Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 432. máls.
135. löggjafarþing 2007–2008.
Þskj. 1098 — 432. mál.
um frv. til l. um breytingu á nokkrum lögum á auðlinda- og orkusviði.
Frumvarp þetta var boðað í kjölfar þess umróts sem varð á orkumarkaði vegna einkavæðingar á eignarhluta ríkisins í Hitaveitu Suðurnesja á síðasta ári. Tilgangur þess er sagður sá að tryggja eignarhald þjóðarinnar á orkuauðlindunum: vatnsafli og jarðvarma.
Með ákvæðum frumvarpsins í 1. efnismgr. 1., 8. og 13. gr. eru orkuauðlindir sem þegar eru í almannaeign vissulega varðar en niðurstaða meiri hluta iðnaðarnefndar er engu síður ávísun á einkavæðingu 49–100% af öllum öðrum eignum og rekstrarþáttum stærstu rafveitna og hitaveitna á landinu. Á sama tíma treystir iðnaðarráðherra sér ekki til að hrófla við eignarhaldi einkaaðila á orkuauðlindunum. Með frumvarpinu er því stigið stórt skref í þá átt að færa nýtingu orkuauðlindanna úr félagslegri forsjá sveitarfélaga og ríkis og fyrirtækja þeirra yfir til einkaaðila á markaði.
Því ferli sem frumvarpið bindur í lög má í grófum dráttum skipta niður í þrjá meginþætti: Í fyrsta lagi skal orkuauðlindum, jarðhita og vatnsréttindum umfram 7 MW virkjanlegt afl, sem þegar eru í opinberri eigu, komið fyrir í eins konar eignarhaldsfélögum sem að fullu verða í eigu opinberra aðila. Þessi eignarréttindi í vatnsafli og jarðvarma mega ganga kaupum og sölum milli opinberra aðila en ekki til einkaaðila. Heimilt verður að leigja afnot af auðlindunum til allt að 65 ára. Í öðru lagi skulu stofnuð sérstök fyrirtæki með tilheyrandi stjórn og framkvæmdastjóra til að annast sérleyfisrekstur, þ.e. dreifingu á raforku og heitu vatni. Í þriðja lagi skulu stofnuð sérstök fyrirtæki með stjórn og framkvæmdastjóra til að annast vinnslu og sölu á raforku, þ.e. samkeppnisþáttinn. Samkvæmt breytingartillögum meiri hluta iðnaðarnefndar verður gerð krafa um 51% eignarhald opinberra aðila í dreifiveitum og hitaveitum en engar kröfur verða gerðar um eignarhald opinberra aðila á sölu- og vinnslufyrirtækjum.
Öflug og hagkvæm fyrirtæki í eigu sveitarfélaga, þar sem saman fer dreifing, vinnsla og sala á raforku, á heitu og köldu vatni og jafnvel rekstur fráveitna, skulu nú með lagaboði bútuð niður í smærri og óhagkvæmari einingar. Skýringuna er að finna í greinargerð frumvarpsins þar sem því er lýst að nú skuli markaðsöflunum beitt í vinnslu og sölu raforku.
Á síðustu stundu bakkaði meiri hlutinn reyndar með kröfuna um fullan fyrirtækjalegan aðskilnað allra rafveitna og hitaveitna og gerir nú ráð fyrir undanþágu frá uppskiptingu þar sem fjöldi íbúa á dreifiveitusvæði er innan við 10 þúsund manns. Með því móti er minnstu hitaveitum og rafveitum í landinu hlíft við því óhagræði og kostnaði sem af uppskiptingu hlýst.
Boðuð uppskipting annarra rafveitna og hitaveitna getur hins vegar leitt til sölu á 49% hlut í hverju og einu sérleyfisfyrirtæki og jafnvel sölu á öllum hlutum sveitarfélaga og ríkis í sölu- og vinnslufyrirtækjum. Þannig geta þessi fyrirtæki, eitt af öðru, verið tínd upp í stærri heildir sem verða undirseldar kröfu einkafjármagnsins um hámarksarð af fjárfestingunni. Ef einkavæðingaröflin fá ráðið för er hætt við að stóru ríkisfyrirtækjunum, Rarik og Landsvirkjun, verði einnig skipt upp og rekstur þeirra seldur.
