Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 190. máls.
Þskj. 977 — 190. mál.
um frv. til l. um almannavarnir.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Bryndísi Helgadóttur og Þórunni J. Hafstein frá dómsmálaráðuneyti, Kristján Einarsson frá Félagi slökkviliðsstjóra, Björn Karlsson frá Brunamálastofnun, Önnu Björg Aradóttur og Sigurð Guðmundsson frá landlæknisembættinu, Brynjólf Mogensen og Jóhann Pálmason frá Landspítala, Kjartan Þorkelsson frá Lögreglustjórafélagi Íslands, Jón Brynjar Birgisson og Kristján Sturluson frá Rauða krossi Íslands, Rögnvald Ólafsson, Sigríði B. Guðjónsdóttur og Víði Reynisson frá ríkislögreglustjóra, Guðjón Bragason og Þórð Skúlason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Friðfinn Guðmundsson og Kristin Ólafsson frá Slysavarnafélaginu Landsbjörg, Jón Viðar Matthíasson frá slökkviliði höfuðborgarsvæðisins, Kristínu Lindu Árnadóttur frá Umhverfisstofnun og Magnús Jónsson frá Veðurstofu Íslands.
Með frumvarpinu er lagt til að sett verði ný heildarlög um almannavarnir. Gildandi lög um almannavarnir eru frá árinu 1962 en þeim hefur nokkrum sinnum verið breytt. Síðasta meginbreyting var gerð með lögum nr. 44/2003. Þá var gerð sú breyting á stjórnskipulagi almannavarna að þau verkefni sem voru á hendi almannavarnaráðs og Almannavarna ríkisins voru flutt til embættis ríkislögreglustjóra. Innan embættis ríkislögreglustjóra starfar því sérstök deild sem fer með málefni almannavarna.
Í frumvarpinu er tekið mið af yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 26. september 2006 um ný verkefni íslenskra stjórnvalda við brottför varnarliðsins. Þar kemur fram að til að efla almennt öryggi verði við endurskoðun laga um almannavarnir hugað að því að koma á fót miðstöð þar sem tengdir verði saman allir aðilar sem koma að öryggismálum innan lands, hvort heldur vegna náttúruhamfara eða vegna hættu af mannavöldum. Þá er gert ráð fyrir því að í yfirstjórn miðstöðvarinnar muni eiga sæti forsætisráðherra, utanríkisráðherra, dóms- og kirkjumálaráðherra, samgönguráðherra, heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og umhverfisráðherra til að tryggja samhæfingu sem best. Þetta markmið yfirlýsingarinnar kemur fram í 3. og 4. gr. frumvarpsins þar sem fjallað er um hlutverk og skipan almannavarna- og öryggismálaráðs sem skipað verður framangreindum ráðherrum auk fleiri aðila. Við umfjöllun málsins í nefndinni var um það rætt að vegna fjölmennis í ráðinu gæti verið til hagræðis að skipta því niður í einhvers konar vinnunefndir sem mundu fjalla um og móta tillögur um tiltekna málaflokka sem almannavarnaviðbrögð ná til. Meiri hlutinn telur þetta vel koma til greina og að unnt sé að kveða á um slíkt fyrirkomulag í reglugerð.
Í 2. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um það hvernig umsjón með almannavörnum skuli háttað. Þar kemur fram að ríkið fari með almannavarnir á landinu öllu, hvort heldur er á landi, í lofti eða á sjó og sveitarfélög fari með almannavarnir í héraði í samvinnu við ríkisvaldið. Meiri hlutinn leggur áherslu á að í þessari grein er sama meginskipulag almannavarna og nú er í gildi áréttað. Þá sér meiri hlutinn ástæðu til vekja athygli á því að við útfærslu á skipulaginu verði eftirfarandi reglur lagðar til grundvallar:
1. Sviðsábyrgðarreglan. Sá aðili sem fer venjulega með stjórn tiltekins sviðs samfélagsins eða tiltekins svæðis eða umdæmis skal skipuleggja viðbrögð og koma að stjórn aðgerða þegar hættu ber að garði.
2. Grenndarreglan. Staðbundin stjórnvöld undirbúa fyrirbyggjandi ráðstafanir og viðbragðsáætlanir.
3. Samkvæmnisreglan. Yfirvald eða stofnun sér á hættustundu um björgunarstörf á verksviði sínu.
4. Samræmingarreglan. Allir viðbragðsaðilar samhæfa störf sín við undirbúning aðgerða vegna hættuástands þannig að búnaður og mannafli sé nýttur á skilvirkan hátt.
Samkvæmt 15. og 16. gr. frumvarpsins hvílir sú skylda á ríki og sveitarfélögum að gera viðbragðsáætlanir. Í 1. mgr. 15. gr. er kveðið á um samvinnu annars vegar ráðuneyta og undirstofnana þeirra og hins vegar ríkislögreglustjóra um könnun á áfallaþoli íslensks samfélags. Í 1. mgr. 16. gr. er mælt fyrir um að sveitarfélög skuli, í samvinnu við ríkislögreglustjóra, kanna áfallaþol þess hluta samfélagsins sem fellur undir þeirra umdæmi og gera viðbragðsáætlanir í samræmi við það. Í 2. mgr. 16. gr. er gert ráð fyrir því að sveitarfélögum verði heimilt að hafa samvinnu um gerð viðbragðsáætlana ef hætta nær til umdæma tveggja eða fleiri sveitarfélaga eða ef hætta er þess eðlis að hún kalli á slíka samvinnu.
