilar sér er þrennt afgerandi. Í fyrsta lagi það heimsmarkaðsverð orku, í öðru lagi söluverð hins íslenska orkusala og í þriðja lagi framleiðsluverð raforkunnar.
Í næstu grein verður reynt að gera grein fyrir rentunni og ráðstöfun hennar.
Síðari hluti.
Í fyrri hluta greinarinnar var komist að þeirri niðurstöðu að stærsti hluti virðisauka í álframleiðslu renni til erlendra aðila. Í þessum hluta verður reynt að nálgast mat á rentu af auðlindinni sem virkjuð er og rýnt í hver nýtur hennar.
Sé heimsmarkaðsverð, söluverð og framleiðsluverð raforku eitt og hið sama er engin renta af auðlindinni. Allur virðisauki rennur þá til annarra framleiðsluþátta. Auðlindin hefur ekkert verðgildi í orkuframleiðslu við þessar aðstæður. Ef heimsmarkaðsverð á orku er hærra en framleiðsluverð innlendrar orku er renta af auðlindinni til staðar. Það ræðst af söluverðinu til álversins hvar hún lendir.
Rentan lendir hjá orkuframleiðandanum ef hann selur raforkuna á heimsmarkaðsverði. Auðlindarentan er þá munurinn á heimsmarkaðsverðinu og framleiðsluverði orkunnar að meðtaldri eðlilegri ávöxtun á fjármagni í rekstrinum. Sé orkan hins vegar seld á verði sem er undir heimsmarkaðsverði skilar rentan sér ekki að fullu til orkusalans heldur rennur að hluta til kaupandans og að fullu til hans ef söluverðið er jafnt framleiðsluverðinu.
Upplýst afstaða til virkjana í þágu stóriðju krefst þekkingar á þessum forsendum. Þeir sem tilbúnir eru að ganga langt í uppbyggingu stóriðju vilja væntanlega ekki nýta auðlindir hér á landi þannig að öll renta af þeim renni til erlendra aðila og þeir sem vilja fara varlega í sakirnar eiga auðveldara með að gera upp hug sinn ef þeir vita fyrir hvaða verð náttúruauðlindum er fórnað. Það hlýtur að vera hagsmunamál allra að upplýsingar þessar liggi fyrir.
Upplýsingar um söluverð íslenskra orkuvera á raforku til stóriðju hafa ekki legið á lausu. Án slíkra upplýsinga má þó nálgast svar við spurningunni um rentuna þótt ekki sé í tölum.
Fyrr á tíð lögðu stjórnavöld mikið í að fá erlenda aðila til að byggja hér álver. Gekk það lengi vel illa þrátt fyrir síaukna álnotkun og hækkandi heimsmarkaðsverð. Skýringin er líklega sú að orkuverð hér hafi þótt hátt í samanburði við heimsmarkaðsverð á orku til álframleiðslu. Nú hafa orðið umskipti. Álframleiðendur standa í biðröð og eru að sögn komnir með bindandi tilboð um orkuverð, sem gerir þeim kleift að ákveða sig með stuttum fyrirvara. Þetta bendir til þess að orkuverð til stóriðju hér á landi sé nú orðið lægra en það verð sem fá má hjá öðrum orkuframleiðendum. Það þýðir þó ekki að verð hér hafi lækkað nema að tiltölu við heimsmarkaðsverð. Rétt er að hafa í huga að Ísland er ekki hagkvæmur framleiðslustaður fyrir ál m.t.t. flutnings á hráefni og framleiðsluvöru og að laun eru há. Þetta óhagræði verður að jafna út með orkuverðinu.
Framangreint bendir sterklega til þess að verð á orku til álframleiðslu hér á landi sé nú orðið lægra en heimsmarkaðsverð. Sé svo er það vísbending um að orkukaupandinn, þ.e. álverið, sé að fá í sinn hlut nokkuð af þeirri rentu sem auðlindin gefur af sér.
Sé litið til framleiðslu orkunnar má einnig finna vísbendingar þar um. Þar sem söluverð til stóriðju hefur ekki verið gefið upp hafa ýmsir orðið til þess að draga í efa fjárhagslega hagkvæmni af þessari orkuframleiðslu og byggja það á upplýsingum sem fyrir liggja og útreikningum sem þeir hafa gert. Orkusalar fullyrða að sala orku til stóriðju sé hagkvæm og er það stutt þeim rökum að hún gefi ásættanlega arðsemi. Ekki er tilgreint hvað telst ásættanleg arðsemi. Með arðsemi er yfirleitt átt við það að eftir að kostnaður hefur verið greiddur séu eftir tekjur til að umbuna fyrir það fjármagn sem lagt hefur verið fram. Með ásættanlegri arðsemi er þá væntanlega átt við að arðsemi fjármagnsins sé ekki minni en hugsanlegt hefði verið að fá með öðrum hætti.
Máli skiptir hvort auðlindin hefur verið metin til fjár í arðsemisútreikningunum eða hvort aðeins er miðað við beint útlagt fjármagn. Sé verðmæti auðlindarinnar ekki talið með og arðsemi af öðru fjármagni er aðeins í samræmi við markaðsávöxtun skilar engin renta sér til orkuversins. Auðlindarentan hefur þá runnið að fullu til álversins og kemur fram í hagnaði þess. Í hlut Íslands af rentunni kemur þá eingöngu tekjuskattur álversins.
Framangreind atriði, ásókn í orku og upplýsingar um orkusölu, benda til þess í fyrsta lagi að umtalsverð auðlindarenta sé í orkuframleiðslu á Íslandi. Í öðru lagi að þessi renta skiptist á milli orkuseljenda og álveranna. Í þriðja lagi að líklegt sé að verulegur hluti þessarar auðlindarentu renni til erlendra aðila. Þeirri spurningu hversu mikil renta er og hvernig hún skiptist milli innlends orkusala og erlends kaupanda verður ekki svarað nema með ítarlegri athugun á grundvelli talnalegra upplýsinga.
Sú spurning vaknar hins vegar hvort nýting náttúruauðlinda með þeim hætti að arður af þeim renni að verulegu leyti til erlendra aðila samrýmist hugmyndum manna um þjóðareign á náttúruauðlindunum og nýtingarrétt á þeim. Fyrir Ísland hefur auðlindin þá misst fjárhagslegt gildi sitt, öðrum nýtingarmöguleikum hefur verið fórnað og umhverfisspjöll hugsanlega unnin. Auðlindin er þá ekki lengur auðlind en er orðin byrði. Til hvers er þjóðareign þá?