Þannig gerir frumvarpið mögulegt að öflug fyrirtæki verði bútuð niður fyrir einkafjármagnið skref fyrir skref, enda gæti orðið torsótt að einkavæða orkufyrirtækin öll á einu bretti. Hér er í raun verið að hrinda í framkvæmd yfirlýstri stefnu Sjálfstæðisflokksins um einkavæðingu orkugeirans án sérstakrar samþykktar þar um. Varnarlínan sem Samfylkingin þykist í orði kveðnu draga umlykur aðeins auðlindirnar sjálfar og því aðeins að þær séu í almannaeigu fyrir.
Miðað við þær forsendur sem boðaðar voru í upphafi er því ljóst að málið hefur í veigamiklum atriðum snúist upp í andhverfu sína.
Ekkert samráð við sveitarfélögin.
Sveitarfélögin eiga og reka nær öll orkufyrirtæki og hitaveitur í landinu ef undan eru skilin Landsvirkjun, Rarik og Orkubú Vestfjarða. Hér er um fjölda fyrirtækja að ræða sem mörg hver eru rekin í móðurfélagi með annarri veitustarfsemi sveitarfélaganna, raforkuframleiðslu, vatnsveitu, jafnvel fráveitu og gagnaveitu. Eitt af þessum fyrirtækjum er annað stærsta fyrirtækið á íslenskum orkumarkaði, Orkuveita Reykjavíkur, sem er í eigu þriggja sveitarfélaga á suðvesturhorni landsins. Sveitarfélögin eiga einnig Norðurorku (Akureyri), Orkuveitu Húsavíkur og Rafveitu Reyðarfjarðar (Fjarðabyggð) auk þess sem sveitarfélög á Suðurnesjum og Hafnarfjörður eiga samtals 68% hlut í Hitaveitu Suðurnesja á móti einkaaðilum.
Af þessu má ljóst vera að efni frumvarpsins snertir mjög hagsmuni sveitarfélaganna í landinu. Á undanförnum árum hafa sveitarfélög hagrætt verulega í rekstri sínum og náð miklum fjárhagslegum ávinningi, m.a. með því að reka alla veitustarfsemi sína í einu fyrirtæki. Það er því um hreina afturför að ræða þegar sveitarfélögunum er gert með lagaboði að skipta þessum fyrirtækjum upp aftur og ljóst að mikið fjárhagslegt óhagræði geti skapast vegna þessarar kröfu, ekki síst fyrir smærri sveitarfélög.
Upplýst var í störfum nefndarinnar að ekkert samráð var haft við Samband íslenskra sveitarfélaga við vinnslu frumvarpsins enda þótt meginefni þess snerti fyrst og fremst sveitarfélögin í landinu og hagsmuni þeirra. Frumvarpið var kynnt fullbúið fyrir Sambandi íslenskra sveitarfélaga rétt áður en það var lagt fyrir Alþingi. Í áliti og breytingartillögum meiri hlutans er í litlu sem engu komið til móts við harðorð mótmæli fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga. Ekki var heldur hlustað á varnaðarorð sambandsins um að frumvarpið skerði stjórnarskrárvarinn sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga.
Stjórnarskráin nýtur ekki vafans.
Í áliti Sambands íslenskra sveitarfélaga er því slegið föstu að frumvarpið komi til með að rýra eigur sveitarfélaganna vegna takmarkana á ráðstöfunarrétti þeirra á auðlindum sínum og uppskiptingarkröfu gagnvart veitufyrirtækjunum sem þar eru fyrirhugaðar. Þess vegna óskaði sambandið eftir því að nefndin léti kanna með ítarlegri hætti en raun varð á hvort frumvarpið samræmdist ákvæðum stjórnarskrár, einkum þeim sem varða sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga og friðhelgi eignarréttarins. Þá vísaði Landsvirkjun til þess í sinni umsögn að gengið væri út frá því að gengið hefði verið úr skugga um að efni frumvarpsins eða einstakra greina þess stangaðist ekki á við stjórnarskrána.
