(Lagt fyrir Alþingi á 135. löggjafarþingi 2007–2008.)
1. gr.
Almennt ákvæði.
Með lögum þessum er mælt fyrir um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands.
Við framkvæmd alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands skal tekið mið af stofnsáttmála
Sameinuðu þjóðanna og öðrum alþjóðlegum samþykktum um þróunarsamvinnu sem íslensk
stjórnvöld hafa skuldbundið sig til að uppfylla.
Meginmarkmið með alþjóðlegri þróunarsamvinnu Íslands eru að styðja viðleitni stjórnvalda í þróunarlöndum til að útrýma fátækt og hungri, stuðla að efnahags- og félagslegri
þróun, þ.m.t. mannréttindum, menntun, bættu heilbrigði, jafnrétti kynjanna, sjálfbærri þróun
og sjálfbærri nýtingu auðlinda. Það heyrir einnig til markmiða þessara að tryggja öryggi á
alþjóðavettvangi, m.a. með því að stuðla að friði og gæta hans, vinna að uppbyggingu og
gæslu friðar og veita mannúðar- og neyðaraðstoð þar sem hennar er þörf.
2. gr.
Yfirstjórn alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands.
Utanríkisráðherra fer með yfirstjórn alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands.
Framlög til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu skulu greidd úr ríkissjóði eftir því sem ákveðið
er í fjárlögum hvers árs.
3. gr.
Áætlun um alþjóðlega þróunarsamvinnu.
Ráðherra leggur annað hvert ár fram tillögu til þingsályktunar á Alþingi um áætlun
stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands til fjögurra ára í senn.
Í áætluninni skal greint frá framlögum til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu og hvernig þau
skiptast á grundvelli stefnumiða Íslands í þróunarsamvinnu til lengri og skemmri tíma litið.
Þá skal áætlunin fela í sér heildstætt yfirlit yfir það hvernig ráðherra hyggst ná settum markmiðum hennar.
Í áætluninni skal m.a. tiltaka fyrirhugað hlutfall framlaga til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu
af vergum þjóðartekjum.
4. gr.
Samstarfsráð um alþjóðlega þróunarsamvinnu.
Ráðherra skipar 15 fulltrúa í samstarfsráð um þróunarsamvinnu til fjögurra ára í senn og
jafnmarga til vara. Formaður samstarfsráðsins er skipaður án tilnefningar. Alþingi kýs fimm
fulltrúa til setu í ráðinu, en níu eru skipaðir í samráði við eftirtalda aðila:
a.
fimm í samráði við samstarfshóp íslenskra mannúðarsamtaka í alþjóðlegu hjálparstarfi
og þróunarsamvinnu,
b.
tveir í samráði við samstarfsnefnd háskólastigsins,
c.
tveir í samráði við aðila vinnumarkaðarins.
Samstarfsráðið er ráðgefandi stjórnsýslunefnd ráðherra við stefnumarkandi ákvarðanatöku, m.a. um áætlun um alþjóðlega þróunarsamvinnu, sbr. 3. gr., framlög til þróunarsamvinnu og skiptingu þeirra milli marghliða og tvíhliða samvinnu, forgangsröðun í þróunarsamvinnu, þ.m.t. um þátttöku Íslands í starfi fjölþjóðastofnana, og um val á samstarfslöndum.
Samstarfsráðið kemur saman til fundar að jafnaði tvisvar ár hvert.
Ráðherra setur í reglugerð nánari reglur um hlutverk samstarfsráðsins.
5. gr. Marghliða þróunarsamvinna.
Utanríkisráðuneytið annast marghliða þróunarsamvinnu Íslands, í samstarfi við alþjóðlegar stofnanir og innlend og alþjóðleg félagasamtök eftir því sem við á, samkvæmt áætlun
stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu, sbr. 3. gr.
6. gr. Störf í þágu friðar.
Um þátttöku íslenskra stjórnvalda í friðargæsluverkefnum fer samkvæmt ákvæðum laga
um íslensku friðargæsluna og þátttöku hennar í alþjóðlegri friðargæslu.
7. gr. Þróunarsamvinnustofnun Íslands.
Þróunarsamvinnustofnun Íslands er sérstök stofnun sem lýtur yfirstjórn utanríkisráðuneytisins.
Þróunarsamvinnustofnun annast tvíhliða þróunarsamvinnu Íslands í umboði ráðherra í
samræmi við áætlun stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu, sbr. 3. gr., og samkvæmt
nánari ákvörðun utanríkisráðuneytisins.
Ráðherra er heimilt að ákveða að umdæmisskrifstofur Þróunarsamvinnustofnunar skuli
reka sem sendiráð og fela umdæmisstjórum stofnunarinnar að gegna tímabundið starfi
forstöðumanna þeirra auk umdæmisstjórastarfsins samkvæmt lögum nr. 39/1971, um utanríkisþjónustu Íslands, enda taki þeir við beinum fyrirmælum utanríkisráðuneytisins og viðkomandi sendiherra varðandi hefðbundin störf utanríkisþjónustunnar, eftir því sem við á.
Ráðherra skipar framkvæmdastjóra Þróunarsamvinnustofnunar og setur honum erindisbréf. Framkvæmdastjóri skal hafa háskólamenntun og búa yfir þekkingu á verksviði stofnunarinnar. Hann skal taka þátt í starfi utanríkisráðuneytisins um alþjóðlega þróunarsamvinnu
eftir því sem ráðherra ákveður. Framkvæmdastjóri ber ábyrgð á daglegri framkvæmd og
rekstri stofnunarinnar. Hann ræður annað starfsfólk stofnunarinnar.
Ráðherra setur í reglugerð nánari reglur um hlutverk Þróunarsamvinnustofnunar Íslands
og tengsl hennar við utanríkisráðuneytið, sem og um það hlutverk sem umdæmisskrifstofur
stofnunarinnar gegna við framkvæmd þróunarsamvinnu, meðferð utanríkismála og gæslu
hagsmuna Íslands.
8. gr.
Starfsmenn ríkisins við alþjóðlega þróunarsamvinnu.
Þróunarsamvinnustofnun Íslands er heimilt að ráða starfsmenn til tímabundinna starfa við
afmörkuð verkefni í þróunarsamvinnu erlendis, þó ekki lengur en fimm ár í senn. Þróunarsamvinnustofnun getur sagt upp slíkum ráðningarsamningi með þriggja mánaða uppsagnarfresti ef verkefninu er hætt, því lýkur fyrr en ætlað var eða starfsmaðurinn getur ekki sinnt
starfi sínu vegna aðstæðna í gistiríkinu.
Utanríkisráðuneytinu er heimilt, að höfðu samráði við Þróunarsamvinnustofnun Íslands,
að ráða starfsmann Þróunarsamvinnustofnunar tímabundið í starf hjá ráðuneytinu, þó ekki
lengur en fimm ár í senn. Telst viðkomandi vera starfsmaður ráðuneytisins og í launalausu
leyfi frá Þróunarsamvinnustofnun á meðan hann gegnir starfinu. Við slíka ráðningu er heimilt
að víkja frá ákvæðum 7. gr. laga nr. 70/1996. Með sama hætti má veita embættismanni eða
fastráðnum starfsmanni ráðuneytisins tímabundið starf hjá Þróunarsamvinnustofnun.
Útsendir starfsmenn ríkisins í þróunarsamvinnu erlendis skulu í störfum sínum hafa í
heiðri þær þjóðréttarlegu reglur sem Ísland er skuldbundið af og réttaráhrif hafa gagnvart
einstaklingum. Þeim er skylt að gæta þagmælsku um atriði er þeir fá vitneskju um í starfi
sínu og leynt skulu fara samkvæmt samningum, lögum, fyrirmælum yfirmanna eða eðli máls.
Þagnarskyldan helst eftir að látið er af starfi. Þeir mega ekki taka þátt í stjórnmálastarfi eða
mótmælum í því landi sem þeir starfa.
9. gr. Framkvæmd, eftirlit og úttektir.
Við framkvæmd þróunarsamvinnu skal fylgja viðurkenndum aðferðum, reglum og leiðbeiningum alþjóðasamfélagsins, m.a. þróunarsamvinnunefndar Efnahags- og framfarastofnunarinnar, og þeim kröfum um meðferð og vörslu fjármuna á sviði þróunarsamvinnu sem
Ríkisendurskoðun gerir. Framkvæmd áætlunar um alþjóðlega þróunarsamvinnu, sbr. 3. gr.,
skal háð reglulegu eftirliti og úttektum óháðra aðila.
10. gr. Skýrslur utanríkisráðherra og upplýsingagjöf til Alþingis.
Utanríkisráðherra gefur Alþingi skýrslu annað hvert ár um framkvæmd áætlunar stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands, samtímis því sem hann leggur fram tillögu
til þingsályktunar skv. 3. gr.
Auk þess sem greinir í 1. mgr. upplýsir ráðherra utanríkismálanefnd og fjárlaganefnd
reglulega um framkvæmd alþjóðlegrar þróunarsamvinnu.
11. gr. Reglugerðarheimildir.
Utanríkisráðherra er heimilt að setja nánari reglur um framkvæmd laganna, meðal annars
um hvernig þeirri stjórnsýslu sem undir lögin fellur skuli fyrir komið.
12. gr. Gildistaka og lagaskil.
Lög þessi öðlast þegar gildi.
Við gildistöku laga þessara falla úr gildi lög nr. 43 26. maí 1981, um Þróunarsamvinnustofnun Íslands.
Ákvæði til bráðabirgða.
Þeir starfsmenn Þróunarsamvinnustofnunar Íslands sem þegar eru að störfum erlendis
skulu eiga rétt á að halda núverandi starfskjörum skv. 7. gr. laga nr. 43/1981 þar til starfstíma
þeirra erlendis samkvæmt núgildandi ráðningarsamningum lýkur.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Hinir nýju hornsteinar íslenskrar utanríkisstefnu eru mannréttindi, aukin þróunarsamvinna
og friðsamleg lausn deilumála. Þróunarsamvinna er vaxandi þáttur í íslenskri utanríkisstefnu
og er nú stærsti einstaki útgjaldaliður utanríkisráðuneytisins. Aukin framlög og virkari þátttaka í alþjóðlegri þróunarsamvinnu eru liður í því að uppfylla skyldur Íslands í samfélagi
þjóðanna með markvissum hætti.