Fylgiskjal II.
Hinn 10. nóvember 2006 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-234/2006:
Kæruefni.
Með bréfi, dags. 23. ágúst 2006 kærði [H] synjun bæjarráðs Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 24. júlí 2006, á beiðni hans um aðgang að upplýsingum og gögnum um samninga milli Seyðisfjarðarkaupstaðar og [A] ehf. í tengslum við fyrirhugaðar virkjanir í Fjarðará.
Með bréfi, dags. 28. ágúst sl., var Seyðisfjarðarkaupstað kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og láta úrskurðarnefndinni í té í trúnaði afrit af þeim gögnum er kæran laut að. Viðhorf kaupstaðarins koma fram í bréfi bæjarstjóra Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 7. september sl., þar sem áréttað er að bærinn hafi hafnað beiðninni, sbr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og að fenginni afstöðu framkvæmdastjóra [A] ehf. Bréfi Seyðisfjarðarkaupstaðar fylgdi samningur kaupstaðarins og [A] ehf., dags. 3. október 2003 og viðauki við hann, dags. 3. júlí sl. Með viðaukanum framseldi [A] ehf. réttindi sín og skyldur samkvæmt samningnum frá 3. október til [B] ehf.
Með bréfi, dags. 11. september sl., óskaði nefndin eftir afstöðu [A] ehf. til kærunnar. Svar barst með bréfi félagsins, dags. 29. september 2006. Kæranda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við framkomnar skýringar og bárust þær með bréfi lögmanns kæranda, dags. 12. október sl.
Þar sem [A] ehf. hefur framselt réttindi sín og skyldur samkvæmt framangreindum samningum til [B] ehf. fór úrskurðarnefndin þess á leit með bréfi, dags. 19. október sl., sem sent var lögmanni [B] ehf. með símbréfi, að félagið upplýsti hvort það væri sammála framkomnum athugasemdum við kæruna eða hvort það hyggðist bæta einhverju við þær. Svar [B] ehf. hefur borist nefndinni og í því er tekið undir öll sjónarmið [A] ehf.
Málsatvik.
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfi, dags. 20. júlí sl., fór kærandi þess á leit með vísan til upplýsingalaga, nr. 50/1996 og laga nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, við bæjarráð Seyðisfjarðarkaupstaðar að hann fengi send eintök af samningum sem gerðir hefðu verið milli kaupstaðarins og [A] ehf. í tengslum við fyrirhugaðar virkjanir í Fjarðará. Í bréfi bæjarstjóra Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 24. júlí sl., kemur fram sú afstaða bæjarráðs kaupstaðarins að kaupstaðnum beri ekki skylda til þess að afhenda umrædd gögn, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæmdastjóri [A] ehf. hafi lagst gegn afhendingu gagnanna.
Af hálfu kæranda er þess krafist að synjun Seyðisfjarðarkaupstaðar verði ómerkt og að lagt verði fyrir kaupstaðinn að taka erindi kæranda til umfjöllunar á nýjan leik, þar sem kaupstaðurinn hafi ekki tekið sjálfstæða afstöðu í málinu. Ennfremur að synjuninni verði hnekkt og að kaupstaðnum verði gert skylt að veita kæranda aðgang að gögnum um samninga hans og [A] ehf. um virkjanir í Fjarðará, en að öðru leyti verði Seyðisfjarðarkaupstað gert skylt að veita kæranda aðgang að þeim skjölum eða hluta skjala og öðrum gögnum sem ákvæði 5. gr. upplýsingalaga taki ekki til. Til rökstuðnings kröfunum vísar kærandi til þess að ekki hafi verið sýnt fram á með rökstuddum hætti að umbeðnar upplýsingar varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækisins. Að auki sé um að ræða fjölmargar aðrar upplýsingar og gögn, svo sem um umhverfismál, sem 5. gr. laganna taki ekki til. Aðgangur að slíkum gögnum sé auk þess sérstaklega heimilaður almenningi samkvæmt lögum nr. 21/1993. Meginreglan hljóti að mati kæranda að vera sú að skylt sé að afhenda gögnin nema sýnt sé fram á að undantekningarákvæði 5. gr. upplýsingalaga og 5. gr. laga nr. 21/1993 eigi við og jafnframt til hvaða skjala eða hluta úr skjölum ákvæðin taki til.
Af hálfu Seyðisfjarðarkaupstaðar er því hafnað að kaupstaðurinn hafi ekki tekið sjálfstæða afstöðu til beiðni kæranda. Þá er og vísað til þess að framkvæmdastjóri [A] ehf. hefði lagst gegn afhendingu samningsins þar sem í honum séu fjölmörg atriði sem varði fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækisins.
Af hálfu [A] ehf. er kröfum kærenda hafnað. Bent er á að kröfugerð lögmanns kæranda sé önnur og víðtækari en felist í upphaflegri beiðni kæranda. Fyrirtækið starfi á samkeppnismarkaði eftir setningu raforkulaga nr. 65/2003. Samningar sem slíkur aðili geri um virkjanaframkvæmdir feli í sér viðamiklar upplýsingar um viðskiptaaðferðir og upplýsingar um fjárhagslega afkomu og arðsemi af starfsemi hans sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari fyrir samkeppnisaðilum. Í samningum Seyðisfjarðarkaupstaðar og fyrirtækisins sé að finna nákvæmar upplýsingar um samstarf þess við kaupstaðinn og þær viðskiptalegu og fjárhagslegu forsendur sem samstarf þeirra byggist á. Í þeim upplýsingum felist vitneskja um viðskiptaaðferðir og fjárhagslega afkomu fyrirtækisins af því verkefni sem samningurinn fjalli um. Að mati fyrirtækisins beri að undanþiggja umrædd gögn aðgangi, sbr. lokamálslið 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, enda sé um að ræða ríka fjárhagslega og viðskiptalega hagsmuni þess.
Af hálfu fyrirtækisins er því einnig hafnað að ákvæði laga nr. 21/1993 veiti víðtækari aðgangsrétt en ákvæði upplýsingalaga. Umræddur samningur innihaldi ekki upplýsingar um umhverfismál. Þá er vakin athygli á að d-liður 1. mgr. 5. gr. laganna veitir með sama hætti og 5. gr. upplýsingalaga heimild til að synja beiðni um upplýsingar til verndar mikilvægum viðskiptahagsmunum.