Samkvæmt 5. gr. frumvarpsins tekur ríkislögreglustjóri hverju sinni ákvörðun um almannavarnastig og tilkynnir það dómsmálaráðherra. Heimilt er að lýsa yfir almannavarnaástandi þegar neyðarástand er líklegt, er yfirvofandi eða ríkir eða sambærilegar aðstæður eru fyrir hendi. Meiri hlutinn vekur athygli á þessum skilyrðum sem eru tilgreind í 5. gr. frumvarpsins þegar kemur að því að lýsa yfir almannavarnaástandi og þeim markmiðum sem koma fram í 1. gr. frumvarpsins.
Ríkislögreglustjóri hefur auk þess umsjón með að ráðstafanir séu gerðar í samræmi við stefnu stjórnvalda í almannavarna- og öryggismálum. Þá hefur ríkislögreglustjóri eftirlit með skipulagi almannavarna á landinu öllu og eftirlit með almannavörnum sveitarfélaga. Við embætti ríkislögreglustjóra starfar samhæfingar- og stjórnstöð sem lýtur sérstakri stjórn og verður hún kjarninn í víðtæku kerfi almannavarna um allt land. Í samhæfingar- og stjórnstöð fer fram samhæfing og yfirstjórn almannavarnaaðgerða með hliðsjón af almannavarnastigi og viðeigandi viðbragðsáætlun. Þar getur einnig farið fram samhæfing hvers kyns aðgerða við leit og björgun á landi, sjó og í lofti. Samhæfingar- og stjórnstöð skal virkjuð þegar nauðsyn krefur að mati þeirra sem koma að stjórn leitar, björgunar eða viðbragða við hættuástandi. Ákvæði 12. og 13. gr. frumvarpsins taka mið af því fyrirkomulagi sem gildir nú við leit og björgun í Björgunarmiðstöðinni í Skógarhlíð. Í samhæfingar- og stjórnstöðinni verður aðgerðum stjórnað af starfsmönnum sem hafa fengið þjálfun og reynslu í viðbrögðum á hættustundu. Í stjórnstöðinni verða allir viðbragðsaðilar með fulltrúa og vinna þeir saman að samhæfingu og stjórn aðgerða en fjöldi þeirra sem kallaðir eru til starfa í stöðinni hverju sinni ræðst af því verkefni sem krefst úrlausnar.
Þegar almannavarnaástand ríkir fer lögreglustjóri í viðkomandi lögregluumdæmi með stjórn aðgerða í héraði, ásamt fulltrúa Slysavarnafélagsins Landsbjargar og fulltrúa almannavarnanefndar í samvinnu við samhæfingar- og stjórnstöð, sbr. 11. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn leggur til breytingu á þessu ákvæði sem verður gerð grein fyrir síðar í áliti þessu. Almannavarnanefndir eru skipaðar af sveitarstjórn og felst hlutverk þeirra í stefnumótun og skipulagningu starfs að almannavörnum í héraði. Almannavarnanefndir vinna að gerð hættumats og viðbragðsáætlana í samvinnu við ríkislögreglustjóra. Á því er byggt í frumvarpinu að almannavarnanefndir gegni fyrst og fremst forvarna- og viðbúnaðarhlutverki.
Í frumvarpinu eru ekki allar reglur sem nauðsynlegt er að setja um skipulag og framkvæmd almannavarna. Í 34. gr. frumvarpsins er dómsmálaráðherra veitt heimild til að setja reglugerð um frekari framkvæmd laganna. Sem dæmi má nefna að í reglugerð verður kveðið á um hverjir teljist til viðbragðsaðila almannavarna. Í sama ákvæði er forsætisráðherra veitt heimild til að setja reglugerð um starfshætti almannavarna- og öryggismálaráðs í samráði við dómsmálaráðherra.
Talsvert var rætt innan nefndarinnar um ábyrgð og hlutdeild sveitarfélaganna í almannavörnum. Meiri hlutinn telur í því sambandi mikilvægt að minna á nokkrar greinar frumvarpsins sem fjalla um það efni. Skv. 2. gr. frumvarpsins fara sveitarfélög með almannavarnir í héraði, í samvinnu við ríkisvaldið, svo sem kveðið er á um í frumvarpinu. Þá segir m.a. í 9. gr. frumvarpsins að í hverju sveitarfélagi starfi almannavarnanefnd sem sveitarstjórn skipar og skulu m.a. fulltrúar úr sveitarstjórn og þeir fulltrúar sveitarstjórna sem í starfi sínu sinna verkefnum í þágu öryggis hins almenna borgara sitja í almannavarnanefndinni. Hlutverk almannavarnanefnda kemur fram í 10. gr. frumvarpsins. Þar er mælt fyrir um að þær móti stefnu og skipuleggi starf sitt að almannavörnum í héraði í samræmi við lögin. Í umdæmum sínum vinna almannavarnanefndir að gerð hættumats og viðbragðsáætlana í samvinnu við ríkislögreglustjóra, sbr. 16. gr.
Í 11. gr. frumvarpsins er fjallað um aðgerða- og vettvangsstjórn í héraði og kemur þar fram að stjórn aðgerða í héraði þegar almannavarnaástand ríkir sé í höndum lögreglustjóra í viðkomandi lögregluumdæmi ásamt fulltrúa Slysavarnafélagsins Landsbjargar og fulltrúa almannavarnanefndar, sem hefur m.a. fulltrúa sveitarstjórnar innan borðs, í samvinnu við samhæfingar- og stjórnstöð. Meiri hlutinn vekur þó athygli á breytingartillögu við 11. gr. sem síðar er gerð grein fyrir í nefndarálitinu en hún skýrir þetta ákvæði enn frekar.