Frumvarp þetta felur í sér fyrstu heildarlöggjöf um alla opinbera þróunarsamvinnu Íslendinga, jafnt tvíhliða sem marghliða. Með því er lagður grunnur að nýju heildstæðu stjórnkerfi alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslendinga og um leið gegnsærri og ábyrgari stjórnsýslu
málaflokksins. Hin nýja skipan felur í sér stóraukið hlutverk Alþingis á sviði þróunarsamvinnu, hún greiðir götu frjálsra félagasamtaka að samstarfi við stjórnvöld og opnar nýjan
vettvang þeirra aðila sem mesta reynslu og þekkingu hafa á þessu sviði til áhrifa á stefnu
Íslands.
Áherslur Íslands í þróunarsamvinnu miðast við þúsaldarmarkmið Sameinuðu þjóðanna
og aðrar alþjóðlegar skuldbindingar. Með þúsaldarmarkmiðunum er lögð megináhersla á
menntun, heilsugæslu, jafnrétti kynjanna og sjálfbæra þróun. Aukin framlög Íslands til þróunaraðstoðar haldast í hendur við framangreind markmið. Sem auðugu ríki ber Íslandi skylda
til að stefna markvisst að því að verða í hópi þeirra ríkja sem mest leggja fram til þróunarmála miðað við vergar þjóðartekjur. Fjárveitingar Íslands til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu
hafa meira en tvöfaldast frá árinu 2004, úr u.þ.b. 1,5 milljörðum það ár í 3,2 milljarða árið
2007 og margfaldast sé horft fleiri ár aftur í tímann. Á árinu 2007 nam hlutfall fjárveitinga
0,28% af vergum þjóðartekjum, það mun ná 0,31% á þessu ári og 0,35% árið 2009. Sameinuðu þjóðirnar hafa sett sér það markmið að framlög til þróunarsamvinnu skuli nema 0,7%
af vergum þjóðartekjum.
Íslendingar búa nú að miklu ríkari þekkingu, sérmenntun og reynslu af störfum á vettvangi
í þróunarríkjum en áður þekktist. Háskólakennsla í greinum sem tengjast sviðinu er hafin í
landinu og forsendur eru þar með til orðnar fyrir því að utanríkisráðuneytið og stofnanir þess
tengist innlendu og alþjóðlegu rannsóknasamfélagi um þróunarmál.
Þegar fjárframlög til þróunarsamvinnu hófust af Íslands hálfu var landið enn sjálft að
þiggja þróunaraðstoð og gerði það allar götur til ársins 1976. Í nýjustu skýrslu lífskjaranefndar Sameinuðu þjóðanna er staðfest einstaklega hröð umbreyting Íslands úr þróunarríki
sem naut erlendrar aðstoðar lengst af síðustu öld, í ríki sem veitt getur landsmönnum sínum
einna best lífskjör. Til þessa árangurs er horft í alþjóðasamfélaginu og vænst öflugs liðsinnis
Íslands við að styrkja stöðu þróunarlanda til framtíðar.
Mikilvægt er að virkja þann kraft sem býr í samfélaginu og styrkja það frumkvöðlastarf
sem fram fer á vegum félagasamtaka, einstaklinga, viðskiptalífsins og annarra. Frjáls félagasamtök vinna mikilvægt og óeigingjarnt starf á sviði þróunarmála og lögð er áhersla á aukið
samstarf við þau. Íslensk fyrirtæki hafa í vaxandi mæli sýnt áhuga á þróunarstarfi og viðskiptum við þróunarríki. Í utanríkisráðuneytinu hefur sérstakur viðskiptaþróunarsjóður verið
stofnaður sem fyrirtæki geta sótt í til að fjármagna undirbúning viðskiptatengdra verkefna
í þróunarríkjum sem sannanlega geti stuðlað að bættum lífskjörum í viðkomandi landi.
Forustufólk frjálsra félagasamtaka á sviði þróunarsamvinnu og neyðaraðstoðar er sammála
um að vakning hafi orðið meðal Íslendinga sem láti sig miklu varða stöðu og hag fólks í
þróunarríkjum og vilji bæði leggja fram af eigin fé og að íslensk stjórnvöld gangi myndarlega
fram í alþjóðlegri þróunarsamvinnu.
Þróunarsamvinna er árangursríkust þegar hún stendur á sterkum siðlegum grunni og
stjórnast sannanlega af tilgangi sínum þ.e. að skapa frelsi, jafnrétti og hagsæld. Í stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna sem Ísland varð aðili að 1946 er kveðið á um að þetta sé eitt
meginverkefni þeirra og vandaðir alþjóðlegir stjórnsýsluhættir á þessu sviði eru í sífelldri
mótun.
Eins og á öðrum sviðum ríður á að Íslendingar bjóði fram sérþekkingu sína, svo sem um
endurnýjanlega orku, sjálfbæra nýtingu sjávarauðlinda og kynjajafnrétti auk fræðslumála.
Í frumvarpinu er að finna skýrari tilvísanir í alþjóðlegar samþykktir á sviði þróunarsamvinnu en áður var. Þetta gefur raunsanna mynd af stjórnsýslu sem er í eðli sínu alþjóðleg
og þar sem Íslendingar vilja taka mið af því sem best gerist í vinnubrögðum og skilvirkni.
Aukin framlög til þróunarsamvinnu kalla á að auknar kröfur séu gerðar um fagmennsku.
Því hefur verið ákveðið að Ísland gerist aðili að þróunarsamvinnunefnd Efnahags- og framfarastofnunarinnar (Development Assistance Committee, DAC). Með aðildinni verður Ísland
virkur þátttakandi í umræðu og stefnumótun um framtíð þróunarsamvinnu. Jafnframt fær
Ísland beinan aðgang að þekkingu sem nýtist við mótun stefnu Íslands í þróunarstarfi. Auk
þess framkvæmir DAC jafningjarýni á þróunarsamvinnu aðildarlandanna á fjögurra ára fresti.
Þetta miðar að því að tryggja gæði þróunaraðstoðar og veitir mikilvægt faglegt aðhald. Þrátt
fyrir að Ísland sé enn ekki aðili að þróunarsamvinnunefndinni hafa bæði Þróunarsamvinnustofnun Íslands og utanríkisráðuneytið fylgt, eins og kostur er, þeim viðmiðunarreglum
sem þróunarnefndin hefur sett um hvað skuli teljast til þróunaraðstoðar.
Núgildandi lög um þróunarsamvinnu eru frá 1981 og hafa mun takmarkaðra gildissvið en
þetta frumvarp. Ábendingar um nauðsyn þess að efla skipulag alþjóðlegrar þróunarsamvinnu
Íslands byrjuðu að koma fram snemma á síðasta áratug og á síðustu fimmtán árum hafa verið
skrifaðar a.m.k. fjórar skýrslur um þróunarsamvinnu Íslands.
Með þessu frumvarpi er tekið á og bætt úr veikleikum sem skýrsluhöfundar liðinna ára
hafa bent á og almennt hafa verið viðurkenndir. Í undirbúningi frumvarpsins var ítarlega
farið yfir og kortlagt núverandi starfsumhverfi og vinnubrögð þróunarsamvinnunnar og lögð
áhersla á að byggja á því sem vel hefur verið gert.
Markmiðin eru að bæta starfsaðferðir, auka festu í framkvæmd og skýra enn frekar ábyrgð
í málaflokki sem er vaxtarbroddur alþjóðasamskipta Íslendinga.
Mikilvægi öflugrar og ígrundaðrar þróunarsamvinnu hefur aldrei verið meira en nú í
hnattvæddum heimi þar sem heimsmál eru heimamál og samábyrgð mannkyns á framtíð
jarðar skýr og brýnni en nokkru sinni.
Stutt lýsing á meginatriðum frumvarpsins.
Lagaumhverfi þróunarsamvinnu er fólgið í lögum nr. 43/1981, um Þróunarsamvinnustofnun Íslands, og reglugerð nr. 86/1998, sem sett var á grundvelli þeirra, sbr. reglugerð nr.
891/2005 um breytingu á henni. Lögin nr. 43/1981, um Þróunarsamvinnustofnun Íslands,
komu í stað laga um aðstoð Íslands við þróunarlöndin, nr. 20/1971. Á síðastliðnu ári voru sett
lög um íslensku friðargæsluna og þátttöku hennar í alþjóðlegri friðargæslu, nr. 73/2007.
Undanfarin 26 ár hefur þróunarsamvinna Íslands aukist að umfangi og verklag tekið
breytingum. Á síðustu tíu árum hafa orðið umfangsmiklar breytingar á umhverfi alþjóðlegrar
þróunarsamvinnu. Þess er krafist að þróunaraðstoð sé löguð að stefnu og áherslum þess lands
sem aðstoðina hlýtur, það á hlutdeild í henni, ber ábyrgð og fer með forustuhlutverk að vissu
leyti. Frumvarp það sem hér er lagt fram fjallar um heildarskipulag alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands. Það byggist á því að undir alþjóðlega þróunarsamvinnu falli marghliða og
tvíhliða þróunarsamvinna, störf í þágu friðar og mannúðar- og neyðaraðstoð. Lögin um
Þróunarsamvinnustofnun Íslands og íslensku friðargæsluna, sem áður voru nefnd, lúta fyrst
og fremst að einum þætti, þ.e. tvíhliða þróunarsamvinnu. Öðrum þáttum þróunarsamvinnu
hefur vissulega verið sinnt af hálfu íslenskra stjórnvalda og í síauknum mæli undanfarin ár,
en án þess að til hafi verið heildarlög um framkvæmd hennar. Núgildandi lög um Þróunarsamvinnustofnun Íslands endurspegla ekki þær miklu breytingar sem orðið hafa á þátttöku
íslenskra stjórnvalda í alþjóðlegri þróunarsamvinnu. Um íslensku friðargæsluna hafa nýlega
verið sett lög og er ekki gert ráð fyrir breytingum á þeim.
Það er nýmæli í frumvarpinu að þróunarsamvinnu er settur skýr lagarammi sem nær í
fyrsta sinn til allra þátta hennar og stefnumótunarhlutverk utanríkisráðherra er skýrt skilgreint. Tekið er fram að framlög til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu skuli háð heimild í
fjárlögum íslenska ríkisins ár hvert.
Í frumvarpinu er lagt til það nýmæli að utanríkisráðherra leggi annað hvert ár fram tillögu
til þingsályktunar á Alþingi um áætlun stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands
til fjögurra ára í senn. Áætlunin greini frá framlögum til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu og
skuli m.a. tiltaka í henni fyrirhugað hlutfall framlaga til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu af
vergum þjóðartekjum.