Með tölvupósti, er barst úrskurðarnefndinni 27. október sl. er af hálfu lögmanns [B] ehf. áréttað að kröfur félagsins og [A] ehf. séu hinar sömu, að þau gögn sem máið varða verði ekki afhent þar sem þau innihaldi viðkvæmar viðskiptaupplýsingar og framleiðsluleyndarmál.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða.
1.
Seyðisfjarðarkaupstaður hefur synjað kæranda um aðgang að samningi milli Seyðisfjarðarkaupstaðar og [A] ehf., dags. 3. október 2003 og viðaukasamningi milli kaupstaðarins og [B] ehf., dags. 3. júlí sl., um fyrirhugaðar virkjanir í Fjarðará. Er synjun kaupstaðarins rökstudd með vísan til síðari málsliðar 5. gr. upplýsingalaga.
Af 2. tölulið 25. gr. upplýsingalaga, er breytti 4. gr. laga nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, leiðir að upplýsingalög gilda að meginstefnu til um allar upplýsingar sem finna má í gögnum stjórnvalda, með þeim undantekningum sem mælt er fyrir um í 4.-6. gr. laganna, sbr. ennfremur úrskurð nefndarinnar í málinu A-116/2001. Lög nr. 21/1993 gilda á hinn bóginn um upplýsingamiðlun um umhverfismál, sbr. 8. gr. laganna, og um öflun upplýsinga um umhverfismál sem ekki eru fyrirliggjandi hjá stjórnvöldum, sbr. 7. gr. laganna og ennfremur skýringar við 25. gr. frumvarps þess sem varð að upplýsingalögum. Í máli þessu hafa lög nr. 21/1993 ekki þýðingu um rétt kæranda samkvæmt upplýsingalögum.
2.
Í máli þessu reynir á hvort síðari málsliður 5. gr. upplýsingalaga leiði til þess að takmarka beri rétt kæranda til aðgangs að nefndum samningum. Með hliðsjón af markmiðum upplýsingalaga ber að skýra undantekningar frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings þröngt.
Samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila … sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“ Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Jafnvel þótt upplýsingar sem fram koma í umræddum samningi geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli gera upplýsingalög ráð fyrir því að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við matið verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ. á m. hvort um er að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geta samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að því búnu að meta hvort vegi þyngra hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 (H 2000:1344). Koma þessi sjónarmið m.a. fram í úrskurðum nefndarinnar í málum A-233/2006, A-220/2005 og A-206/2005.
Af fyrri framkvæmd úrskurðarnefndar verður ráðið að undir 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga falli ennfremur aðferðir sem viðsemjendur hins opinbera viðhafa til þess að efna samningsskyldur sínar. Ekki síst á þetta við ef aðferðirnar eru byggðar á rannsóknum og þróun sem kostað hafa umtalsverða fjármuni, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-74/1999 og A-192/2004 og ennfremur um fjármögnun einstakra liða.
Við mat á hagsmunum almennings af því að fá aðgang að umræddum samningum verður jafnframt að hafa í huga að með þeim er Seyðisfjarðarkaupstaður að ráðstafa landsgæðum í eigu sveitarfélagins. Af fyrri úrskurðaframkvæmd má ráða að almenningur á ríkari rétt til aðgangs að upplýsingum um ráðstöfun opinberra fjármuna og gæða heldur en upplýsingum um viðskipti milli einkaaðila, sbr. t.d. úrskurði í málum A-222/2005 og A-224/2006. Skiptir þá ekki máli þótt samningsbundnar fjárhæðir, geti gefið vísbendingar um fjárhagsstöðu og rekstrarafkomu fyrirtækis. Við úrlausn málsins verður þannig að ganga út frá því að síðari málsliður 5. gr. upplýsingalaga sé því ekki til fyrirstöðu að kæranda sé veittur aðgangur að upplýsingum um þær greiðslur sem sveitarfélagið tekur við vegna ráðstöfunar umræddra landsgæða nema sýnt sé fram á eða leiddar séu verulegar líkur að því að þær hafi sérstaka fjárhagslega- eða viðskiptalega þýðingu fyrir fyrirtæki sem greiðir.
[A] ehf. hefur lýst því yfir að fyrirtækið leggist gegn afhendingu umræddra gagna. Hið sama á við um [B] ehf. Er í því sambandi vísað til þess að samkeppnisstaða fyrirtækjanna muni skaðast ef upplýsingar um viðskiptaaðferðir og fjárhagsupplýsingar er fram koma í samningunum verði gerðar opinberar. Ekki er af hálfu fyrirtækjanna vísað til þess að í gögnunum sé lýst sérstökum aðferðum eða tækni sem fyrirtækin hyggjast beita við framkvæmd samningsins. Þá er það ekki skýrt nánar á hvern hátt hagsmunum þeirra sé hætta búin verði fallist á beiðni kæranda um afhendingu umræddra gagna.
3.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér samning [A] ehf. og Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 3. október 2003, um rétt fyrirtækisins til að rannsaka og virkja Fjarðará í Seyðisfirði (aðalsamningur) og viðauka við hann dags. 3. júlí 2006 (viðaukasamningur). Eins og fram er komið hefur [B] ehf. tekið við réttindum og skyldum samkvæmt fyrrnefndum samningum.
Í framangreindum samningum er lýst þeim skilyrðum og skilmálum sem sett eru fyrir hagkvæmnirannsóknum og virkjun Fjarðarár í Seyðisfirði. Að því er varðar önnur ákvæði en 7. gr. aðalsamningsins og 2. gr. viðaukasamningsins, er með tilvísun til þess sem að framan greinir ekki að finna neinar þær upplýsingar um atvinnu- og viðskiptaleyndarmál ellegar rekstrar- eða samkeppnisstöðu fyrirtækjanna sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga.
Í 7. gr. aðalsamningsins er fjallað um greiðslur fyrir vatnsréttindi og landnot. Með 2. gr. viðaukasamningsins eru gerðar breytingar á 1. mgr. 7. gr. aðalsamningsins. Er þar lýst nánar með hvaða hætti skuli greitt fyrir vatnsréttindi og landnot og hvernig greiðslufyrirkomulagi skuli háttað, komi til þess að [B] ehf. framselji rétt sinn samkvæmt samningunum til annars aðila. Að mati nefndarinnar geta upplýsingar af þeim toga sem fram koma í nefndum samningsákvæðum varðað fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækjanna. Þegar hins vegar er tekið mið af því sem að framan er rakið, einkum þeim ríku almannahagsmunum sem eru tengdir því að almenningur eigi kost á að fá upplýsingar um ráðstöfun opinberra eigna, er það niðurstaða nefndarinnar að ekki sé eðlilegt að þessar upplýsingar fari leynt.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að veita beri kæranda aðgang að umræddum samningum í heild sinni.