Að lokum vill meiri hlutinn í þessu sambandi benda á 12. gr. frumvarpsins en þar er fjallað um samhæfingar- og stjórnstöð þar sem m.a. fer fram samhæfing og yfirstjórn almannavarnaaðgerða með hliðsjón af almannavarnastigi og viðeigandi viðbragðsáætlun. Í stjórnstöðinni starfa fulltrúar viðbragðsaðila almannavarna og ber þeim skylda til að fara að fyrirmælum þess aðila sem stýrir samhæfingu aðgerða úr samhæfingar- og stjórnstöð samkvæmt viðbragðsáætlun. Í stjórn samhæfingar- og stjórnstöðvar situr m.a. fulltrúi stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga.
Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á frumvarpinu sem m.a. koma til eftir ábendingar frá sveitarfélögum:
Lagðar eru til þrenns konar breytingar á markmiðssetningu frumvarpsins í 2. mgr. 1. gr. Er í fyrsta lagi lagt til að upptalning á þeim atriðum sem almannavarnaviðbrögð eiga að vernda samræmist betur 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins. Markmiðssetningin verði því útvíkkuð að þessu leyti þannig að vísað verði til líkams- og heilsutjóns almennings, umhverfis eða eigna. Í öðru lagi er lagt til að hugtakið hryðjuverk falli brott úr upptalningu á þeim tilfellum sem geta leitt til almannavarnaviðbragða enda er í greininni vísað til hættuástands af mannavöldum sem tekur einnig til hættu af hryðjuverkum. Í þriðja lagi er lagt til að orðin „enda falli þau störf ekki undir aðra samkvæmt lögum“ falli brott enda er markmið frumvarpsins að setja heildarramma um almannavarnastörf og vísan til annarra laga því óþörf.
Lagt er til að heiti ráðherra og ráðuneyta í 4. gr. verði lagfærð til samræmis við lög nr. 109/2007, um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969. Jafnframt er lagt til að forstjóri Geislavarna ríkisins eigi sæti í almannavarna- og öryggismálaráði.
Lagt er til að 5. gr. frumvarpsins breytist á þann veg að við 1. mgr. bætist að dómsmálaráðherra skuli hafa samráð við almannavarna- og öryggismálaráð þegar hann gefur út reglur um almannavarnastig. Í almannavarna- og öryggismálaráði sitja fulltrúar aðila sem sérþekkingu hafa hver á sínu sviði og þykir því rétt að reglur um almannavarnastig séu settar í samráði við fulltrúa allra þeirra sem að almannavörnum koma. Jafnframt er lögð til breyting á 2. mgr. sem felur í sér að þegar ríkislögreglustjóri tekur ákvörðun um almannavarnastig hafi hann samráð við lögreglustjóra ef unnt er. Með þessu eru tengsl við aðgerðarstjórn í héraði tryggð eins og unnt er.
Lagðar eru til þrenns konar breytingar á 7. gr. frumvarpsins. Í fyrsta lagi er lagt til að lokaorð 1. mgr. falli brott. Samkvæmt greininni er ljóst að ríkislögreglustjóri hefur eftirlit með að lögunum verði framfylgt af hálfu allra þeirra aðila sem að almannavörnum koma. Óþarft er að taka sérstaklega fram að þar á meðal sé gerð varnarvirkja og aðrar verndarráðstafanir en gerð slíkra varnarvirkja geta verið á hendi ýmissa aðila samkvæmt lögum. Þá er í öðru lagi lagt til að í stað þess að kveða á um að ríkislögreglustjóri hafi umsjón með gerð hættumats, sbr. 2. málsl. 2. mgr., verði mælt fyrir um að hann hafi eftirlit með gerð hættumats. Í þriðja lagi er lögð til orðalagsbreyting á 5. málsl. 2. mgr. í þeim tilgangi að hnykkja á því að ríkislögreglustjóri hafi eftirlit með stjórn aðgerða en við lestur þessa ákvæðis frumvarpsins væri hægt að draga þá ályktun að hann hafi stjórn aðgerða með höndum.
Lagðar eru til þrenns konar breytingar á 9. gr. frumvarpsins. Er í fyrsta lagi lagt til breytt orðalag í 1. mgr. svo að skýrt sé að það er sveitarstjórn sem ákveður fjölda nefndarmanna í almannavarnanefnd. Í öðru lagi er lagt til að við 3. mgr. bætist heimild fyrir sveitarstjórnir til að semja um gagnkvæma aðstoð. Í þriðja lagi er lagt til að við 3. mgr. bætist ákvæði þess efnis að þegar ein almannavarnanefnd er í umdæmi lögreglustjóra skuli hann eiga sæti í nefndinni. Er það gert til að tryggja að lögreglustjóri sem fer með stjórn aðgerða í héraði eigi sæti í sameinaðri almannavarnanefnd.
Lagðar eru til tvenns konar breytingar á 11. gr. frumvarpsins. Er annars vegar lögð til orðalagsbreyting á 1. mgr. í þeim tilgangi að það verði skýrt að ábyrgðin á stjórn aðgerða í héraði sé á hendi lögreglustjóra en hann starfi samt sem áður náið með öðrum viðbragðsaðilum og er Rauða krossi Íslands bætt við sem viðbragðsaðila sem á sæti í aðgerðarstjórninni. Hins vegar er lagt til að í 2. mgr. komi hugtakið „stjórn“ í stað hugtaksins „heildarstjórn“. Síðarnefnda hugtakið þykir síður henta í því samhengi sem um ræðir, sbr. einkum skilgreiningu þess í reglugerð um leit og björgun á landi og samstarf lögreglu og björgunarsveita, nr. 289/2003. Telja verður að hugtakið heildarstjórnun eigi ekki heima á vettvangi enda er vettvangsstjórnun í eðli sínu framkvæmd áætlana innan tiltekins vettvangs.