Annar minni hluti telur að nefndin hefði við umfjöllun sína og með því að ráða til þess sérfræðing átt að fara betur yfir tiltekna þætti frumvarpsins sem sumum voru ekki gerð skil í annars ágætri álitsgerð Eiríks Tómassonar lagaprófessors. Álitsgerðina verður þó að skoða í því ljósi að hún var lögð fram af hálfu iðnaðarráðherra til stuðnings frumvarpinu. Allt frá því að málið barst inn í nefndina og með vísun í 33. gr. þingskapalaga fór undirrituð fram á að nefndin tæki þessa fyrirvara gagnvart stjórnarskrá lýðveldisins alvarlega og aflaði álits óháðs aðila á ýmsum álitaefnum tengdum frumvarpinu. Þeirri beiðni var hafnað. Það er að mati 2. minni hluta sérkennileg staða að þegar fram koma áleitnar spurningar um hvort frumvörp frá framkvæmdarvaldinu standist stjórnarskrá eigi þingnefnd ekki annan kost en þann að styðjast við stakt lögfræðiálit frá framkvæmdarvaldinu sjálfu.
Meðal þeirra ákvæða sem 2. minni hluti hefði vilja skoða nánar eru ákvæði frumvarpsins sem varða fyrirtækjalegan aðskilnað samkeppnis- og sérleyfisþátta í rekstri orkufyrirtækja og áhrif þeirra á verðmæti í eigu sveitarfélaga og heimildir þeirra til að ráða málum sínum sjálf. Má í þessu sambandi leiða hugann að þeim hagsmunum sem íbúar sveitarfélaganna hafa af því að eiga aðgang að ódýrri orku. Ætla verður að samþætting í rekstri orkufyrirtækja sem unnið hefur verið að á síðustu árum hafi haft þá hagsmuni að leiðarljósi. Frumvarpið felur í sér mikið inngrip í starfsemi orku- og veitufyrirtækja í eigu sveitarfélaganna. Að mati Sambands íslenskra sveitarfélaga er erfitt að sjá annað en að bótaskylda kunni að stofnast verði frumvarpið að lögum. Þessi atriði, sem og reyndar önnur afar veigamikil atriði frumvarpsins, hefði þurft að skoða mun ítarlegar en gert hefur verið.
Undanhald frá upphafi.
Yfirlýst markmið með frumvarpinu er sagt vera að tryggja almannaeign á auðlindum í vatnsafli og jarðvarma. Þegar lögfræðiálit vefengdi rétt löggjafans til að láta frumvarpið ná til Hitaveitu Suðurnesja, sem að hluta til er í einkaeign, hófst undanhald frá boðuðum markmiðum.
Lögmenn hafa bent á að samhliða því að setja í lög almenn fyrirmæli hefði mátt semja við Hitaveitu Suðurnesja um að fyrirtækið félli undir lögin. Engin viðleitni hefur verið sýnd í þá átt. Stjórnarformaður og varaformaður stjórnar Hitaveitu Suðurnesja lýstu því yfir í bréfi til iðnaðarnefndar að til stæði að skipta fyrirtækinu til samræmis við lögin; auðlindirnar yrðu alfarið í eigu sveitarfélaga en einkaaðilarnir Geysir Green o.fl. ættu og sinntu öðrum rekstrarþáttum Hitaveitu Suðurnesja. Þar með gafst færi á að breyta frumvarpinu og láta takmarkanir á framsali auðlinda í vatnsafli og jarðvarma vera altækar eins og ráðherra virtist upphaflega gera ráð fyrir.
Með vísan til þessarar yfirlýsingar Hitaveitu Suðurnesja gerir 2. minni hluti tillögu um að frumvarpið nái til allra orkuauðlinda hvort heldur þær eru í einkaeign eða almannaeign.
Undanhald frá upphaflegri stefnu iðnaðarráðherra hélt áfram á öllum sviðum í meðförum meiri hlutans. Markalínan sem upphaflega var dregin við að sérleyfisrekstur yrði að 2/ 3 hlutum í opinberri eign til að almannavaldið gæti tekið allar meiri háttar ákvarðanir er horfin. Þess í stað er látið nægja að meiri hluti, þ.e. 51%, hvers fyrirtækis í sérleyfisrekstri verði í opinberri eigu.