Annað nýmæli er ákvæði frumvarpsins um að ráðherra skipi 15 manna samstarfsráð til
fjögurra ára í senn sem verði ráðgefandi stjórnsýslunefnd fyrir ráðherra við töku stefnumarkandi ákvarðana. Í samstarfsráðinu sitji fulltrúar kosnir af Alþingi og fulltrúar tilnefndir
af samstarfsnefnd háskólasamfélagsins, aðilum vinnumarkaðarins og frjálsum félagasamtökum.
Frumvarpið gerir ráð fyrir aðkomu Alþingis, bæði við stefnumörkun um málefni alþjóðlegrar þróunarsamvinnu og í tengslum við skýrslugjöf utanríkisráðherra til Alþingis og utanríkis- og fjárlaganefnda. Þá er í frumvarpinu fjallað um marghliða þróunarsamvinnu, störf
í þágu friðar og Þróunarsamvinnustofnun Íslands. Einnig er þar að finna ákvæði er heimilar
að starfsmenn á sviði alþjóðlegrar þróunarsamvinnu geti flust milli utanríkisþjónustunnar og
Þróunarsamvinnustofnunar Íslands. Auk skýrslna til Alþingis um árangur af alþjóðlegri þróunarsamvinnu er í frumvarpinu mælt fyrir um að við framkvæmd þróunarsamvinnu skuli
fylgja viðurkenndum aðferðum, reglum og leiðbeiningum alþjóðasamfélagsins, m.a. þróunarsamvinnunefndar Efnahags- og framfarastofnunarinnar og þeim kröfum um meðferð og
vörslu fjármuna á sviði þróunarsamvinnu sem Ríkisendurskoðun gerir. Framkvæmd áætlunar
um alþjóðlega þróunarsamvinnu skuli háð reglulegu eftirliti og úttektum óháðra aðila.
Almennt um uppbyggingu alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands. a. Yfirstjórn þróunarsamvinnu.
Samkvæmt 15. tölul. 12. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, fer utanríkisráðuneytið með mál er varða þróunarsamvinnu, friðargæslu og neyðarhjálp. Ráðuneytið
fer því með yfirstjórn og er samræmingaraðili þróunarsamvinnu Íslands og fer jafnframt með
fyrirsvar Íslands að því er varðar samstarf þess við alþjóðastofnanir á þessu sviði, sbr. 7.
tölul. 12. gr. reglugerðarinnar. Mikilvægt er að tryggja samræmi í stefnu Íslands á öllum
þeim sviðum sem varða þróunarmál. Varhugavert er að skilja einstaka þætti þróunarsamvinnu frá öðrum og að sama skapi er nauðsynlegt að samhljómur sé í áherslum í marghliða
og tvíhliða þróunarsamvinnu Íslands og að þær falli að alþjóðlegum skuldbindingum.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að utanríkisráðuneytið annist samræmingu allrar þróunarsamvinnu Íslands. Hlutverk stýrihóps, sem starfa mun í utanríkisráðuneytinu, verður að
gera tillögur til ráðherra í stefnumótandi málum, að hafa eftirlit með framkvæmd stefnu
ráðherra og ríkisstjórnar í friðar- og þróunarsamvinnumálum og að tryggja skipulag framkvæmdar innra aðhalds og óháðra úttekta á einstaka viðfangsefnum innan þessara málaflokka. Þróunarsamvinnustofnun Íslands annist framkvæmd tvíhliða þróunarsamvinnu í umboði utanríkisráðherra í samræmi við áætlun stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu og
samkvæmt nánari ákvörðun utanríkisráðuneytisins.
Samræming þróunarsamvinnu fer fram samkvæmt eftirfarandi verkferlum sem mikilvægir
eru til að hafa yfirsýn og fylgja heildarstefnu í málaflokknum:
1.
Stefnumiðum íslenskra stjórnvalda í þróunarsamvinnu. Stefnumiðin eru unnin til fjögurra ára í senn og meginlínur lagðar, langtímamarkmið sett og áherslur lagðar í þróunarsamvinnu Íslands.
2.
Fjárlagaramma samkvæmt fjárlögum hvers árs og innri skiptingu framlaga til marghliða
og tvíhliða þróunarsamvinnu og friðargæslu. Skipulagning þróunarverkefna stendur og
fellur með fyrirsjáanlegu fjármagni og skuldbindingu til nokkurra ára í senn.
3.
Aðgerðaáætlun sem unnin er út frá stefnumiðum og áherslum ríkisstjórnarinnar í málefnum þróunarsamvinnu.
4.
Verkefnaáætlun fyrir komandi ár sem byggð er á fjárlögum og unnin út frá stefnumiðum
og áherslum ráðherra.
5.
Verklagsreglum sem miða að því að auka skilvirkni og gagnsæi í starfi stjórnvalda og
fjalla um samstarf við aðra aðila sem vinna að þróunarmálum.
6.
Fjármálastjórn og almennu eftirliti með framlögum til þróunarsamvinnu, þ.m.t. áætlanagerð, fjárlagagerð og eftirliti með greiðslum og ráðstöfunum fjármuna.
7.
Stöðuskýrslu, sem tekur til allrar þróunarsamvinnu á vegum íslenska ríkisins, þar sem
gerð er grein fyrir því hvernig fjármunum til málaflokksins er varið og því starfi sem
fram fer á vegum utanríkisráðuneytisins er lýst.
b. Framlög til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu.
Framlög til þróunarsamvinnu eru ríflega þriðjungur útgjalda utanríkisþjónustunnar og
stærsti einstaki útgjaldaliður hennar. Sú stefna hefur verið mörkuð að Ísland verði í hópi
þeirra þjóða sem leggja mest fram til þróunarmála miðað við vergar þjóðartekjur.
Árið 2004 ákvað ríkisstjórnin að framlög til þróunarsamvinnu skyldu fara stigvaxandi og
nema 0,35% af vergum þjóðartekjum árið 2009. Frá þessum tíma hafa fjárveitingar til
málaflokksins meira en tvöfaldast, úr u.þ.b. 1,5 milljörðum kr. árið 2004 í 3,2 milljarða kr.
á árinu 2007. Samkvæmt því markmiði ríkisstjórnarinnar að framlög til þróunarsamvinnu skuli nema 0,35% af vergum þjóðartekjum árið 2009 er gert ráð fyrir að 4,6 milljörðum verði
veitt til málaflokksins á því ári. Þessi aukning er mikið átak og kallar á skýra sýn og skilning
á skipulagi, þörfum og áherslum í málefnum þróunarsamvinnu og að ljóst sé hvernig auknum
fjármunum til þróunarsamvinnu verði best varið.
Árið 1970 var samþykkt, á vettvangi Sameinuðu þjóðanna, að opinber framlög aðildarríkjanna skyldu nema 0,7% af vergum þjóðartekjum. Fimm ríki hafa nú þegar náð því markmiði: Danmörk, Lúxemborg, Holland, Noregur og Svíþjóð. Sex önnur ríki hafa skuldbundið
sig til að ná því marki fyrir árið 2015, en þau eru: Belgía, Finnland, Frakkland, Írland, Spánn
og Bretland. Evrópusambandið hefur jafnframt sett sér það markmið að 15 ríki sambandsinsSjá neðanmálsgrein 1
1
hafi náð 0,7% takmarkinu árið 2015 og að framlög hinna 10 ríkja sambandsinsSjá neðanmálsgrein 2
2 nemi 0,33%
af vergum þjóðartekjum sama ár.
c. Stefnumótun Íslands í alþjóðlegri þróunarsamvinnu.
Í utanríkisráðuneytinu er unnið að nýrri markmiðssetningu um opinbera þróunarsamvinnu
með þverfaglega nálgun að leiðarljósi til að styrkja markvissa stefnumótun, meta áherslur
og gera framkvæmdina skilvirkari ásamt því að efla eftirlit og mat á árangri hennar. Sú vinna
verður grundvöllurinn að nýrri aðgerðaáætlun í alþjóðlegri þróunarsamvinnu Íslands.
Samhliða auknum framlögum til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu voru mótuð núgildandi
heildarstefnumið Íslands í þróunarsamvinnu 2005–2009 og lögð fram á Alþingi jafnhliða því
að utanríkisráðherra flutti ræðu sína um alþjóðamál í apríl 2005. Stefnumiðin byggjast á
fjórum meginstoðum: 1) mannauði, jafnrétti og efnahagslegri þróun, 2) lýðræði, mannréttindum og stjórnarfari, 3) friði, öryggi og þróun og 4) sjálfbærri þróun.
d. Rétturinn til þróunar.
Væntingar og kröfur um aukin framlög til þróunarsamvinnu og virkara starf á þeim
vettvangi koma víða og æ oftar fram á vettvangi Sameinuðu þjóðanna og annarra alþjóðastofnana. Hluti af umræðunni tengist hinum svokallaða þróunarrétti, þar sem vísað er til
skyldna iðnríkja til að leggja fé til þróunaraðstoðar. Annar angi hennar lýtur að stjórnfestu,
þ.e. almennri þátttöku, gegnsæi í stjórnarathöfnum, heiðarlegum og ábyrgum stjórnvöldum
og lögfestu og sjálfstæði dómstólanna. Hvað sem líður endanlegum niðurstöðum þessara umræðna í þjóðaréttinum liggur ljóst fyrir að iðnríkjum ber a.m.k. siðferðileg og pólitísk skylda
til að taka virkan þátt í og veita marktæk framlög til þróunarsamvinnu. Þetta á ekki hvað síst
við um stuðning sem leiðir til aukinnar og markvissari framkvæmdar á sviði efnahags-, félags- og menningarlegra réttinda. Ísland hefur um áraraðir stutt og greitt atkvæði á alþjóðavettvangi með stefnumótun af þessu tagi og er ekki nema sjálfsagt að Íslendingar fylgi henni
eftir í reynd.
e. Þúsaldaryfirlýsing Sameinuðu þjóðanna. Monterrey-yfirlýsingin. Parísaryfirlýsingin.
Árið 2000 var þúsaldaryfirlýsing Sameinuðu þjóðanna samþykkt á fundi þjóðarleiðtoga.