Lagt er til að þrenns konar breytingar verði gerðar á 12. gr. frumvarpsins. Í fyrsta lagi að hnykkt verði á því í síðari málslið 1. mgr. að samhæfing aðgerða geti einnig farið fram þótt almannavarnaástandi hafi ekki verið lýst yfir. Í öðru lagi er lögð til orðalagsbreyting á 1. málsl. 2. mgr. til að hnykkja á því að ákvæðið eigi við þegar almannavarnaástand ríkir. Í þriðja lagi er lagt til að í stjórn samhæfingar- og stjórnstöðvar eigi sæti ellefu fulltrúar í stað níu og að við bætist einn fulltrúi frá Flugstoðum og einn frá Rauða krossi Íslands.
Lögð er til sú breyting á 2. mgr. 13. gr. að ríkislögreglustjóri skuli kanna afstöðu hlutaðeigandi lögreglustjóra áður en hann tekur ákvörðun um að samhæfingar- og stjórnstöð taki við stjórn aðgerða.
Lagt er til að 2. mgr. 14. gr. verði breytt á þann veg að þjónustumiðstöð skuli hafa samvinnu við viðkomandi almannavarnanefndir þegar hún hefur samskipti við fjölmiðla.
Lögð er til orðalagsbreyting á 2. málsl. 1. mgr. 15. gr. frumvarpsins. Jafnframt er því bætt við að viðbragðsáætlanir séu gerðar til samræmis við þau lög sem um starfssviðið gilda. Er það til að árétta að til grundvallar viðbrögðum við almannavörnum liggi sviðsábyrgðar-, grenndar-, samkvæmnis- og samræmingarreglurnar sem frumvarpið grundvallast á.
Lagðar eru til tvenns konar breytingar á 16. gr. frumvarpsins. Er annars vegar lagt til að bæði sveitarfélög og stofnanir á þeirra vegum skuli kanna áfallaþol í umdæmi sínu. Samræmist þetta 1. mgr. 15. gr. frumvarpsins þar sem mælt er fyrir um skyldu ráðuneyta og undirstofnana til að kanna áfallaþol þess hluta íslensks samfélags sem undir þau heyrir. Hins vegar er lagt til að í stað þess að kveðið sé á um í 16. gr. að sveitarfélög geri viðbragðsáætlanir, þá sé tekið fram til samræmis við 10. gr. frumvarpsins að það verkefni sé á hendi almannavarnanefnda sveitarfélaganna.
Lögð er til sú breyting á 17. gr. frumvarpsins að viðbragðsáætlanir skuli staðfestar áður en þær eru sendar ríkislögreglustjóra.
Lögð er til breyting á 3. mgr. 19. gr. frumvarpsins svo að tilvísun til 1. mgr. sama ákvæðis sé á réttum stað í málsliðnum.
Lögð er til breyting á síðari málslið 1. mgr. 20. gr. frumvarpsins. Þar kemur fram að ákvörðun um kvaðningu manns til starfa við almannavarnir verði ekki skotið til æðra stjórnvalds. Lagt er til að í stað orðsins „starfa“ komi „tafarlausrar aðstoðar“ í samræmi við 1. málsl. 1. mgr. sama ákvæðis.
Til skýringar er lagt til að við 1. málsl. 1. mgr. 21. gr. frumvarpsins verði bætt tilvísun til 19. gr. frumvarpsins.
Lögð er til sú breyting á 1. mgr. 23. gr. frumvarpsins að lögreglustjóri í stað ríkislögreglustjóra hafi heimild til að gefa almenn fyrirmæli á hættustundu til samræmis við lögreglulög.
Lögð er til sú breyting á 2. mgr. 29. gr. frumvarpsins að skýrsla rannsóknarnefndar skuli kynnt hlutaðeigandi almannavarnanefndum og sveitarstjórnum áður en hún verður birt.
Lögð er til breyting á refsiákvæði 33. gr. frumvarpsins. Rétt þykir að í refsiákvæðinu sé vísað til þeirra ákvæða laganna sem því er ætlað að ná til. Lagt er til að í refsiákvæðinu verði aðeins mælt fyrir um að sá sem gefi ranga tilkynningu til samhæfingar- og stjórnstöðvar eða misnoti þjónustu þeirra varðandi almannavarnir hvort sem er af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi skuli sæta refsingu skv. 120. og 120. gr. a almennra hegningarlaga. Hins vegar getur tiltekin hegðun fallið undir ákvæði annarra laga. Í 127. gr. almennra hegningarlaga er t.d. kveðið á um sektir eða fangelsi allt að þremur mánuðum fyrir að sinna ekki kvaðningu yfirvalds um aðstoð til að koma í veg fyrir ófarnað sem lífi, heilbrigði eða velferð manna er búin hætta af.
Lagt er til að tilvísun 1. mgr. 34. gr. frumvarpsins til 4. mgr. 12. gr. falli brott enda er á fleiri stöðum í frumvarpinu fjallað um viðbragðsaðila almannavarna.
Lagt er til að við frumvarpið bætist ákvæði til bráðabirgða þess efnis að reglur um almannavarnastig skuli settar eigi síðar en í árslok 2009. Gert er ráð fyrir því að fram að þeim tíma gildi reglur sem dómsmálaráðherra setur eftir tillögum ríkislögreglustjóra. Nauðsynlegt þykir að í gildi séu reglur um almannavarnastig en nokkurn tíma getur tekið fyrir almannavarna- og öryggismálaráð að taka ákvörðun um efni þeirra.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Siv Friðleifsdóttir skrifar undir álitið með fyrirvara.
Sigurður Kári Kristjánsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
135. löggjafarþing 2007–2008.
Prentað upp.
Þskj. 977 — 190. mál.
Meiri hluti.
Nefndarálit
um frv. til l. um almannavarnir.