Annar minni hluti leggst gegn þessari breytingu meiri hlutans og leggur til að b-liður 5. gr. og 12. gr. frumvarpsins breytist ekki.
Sjö megawött verði tíu.
Í meðförum meiri hlutans var einnig slakað á markalínunni þannig að fleiri auðlindir falla utan ramma laganna en upphaflega var stefnt að. Í stað þess að óheimilt verði að afsala með varanlegum hætti eignarrétti umfram 7 MW í virkjanlegu vatnsafli leggur meiri hlutinn til að viðmiðið verði 10 MW. Þar með er horfið frá viðmiði raforkulaga um tengiskyldu virkjunar við flutningskerfi Landsnets og þess í stað gripið til óskyldrar skilgreiningar um „smávirkjun“ í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Þessi breyting meiri hlutans þýðir að heimilt verður að einkavæða Mjólkárvirkjun (8,1 MW í eigu Orkubús Vestfjarða) og Andakílsvirkjun (7,0 MW í eigu Orkuveitu Reykjavíkur). Frumvarpið í upphaflegri mynd sló hins vegar skjaldborg um þessar tvær virkjanir og því er hér um klára afturför að ræða. Þá er athyglisvert að Orkuveitu Reykjavíkur er heimilt samkvæmt frumvarpinu að selja Elliðaárstöðina sem framleiðir 3,1 MW.
Annar minni hluti telur eðlilegra eins og gert er í frumvarpinu að miða mörkin við tengiskyldu virkjunar við flutningskerfið og sér því ekki ástæðu til að leggja til breytingu þar að lútandi.
Tvöföld yfirbygging.
Meiri hlutinn leggur til að öllum orkufyrirtækjum sem þjóna landsvæði með fleiri en 10 þúsund íbúa og eru með sérleyfi í dreifiveitu (a-liður 5. gr.) eða í hitaveitu (11. gr.) verði skipt upp í aðskilin fyrirtæki sem sjái annars vegar um sérleyfisrekstur og hins vegar um samkeppnisrekstur.
Margir umsagnaraðilar gera athugsemdir við þetta ákvæði frumvarpsins um fyrirtækjalegan aðskilnað og benda á að það sé óþarft, dýrt og óhagkvæmt. Kostnaðurinn muni óhjákvæmilega lenda á sveitarfélögunum og síðan á almenningi.
Upphaflega gerði frumvarpið ráð fyrir að fyrirtækjum með yfir 2 milljarða kr. í árlegar rekstrartekjur yrði skipt upp með þessum hætti. Rökin voru þau að það væri nauðsynlegt að hlífa smærri fyrirtækjum við íþyngjandi kostnaðarauka sem af tvöföldun yfirbyggingar hlytist með tveimur stjórnum, tveimur framkvæmdastjórum/forstjórum o.s.frv. Margir hagsmunaaðilar urðu til að gagnrýna það að ekki skyldi eitt eiga yfir alla að ganga í þessu efni en í þeim búningi hefðu kröfur um fyrirtækjalegan aðskilnað aðeins bitnað á þremur fyrirtækjum í raun: Orkuveitu Reykjavíkur, Hitaveitu Suðurnesja og Rarik.
Eftir töluverð átök í stjórnarflokkunum kynnti meiri hlutinn fyrst tillögu um að öllum raforkufyrirtækjum og hitaveitum, stórum sem smáum, skyldi skipt í a.m.k. tvö fyrirtæki. Fjórum dögum síðar söðlaði meiri hlutinn hins vegar um og kynnti nýja útgáfu, þ.e. að fyrirtæki sem starfa á landsvæði með innan við 10 þúsund íbúa fái undanþágu frá aðskilnaðarkröfu frumvarpsins. Í þessum búningi meiri hlutans taka aðskilnaðarákvæðin til fjögurra fyrirtækja í raun, Orkuveitu Reykjavíkur, Hitaveitu Suðurnesja, Rariks og Norðurorku. Landsvirkjun stundar ekki sérleyfisrekstur í dreifingu og því gerir frumvarpið ekki kröfu til uppskiptingar hennar.