Með yfirlýsingunni taka þjóðir heims höndum saman í baráttunni gegn fátækt. Með yfirlýsingunni voru sett átta meginmarkmið, þúsaldarmarkmiðin, sem miða að því að árið 2015
verði tilteknum áföngum þeirra náð. Þúsaldarmarkmiðin eru skilgreind og mælanleg markmið sem leggja grunninn að öllu þróunarstarfi á alþjóðavettvangi. Þau miða að því að bæta
hag íbúa þróunarríkja með því að útrýma fátækt og hungri, bæta heilsufar, vinna að jafnrétti
kynjanna, bæta og auka aðgengi að menntun, stuðla að sjálfbærri þróun og stuðla að hnattrænni samvinnu um þróun á öllum sviðum. Á leiðtogafundi Sameinuðu þjóðanna haustið
2005 áréttuðu þjóðarleiðtogar heims vilja sinn til að beita sér af einurð til að þúsaldarmarkmiðin megi nást árið 2015. Í kjölfar þúsaldaryfirlýsingarinnar samþykktu aðildarríki Sameinuðu þjóðanna Monterrey-yfirlýsinguna um fjármögnun þróunar árið 2002. Með henni
skuldbinda iðnríkin sig til þess að auka framlög til þróunarsamvinnu, vinna að opnu, sanngjörnu og alþjóðlegu viðskiptaumhverfi og draga úr skuldabyrði fátækra ríkja. Þróunarríkin
skuldbinda sig á móti til þess að vinna að efnahags- og félagslegum umbótum og bættu
stjórnarfari, þar sem lög og reglur eru virt.
Með auknum framlögum er gerð skýr krafa um árangur, skilvirkni og markvissa samhæfingu þess starfs sem fer fram í þróunarríkjum, bæði á vettvangi alþjóðastofnana og með
þróunarsamvinnu á milli ríkja. Parísaryfirlýsingin um markvissan árangur í þróunarsamvinnu
var samþykkt á vettvangi OECD í mars 2005. Með yfirlýsingunni skuldbinda aðildarþjóðirnar sig til að vinna saman að samræmdu og árangursmiðuðu þróunarstarfi. Flest þróunarlönd, iðnríki, alþjóðastofnanir og borgaraleg samtök hafa undirritað Parísaryfirlýsinguna og
er Ísland þeirra á meðal.
Hinar alþjóðlegu samþykktir sem nefndar eru hér að framan eru þær samþykktir sem
mestu máli skipta í þróunarsamvinnu um þessar mundir. Fleiri slíkar samþykktir munu líta
dagsins ljós og mikilvægt er að lagaumhverfi þróunarsamvinnu á Íslandi gefi svigrúm til þess
að unnt sé að taka mið af alþjóðasamþykktum framtíðarinnar.
f. Marghliða þróunarsamvinna.
Samkvæmt skilgreiningum DAC felst marghliða þróunarsamvinna í framlögum til stofnunar sem vinnur að þróunarmálum eingöngu eða að hluta, er alþjóðastofnun eða -samtök sem
ríkisstjórnir eiga aðild að eða sjóður sem lýtur sjálfstæðri stjórn slíkrar stofnunar og færir
framlög í sameiginlegan sjóð, þannig að framlögin verða ekki sundurgreind heldur verða
hluti af heildarfjármunum sjóðsins.
Ísland hefur fylgt þeirri stefnu að þátttaka í fjölþjóðlegu samstarfi dreifist ekki á of margar
stofnanir, heldur verði lögð áhersla á lykilstofnanir. Aukin þátttaka Íslands í þróunarsamvinnu á fjölþjóðlegum grundvelli felst bæði í því að auka framlög og efla málefnavinnu og
stefnumótun alþjóðastofnana.
g. Tvíhliða þróunarsamvinna.
DAC skilgreinir tvíhliða þróunarsamvinnu svo að hún sé bein samvinna milli framlagaríkis og þróunarríkis. Undir tvíhliða þróunarsamvinnu fellur einnig samvinna við innlend
og alþjóðleg félagasamtök, sem starfa að þróunarmálum, og önnur innlend samvinna tengd
þróunarmálum.
Tvíhliða þróunarsamvinna Íslands, sem byggist á tvíhliða milliríkjasamningum, er að
mestu leyti framkvæmd af Þróunarsamvinnustofnun Íslands. Stofnunin sinnir einnig svæðisbundnum verkefnum.
Þróunarsamvinnustofnun starfar nú í sex ríkjum: Malaví, Mósambík, Namibíu, Úganda,
Srí Lanka og Níkaragva. Hver samstarfslöndin eru tekur breytingum frá einum tíma til
annars, en val á þeim er háð ákvörðun utanríkisráðherra. Þróunarsamvinnustofnun Íslands hefur gert samstarfssamninga við fjölmarga íslenska aðila, sem m.a. fela í sér að stofnunin
getur sótt ráðgjöf og fengið sérfræðinga til ráðgjafarstarfa í samstarfslöndunum.
Þegar framlagi til alþjóðastofnana eða -samtaka er ráðstafað með því skilyrði að það renni
til tiltekins móttökuríkis skal líta svo á að framlag sé veitt á tvíhliða grundvelli.
h. Leiðir til að ráðstafa framlögum til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu.
Viðurkennt er í alþjóðlegu samstarfi að stjórnkerfi í þróunarsamvinnu þurfi að vera nógu
sveigjanlegt til að mæta mismunandi þörfum og aðstæðum í ríkjum sem fá þróunaraðstoð.
Mikilvægt er að íslensk stjórnvöld geti valið þá leið fyrir þróunarsamvinnu sem best hentar
hverju sinni, bæði út frá sjónarmiðum Íslands sem framlagaríkis og sjónarmiðum þeirra aðila
sem fá framlag frá Íslandi.
Lagafrumvarpi þessu er ætlað að skapa nauðsynlegt svigrúm til að beita þeim aðferðum
sem tryggja að framlögum til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu sé skynsamlega varið og þróunarsamvinnan verði skilvirk og árangursrík. Þær leiðir sem helst eru farnar í alþjóðlegri
þróunarsamvinnu og hér er lýst eiga það sameiginlegt að byggjast á hlutdeild, forustu og
ábyrgð móttökuríkisins og vera í samræmi við þá stefnu sem samstarfslandið hefur markað
sér.
–
Verkefnanálgun er stuðningur við einstök og vel afmörkuð verkefni, bæði að því er
varðar þann tíma sem vinna skal að hverju verkefni og að hvaða markmiði er stefnt með
því.
–
Geiranálgun felur í sér heildarstuðning í einum geira eða fleiri í samstarfslandi, t.d.
samgöngum, menntamálum eða heilbrigðismálum.
–
Fjárlagastuðningur er beint fjárframlag til fjárlaga samstarfslands. Þegar þessi leið er
valin í þróunarsamvinnu Íslands þarf að tryggja að framlagið verði örugglega nýtt til
verkefna í þróunarsamvinnu og þarf framlagið að vera háð því skilyrði.
–
Körfufjármögnun á við sérstaka sjóði sem fleiri en eitt framlagaríki og/eða alþjóðastofnanir og -samtök greiða í og einn aðilanna annast.
Rétt er að taka fram að þessar leiðir hafa þróast á löngum tíma og eru í stöðugri framþróun. Mikilvægt er að íslensk stjórnvöld geti tekið þátt í þróunarsamvinnu sem byggist á
öðrum leiðum en hér eru nefndar og ber því að skýra frumvarpið rúmt að þessu leyti.
i. Störf í þágu friðar.
Starf Íslands á sviði friðaruppbyggingar er nátengt langtímamarkmiðum í þróunarsamvinnu og miðar að því að efla stöðugleika þannig að grundvöllur verði lagður að þróun og
framförum. Grunnhugmynd að hvers konar friðarstarfi er að bregðast við ófriði eða ófriðarblikum á lofti með margþættum aðgerðum áður en átök brjótast út, á meðan þau standa yfir
og eftir að stillt hefur verið til friðar. Í um helmingi þeirra landa þar sem friður hefur komist
á hefjast vopnuð átök á nýjan leik innan fimm ára. Umræða á alþjóðavettvangi snýst um það
hvernig samhæfa megi hefðbundna friðargæslu og þróunaraðstoð til þess að hámarksárangri
verði náð. Ef íbúar lands sjá ekki árangur af friðarferli með bættum lífskjörum eru miklar
líkur á að ófriður brjótist út á nýjan leik.
Í því sambandi hafa alþjóðastofnanir og ríki litið í auknum mæli til borgaralegra þátta
friðar- og uppbyggingarstarfs. Þátttaka borgaralegra starfsmanna í friðarstarfi á vegum
íslenskra stjórnvalda hefur því orðið æ mikilvægari.
Þátttaka í starfi í þágu friðar á vegum NATO verður áfram mikilvægur þáttur í friðarstarfi
Íslands, en stefnt er að því að auka þátttöku í samstarfi við stofnanir Sameinuðu þjóðanna
verulega, sérstaklega í Mið-Austurlöndum og einnig í Afríku.
Sérstaklega er litið til þess að efla færni heimamanna og verja réttindi kvenna, m.a. með
því að stuðla að þátttöku þeirra í friðarstörfum með hliðsjón af ályktun öryggisráðsins nr.
1325 (2000). Horft er til heildstæðrar nálgunar í friðaruppbyggingu sem er forsenda þróunarstarfs.
j. Mannúðar- og neyðaraðstoð.
Mannúðar- og neyðaraðstoð er skilgreind sem aðstoð, sem veitt er öðrum ríkjum tvíhliða
eða í samstarfi við alþjóðastofnanir, til að bjarga mannslífum og lina þjáningar vegna
langvinns neyðarástands eða skyndilegra hamfara og neyðartilfella. Samhliða auknum framlögum til þróunarmála hefur samstarf við alþjóðastofnanir og frjáls félagasamtök sem starfa
að neyðar- og mannúðarmálum aukist.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Ákvæði 1. gr. frumvarpsins er almennt ákvæði er lýsir tilgangi lagasetningarinnar og er
hugsað sem grundvöllur undir lögskýringu á öðrum ákvæðum frumvarpsins.
Í 1. mgr. er stuttlega greint frá því hvað felist í frumvarpinu, þ.e. fyrirmæli um alþjóðlega
þróunarsamvinnu Íslands. Hér er með öðrum orðum átt við að frumvarpið feli í sér ákvæði
um heildarskipulag þróunarsamvinnu sem íslensk stjórnvöld taka þátt í.