Úrskurðarorð:
Seyðisfjarðarkaupstað er skylt að veita kæranda […] aðgang að samningi [A] ehf. og Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 3. október 2003, og viðaukasamningi Seyðisfjarðarkaupstaðar og [B] ehf., frá 3. júlí 2006, í heild sinni.
135. löggjafarþing 2007–2008.
Þskj. 43 — 43. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003.
Flm.: Steingrímur J. Sigfússon, Atli Gíslason, Álfheiður Ingadóttir, Árni Þór Sigurðsson,
Jón Bjarnason, Katrín Jakobsdóttir, Kolbrún Halldórsdóttir,
Þuríður Backman, Ögmundur Jónasson.
1. gr.
Skilyrði fyrir virkjunarleyfi raforkuvers er að orkuverð og aðrir samningsskilmálar sem leyfishafi gerir við kaupendur orkunnar séu opinberir og öllum aðgengilegir.
2. gr.
Ákvæði til bráðabirgða I.
Ákvæði til bráðabirgða II.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er einfalt að gerð og efni þess skýrir sig að mestu sjálft. Það gengur út á að eftirleiðis sé það skilyrði virkjunarleyfis að allir samningsskilmálar, að meðtöldum ákvæðum um orkuverð, sem leyfishafi gerir um sölu á raforku frá virkjun séu opinberir og öllum aðgengilegir. Hér er eðli málsins samkvæmt yfirleitt um að ræða samninga til stórnotenda eða heildsölu til stórkaupenda sem síðan endurselja og dreifa orkunni. Ákvæði til bráðabirgða fjalla um með hvaða hætti afnám leyndar á orkuverði skal innleitt gagnvart handhöfum gildandi virkjunarleyfa og gagnvart gildandi orkusölusamningum sem ekki eru opinberir.
Allt frá því að stjórnvöld innleiddu leynd á orkuverði í samningum til stóriðju 1995, í tíð Finns Ingólfssonar sem iðnaðarráðherra og þegar álverið í Straumsvík var stækkað, hefur ríkt um það megn óánægja. Landsvirkjun hefur fylgt þeirri stefnu síðan og aðrir aðilar fylgt í kjölfarið. Þessi leynd hefur orðið til að auka enn á deilur og úlfúð sem stóriðjustefnan hefur haft í för með sér, enda enn erfiðara en ella að sjá hvort stóriðjusamningar skila þjóðarbúinu viðunandi arði. Útbreiddar efasemdir eru uppi um að hinn takmarkaði virðisauki sem eftir verður innan lands af stóriðjuumsvifunum réttlæti þann herkostnað sem stóriðjuframkvæmdunum er samfara, bæði í hagkerfinu og svo ekki sé talað um neikvæð umhverfisáhrif. Umhverfisfórnir vegna stórvirkjana eru hins vegar færðar sameiginlega af þjóðinni og á kostnað komandi kynslóða. Áhrifin á ásýnd, orðstír og ímynd lands og þjóðar eru sameiginlegt áhyggjuefni og líklegust til að valda allt öðrum en orkuframleiðendum búsifjum. Samanburður á orkuverði til almennra notenda og til stórnotenda verður ómögulegur við þessar aðstæður og sömuleiðis verður erfitt að meta hvort arðurinn af nýtingu sameiginlegrar auðlindar, auðlindarentan, skilar sér með sanngjörnum hætti til almennings eða þjóðarbúsins. Þannig mætti áfram telja.
Samkeppnissjónarmið hafa verið notuð til að réttlæta leynd á orkuverði til stóriðju en eru ekkert nema hreinn fyrirsláttur í þessu tilviki. Allir sem það vilja vita hið raunverulega orkuverð en munurinn er sá að stjórnvöld og orkufyrirtækin koma sér undan upplýstri umræðu um stóriðjustefnuna í skjóli hinnar meintu leyndar. Einnig er reynt að þagga niður í og múlbinda aðila, svo sem fjölmiðla og jafnvel þingmenn, með þessum leyndarákvæðum. Færa má fyrir því rök að það sé einmitt í þágu heilbrigðrar samkeppni, að svo miklu leyti sem forsendur fyrir slíku eru yfirhöfuð til staðar hérlendis, að gagnsæi ríki á markaðnum og samningar við stórnotendur séu opinberir. Í öllu falli er ljóst að hér vegast á meintir einkahagsmunir og ríkir almannahagsmunir sem auðvitað eru fólgnir í því að hafa greiðan aðgang að þessum mikilsverðu upplýsingum. Þær eru forsenda þess að upplýst umræða geti farið fram um umhverfismál og orkunýtingu, að almenningur geti nýtt sér möguleika sína til að hafa áhrif, t.d. á umhverfismat stórframkvæmda, geti rætt málin, myndað sér skoðun og tekið lýðræðislega afstöðu. Athyglisverð er í þessu sambandi niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 10. nóvember 2006 í máli A-234/2006. Þar var Seyðisfjarðarkaupstað gert skylt að veita kæranda, Hjörleifi Guttormssyni, aðgang að samningi virkjunaraðila í Fjarðará og kaupstaðarins í heild, þ.m.t. ákvæðum um greiðslur fyrir vatnsréttindi. Í rökstuðningi sínum leggur nefndin áherslu á að skýra beri allar undantekningar á upplýsingarétti almennings þröngt og eins þótt meintir einkahagsmunir eigi í hlut. Sá leyndarhjúpur sem reynt hefur verið að umvefja þessi mál, einkum hvað orkuverðsþáttinn varðar hér á Íslandi sl. 10–12 ár þar sem um er að ræða orkuverð frá fyrirtækjum í opinberri eigu, er séríslenskt fyrirbæri. Almennt er vandræðalaust að nágast haldgóðar upplýsingar um þessi mál í nágrannalöndunum.
Fylgiskjal I.
Indriði H. Þorláksson:
Auðlindir og arður.
(Morgunblaðið 22. og 23. apríl 2007.)
Fyrri hluti.