Það er vissulega ástæða til að fagna því að minnstu fyrirtækjunum verði hlíft við tvöfaldri yfirbyggingu. Hins vegar eru engin rök fyrir því að krefjast yfirhöfuð slíkrar uppskiptingar á áðurnefndum fjórum orkufyrirtækjum og velta þar með óþarfa kostnaði yfir á þá íbúa sem kaupa raforku og hitaveitu af þeim. Tal um samkeppni á íslenskum orkumarkaði í þessu sambandi er tálsýn ein, eins og dæmin sanna.
Með vísan til þessa og þess að bókhaldslegur aðskilnaður samkeppnis- og sérleyfisþátta er fullnægjandi í skilningi Evrópuréttar leggur 2. minni hluti til að 2. gr., a-liður 5. gr., 6. gr. og 7. gr. falli brott.
Gengið lengra en raforkutilskipun ESB.
Í greinargerð frumvarpsins er vísað til þess að í tilskipun 2003/54/EB um innri markað raforku sé „þess krafist að sá sem annast dreifikerfisstjórnun sé stjórnunarlega aðskilinn frá annarri starfsemi“ (aths. við 5. gr.). Enn fremur segir í kafla 4.1 í almennu athugasemdunum að fyrirtækjalegur aðskilnaður milli sérleyfis- og samkeppnisrekstrar í starfsemi raforkufyrirtækja sé „jafnframt í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í tilskipun Evrópusambandsins um innri raforkumarkað“. Þetta er villandi framsetning.
Í lokamálslið 2. mgr. 15. gr. tilskipunar 2003/54/EB um „sundurgreiningu dreifikerfisstjóra“ er að finna undanþágu frá aðskilnaðarkröfu tilskipunarinnar varðandi dreifikerfi. Ákvæðið heimilar aðildarríkjum að beita bókhaldslegum aðskilnaði (e. Accounting Unbundling) en gerir ekki kröfu um fyrirtækjalegan og stjórnunarlegan aðskilnað (e. Functional Unbundling) í „ samþættum raforkufyrirtækjum sem þjóna færri en 100.000 tengdum viðskiptavinum, eða þjóna litlum, einangruðum kerfum“. Í minnisblaði iðnaðarráðuneytis, dags. 22. apríl 2008, kemur fram að með því að allar dreifiveitur á Íslandi eru með færri en 100 þúsund tengda notendur gildi undanþágan um Ísland. Í yfirliti framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um aðskilnaðarkröfur tilskipana 2003/54/EB og 2003/55/EB kemur einnig fram í töflu á bls. 21 að vegna smæðar íslenska raforkumarkaðarins sé aðeins krafist bókhaldslegs aðskilnaðar hér á landi. Sú krafa var lögfest með raforkulögum, nr. 65/2003, og er uppfyllt nú þegar í öllum orkufyrirtækjunum.
Af þessu er ljóst að ákvæði frumvarpsins um fullan fyrirtækjalegan og stjórnunarlegan aðskilnað samkeppnis- og sérleyfisrekstrar ganga mun lengra en raforkutilskipun ESB segir til um. Þá hníga engin rök að því að láta ákvæði um fyrirtækjaaðskilnað taka til hitaveitna enda eðlilega hvergi á þær minnst í raforkutilskipun ESB.
49% af Landsneti til sölu.
Í 4. gr. frumvarpsins sem varðar flutningsfyrirtækið er heimild til einkavæðingar Landsnets að hluta. Upphaflega opnaði frumvarpið fyrir sölu á 1/ 3 hlutafjár en meiri hlutinn leggur til að einkaaðilum verði heimilað að kaupa allt að 49% hluta í fyrirtækinu.