Lög um Þróunarsamvinnustofnun Íslands voru sett árið 1981, en samkvæmt þeim sinnir
Þróunarsamvinnustofnun eingöngu tvíhliða þróunarsamvinnu sem byggist á milliríkjasamningum. Alþjóðleg þróunarsamvinna, sem íslensk stjórnvöld taka þátt í, er hins vegar víðtækari en svo og tekur, auk tvíhliða samstarfsverkefna, einnig til marghliða samvinnu, samvinnu
innan ramma Íslensku friðargæslunnar og mannúðar- og neyðaraðstoðar. Íslenska löggjöf
hefur hins vegar, fram að þessu, skort heildstæð fyrirmæli um þróunarsamvinnu er tækju til
allra framangreindra þátta. Úr því er bætt með frumvarpi þessu.
Ákvæði 2. mgr. mælir svo fyrir að við framkvæmd alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands
skuli taka mið af stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna og öðrum alþjóðlegum samþykktum um
þróunarsamvinnu sem íslensk stjórnvöld hafa skuldbundið sig til að uppfylla. Með alþjóðlegri þróunarsamvinnu er átt við aðstoð sem kostuð er úr ríkissjóði og veitt er ríkjum sem
skilgreind eru á alþjóðavettvangi sem þróunarríki eða ríki í þróun.
Með þessu ákvæði er lögð áhersla á að grunnurinn að alþjóðlegri þróunarsamvinnu og
markmiðum hennar er lagður innan Sameinuðu þjóðanna og stofnana þeirra. Stofnsáttmáli
Sameinuðu þjóðanna er þar grundvallarskjal sem byggja verður á og sömuleiðis fjöldamargar
aðrar samþykktir sem lúta að þróunarsamvinnu með einum eða öðrum hætti og Ísland hefur
skuldbundið sig til að hlíta. Í inngangsorðum stofnsáttmálans segir m.a. að hinar Sameinuðu
þjóðir séu staðráðnar í „að staðfesta að nýju trú á grundvallarréttindi manna, virðingu þeirra
og gildi, jafnrétti karla og kvenna og allra þjóða, hvort sem stórar eru eða smáar, að skapa
skilyrði fyrir því að hægt sé að halda uppi réttlæti og virðingu fyrir skyldum þeim, er af
samningum leiðir og öðrum heimildum þjóðaréttar, og að stuðla að félagslegum framförum
og bættum lífskjörum án frelsisskerðingar“. Enn fremur segir í inngangsorðunum að hinar
Sameinuðu þjóðir ætli „að sýna umburðarlyndi og lifa saman í friði, svo sem góðum nágrönnum sæmir, og að starfrækja alþjóðaskipulag til eflingar fjárhagslegum og félagslegum
framförum allra þjóða“.
Aðrar alþjóðasamþykktir sem þýðingu hafa í þessu samhengi eru Monterrey-samþykktin
og Parísaryfirlýsingin sem áður hefur verið vikið að. Helstu alþjóðasamþykktir um sjálfbæra
þróun eru niðurstöður leiðtogafundarins um sjálfbæra þróun í Jóhannesarborg sem haldinn
var árið 2002, Almaty-aðgerðaáætlunin um landlukt þróunarríki frá árinu 2003 og Barbados-
áætlunin um sjálfbæra þróun í smáeyþróunarríkjum frá árinu 1994. Alþjóðasamþykktir um
verndun umhverfisins eru m.a. Ríó-yfirlýsingin og dagskrá 21 sem samþykktar voru á
heimsráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um umhverfi og þróun árið 1992. Þá má einnig nefna
loftslagssamning Sameinuðu þjóðanna frá 1992 og Kýótó-bókunina við hann, samninginn
um líffræðilegan fjölbreytileika frá 1992 og samninginn um varnir gegn myndun eyðimarka,
1994.
Ákvæði 3. mgr. lýsir almennum markmiðum með alþjóðlegri þróunarsamvinnu Íslands.
Sú upptalning er þar greinir byggist að mestu á þúsaldarmarkmiðum Sameinuðu þjóðanna,
sem samþykkt voru á leiðtogafundi Sameinuðu þjóðanna árið 2000, auk þess sem störf í þágu
friðar og mannúðar- og neyðaraðstoð eru talin til markmiðanna. Með alþjóðlegri þróunarsamvinnu Íslands er sérstök áhersla lögð á mannréttindi, menntun, jafnrétti kynjanna, réttindi og
velferð barna og heilsugæslu. Þá er lögð áhersla á orku- og auðlindamál, þ.m.t. sjálfbæra
nýtingu lifandi auðlinda hafsins og loftslagsbreytingar, og bætt aðgengi og virka þátttöku
þróunarríkja í alþjóðaviðskiptum. Enn fremur skal leggja áherslu á friðsamlega lausn deilumála og skjót og örugg viðbrögð alþjóðasamfélagsins við ófyrirséðu neyðarástandi og náttúruhamförum. Efling menningartengsla við þróunarlönd og opinber kynning á málefnum
þeirra heyrir sömuleiðis til áherslupunkta í þessu samhengi. Ekki þykir rétt að útlista þetta
í frumvarpinu sjálfu, enda eru áherslur af þessu tagi m.a. háðar stjórnarsáttmála ríkisstjórnar
hverju sinni og ætti að vera fullnægjandi að áherslur í þróunarsamvinnu séu tilgreindar í
áætlun stjórnvalda á fjögurra ára fresti.
Um 2. gr.
Í ákvæðinu er kveðið á um yfirstjórn alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands og að framlög
til þeirra skuli koma úr ríkissjóði.
Í 1. mgr. utanríkisráðherra falið það hlutverk að fara með yfirstjórn alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands. Skv. 15. tölul. 12. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands,
fer utanríkisráðherra með þróunarsamvinnu, friðargæslu og neyðarhjálp. Ákvæði 1. mgr.
þessa ákvæðis er sama efnis. Tekið skal fram að með hugtakinu mannúðar- og neyðaraðstoð
í frumvarpi þessu er átt við það sama og með hugtakinu neyðarhjálp í reglugerðinni.
Í 2. mgr. greinir að framlög til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu skuli greidd úr ríkissjóði
eftir því sem ákveðið er í fjárlögum hvers árs. Lagt er til að þetta ákvæði eigi sinn stað í
frumvarpinu til að taka af allan vafa um að fjármunir til opinberrar þróunarsamvinnu komi
úr ríkissjóði. Í þessu felst einnig að skilgreint er að framangreindir fjármunir eru ætlaðir
opinberum aðilum til að mæta áætlunum um alþjóðlega þróunarsamvinnu. Heildarframlög
hvers árs eru að sjálfsögðu háð því sem ákveðið er með fjárlögum hverju sinni, en við gerð
þeirra er óhjákvæmilegt að hafa í huga stefnumið Íslands í þróunarsamvinnu (núgildandi
stefnumið ná til ársloka 2009) og áætlanir stjórnvalda þar sem íslensk stjórnvöld hafa sett sér
ákveðin markmið sem stefnt er að. Þar eð markmið Íslands í þróunarsamvinnu eru til komin
vegna skuldbindinga Íslands á alþjóðavettvangi er mikilvægt að ekki verði vikið frá þessum
markmiðum.
Um 3. gr.
Ákvæði 3. gr. fjallar um áætlun um alþjóðlega þróunarsamvinnu.
Í 1. mgr. er lagt til að ráðherra leggi annað hvert ár fram á Alþingi áætlun stjórnvalda um
alþjóðlega þróunarsamvinnu til fjögurra ára í senn. Áætlunin skal fela í sér markmið íslenskra stjórnvalda í þróunarsamvinnu og hvernig þeim skuli náð. Gert er ráð fyrir því hér
að áætlunin verði lögð fram í formi tillögu til þingsályktunar, sem er sambærilegt við
samgönguáætlun samkvæmt lögum nr. 71/2002, svo dæmi sé tekið. Með ákvæði 1. mgr. er
ætlunin að festa í sessi stefnumörkun til langs tíma og þykir hentugt að miða við fjögurra ára
tímabil í þessu sambandi. Því til stuðnings má nefna að stefnumið Íslands í þróunarsamvinnu
ná til áranna 2005–2009, en árið áður hafði ríkisstjórnin ákveðið að framlög til þróunarsamvinnu skyldu nema 0,35% af vergum þjóðartekjum árið 2009.
Eins og komið er að síðar er gert ráð fyrir því í 10. gr. frumvarpsins að ráðherra gefi Alþingi skýrslu um alþjóðlega þróunarsamvinnu annað hvert ár, þar sem fjallað er um tveggja
ára tímabilið næst á undan. Þessi tvö ákvæði tengjast að því leyti að á tveggja ára fresti fari
fram á Alþingi ítarleg umræða um þróunarsamvinnu, stefnu og fjármál. Að öðru leyti er vísað
til umfjöllunar um 10. gr. frumvarpsins.
Með 2. mgr. er lagt til að áætlunin feli í sér lýsingu á framlögum til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu og sundurgreiningu á því hvernig framlögin skiptast milli markmiða til
skemmri tíma og markmiða til lengri tíma litið. Áætlunin á einnig að hafa að geyma heildaryfirlit yfir hvernig markmiðunum verði náð og hvenær á því tímabili sem áætlunin tekur til.
Í 3. mgr. er lagt til að í áætluninni verði tiltekið fyrirhugað hlutfall framlaga til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu af vergum þjóðartekjum. Í þessu felst að í stefnumörkun ráðherra
skuli tiltaka nánar og gera áætlun um hvernig þeim tölulegu markmiðum sem sett hafa verið
verði náð og hvenær þeim verði náð á því tímabili sem stefnumörkunin tekur til.
Um 4. gr.
Með ákvæði 4. gr. er kveðið á um samstarfsráð um alþjóðlega þróunarsamvinnu.
Í ákvæði 1. mgr. er lagt til að ráðherra skipi 15 fulltrúa og jafnmarga til vara í samstarfsráð um þróunarsamvinnu til fjögurra ára í senn. Formaður þess verði skipaður án tilnefningar, en að öðru leyti verði skipan þess tvíþætt, þ.e. þingkjörnir fulltrúar og fulltrúar er
ráðherra skipar í samráði við þá aðila sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Lagt er til að fimm
fulltrúar verði kosnir af Alþingi og að ráðherra skipi fimm fulltrúa í samráði við samstarfshóp íslenskra mannúðarsamtaka í alþjóðlegu hjálparstarfi og þróunarsamvinnu, tvo í samráði
við samstarfsnefnd háskólastigsins og tvo í samráði við aðila vinnumarkaðarins. Rétt þykir
að samstarfshópur íslenskra mannúðarsamtaka eigi fleiri fulltrúa í samstarfsráðinu en aðrir
sem samráð verði haft við um skipan ráðsins, þar sem mannúðarsamtökin eru eini aðilinn af
þessum sem hefur það meginmarkmið að vinna í alþjóðlegri þróunarsamvinnu. Aðkomu
háskólanna og vinnumarkaðarins er hins vegar öðruvísi háttað.