Frá meiri hluta allsherjarnefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Bryndísi Helgadóttur og Þórunni J. Hafstein frá dómsmálaráðuneyti, Kristján Einarsson frá Félagi slökkviliðsstjóra, Björn Karlsson frá Brunamálastofnun, Önnu Björg Aradóttur og Sigurð Guðmundsson frá landlæknisembættinu, Brynjólf Mogensen og Jóhann Pálmason frá Landspítala, Kjartan Þorkelsson frá Lögreglustjórafélagi Íslands, Jón Brynjar Birgisson og Kristján Sturluson frá Rauða krossi Íslands, Rögnvald Ólafsson, Sigríði B. Guðjónsdóttur og Víði Reynisson frá ríkislögreglustjóra, Guðjón Bragason og Þórð Skúlason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Friðfinn Guðmundsson og Kristin Ólafsson frá Slysavarnafélaginu Landsbjörg, Jón Viðar Matthíasson frá slökkviliði höfuðborgarsvæðisins, Kristínu Lindu Árnadóttur frá Umhverfisstofnun og Magnús Jónsson frá Veðurstofu Íslands.
Með frumvarpinu er lagt til að sett verði ný heildarlög um almannavarnir. Gildandi lög um almannavarnir eru frá árinu 1962 en þeim hefur nokkrum sinnum verið breytt. Síðasta meginbreyting var gerð með lögum nr. 44/2003. Þá var gerð sú breyting á stjórnskipulagi almannavarna að þau verkefni sem voru á hendi almannavarnaráðs og Almannavarna ríkisins voru flutt til embættis ríkislögreglustjóra. Innan embættis ríkislögreglustjóra starfar því sérstök deild sem fer með málefni almannavarna.
Í frumvarpinu er tekið mið af yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 26. september 2006 um ný verkefni íslenskra stjórnvalda við brottför varnarliðsins. Þar kemur fram að til að efla almennt öryggi verði við endurskoðun laga um almannavarnir hugað að því að koma á fót miðstöð þar sem tengdir verði saman allir aðilar sem koma að öryggismálum innan lands, hvort heldur vegna náttúruhamfara eða vegna hættu af mannavöldum. Þá er gert ráð fyrir því að í yfirstjórn miðstöðvarinnar muni eiga sæti forsætisráðherra, utanríkisráðherra, dóms- og kirkjumálaráðherra, samgönguráðherra, heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og umhverfisráðherra til að tryggja samhæfingu sem best. Þetta markmið yfirlýsingarinnar kemur fram í 3. og 4. gr. frumvarpsins þar sem fjallað er um hlutverk og skipan almannavarna- og öryggismálaráðs sem skipað verður framangreindum ráðherrum auk fleiri aðila. Við umfjöllun málsins í nefndinni var um það rætt að vegna fjölmennis í ráðinu gæti verið til hagræðis að skipta því niður í einhvers konar vinnunefndir sem mundu fjalla um og móta tillögur um tiltekna málaflokka sem almannavarnaviðbrögð ná til. Meiri hlutinn telur þetta vel koma til greina og að unnt sé að kveða á um slíkt fyrirkomulag í reglugerð.
Í 2. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um það hvernig umsjón með almannavörnum skuli háttað. Þar kemur fram að ríkið fari með almannavarnir á landinu öllu, hvort heldur er á landi, í lofti eða á sjó og sveitarfélög fari með almannavarnir í héraði í samvinnu við ríkisvaldið. Meiri hlutinn leggur áherslu á að í þessari grein er sama meginskipulag almannavarna og nú er í gildi áréttað. Þá sér meiri hlutinn ástæðu til vekja athygli á því að við útfærslu á skipulaginu verði eftirfarandi reglur lagðar til grundvallar:
1. Sviðsábyrgðarreglan. Sá aðili sem fer venjulega með stjórn tiltekins sviðs samfélagsins eða tiltekins svæðis eða umdæmis skal skipuleggja viðbrögð og koma að stjórn aðgerða þegar hættu ber að garði.
2. Grenndarreglan. Staðbundin stjórnvöld undirbúa fyrirbyggjandi ráðstafanir og viðbragðsáætlanir.
3. Samkvæmnisreglan. Yfirvald eða stofnun sér á hættustundu um björgunarstörf á verksviði sínu.
4. Samræmingarreglan. Allir viðbragðsaðilar samhæfa störf sín við undirbúning aðgerða vegna hættuástands þannig að búnaður og mannafli sé nýttur á skilvirkan hátt.
Samkvæmt 15. og 16. gr. frumvarpsins hvílir sú skylda á ríki og sveitarfélögum að gera viðbragðsáætlanir. Í 1. mgr. 15. gr. er kveðið á um samvinnu annars vegar ráðuneyta og undirstofnana þeirra og hins vegar ríkislögreglustjóra um könnun á áfallaþoli íslensks samfélags. Í 1. mgr. 16. gr. er mælt fyrir um að sveitarfélög skuli, í samvinnu við ríkislögreglustjóra, kanna áfallaþol þess hluta samfélagsins sem fellur undir þeirra umdæmi og gera viðbragðsáætlanir í samræmi við það. Í 2. mgr. 16. gr. er gert ráð fyrir því að sveitarfélögum verði heimilt að hafa samvinnu um gerð viðbragðsáætlana ef hætta nær til umdæma tveggja eða fleiri sveitarfélaga eða ef hætta er þess eðlis að hún kalli á slíka samvinnu.