Það er samfélaginu mikilvægt að flutningsmannvirki og kerfisstjórnun sé í almannaeigu enda um eins konar vegakerfi raforkuflutninganna að ræða og mikið öryggismál hvernig staðið er að viðhaldi og frekari uppbyggingu þess. Flutningskerfi á Norðurlöndum, annars staðar en í Finnlandi, eru öll alfarið í eigu ríkisins, ýmist sem opinbert hlutafélag (Danmörk) eða ríkisfyrirtæki eins og í Noregi og Svíþjóð.
Þegar opnað er fyrir sölu á allt að 49% hlut til einkaaðila á fyrirtækjum sem hingað til hafa verið í samfélagslegri eigu eru stigin afdrifarík skref í átt til einkavæðingar. Engin haldbær rök eru málinu til stuðnings og engin knýjandi þörf liggur að baki þessum breytingum. Þvert á móti er hætt við að afhendingaröryggi minnki og kostnaður við flutninginn aukist við einkavæðingu eins og dæmin sanna.
Annar minni hluti telur sérstaklega varasamt að opna á þátttöku einkaaðila í raforkuflutningi og kerfisstjórnun enda hefur mátt tengja bæði kostnaðarauka og alvarlega atburði í öðrum löndum slíkum ráðahag, allt frá lestarslysum í Bretlandi til rafmagnsleysis í Kaliforníu. Auk þess hefur reynslan leitt í ljós að fyrirkomulag af þessu tagi getur verið mun dýrara og óhagkvæmara fyrir neytandann og samfélagið allt og því afar varasamt að feta þessa braut.
Í bráðabirgðaákvæði XII í raforkulögum er fjallað um eignarhald á Landsneti og þar segir að núverandi eigendur (Landsvirkjun, Rarik, Orkuveita Reykjavíkur og Orkubú Vestfjarða) megi aðeins selja hluti sín í milli en ekki til aðila utan eigendahópsins. Með samþykkt 4. gr. frumvarpsins mun hins vegar, strax við lögfestingu þess, verða unnt að einkavæða 49% af Landsneti. Rétt er að vekja athygli á því að í bráðabirgðaákvæði XIII í raforkulögum segir að lögin skuli endurskoðuð fyrir lok desember 2010. Upplýst hefur verið að endurskoðunarnefnd með aðkomu hagsmunaaðila og þingflokka taki til starfa nú í sumar. Það er því mjög óeðlilegt að ljúka með þessu frumvarpi endurskoðun á eignarhaldsákvæði laganna rétt áður en nefndin kemur saman.
Annar minni hluti telur mikilvægt að Landsnet verði áfram alfarið í eigu opinberra aðila og leggur áherslu á að ríkið leysi til sín hlut raforkuframleiðenda í fyrirtækinu til að koma í veg fyrir óeðlileg hagsmunatengsl. 2. minni hluti leggur því til að 4. gr. frumvarpsins falli brott.
Hitaveitum skipt upp.
Samkvæmt 11. gr. frumvarpsins er hitaveitum með sérleyfi bannað að stunda aðra starfsemi en rekstur hitaveitu og skal stjórn hitaveitu vera sjálfstæð gagnvart fyrirtækjum sem stunda vinnslu, flutning eða sölu raforku. Samkvæmt breytingartillögu meiri hlutans skal hitaveita á svæðum með færri en 10 þúsund íbúa þó vera undanþegin uppskiptingu og í 5. gr. frumvarpsins er heimilað að dreifiveita í sérstöku fyrirtæki reki grunnkerfi hitaveitu. Samband íslenskra sveitarfélaga, Norðurorka, Orkustofnun og Samorka lögðust öll gegn ákvæði 11. gr. en engu síður er það enn að finna í frumvarpinu og efnislega óbreytt. Upplýst hefur verið að unnið er að endurskoðun á lögum um hitaveitur í iðnaðarráðuneyti og bentu þessir aðilar allir á að ákvæði um hitaveitur ætti ekki heima í þessu frumvarpi.