Í 2. mgr. er lagt til að ráðið verði ráðgefandi stjórnsýslunefnd fyrir ráðherra við töku
stefnumarkandi ákvarðana um alþjóðlega þróunarsamvinnu. Nefnd eru dæmi um þær
stefnumarkandi ákvarðanir sem samstarfsráðið mundi verða ráðherra til ráðgjafar um, þ.e.
langtímaáætlanir í þróunarmálum, framlög til þróunarsamvinnu, skiptingu fjárframlaga milli
marghliða og tvíhliða samvinnu, forgangsröðun í samvinnu um þróunarmál, svo sem setu og
þátttöku í alþjóðlegum stofnunum og um val á nýju samstarfslandi þar sem mikilvægt er að
horfa m.a. til ríkjandi stjórnarfars og hvort og hvernig unnið hafi verið að því að bæta það.
Ekki er um tæmandi talningu að ræða.
Lagt er til í 3. mgr. að samstarfsráðið komi að jafnaði saman til fundar tvisvar ár hvert og
er miðað við að það geti orðið í byrjun árs og í sumarlok. Í lokamálsgrein ákvæðisins er svo
lagt til að ráðherra setji í reglugerð nánari reglur um hlutverk samstarfsráðsins. Hér er eingöngu um að ræða reglugerðarheimild til setningar svonefndra valdbærnireglna, þ.e. reglna
um hrein stjórnsýsluleg atriði varðandi uppbyggingu og verkaskiptingu innan stjórnsýslunnar. Er löggjafinn almennt talinn hafa rúmar heimildir til að framselja lagasetningarvald
sitt að þessu leyti.
Að baki ákvæði 4. gr. býr einkum tvennt. Í fyrsta lagi að tryggja aðkomu allra þeirra aðila
sem láta sig þróunarsamvinnu varða með einhverjum hætti. Alþingi kýs, samkvæmt núgildandi lögum um Þróunarsamvinnustofnun Íslands, fulltrúa í stjórn stofnunarinnar sem
hefur þá skapað tengsl þingsins við stjórnina. Lagt er til að sami háttur verði hafður á við val
af hálfu Alþingis í samstarfsráðið sem leiðir til þess að stjórnmálaflokkar á þingi hafa færi
á að hafa áhrif á stefnumótun í þróunarsamvinnu. Frjáls félagasamtök hér á landi hafa tekið
þátt í ýmsu starfi tengdu þróunarsamvinnu, sérstaklega mannúðar- og neyðaraðstoð og þá
aðallega í gegnum alþjóðleg systursamtök. Innan háskólasamfélagsins hefur einnig skapast
rík þekking á málefnum þróunarsamvinnu sem mikilvægt er að nýta. Aðilar vinnumarkaðarins leggja í starfi sínu áherslu á umhverfis-, jafnréttis- og vinnuréttarmál auk viðskiptafrelsis,
og styðja alþjóðlega samvinnu á þessum sviðum og hafa því mikilvæga yfirsýn yfir þessi
málefni. Þessir aðilar búa allir yfir þekkingu og reynslu sem mun reynast afar gagnleg við
stefnumótun alþjóðlegrar þróunarsamvinnu.
Í öðru lagi þykir nauðsynlegt, vegna aukinna framlaga Íslands til þróunarsamvinnu, að
skapa vettvang fyrir framangreinda aðila, sem búa yfir mikilvægri reynslu og þekkingu, til
að ræða saman í víðu samhengi um áherslur í þróunarsamvinnu og helstu stefnur og strauma.
Þeir geta miðlað af reynslu sinni og þekkingu sem mun án efa hafa umtalsverð áhrif á
heildarsýn Íslands á þróunarsamvinnu og þar með stefnumörkun í þessum málaflokki.
Um 5. gr.
Ákvæði 5. gr. fjallar um marghliða þróunarsamvinnu.
Ítarlega er fjallað um þróunarsamvinnu almennt í inngangskafla greinargerðar þessarar.
Í ákvæði 5. gr. er lagt til að utanríkisráðuneytið annist marghliða þróunarsamvinnu Íslands
í samstarfi við alþjóðlegar stofnanir og innlend og alþjóðleg félagasamtök eftir því sem við
á. Utanríkisráðuneytið fer með þennan málaflokk en rétt þykir að taka þetta fram engu að
síður í ljósi þeirra ákvæða sem á eftir koma, þ.e. 6. og 7. gr. frumvarpsins. Þau ákvæði lúta
að öðrum þáttum alþjóðlegrar þróunarsamvinnu, þ.e. störfum í þágu friðar og tvíhliða
þróunarsamvinnu, sem framkvæmd er af Þróunarsamvinnustofnun Íslands. Vísað er til 3. gr.
frumvarpsins um áætlun utanríkisráðherra um alþjóðlega þróunarsamvinnu til að árétta að
hún eigi við um marghliða þróunarsamvinnu.
Um 6. gr.
Þegar rætt er um störf í þágu friðar í frumvarpinu er átt við starfsemi íslensku friðargæslunnar. Um hana gilda nýleg lög nr. 73/2007, um íslensku friðargæsluna og þátttöku
hennar í alþjóðlegri friðargæslu. Ekki er ætlunin, með frumvarpi þessu, að gera neinar breytingar á íslensku friðargæslunni frá því sem fyrir er mælt í áðurnefndum lögum. Er því vísað
til þeirra laga og greinargerðar með frumvarpi til laganna.
Um 7. gr.
Í ákvæði 7. gr. frumvarpsins er fjallað um Þróunarsamvinnustofnun Íslands. Í 1. mgr. segir
að stofnunin sé sérstök stofnun sem lúti yfirstjórn utanríkisráðuneytisins. Með öðrum orðum
er ekki gert ráð fyrir breytingu á stöðu Þróunarsamvinnustofnunar Íslands sem undirstofnunar utanríkisráðuneytisins frá því sem gilt hefur hingað til á grundvelli núgildandi laga.
Í 2. mgr. er fjallað um hlutverk Þróunarsamvinnustofnunar, en þar segir að stofnunin
annist tvíhliða þróunarsamvinnu Íslands í umboði utanríkisráðherra í samræmi við áætlun
stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu, sbr. 3. gr., og samkvæmt nánari ákvörðun utanríkisráðuneytisins. Hér er lagt til að hlutverk stofnunarinnar verði óbreytt, þ.e. hún sinni eingöngu tvíhliða þróunarsamvinnu. Áréttað er að stofnunin skuli vinna að þróunarsamvinnu
í samræmi við það sem ákveðið er í áætlun stjórnvalda skv. 3. gr. og samkvæmt nánari
ákvörðun utanríkisráðuneytisins. Með þessu er átt við að stofnunin skuli fylgja áætlun stjórnvalda og enn fremur er ráðherra veittur sá kostur að taka sérstaklega ákvörðun um annað sem
stofnunin skuli vinna að á vettvangi tvíhliða þróunarsamvinnu.
Með 3. mgr. er kveðið á um að utanríkisráðherra sé heimilt að ákveða að umdæmisskrifstofur Þróunarsamvinnustofnunar skuli reka sem sendiráð og að umdæmisstjórum hennar
verði tímabundið falið að gegna starfi forstöðumanna þeirra auk umdæmisstjórastarfsins. Hér
er lagt til að fest verði í lög fyrirkomulag á rekstri umdæmisskrifstofanna sem hefur verið við
lýði um nokkurra ára skeið. Hefur það fyrst og fremst haft þann tilgang að auðvelda starf
umdæmisskrifstofanna gagnvart yfirvöldum í samstarfslandi sem eiga aðallega samskipti við
annaðhvort sendiráð eða frjáls félagasamtök. Umdæmisskrifstofa opinberrar stofnunar í
þróunarsamvinnu hefur verið þeim framandi sem samstarfsaðili og því var farin sú leið fyrir
nokkrum árum að gera þær að sendiráðum. Hið tvíþætta hlutverk umdæmisskrifstofa Þróunarsamvinnustofnunar leiðir til þess að eðli máls hverju sinni ræður því hvort sú stofnun
gefur umdæmisstjórum fyrirmæli í starfi eða utanríkisráðuneytið.
Í 4. mgr. er gert ráð fyrir að utanríkisráðherra skipi framkvæmdastjóra Þróunarsamvinnustofnunar samkvæmt ákvæðum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr.
70/1996, og setji honum erindisbréf skv. 38. gr. þeirra laga. Áskilið er að framkvæmdastjóri
hafi háskólamenntun og búi yfir þekkingu á þróunarsamvinnu. Þá er kveðið á um að framkvæmdastjóri taki þátt í starfi utanríkisráðuneytisins um alþjóðlega þróunarsamvinnu eftir
því sem ráðherra ákveði. Með þessu orðalagi er m.a. átt við að framkvæmdastjóri Þróunarsamvinnustofnunar eigi sæti í sérstökum stýrihópi innan utanríkisráðuneytisins, undir stjórn
ráðuneytisstjóra, ásamt sviðsstjóra á þróunarsamvinnusviði og skrifstofustjórum á skrifstofum þróunarmála og íslensku friðargæslunnar. Stýrihópnum er ætlað það hlutverk að sinna
innra aðhaldi og framkvæmd innra eftirlits með faglegri stefnumótun, daglegri framkvæmd
og rekstri.
Tekið er fram í ákvæði 4. mgr. að framkvæmdastjórinn beri ábyrgð á daglegri framkvæmd
og rekstri stofnunarinnar. Það liggur í hlutarins eðli að framkvæmdastjóri stofnunar ber þessa
ábyrgð, en í ljósi ákvæða frumvarpsins um samstarfsráðið og áforma um að setja á stofn
áðurnefndan stýrihóp þykir rétt að taka af skarið um þetta. Tekið er fram í ákvæðinu að
framkvæmdastjórinn ráði annað starfsfólk stofnunarinnar. Þótt þetta leiði af ákvæði 2. mgr.
5. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þykir rétt að árétta þetta
vegna ákvæðis 8. gr. frumvarpsins sem vikið er að síðar í greinargerð þessari.
Þá er í lokamálsgrein ákvæðisins gert ráð fyrir að ráðherra setji með reglugerð nánari
reglur um hlutverk Þróunarsamvinnustofnunar Íslands og tengsl hennar við utanríkisráðuneytið.
Um 8. gr.
Í 8. gr. frumvarpsins er fjallað um starfsmenn ríkisins við alþjóðlega þróunarsamvinnu.
Í 1. málsl. 1. mgr. er lagt til að heimilt verði að ráða starfsmenn til tímabundinna starfa
við afmörkuð verkefni í þróunarsamvinnu erlendis, þó ekki lengur en fimm ár í senn. Með
þessu gefst færi til að ráða fólk til starfa í samstarfslöndum Íslands sem býr yfir reynslu úr
ýmsum starfsgreinum er þykir eftirsóknarverð fyrir þá þróunarsamvinnu sem Ísland vinnur
að í samstarfslöndum hverju sinni. Er hér sérstaklega haft í huga að umdæmisstjórar í samstarfslöndum Íslands verði ráðnir á grundvelli þessa ákvæðis, en þeir veita umdæmisskrifstofum Þróunarsamvinnustofnunar forstöðu. Til þess að markmiðum 1. mgr. verði náð
er óhjákvæmilegt að Þróunarsamvinnustofnun geti ráðið starfsfólk tímabundið til lengri tíma
en tveggja ára, eins og ráða má af ákvæðum 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 og 5. gr. laga nr.
139/2003, um tímabundna ráðningu starfsmanna, að sé hámark tímabundinnar ráðningar.
Brýna nauðsyn ber til, með tilliti til þróunarsamvinnu í samstarfslandi, að stöðugleiki ríki að
því er forstöðumenn umdæmisskrifstofu varðar, þ.e. að ekki sé um of tíðar mannabreytingar
að ræða. Þess vegna er lagt til í 1. mgr. að ráðningartími verði allt að fimm ár í senn.
Skemmri starfstími í samstarfslandi en tvö ár er einfaldlega mjög óhagkvæmt fyrirkomulag,
bæði fyrir starfsmanninn og fjölskyldu hans sem og ríkissjóð. Af þeim sökum er nauðsynlegt
að gera ráð fyrir því að tímabundnar ráðningar geti varað lengur en tvö ár.
Í 2. málsl. 1. mgr. er enn fremur lagt til að Þróunarsamvinnustofnun verði heimilt að segja
upp ráðningarsamningi, sem gerður hefur verið við starfsmann skv. 1. málsl., með þriggja
mánaða fyrirvara ef verkefni í þróunarsamvinnu erlendis er hætt eða því lýkur fyrr en ætlað
var eða starfsmaðurinn getur ekki sinnt starfi sínu vegna aðstæðna í gistiríkinu. Fyrra tilvikið
um lok verkefnis skýrir sig að mestu sjálft, en að baki hinu síðarnefnda býr sú röksemd að
Þróunarsamvinnustofnun geti brugðist skjótt við aðstæðum sem skapast í gistiríkinu og gera
það að verkum að ekki er unnt að láta starfsmann halda áfram störfum þar til tímabundinn
ráðningarsamningur hans rennur skeið sitt á enda. Starfsmenn þeir sem hér um ræðir eru ekki
flutningsskyldir og því væri ekki mögulegt að flytja þá milli starfsstöðva með ákvörðun
yfirmanns. Sem dæmi um aðstæður í gistiríkinu má nefna að starfsemi Þróunarsamvinnustofnunar er alltaf háð samþykki stjórnvalda í samstarfslandi. Ef stjórnvöld mundu afturkalla
samþykki sitt af einhverjum ástæðum er ljóst að starfsmaðurinn getur ekki sinnt starfi sínu
frekar og þá þarf að vera hægt að segja upp ráðningarsamningi við hann, en samningurinn
er bundinn við verkefni í viðkomandi ríki, sbr. upphafsorð 1. málsl. 1. mgr. Önnur tilvik sem
undir þetta gætu fallið eru t.d. að ekki sé unnt að tryggja öryggi starfsmanns í landinu eða
hegðun hans þar samrýmist ekki stöðu hans sem fulltrúi Íslands í samstarfslandi.
Þá er lagt til í 2. mgr. að heimilt sé að flytja starfsmenn utanríkisþjónustunnar og Þróunarsamvinnustofnunar Íslands á milli stofnananna tveggja til að vinna að alþjóðlegri þróunarsamvinnu. Hér er lagt til að lögfest verði eins konar vistaskiptafyrirkomulag í því skyni
að styrkja tengsl utanríkisþjónustunnar og Þróunarsamvinnustofnunar, enda er alþjóðleg
þróunarsamvinna nú einn af hornsteinum utanríkisstefnu Íslands. Í framkvæmd þýðir þetta
að starfsmenn utanríkisþjónustunnar og Þróunarsamvinnustofnunar geta verið fluttir milli
starfa eða átt þess kost að afla sér starfsreynslu og þekkingar á aðalskrifstofu ráðuneytisins,
skrifstofu Þróunarsamvinnustofnunar eða á vettvangi í þróunarlöndum. Umdæmisstjórar
Þróunarsamvinnustofnunar þurfa, til dæmis, að geta gegnt því tvíþætta hlutverki að samræma
aðgerðir þróunarsamvinnunnar innan móttökulandsins og að vera sendifulltrúar íslenska
ríkisins á staðnum. Þeir þurfa að geta haft frumkvæði að því að vinna að framkvæmd þróunarsamvinnu á öllum stjórnsýslustigum og átt samstarf við deildir ýmissa alþjóðastofnana á svæðinu. Slíkur starfsmaður þarf að búa yfir hvoru tveggja, þekkingu og/eða reynslu af
starfi á vettvangi þróunarlanda sem og þekkingu á starfsemi utanríkisþjónustunnar.
Til að tilgangi 2. mgr. verði náð verður sú heimild að vera fyrir hendi í lögum að framangreind störf þurfi ekki að auglýsa eins og 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur
starfsmanna ríkisins, mælir fyrir um. Þess vegna er lagt til í 2. mgr. ákvæðisins að heimilt
verði að víkja frá áðurnefndu ákvæði við flutning starfsmanna milli utanríkisþjónustunnar
og Þróunarsamvinnustofnunar. Það er áréttað að þeir starfsmenn, sem koma til greina í
vistaskipti af því tagi sem hér er lýst, hafa í upphafi verið ráðnir til utanríkisþjónustunnar eða
Þróunarsamvinnustofnunar, eftir atvikum, á grundvelli auglýsingar. Ekki er ætlunin að víkja
frá því, heldur eingöngu í þeim tilvikum sem starfsmenn eða embættismenn eru fluttir
tímabundið milli stofnananna tveggja.
Með 3. mgr. er lagt til að lögfest verði sú regla að útsendir starfsmenn í þróunarsamvinnu
erlendis skuli í störfum sínum erlendis hafa í heiðri þær þjóðréttarlegu reglur sem Ísland er
skuldbundið af og réttaráhrif hafa gagnvart einstaklingum. Þá er einnig lagt til að lögfesta
reglu um að starfsmönnunum sé skylt að gæta þagmælsku um atriði er þeir fá vitneskju um
í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt samningum, lögum, fyrirmælum yfirmanna eða
eðli máls og að sú skylda haldist eftir starfslok. Þá megi þeir ekki taka þátt í stjórnmálastarfi
eða mótmælum í því landi sem þeir starfa. Tilgangurinn með þessu ákvæði er að árétta þær
grundvallarskyldur útsendra starfsmanna við þróunarsamvinnu að þeir eru fulltrúar íslenskra
stjórnvalda í öðru fullvalda ríki og hve mikilvægt það er að þeir virði framangreindar
skuldbindingar. Af sama meiði er lokamálsliðurinn, enda samrýmist það ekki stöðu starfsmanna sem fulltrúa íslenskra stjórnvalda að þeir hafi afskipti af stjórnmálastarfi af einhverju
tagi í samstarfslandi.
Um 9. gr.
Í ákvæði 9. gr. er fjallað um framkvæmd, eftirlit og úttektir á alþjóðlegri þróunarsamvinnu.
Í ákvæðinu er lagt til að við framkvæmd þróunarsamvinnu skuli fylgja viðurkenndum
aðferðum, reglum og leiðbeiningum alþjóðastofnana, m.a. þróunarsamvinnunefndar Efnahags- og framfarastofnunar (DAC), og þeim kröfum um meðferð og vörslu fjármuna sem
Ríkisendurskoðun gerir. Þá er lagt til að framkvæmd áætlunar ráðherra skv. 3. gr. sé háð
reglulegu eftirliti og úttektum óháðra aðila.
Á alþjóðavettvangi er stuðst við fjölþætt regluverk um framkvæmd þróunaraðstoðar, allt
frá undirbúningi og mati á beiðnum um aðstoð til þess hvernig að framkvæmdum skuli
staðið, eftirliti, verklokum, úttektum og vörslu og meðferð fjármuna sem og skilgreiningum
verkferla og verksviða. Þessar reglur og leiðbeiningar um hvernig að framkvæmdum skuli
staðið eru ýmist settar af DAC, alþjóðastofnunum og samtökum, sem Ísland á aðild að, eða
af embættum ríkisendurskoðenda í einstökum löndum sem hafa mótað sameiginlegar reglur
um hvernig standa skuli að vörslu og meðferð fjármuna og eftir hvaða reglum skuli starfað
að sameiginlegum verkefnum.
Ísland á aðild að samvinnu Norðurlandaþjóða og annarra nálægra þjóða á grundvelli
Parísaryfirlýsingarinnar um markvissan árangur í þróunarsamvinnu. Hún leiðir til þess að
Ísland verður að laga þróunaraðstoð sína að þeim aðferðum, reglum og leiðbeiningum sem
þar er starfað eftir, allt frá undirbúningsstigi til framkvæmda, eftirlits með verkferlum og
utanaðkomandi úttekta. Þessar reglur og leiðbeiningar ná til allra þátta þróunarsamvinnu.
Ríkisendurskoðun vinnur nú að undirbúningi þess í samvinnu við utanríkisráðuneytið að setja sambærilegar starfsreglur um alla þætti þróunarsamvinnu Íslands og fylgt er í öðrum löndum.