Í umræðum um auðlindafrumvarpið virtust allir sammála um að auðlindir landsins ættu að vera í sameign þjóðarinnar. Málið strandaði á því að hugtakið þjóðareign þótti ekki nægilega skýrt og nýtingarréttur átti að ganga eignarrétti þjóðarinnar framar. Í umræðunum var lítt vikið að því að auðlind er auðlind vegna þess að hún ber arð, fjárhagslegan eða t.d. fólginn í ánægju af óspilltri náttúru, ómenguðu lofti og útsýni o.s.frv. Umræðan einkenndist af þjóðerniskennd og rann út í sandinn þegar á það reyndi að fjárhagslegur ávinningur er mál málanna.
Ágreiningur um stóriðju hefur verið uppi alllengi og náði hápunkti í átökum um stækkun álvers í Straumsvík. Fyrri áfangar voru deilur um Eyjabakka og Kárahnjúkavirkjun og aðrir eru í vændum. Þetta eru átök um auðlindir þjóðarinnar og hvernig eigi að nýta þær og hver eigi að njóta arðs af þeim. Umræðan er að því leyti sérkennileg er að litlar tilraunir eru gerðar til að skilgreina þessar auðlindir og meta hvers virði þær eru.
Það er ekki einfalt að meta þann arð sem felst í óspilltri náttúru, hreinu lofti o.s.frv. Þetta eru tormælanlegar stærðir og verðmætamat einstaklinga er misjafnt með aðferð sem nefnd er skilyrt verðmætamat má þó gefa hugmynd um fjárhagslegt gildi slíkra þátta. Annar arður af auðlindum er mælanlegri, svo sem efnahagsleg áhrif af orkusölu. Auðvelt er að leggja mat á arð af auðlind, sem fjárnýtt er til orkusölu en auk hins fjárhagslega arðs skiptir máli hvar hann lendir, einkum það hvort hann rennur til þjóðarinnar og/eða innlendra aðila eða hvort erlendir aðilar njóta arðsins.
Mat á fjárhagslegum arði af auðlind sem nýtt er til orkuframleiðslu er einfalt og auðveldara fyrir einhæfa stóriðju en þegar notin eru fjölþættari og skýrari skil eru milli íslenskra og erlendra aðnjótenda arðsins. Tiltölulega auðvelt er því að meta þann virðisauka sem verður til við álframleiðslu hér á landi en hann er markaðsvirði framleiðslunnar að frádregnu verðmæti þess efnis sem við framleiðsluna er notað, og deila honum niður á þá sem hann fá. Sé orkuver eini orkugjafi fyrir álver og selji ekki öðrum orku lítur dæmið þannig út.
Virðisauki af álframleiðslunni er söluverð álsins að frádregnum kostnaði við kaup á aðföngum. Aðföng til álframleiðslu eru að mestu keypt frá útlöndum, þ.e. súrál og rafskaut, nema rafmagn, sem keypt er á Íslandi. Virðisauki við álframleiðsluna er mismunurinn á söluverði álsins og aðfangakostnaði.
Virðisauki í starfsemi skiptist í þáttatekjur, laun starfsmanna, rekstrarhagnað, vexti af fjármagni og rentu af þeim auðlindum sem nýttar eru, sem er sá hluti tekna sem er umfram endurgjald fyrir aðra framleiðsluþætti. Við aðgreiningu rentu frá öðrum þáttatekjum er gengið út frá markaðsvirði annarra framleiðsluþátta, þ.e. markaðslaunum, markaðsvöxtum af lánsfé og að rekstrarhagnaður sé eðlileg ávöxtun á fé í rekstrinum.
Virðisaukinn af starfsemi álvers og orkuvers sbr. framangreint kemur fram sem hagnaður álfyrirtækisins, vaxtagreiðslur þess, laun starfsmanna og þjónustuaðila, hagnaður orkusalans, vaxtagreiðslur hans og laun starfsmanna og þjónustuaðila. Alla þessa liði er unnt að meta allvel. Það verður þó ekki gert hér heldur reynt að greina tvennt nánar. Annars vegar hversu stór hluti virðisaukans verður eftir hér á landi og hins vegar hversu stór hluti virðisaukans er renta af auðlindinni og hvað verður um hana.
Stóriðja og orkuframleiðsla er að mestu fjármögnuð með erlendu fé. Aðföng önnur en rafmagn koma að mestu frá útlöndum og launakostnaður er jafnan lítill hluti kostnaðar í stóriðju og orkuframleiðslu og álitamál hvort telja á með við mat á áhrifum stóriðju í efnahagskerfi þegar full vinna er fyrir alla. Stærsti hluti virðisaukans felst í vaxtagreiðslum og hagnaði álversins og orkusalans. Hlutir erlendra aðila í virðisaukanum eru vaxtagreiðslur álversins og orkuversins og hagnaður álversins eftir skatta. Hlutdeild innlendra aðila eru launagreiðslur fyrirtækjanna, hagnaður orkusalans og skattur af hagnaði álversins. Hlutur innlendra aðila í virðisaukanum er því ekki stór og hefur líklega farið minnkandi á undanförnum.
Síðara atriðið sem greina átti er þáttur auðlindarinnar í virðisaukanum og að kanna hverjum hún fellur í skaut. Verður það gert með því að athuga hvort renta af auðlindinni felist í þeim þáttatekjum sem ræddar hafa verið, launum, vaxtatekjum og rekstrarhagnaði og ef svo er hvert hún rennur. Ef gert er ráð fyrir markaðslaunum fyrir vinnu og að vextir af fjármagni til orkuversins og álversins lúti markaðslögmálum taka þessir framleiðsluþættir ekki til sín hluta af auðlindarentunni og á það líka við um hráefni og önnur aðföng til starfseminnar. Er því ljóst að auðlindarentan felst í hagnaði orkuversins og álversins. Til þess að meta hvaða rentu auðlindin skilar og hvert hún skilar sér er þrennt afgerandi. Í fyrsta lagi það heimsmarkaðsverð orku, í öðru lagi söluverð hins íslenska orkusala og í þriðja lagi framleiðsluverð raforkunnar.
Í næstu grein verður reynt að gera grein fyrir rentunni og ráðstöfun hennar.
Síðari hluti.
Í fyrri hluta greinarinnar var komist að þeirri niðurstöðu að stærsti hluti virðisauka í álframleiðslu renni til erlendra aðila. Í þessum hluta verður reynt að nálgast mat á rentu af auðlindinni sem virkjuð er og rýnt í hver nýtur hennar.