Samkvæmt 5. gr. frumvarpsins tekur ríkislögreglustjóri hverju sinni ákvörðun um almannavarnastig og tilkynnir það dómsmálaráðherra. Heimilt er að lýsa yfir almannavarnaástandi þegar neyðarástand er líklegt, er yfirvofandi eða ríkir eða sambærilegar aðstæður eru fyrir hendi. Meiri hlutinn vekur athygli á þessum skilyrðum sem eru tilgreind í 5. gr. frumvarpsins þegar kemur að því að lýsa yfir almannavarnaástandi og þeim markmiðum sem koma fram í 1. gr. frumvarpsins.
Ríkislögreglustjóri hefur auk þess umsjón með að ráðstafanir séu gerðar í samræmi við stefnu stjórnvalda í almannavarna- og öryggismálum. Þá hefur ríkislögreglustjóri eftirlit með skipulagi almannavarna á landinu öllu og eftirlit með almannavörnum sveitarfélaga. Við embætti ríkislögreglustjóra starfar samhæfingar- og stjórnstöð sem lýtur sérstakri stjórn og verður hún kjarninn í víðtæku kerfi almannavarna um allt land. Í samhæfingar- og stjórnstöð fer fram samhæfing og yfirstjórn almannavarnaaðgerða með hliðsjón af almannavarnastigi og viðeigandi viðbragðsáætlun. Þar getur einnig farið fram samhæfing hvers kyns aðgerða við leit og björgun á landi, sjó og í lofti. Samhæfingar- og stjórnstöð skal virkjuð þegar nauðsyn krefur að mati þeirra sem koma að stjórn leitar, björgunar eða viðbragða við hættuástandi. Ákvæði 12. og 13. gr. frumvarpsins taka mið af því fyrirkomulagi sem gildir nú við leit og björgun í Björgunarmiðstöðinni í Skógarhlíð. Í samhæfingar- og stjórnstöðinni verður aðgerðum stjórnað af starfsmönnum sem hafa fengið þjálfun og reynslu í viðbrögðum á hættustundu. Í stjórnstöðinni verða allir viðbragðsaðilar með fulltrúa og vinna þeir saman að samhæfingu og stjórn aðgerða en fjöldi þeirra sem kallaðir eru til starfa í stöðinni hverju sinni ræðst af því verkefni sem krefst úrlausnar.
Þegar almannavarnaástand ríkir fer lögreglustjóri í viðkomandi lögregluumdæmi með stjórn aðgerða í héraði, ásamt fulltrúa Slysavarnafélagsins Landsbjargar og fulltrúa almannavarnanefndar í samvinnu við samhæfingar- og stjórnstöð, sbr. 11. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn leggur til breytingu á þessu ákvæði sem verður gerð grein fyrir síðar í áliti þessu. Almannavarnanefndir eru skipaðar af sveitarstjórn og felst hlutverk þeirra í stefnumótun og skipulagningu starfs að almannavörnum í héraði. Almannavarnanefndir vinna að gerð hættumats og viðbragðsáætlana í samvinnu við ríkislögreglustjóra. Á því er byggt í frumvarpinu að almannavarnanefndir gegni fyrst og fremst forvarna- og viðbúnaðarhlutverki.
Í frumvarpinu eru ekki allar reglur sem nauðsynlegt er að setja um skipulag og framkvæmd almannavarna. Í 34. gr. frumvarpsins er dómsmálaráðherra veitt heimild til að setja reglugerð um frekari framkvæmd laganna. Sem dæmi má nefna að í reglugerð verður kveðið á um hverjir teljist til viðbragðsaðila almannavarna. Í sama ákvæði er forsætisráðherra veitt heimild til að setja reglugerð um starfshætti almannavarna- og öryggismálaráðs í samráði við dómsmálaráðherra.
Talsvert var rætt innan nefndarinnar um ábyrgð og hlutdeild sveitarfélaganna í almannavörnum. Meiri hlutinn telur í því sambandi mikilvægt að minna á nokkrar greinar frumvarpsins sem fjalla um það efni. Skv. 2. gr. frumvarpsins fara sveitarfélög með almannavarnir í héraði, í samvinnu við ríkisvaldið, svo sem kveðið er á um í frumvarpinu. Þá segir m.a. í 9. gr. frumvarpsins að í hverju sveitarfélagi starfi almannavarnanefnd sem sveitarstjórn skipar og skulu m.a. fulltrúar úr sveitarstjórn og þeir fulltrúar sveitarstjórna sem í starfi sínu sinna verkefnum í þágu öryggis hins almenna borgara sitja í almannavarnanefndinni. Hlutverk almannavarnanefnda kemur fram í 10. gr. frumvarpsins. Þar er mælt fyrir um að þær móti stefnu og skipuleggi starf sitt að almannavörnum í héraði í samræmi við lögin. Í umdæmum sínum vinna almannavarnanefndir að gerð hættumats og viðbragðsáætlana í samvinnu við ríkislögreglustjóra, sbr. 16. gr.
Í 11. gr. frumvarpsins er fjallað um aðgerða- og vettvangsstjórn í héraði og kemur þar fram að stjórn aðgerða í héraði þegar almannavarnaástand ríkir sé í höndum lögreglustjóra í viðkomandi lögregluumdæmi ásamt fulltrúa Slysavarnafélagsins Landsbjargar og fulltrúa almannavarnanefndar, sem hefur m.a. fulltrúa sveitarstjórnar innan borðs, í samvinnu við samhæfingar- og stjórnstöð. Meiri hlutinn vekur þó athygli á breytingartillögu við 11. gr. sem síðar er gerð grein fyrir í nefndarálitinu en hún skýrir þetta ákvæði enn frekar.