Þá mun Ísland fá, með aðildinni að DAC, beinan aðgang að reynslu og upplýsingum sem
nýtast við mótun stefnu í þróunarstarfi og við skipulagningu þróunarsamvinnunnar. Með
ákvæði 9. gr. er gert ráð fyrir því að Ísland fylgi framangreindum reglum og leiðbeiningum
eins og þær eru á hverjum tíma. Þetta er nauðsynlegt sérstaklega vegna þess að DAC framkvæmir svokallaða jafningjarýni á framkvæmd þróunarsamvinnu aðildarlanda á fjögurra ára
fresti og því er nauðsynlegt að sams konar aðferðum og skilgreiningum sé beitt við framkvæmdina og DAC ætlast til.
Um 10. gr.
Ákvæðið fjallar um skýrslur utanríkisráðherra og upplýsingagjöf til Alþingis.
Með ákvæði 1. mgr. er lagt til að utanríkisráðherra gefi Alþingi skýrslu annað hvert ár um
framkvæmd áætlunar sinnar um alþjóðlega þróunarsamvinnu. Þetta ákvæði vísar til 3. gr.
frumvarpsins með því að lagt er til að þetta tvennt fari saman, ráðherra leggi fram áætlun sína
um alþjóðlega þróunarsamvinnu í formi tillögu til þingsályktunar annað hvert ár og við sama
tækifæri gefi hann Alþingi skýrslu um hvað hafi verið gert á þessum vettvangi síðustu tvö
árin á undan.
Utanríkisráðherra hefur fram að þessu flutt á Alþingi skýrslu um utanríkismál tvisvar á
hverju þingi og hefur ráðherra m.a. fjallað þar um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands. Með
ákvæði 1. mgr. yrði sú breyting þar á að utanríkisráðherra mundi, í sérstakri skýrslu, gefa
heildstætt yfirlit yfir alla þróunarsamvinnu Íslands, m.a. hvernig fjármunum til þróunarsamvinnu hafi verið ráðstafað, hvað hafi verið gert til að framkvæma áætlun stjórnvalda, hver
sé staða einstakra verkefna og yfir árangur af þróunarsamvinnu.
Þá er í 2. mgr. gert ráð fyrir að utanríkisráðherra upplýsi utanríkismálanefnd og fjárlaganefnd Alþingis reglulega um framkvæmd þróunarsamvinnu. Er hér ætlunin að upplýsingagjöf
ráðherra til þingnefnda komi til viðbótar við skýrslugjöf ráðherrans til Alþingis annað hvert
ár.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir virkri aðkomu Alþingis að þróunarsamvinnu með tvennum
hætti. Í fyrsta lagi gegnum samstarfsráðið skv. 4. gr. frumvarpsins, en þar hefur Alþingi áhrif
á mótun stefnu í alþjóðlegri þróunarsamvinnu með setu þingkjörinna fulltrúa sinna í samstarfsráðinu. Í öðru lagi á Alþingi virkan þátt í því að líta yfir farinn veg í þróunarsamvinnu
samkvæmt því ákvæði sem hér er fjallað um, þ.e. í tengslum við skýrslugjöf ráðherra til
þingsins, eins og fyrr getur, og við upplýsingagjöf til utanríkis- og fjárlaganefndar. Hvort
tveggja er mikilvægt í ljósi þeirra miklu fjármuna sem veittir eru til þróunarsamvinnu nú
þegar og ætlunin er að auka á næstu árum.
Um 11. gr.
Með þessu ákvæði er ráðherra veitt heimild til að setja nánari reglur um framkvæmd
laganna. Þær reglur gætu verið í formi reglugerða og er þá gert ráð fyrir að þær reglugerðir
sem settar yrðu á grundvelli þessa ákvæðis kæmu til viðbótar reglugerðum sem mælt er fyrir
um að ráðherra setji skv. 4. og 7. gr. frumvarpsins. Enn fremur er ráðgert að ráðherra setji
verklagsreglur um það hvernig þeirri stjórnsýslu sem undir lögin fellur skuli fyrir komið,
meðal annars hvernig unnið skuli að framkvæmd og innra eftirliti með því sem áætlun
stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu mælir fyrir um. Er hér átt við að samkvæmt
slíkum verklagsreglum verði heimilt að setja á stofn stýrihópinn sem um getur í athugasemdum við 7. gr. frumvarpsins.
Helstu verkefni stýrihópsins mundu vera annars vegar stefnumótandi verkefni og hins
vegar framkvæmda- og rekstrarverkefni. Meðal stefnumótandi verkefna hans verður að
undirbúa áætlun utanríkisráðherra um þróunarsamvinnu Íslands til fjögurra ára í senn til
samræmis við stefnumið Íslands og forgangsröðun ráðherra. Þá undirbýr stýrihópurinn
ákvarðanir ráðherra um hlutfallslega skiptingu fjárveitinga milli marghliða og tvíhliða
þróunarsamvinnu, framlög til alþjóðastofnana og um ný samstarfslönd. Þá mun stýrihópurinn
taka afstöðu til tillagna um ný verkefni í friðar- og þróunarsamvinnumálum í samræmi við
stefnu ráðherra og þróa og gera tillögur að verklagsreglum. Gerð árlegrar skýrslu til DAC
og ársskýrslu verður einnig meðal verkefna stýrihópsins. Stýrihópurinn tekur til meðferðar
umsóknir um fjárveitingar til nýrra verkefna og viðbótarfjárveitingar til eldri verkefna innan
ramma fjárlaga sem og beiðnir um aðstoð frá þróunarlöndum. Styrkbeiðnir vegna mannúðarmála og neyðaraðstoðar og aðrar styrkbeiðnir frá stofnunum, frjálsum félagasamtökum
og öðrum aðilum koma til umfjöllunar hjá stýrihópnum sem ákveður hvort þær verði afgreiddar af þróunarsamvinnusviði eða Þróunarsamvinnustofnun.
Framkvæmda- og rekstrarverkefni stýrihópsins eru gerð fjárhagsáætlana, starfs-, rekstrar-
og greiðsluáætlana, reglubundinna uppgjöra og rekstraryfirlita. Þá tekur stýrihópurinn saman
ársyfirlit yfir rekstur alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands og annast samningsgerð við
stofnanir, frjáls félagasamtök og aðra aðila.
Í núgildandi lögum um Þróunarsamvinnustofnun er mælt svo fyrir í 6. gr. að stjórn
stofnunarinnar skuli skipuð sjö mönnum. Sex eru kosnir af Alþingi og einn skipaður af utanríkisráðherra. Stjórnin er skipuð til fjögurra ára í senn og er formaður hennar skipaður af
utanríkisráðherra. Ekki er frekar mælt fyrir um hlutverk stjórnarinnar í lögunum, en í
reglugerð um stofnunina nr. 86/1998, sbr. breytingar á henni í reglugerð 892/2005, segir í 4.
gr. að stjórnin sé utanríkisráðherra til ráðgjafar um stefnu Íslands í þróunarsamvinnumálum
bæði á tvíhliða og marghliða grundvelli. Stjórnin fari með yfirumsjón málefna stofnunarinnar
í umboði ráðherra og sjái um að skipulag og starfsemi stofnunarinnar sé jafnan í samræmi
við starfsáætlanir hennar.
Það er ljóst af lagafrumvarpi þessu að ekki er gert ráð fyrir sérstakri stjórn Þróunarsamvinnustofnunar Íslands, heldur muni þau verkefni stjórnar sem eru framkvæmdalegs eðlis og
lúta að innra eftirliti með rekstri, faglegum afgreiðslumálum og skuldbindingum Þróunarsamvinnustofnunar færast til stýrihópsins, eins og lýst hefur verið. Alþingi, sem kosið hefur
fulltrúa í stjórn Þróunarsamvinnustofnunar, mun í þess stað eiga fulltrúa í samstarfsráðinu
eins og greint er frá í umfjöllun um 4. gr. frumvarpsins.
Um 12. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Með ákvæði til bráðabirgða er tekið af skarið um að gildi ráðningarsamninga starfsmanna,
sem þegar eru að störfum í samstarfslandi, verði ekki breytt við gildistöku laganna, nema
starfsmaður óski þess sjálfur að gera breytingu þar á. Núverandi starfskjör þessara starfsmanna muni því gilda áfram þar til ráðningarsamningar þeirra eru útrunnir.
Í núgildandi lögum um Þróunarsamvinnustofnun Íslands er í 7. gr. ákvæði um að íslenskir
ríkisborgarar, sem stofnunin ráði til starfa í þróunarlöndunum við framkvæmd samstarfsverkefna á hennar vegum, skuli njóta sömu kjara í skattamálum og íslenskir ríkisborgarar er
vinna hjá alþjóðlegum stofnunum. Þetta ákvæði hefur í reynd þýtt að starfsmenn Þróunarsamvinnustofnunar hafa engan skatt greitt af tekjum sínum hérlendis eða erlendis. Fyrirhugað
er að sú breyting verði gerð á 2. tölul. A-liðar 30. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, að
sama gildi um staðaruppbætur útsendra starfsmanna ríkisins í þróunarsamvinnu og staðaruppbætur fastráðinna, settra eða skipaðra starfsmanna við sendiráð Íslands og hjá sendiræðismönnum, þ.e. að þær verði undanþegnar álagningu tekjuskatts. Með þessari breytingu
á lögum um tekjuskatt verður unnt að samræma launakjör starfsmanna Þróunarsamvinnustofnunar erlendis við það sem gildir um útsenda starfsmenn utanríkisþjónustunnar. Þeir sem
flytjast á milli stofnananna og fara til starfa erlendis munu því, til viðbótar við kjarasamningsbundin grunnlaun, fá staðaruppbætur eins og aðrir útsendir starfsmenn utanríkisþjónustunnar og fær hvort tveggja sömu skattalegu meðferð og lög standa til.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands.
Markmiðið með frumvarpinu er að setja fram rammalöggjöf um heildarskipulag alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands. Með frumvarpinu er m.a. kveðið á um að framlög til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu skulu fjármögnuð af ríkissjóði eftir því sem ákveðið í fjárlögum
hvers árs.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir auknum útgjöldum umfram fjárlagaramma utanríkisráðuneytisins.
2
Eistland, Kýpur, Lettland, Litháen, Malta, Pólland, Slóvakía, Slóvenía, Tékkland og Ungverjaland.
Búlgaría og Rúmenía standa utan framangreindra markmiða.