Sé heimsmarkaðsverð, söluverð og framleiðsluverð raforku eitt og hið sama er engin renta af auðlindinni. Allur virðisauki rennur þá til annarra framleiðsluþátta. Auðlindin hefur ekkert verðgildi í orkuframleiðslu við þessar aðstæður. Ef heimsmarkaðsverð á orku er hærra en framleiðsluverð innlendrar orku er renta af auðlindinni til staðar. Það ræðst af söluverðinu til álversins hvar hún lendir.
Rentan lendir hjá orkuframleiðandanum ef hann selur raforkuna á heimsmarkaðsverði. Auðlindarentan er þá munurinn á heimsmarkaðsverðinu og framleiðsluverði orkunnar að meðtaldri eðlilegri ávöxtun á fjármagni í rekstrinum. Sé orkan hins vegar seld á verði sem er undir heimsmarkaðsverði skilar rentan sér ekki að fullu til orkusalans heldur rennur að hluta til kaupandans og að fullu til hans ef söluverðið er jafnt framleiðsluverðinu.
Upplýst afstaða til virkjana í þágu stóriðju krefst þekkingar á þessum forsendum. Þeir sem tilbúnir eru að ganga langt í uppbyggingu stóriðju vilja væntanlega ekki nýta auðlindir hér á landi þannig að öll renta af þeim renni til erlendra aðila og þeir sem vilja fara varlega í sakirnar eiga auðveldara með að gera upp hug sinn ef þeir vita fyrir hvaða verð náttúruauðlindum er fórnað. Það hlýtur að vera hagsmunamál allra að upplýsingar þessar liggi fyrir.
Upplýsingar um söluverð íslenskra orkuvera á raforku til stóriðju hafa ekki legið á lausu. Án slíkra upplýsinga má þó nálgast svar við spurningunni um rentuna þótt ekki sé í tölum.
Fyrr á tíð lögðu stjórnavöld mikið í að fá erlenda aðila til að byggja hér álver. Gekk það lengi vel illa þrátt fyrir síaukna álnotkun og hækkandi heimsmarkaðsverð. Skýringin er líklega sú að orkuverð hér hafi þótt hátt í samanburði við heimsmarkaðsverð á orku til álframleiðslu. Nú hafa orðið umskipti. Álframleiðendur standa í biðröð og eru að sögn komnir með bindandi tilboð um orkuverð, sem gerir þeim kleift að ákveða sig með stuttum fyrirvara. Þetta bendir til þess að orkuverð til stóriðju hér á landi sé nú orðið lægra en það verð sem fá má hjá öðrum orkuframleiðendum. Það þýðir þó ekki að verð hér hafi lækkað nema að tiltölu við heimsmarkaðsverð. Rétt er að hafa í huga að Ísland er ekki hagkvæmur framleiðslustaður fyrir ál m.t.t. flutnings á hráefni og framleiðsluvöru og að laun eru há. Þetta óhagræði verður að jafna út með orkuverðinu.
Framangreint bendir sterklega til þess að verð á orku til álframleiðslu hér á landi sé nú orðið lægra en heimsmarkaðsverð. Sé svo er það vísbending um að orkukaupandinn, þ.e. álverið, sé að fá í sinn hlut nokkuð af þeirri rentu sem auðlindin gefur af sér.
Sé litið til framleiðslu orkunnar má einnig finna vísbendingar þar um. Þar sem söluverð til stóriðju hefur ekki verið gefið upp hafa ýmsir orðið til þess að draga í efa fjárhagslega hagkvæmni af þessari orkuframleiðslu og byggja það á upplýsingum sem fyrir liggja og útreikningum sem þeir hafa gert. Orkusalar fullyrða að sala orku til stóriðju sé hagkvæm og er það stutt þeim rökum að hún gefi ásættanlega arðsemi. Ekki er tilgreint hvað telst ásættanleg arðsemi. Með arðsemi er yfirleitt átt við það að eftir að kostnaður hefur verið greiddur séu eftir tekjur til að umbuna fyrir það fjármagn sem lagt hefur verið fram. Með ásættanlegri arðsemi er þá væntanlega átt við að arðsemi fjármagnsins sé ekki minni en hugsanlegt hefði verið að fá með öðrum hætti.
Máli skiptir hvort auðlindin hefur verið metin til fjár í arðsemisútreikningunum eða hvort aðeins er miðað við beint útlagt fjármagn. Sé verðmæti auðlindarinnar ekki talið með og arðsemi af öðru fjármagni er aðeins í samræmi við markaðsávöxtun skilar engin renta sér til orkuversins. Auðlindarentan hefur þá runnið að fullu til álversins og kemur fram í hagnaði þess. Í hlut Íslands af rentunni kemur þá eingöngu tekjuskattur álversins.
Framangreind atriði, ásókn í orku og upplýsingar um orkusölu, benda til þess í fyrsta lagi að umtalsverð auðlindarenta sé í orkuframleiðslu á Íslandi. Í öðru lagi að þessi renta skiptist á milli orkuseljenda og álveranna. Í þriðja lagi að líklegt sé að verulegur hluti þessarar auðlindarentu renni til erlendra aðila. Þeirri spurningu hversu mikil renta er og hvernig hún skiptist milli innlends orkusala og erlends kaupanda verður ekki svarað nema með ítarlegri athugun á grundvelli talnalegra upplýsinga.
Sú spurning vaknar hins vegar hvort nýting náttúruauðlinda með þeim hætti að arður af þeim renni að verulegu leyti til erlendra aðila samrýmist hugmyndum manna um þjóðareign á náttúruauðlindunum og nýtingarrétt á þeim. Fyrir Ísland hefur auðlindin þá misst fjárhagslegt gildi sitt, öðrum nýtingarmöguleikum hefur verið fórnað og umhverfisspjöll hugsanlega unnin. Auðlindin er þá ekki lengur auðlind en er orðin byrði. Til hvers er þjóðareign þá?
Fylgiskjal II.
Úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli A-234/2006.
(10. nóvember 2006)
Hinn 10. nóvember 2006 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-234/2006:
Kæruefni.
Með bréfi, dags. 23. ágúst 2006 kærði [H] synjun bæjarráðs Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 24. júlí 2006, á beiðni hans um aðgang að upplýsingum og gögnum um samninga milli Seyðisfjarðarkaupstaðar og [A] ehf. í tengslum við fyrirhugaðar virkjanir í Fjarðará.