Að lokum vill meiri hlutinn í þessu sambandi benda á 12. gr. frumvarpsins en þar er fjallað um samhæfingar- og stjórnstöð þar sem m.a. fer fram samhæfing og yfirstjórn almannavarnaaðgerða með hliðsjón af almannavarnastigi og viðeigandi viðbragðsáætlun. Í stjórnstöðinni starfa fulltrúar viðbragðsaðila almannavarna og ber þeim skylda til að fara að fyrirmælum þess aðila sem stýrir samhæfingu aðgerða úr samhæfingar- og stjórnstöð samkvæmt viðbragðsáætlun. Í stjórn samhæfingar- og stjórnstöðvar situr m.a. fulltrúi stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga.
Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á frumvarpinu sem m.a. koma til eftir ábendingar frá sveitarfélögum:
Lagðar eru til þrenns konar breytingar á markmiðssetningu frumvarpsins í 2. mgr. 1. gr. Er í fyrsta lagi lagt til að upptalning á þeim atriðum sem almannavarnaviðbrögð eiga að vernda samræmist betur 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins. Markmiðssetningin verði því útvíkkuð að þessu leyti þannig að vísað verði til líkams- og heilsutjóns almennings, umhverfis eða eigna. Í öðru lagi er lagt til að hugtakið hryðjuverk falli brott úr upptalningu á þeim tilfellum sem geta leitt til almannavarnaviðbragða enda er í greininni vísað til hættuástands af mannavöldum sem tekur einnig til hættu af hryðjuverkum. Í þriðja lagi er lagt til að orðin „enda falli þau störf ekki undir aðra samkvæmt lögum“ falli brott enda er markmið frumvarpsins að setja heildarramma um almannavarnastörf og vísan til annarra laga því óþörf.
Lagt er til að heiti ráðherra og ráðuneyta í 4. gr. verði lagfærð til samræmis við lög nr. 109/2007, um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969. Jafnframt er lagt til að forstjóri Geislavarna ríkisins eigi sæti í almannavarna- og öryggismálaráði.
Lagt er til að 5. gr. frumvarpsins breytist á þann veg að við 1. mgr. bætist að dómsmálaráðherra skuli hafa samráð við almannavarna- og öryggismálaráð þegar hann gefur út reglur um almannavarnastig. Í almannavarna- og öryggismálaráði sitja fulltrúar aðila sem sérþekkingu hafa hver á sínu sviði og þykir því rétt að reglur um almannavarnastig séu settar í samráði við fulltrúa allra þeirra sem að almannavörnum koma. Jafnframt er lögð til breyting á 2. mgr. sem felur í sér að þegar ríkislögreglustjóri tekur ákvörðun um almannavarnastig hafi hann samráð við lögreglustjóra ef unnt er. Með þessu eru tengsl við aðgerðarstjórn í héraði tryggð eins og unnt er.
Lagðar eru til þrenns konar breytingar á 7. gr. frumvarpsins. Í fyrsta lagi er lagt til að lokaorð 1. mgr. falli brott. Samkvæmt greininni er ljóst að ríkislögreglustjóri hefur eftirlit með að lögunum verði framfylgt af hálfu allra þeirra aðila sem að almannavörnum koma. Óþarft er að taka sérstaklega fram að þar á meðal sé gerð varnarvirkja og aðrar verndarráðstafanir en gerð slíkra varnarvirkja geta verið á hendi ýmissa aðila samkvæmt lögum. Þá er í öðru lagi lagt til að í stað þess að kveða á um að ríkislögreglustjóri hafi umsjón með gerð hættumats, sbr. 2. málsl. 2. mgr., verði mælt fyrir um að hann hafi eftirlit með gerð hættumats. Í þriðja lagi er lögð til orðalagsbreyting á 5. málsl. 2. mgr. í þeim tilgangi að hnykkja á því að ríkislögreglustjóri hafi eftirlit með stjórn aðgerða en við lestur þessa ákvæðis frumvarpsins væri hægt að draga þá ályktun að hann hafi stjórn aðgerða með höndum.
Lagðar eru til þrenns konar breytingar á 9. gr. frumvarpsins. Er í fyrsta lagi lagt til breytt orðalag í 1. mgr. svo að skýrt sé að það er sveitarstjórn sem ákveður fjölda nefndarmanna í almannavarnanefnd. Í öðru lagi er lagt til að við 3. mgr. bætist heimild fyrir sveitarstjórnir til að semja um gagnkvæma aðstoð. Í þriðja lagi er lagt til að við 3. mgr. bætist ákvæði þess efnis að þegar ein almannavarnanefnd er í umdæmi lögreglustjóra skuli hann eiga sæti í nefndinni. Er það gert til að tryggja að lögreglustjóri sem fer með stjórn aðgerða í héraði eigi sæti í sameinaðri almannavarnanefnd.
Lagðar eru til tvenns konar breytingar á 11. gr. frumvarpsins. Er annars vegar lögð til orðalagsbreyting á 1. mgr. í þeim tilgangi að það verði skýrt að ábyrgðin á stjórn aðgerða í héraði sé á hendi lögreglustjóra en hann starfi samt sem áður náið með öðrum viðbragðsaðilum og er Rauða krossi Íslands bætt við sem viðbragðsaðila sem á sæti í aðgerðarstjórninni. Hins vegar er lagt til að í 2. mgr. komi hugtakið „stjórn“ í stað hugtaksins „heildarstjórn“. Síðarnefnda hugtakið þykir síður henta í því samhengi sem um ræðir, sbr. einkum skilgreiningu þess í reglugerð um leit og björgun á landi og samstarf lögreglu og björgunarsveita, nr. 289/2003. Telja verður að hugtakið heildarstjórnun eigi ekki heima á vettvangi enda er vettvangsstjórnun í eðli sínu framkvæmd áætlana innan tiltekins vettvangs.