Með bréfi, dags. 28. ágúst sl., var Seyðisfjarðarkaupstað kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og láta úrskurðarnefndinni í té í trúnaði afrit af þeim gögnum er kæran laut að. Viðhorf kaupstaðarins koma fram í bréfi bæjarstjóra Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 7. september sl., þar sem áréttað er að bærinn hafi hafnað beiðninni, sbr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og að fenginni afstöðu framkvæmdastjóra [A] ehf. Bréfi Seyðisfjarðarkaupstaðar fylgdi samningur kaupstaðarins og [A] ehf., dags. 3. október 2003 og viðauki við hann, dags. 3. júlí sl. Með viðaukanum framseldi [A] ehf. réttindi sín og skyldur samkvæmt samningnum frá 3. október til [B] ehf.
Með bréfi, dags. 11. september sl., óskaði nefndin eftir afstöðu [A] ehf. til kærunnar. Svar barst með bréfi félagsins, dags. 29. september 2006. Kæranda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við framkomnar skýringar og bárust þær með bréfi lögmanns kæranda, dags. 12. október sl.
Þar sem [A] ehf. hefur framselt réttindi sín og skyldur samkvæmt framangreindum samningum til [B] ehf. fór úrskurðarnefndin þess á leit með bréfi, dags. 19. október sl., sem sent var lögmanni [B] ehf. með símbréfi, að félagið upplýsti hvort það væri sammála framkomnum athugasemdum við kæruna eða hvort það hyggðist bæta einhverju við þær. Svar [B] ehf. hefur borist nefndinni og í því er tekið undir öll sjónarmið [A] ehf.
Málsatvik.
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfi, dags. 20. júlí sl., fór kærandi þess á leit með vísan til upplýsingalaga, nr. 50/1996 og laga nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, við bæjarráð Seyðisfjarðarkaupstaðar að hann fengi send eintök af samningum sem gerðir hefðu verið milli kaupstaðarins og [A] ehf. í tengslum við fyrirhugaðar virkjanir í Fjarðará. Í bréfi bæjarstjóra Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 24. júlí sl., kemur fram sú afstaða bæjarráðs kaupstaðarins að kaupstaðnum beri ekki skylda til þess að afhenda umrædd gögn, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæmdastjóri [A] ehf. hafi lagst gegn afhendingu gagnanna.
Af hálfu kæranda er þess krafist að synjun Seyðisfjarðarkaupstaðar verði ómerkt og að lagt verði fyrir kaupstaðinn að taka erindi kæranda til umfjöllunar á nýjan leik, þar sem kaupstaðurinn hafi ekki tekið sjálfstæða afstöðu í málinu. Ennfremur að synjuninni verði hnekkt og að kaupstaðnum verði gert skylt að veita kæranda aðgang að gögnum um samninga hans og [A] ehf. um virkjanir í Fjarðará, en að öðru leyti verði Seyðisfjarðarkaupstað gert skylt að veita kæranda aðgang að þeim skjölum eða hluta skjala og öðrum gögnum sem ákvæði 5. gr. upplýsingalaga taki ekki til. Til rökstuðnings kröfunum vísar kærandi til þess að ekki hafi verið sýnt fram á með rökstuddum hætti að umbeðnar upplýsingar varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækisins. Að auki sé um að ræða fjölmargar aðrar upplýsingar og gögn, svo sem um umhverfismál, sem 5. gr. laganna taki ekki til. Aðgangur að slíkum gögnum sé auk þess sérstaklega heimilaður almenningi samkvæmt lögum nr. 21/1993. Meginreglan hljóti að mati kæranda að vera sú að skylt sé að afhenda gögnin nema sýnt sé fram á að undantekningarákvæði 5. gr. upplýsingalaga og 5. gr. laga nr. 21/1993 eigi við og jafnframt til hvaða skjala eða hluta úr skjölum ákvæðin taki til.
Af hálfu Seyðisfjarðarkaupstaðar er því hafnað að kaupstaðurinn hafi ekki tekið sjálfstæða afstöðu til beiðni kæranda. Þá er og vísað til þess að framkvæmdastjóri [A] ehf. hefði lagst gegn afhendingu samningsins þar sem í honum séu fjölmörg atriði sem varði fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækisins.
Af hálfu [A] ehf. er kröfum kærenda hafnað. Bent er á að kröfugerð lögmanns kæranda sé önnur og víðtækari en felist í upphaflegri beiðni kæranda. Fyrirtækið starfi á samkeppnismarkaði eftir setningu raforkulaga nr. 65/2003. Samningar sem slíkur aðili geri um virkjanaframkvæmdir feli í sér viðamiklar upplýsingar um viðskiptaaðferðir og upplýsingar um fjárhagslega afkomu og arðsemi af starfsemi hans sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari fyrir samkeppnisaðilum. Í samningum Seyðisfjarðarkaupstaðar og fyrirtækisins sé að finna nákvæmar upplýsingar um samstarf þess við kaupstaðinn og þær viðskiptalegu og fjárhagslegu forsendur sem samstarf þeirra byggist á. Í þeim upplýsingum felist vitneskja um viðskiptaaðferðir og fjárhagslega afkomu fyrirtækisins af því verkefni sem samningurinn fjalli um. Að mati fyrirtækisins beri að undanþiggja umrædd gögn aðgangi, sbr. lokamálslið 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, enda sé um að ræða ríka fjárhagslega og viðskiptalega hagsmuni þess.
Af hálfu fyrirtækisins er því einnig hafnað að ákvæði laga nr. 21/1993 veiti víðtækari aðgangsrétt en ákvæði upplýsingalaga. Umræddur samningur innihaldi ekki upplýsingar um umhverfismál. Þá er vakin athygli á að d-liður 1. mgr. 5. gr. laganna veitir með sama hætti og 5. gr. upplýsingalaga heimild til að synja beiðni um upplýsingar til verndar mikilvægum viðskiptahagsmunum.
Með tölvupósti, er barst úrskurðarnefndinni 27. október sl. er af hálfu lögmanns [B] ehf. áréttað að kröfur félagsins og [A] ehf. séu hinar sömu, að þau gögn sem máið varða verði ekki afhent þar sem þau innihaldi viðkvæmar viðskiptaupplýsingar og framleiðsluleyndarmál.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða.
1.
Seyðisfjarðarkaupstaður hefur synjað kæranda um aðgang að samningi milli Seyðisfjarðarkaupstaðar og [A] ehf., dags. 3. október 2003 og viðaukasamningi milli kaupstaðarins og [B] ehf., dags. 3. júlí sl., um fyrirhugaðar virkjanir í Fjarðará. Er synjun kaupstaðarins rökstudd með vísan til síðari málsliðar 5. gr. upplýsingalaga.