Lagt er til að þrenns konar breytingar verði gerðar á 12. gr. frumvarpsins. Í fyrsta lagi að hnykkt verði á því í síðari málslið 1. mgr. að samhæfing aðgerða geti einnig farið fram þótt almannavarnaástandi hafi ekki verið lýst yfir. Í öðru lagi er lögð til orðalagsbreyting á 1. málsl. 2. mgr. til að hnykkja á því að ákvæðið eigi við þegar almannavarnaástand ríkir. Í þriðja lagi er lagt til að í stjórn samhæfingar- og stjórnstöðvar eigi sæti ellefu fulltrúar í stað níu og að við bætist einn fulltrúi frá Flugstoðum og einn frá Rauða krossi Íslands.
Lögð er til sú breyting á 2. mgr. 13. gr. að ríkislögreglustjóri skuli kanna afstöðu hlutaðeigandi lögreglustjóra áður en hann tekur ákvörðun um að samhæfingar- og stjórnstöð taki við stjórn aðgerða.
Lagt er til að 2. mgr. 14. gr. verði breytt á þann veg að þjónustumiðstöð skuli hafa samvinnu við viðkomandi almannavarnanefndir þegar hún hefur samskipti við fjölmiðla.
Lögð er til orðalagsbreyting á 2. málsl. 1. mgr. 15. gr. frumvarpsins. Jafnframt er því bætt við að viðbragðsáætlanir séu gerðar til samræmis við þau lög sem um starfssviðið gilda. Er það til að árétta að til grundvallar viðbrögðum við almannavörnum liggi sviðsábyrgðar-, grenndar-, samkvæmnis- og samræmingarreglurnar sem frumvarpið grundvallast á.
Lagðar eru til tvenns konar breytingar á 16. gr. frumvarpsins. Er annars vegar lagt til að bæði sveitarfélög og stofnanir á þeirra vegum skuli kanna áfallaþol í umdæmi sínu. Samræmist þetta 1. mgr. 15. gr. frumvarpsins þar sem mælt er fyrir um skyldu ráðuneyta og undirstofnana til að kanna áfallaþol þess hluta íslensks samfélags sem undir þau heyrir. Hins vegar er lagt til að í stað þess að kveðið sé á um í 16. gr. að sveitarfélög geri viðbragðsáætlanir, þá sé tekið fram til samræmis við 10. gr. frumvarpsins að það verkefni sé á hendi almannavarnanefnda sveitarfélaganna.
Lögð er til sú breyting á 17. gr. frumvarpsins að viðbragðsáætlanir skuli staðfestar áður en þær eru sendar ríkislögreglustjóra.
Lögð er til breyting á 3. mgr. 19. gr. frumvarpsins svo að tilvísun til 1. mgr. sama ákvæðis sé á réttum stað í málsliðnum.
Lögð er til breyting á síðari málslið 1. mgr. 20. gr. frumvarpsins. Þar kemur fram að ákvörðun um kvaðningu manns til starfa við almannavarnir verði ekki skotið til æðra stjórnvalds. Lagt er til að í stað orðsins „starfa“ komi „tafarlausrar aðstoðar“ í samræmi við 1. málsl. 1. mgr. sama ákvæðis.
Til skýringar er lagt til að við 1. málsl. 1. mgr. 21. gr. frumvarpsins verði bætt tilvísun til 19. gr. frumvarpsins.
Lögð er til sú breyting á 1. mgr. 23. gr. frumvarpsins að lögreglustjóri í stað ríkislögreglustjóra hafi heimild til að gefa almenn fyrirmæli á hættustundu til samræmis við lögreglulög.
Lögð er til sú breyting á 2. mgr. 29. gr. frumvarpsins að skýrsla rannsóknarnefndar skuli kynnt hlutaðeigandi almannavarnanefndum og sveitarstjórnum áður en hún verður birt.
Lögð er til breyting á refsiákvæði 33. gr. frumvarpsins. Rétt þykir að í refsiákvæðinu sé vísað til þeirra ákvæða laganna sem því er ætlað að ná til. Lagt er til að í refsiákvæðinu verði aðeins mælt fyrir um að sá sem gefi ranga tilkynningu til samhæfingar- og stjórnstöðvar eða misnoti þjónustu þeirra varðandi almannavarnir hvort sem er af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi skuli sæta refsingu skv. 120. og 120. gr. a almennra hegningarlaga. Hins vegar getur tiltekin hegðun fallið undir ákvæði annarra laga. Í 127. gr. almennra hegningarlaga er t.d. kveðið á um sektir eða fangelsi allt að þremur mánuðum fyrir að sinna ekki kvaðningu yfirvalds um aðstoð til að koma í veg fyrir ófarnað sem lífi, heilbrigði eða velferð manna er búin hætta af.
Lagt er til að tilvísun 1. mgr. 34. gr. frumvarpsins til 4. mgr. 12. gr. falli brott enda er á fleiri stöðum í frumvarpinu fjallað um viðbragðsaðila almannavarna.
Lagt er til að við frumvarpið bætist ákvæði til bráðabirgða þess efnis að reglur um almannavarnastig skuli settar eigi síðar en í árslok 2009. Gert er ráð fyrir því að fram að þeim tíma gildi reglur sem dómsmálaráðherra setur eftir tillögum ríkislögreglustjóra. Nauðsynlegt þykir að í gildi séu reglur um almannavarnastig en nokkurn tíma getur tekið fyrir almannavarna- og öryggismálaráð að taka ákvörðun um efni þeirra.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Siv Friðleifsdóttir skrifar undir álitið með fyrirvara.
Sigurður Kári Kristjánsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 7. maí 2008.
Birgir Ármannsson,
form., frsm.
Ágúst Ólafur Ágústsson.
Ellert B. Schram.
Siv Friðleifsdóttir,
með fyrirvara.
Herdís Þórðardóttir.
Karl V. Matthíasson.
Kjartan Eggertsson.