Af 2. tölulið 25. gr. upplýsingalaga, er breytti 4. gr. laga nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, leiðir að upplýsingalög gilda að meginstefnu til um allar upplýsingar sem finna má í gögnum stjórnvalda, með þeim undantekningum sem mælt er fyrir um í 4.-6. gr. laganna, sbr. ennfremur úrskurð nefndarinnar í málinu A-116/2001. Lög nr. 21/1993 gilda á hinn bóginn um upplýsingamiðlun um umhverfismál, sbr. 8. gr. laganna, og um öflun upplýsinga um umhverfismál sem ekki eru fyrirliggjandi hjá stjórnvöldum, sbr. 7. gr. laganna og ennfremur skýringar við 25. gr. frumvarps þess sem varð að upplýsingalögum. Í máli þessu hafa lög nr. 21/1993 ekki þýðingu um rétt kæranda samkvæmt upplýsingalögum.
2.
Í máli þessu reynir á hvort síðari málsliður 5. gr. upplýsingalaga leiði til þess að takmarka beri rétt kæranda til aðgangs að nefndum samningum. Með hliðsjón af markmiðum upplýsingalaga ber að skýra undantekningar frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings þröngt.
Samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila … sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“ Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Jafnvel þótt upplýsingar sem fram koma í umræddum samningi geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli gera upplýsingalög ráð fyrir því að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við matið verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ. á m. hvort um er að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geta samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að því búnu að meta hvort vegi þyngra hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 (H 2000:1344). Koma þessi sjónarmið m.a. fram í úrskurðum nefndarinnar í málum A-233/2006, A-220/2005 og A-206/2005.
Af fyrri framkvæmd úrskurðarnefndar verður ráðið að undir 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga falli ennfremur aðferðir sem viðsemjendur hins opinbera viðhafa til þess að efna samningsskyldur sínar. Ekki síst á þetta við ef aðferðirnar eru byggðar á rannsóknum og þróun sem kostað hafa umtalsverða fjármuni, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-74/1999 og A-192/2004 og ennfremur um fjármögnun einstakra liða.
Við mat á hagsmunum almennings af því að fá aðgang að umræddum samningum verður jafnframt að hafa í huga að með þeim er Seyðisfjarðarkaupstaður að ráðstafa landsgæðum í eigu sveitarfélagins. Af fyrri úrskurðaframkvæmd má ráða að almenningur á ríkari rétt til aðgangs að upplýsingum um ráðstöfun opinberra fjármuna og gæða heldur en upplýsingum um viðskipti milli einkaaðila, sbr. t.d. úrskurði í málum A-222/2005 og A-224/2006. Skiptir þá ekki máli þótt samningsbundnar fjárhæðir, geti gefið vísbendingar um fjárhagsstöðu og rekstrarafkomu fyrirtækis. Við úrlausn málsins verður þannig að ganga út frá því að síðari málsliður 5. gr. upplýsingalaga sé því ekki til fyrirstöðu að kæranda sé veittur aðgangur að upplýsingum um þær greiðslur sem sveitarfélagið tekur við vegna ráðstöfunar umræddra landsgæða nema sýnt sé fram á eða leiddar séu verulegar líkur að því að þær hafi sérstaka fjárhagslega- eða viðskiptalega þýðingu fyrir fyrirtæki sem greiðir.
[A] ehf. hefur lýst því yfir að fyrirtækið leggist gegn afhendingu umræddra gagna. Hið sama á við um [B] ehf. Er í því sambandi vísað til þess að samkeppnisstaða fyrirtækjanna muni skaðast ef upplýsingar um viðskiptaaðferðir og fjárhagsupplýsingar er fram koma í samningunum verði gerðar opinberar. Ekki er af hálfu fyrirtækjanna vísað til þess að í gögnunum sé lýst sérstökum aðferðum eða tækni sem fyrirtækin hyggjast beita við framkvæmd samningsins. Þá er það ekki skýrt nánar á hvern hátt hagsmunum þeirra sé hætta búin verði fallist á beiðni kæranda um afhendingu umræddra gagna.
3.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér samning [A] ehf. og Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 3. október 2003, um rétt fyrirtækisins til að rannsaka og virkja Fjarðará í Seyðisfirði (aðalsamningur) og viðauka við hann dags. 3. júlí 2006 (viðaukasamningur). Eins og fram er komið hefur [B] ehf. tekið við réttindum og skyldum samkvæmt fyrrnefndum samningum.
Í framangreindum samningum er lýst þeim skilyrðum og skilmálum sem sett eru fyrir hagkvæmnirannsóknum og virkjun Fjarðarár í Seyðisfirði. Að því er varðar önnur ákvæði en 7. gr. aðalsamningsins og 2. gr. viðaukasamningsins, er með tilvísun til þess sem að framan greinir ekki að finna neinar þær upplýsingar um atvinnu- og viðskiptaleyndarmál ellegar rekstrar- eða samkeppnisstöðu fyrirtækjanna sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga.
Í 7. gr. aðalsamningsins er fjallað um greiðslur fyrir vatnsréttindi og landnot. Með 2. gr. viðaukasamningsins eru gerðar breytingar á 1. mgr. 7. gr. aðalsamningsins. Er þar lýst nánar með hvaða hætti skuli greitt fyrir vatnsréttindi og landnot og hvernig greiðslufyrirkomulagi skuli háttað, komi til þess að [B] ehf. framselji rétt sinn samkvæmt samningunum til annars aðila. Að mati nefndarinnar geta upplýsingar af þeim toga sem fram koma í nefndum samningsákvæðum varðað fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækjanna. Þegar hins vegar er tekið mið af því sem að framan er rakið, einkum þeim ríku almannahagsmunum sem eru tengdir því að almenningur eigi kost á að fá upplýsingar um ráðstöfun opinberra eigna, er það niðurstaða nefndarinnar að ekki sé eðlilegt að þessar upplýsingar fari leynt.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að veita beri kæranda aðgang að umræddum samningum í heild sinni.
Úrskurðarorð:
Seyðisfjarðarkaupstað er skylt að veita kæranda […] aðgang að samningi [A] ehf. og Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 3. október 2003, og viðaukasamningi Seyðisfjarðarkaupstaðar og [B] ehf., frá 3. júlí 2006, í heild sinni.
Friðgeir Björnsson, varaformaður,
Skúli Magnússon,
Sigurveig Jónsdóttir.