Nú eru í landinu 22 hitaveitur með sérleyfi – allar í eigu sveitarfélaga. Sem dæmi um ávinning af hitaveitunum má nefna að samkvæmt tölulegum upplýsingum frá Orkusetri var heildarsparnaður nálægt 67 milljörðum kr. árið 2007 miðað við olíu og uppsafnaður sparnaður 1.338 milljarðar kr. Ef tekið er dæmi af fjögurra manna fjölskyldu var sparnaður við að kynda með hitaveitu í stað olíu rúmar 300.000 kr. sem eru 25.000 kr. á mánuði árið 2007 miðað við olíuverð í upphafi árs 2008.
Annar minni hluti ítrekar að í frumvarpinu er rekstrarumhverfi raforkunnar, sem skapað hefur verið á grundvelli tilskipana Evrópusambandsins, heimfært yfir á hitaveitur án nokkurs rökstuðnings. Þannig kemur fram í athugasemdum við 11. gr. frumvarpsins að ákvæði um fyrirtækjalegan aðskilnað og sjálfstæði stjórnar skuli eiga jafnt við um starfsemi dreifiveitna og hitaveitna. Raunar kemur þetta nokkuð spánskt fyrir sjónir einkum vegna þess að í hitaveitustarfsemi fer framleiðsla og dreifing yfirleitt saman, ólíkt því sem gengur og gerist á raforkumarkaðnum. 2. minni hluti leggur því til að 11. gr. falli brott. Hins vegar tekur 2. minni hluti undir tillögu frumvarpsins um að 2/ 3 hlutar hitaveitu skuli vera í opinberri eigu og leggur til orðalagsbreytingu á 12. gr. til samræmis.
Óskýrar leikreglur.
Mikið álitamál er til hversu langs tíma eðlilegt er að leigja aðgang að auðlindum í vatnsafli og jarðvarma. Það er ljóst að því lengri sem leigutíminn er, þeim mun líkari verður hann eignarrétti. Nokkrir umsagnaraðilar töldu að lengja þyrfti hámark leigutíma úr 65 árum jafnvel upp í 100 ár til þess fyrst og fremst að tryggja stöðu leigutakans. Til að koma til móts við þessi sjónarmið leggur meiri hlutinn til að þegar helmingur umsamins leigutíma er liðinn eigi leigutaki „ rétt á viðræðum um framlengingu afnotaréttarins“. Þar er hins vegar ekki getið um heimildir til handa eigandanum eða hagsmuni hans af því að geta til að mynda sagt upp samningi og til að hefja annars konar nýtingu á hlutaðeigandi auðlindum. Ljóst er að tækniframfarir gætu boðið upp á breytta nýtingu auðlindarinnar þegar fram líða stundir og að önnur not en virkjun gæti með tímanum orðið fýsilegri fyrir eigandann, svo sem til ferðamennsku. 2. minni hluti vill því bæta við tillögu meiri hlutans þeirri reglu að litið skuli jafnt til hagsmuna leigjanda og eiganda auðlindarinnar og tryggja gagnkvæman uppsagnar- og framlengingarrétt.
Frumvarpið veitir ekki leiðbeiningar um hvernig skuli staðið að gerð leigusamninga af þessu tagi né heldur hvernig velja beri á milli aðila ef fleiri en einn eru um hituna. Í ákvæði til bráðabirgða III kemur fram að forsætisráðherra skuli skipa nefnd til að fjalla um fyrirkomulag á leigu á vatns- og jarðhitaréttindum sem eru í eigu ríkisins. Að mati 2. minni hluta væri betra að hafa í lagatextanum sjálfum skýr fyrirmæli m.a. um hvernig bera á saman og velja á milli umsækjenda, um uppboðsmál o.fl. Um það náðist ekki samstaða í iðnaðarnefnd. Bent hefur verið á að auðlindanefnd gerði árið 2006 tillögur um hvernig mætti standa að úthlutun gæða og gjaldtöku fyrir auðlindir í eigu opinberra aðila. Þar ættu því að vera hæg heimatökin og óþarft að skipa nýja nefnd á vegum forsætisráðuneytisins. Meiri hlutinn gerir tillögu um orðalagsbreytingu á ákvæðinu sem breytir þó litlu í reynd.
Óþarft lagaboð.
Í ákvæði til bráðabirgða II í frumvarpinu segir að iðnaðarráðherra skuli beita sér fyrir endurskoðun á sérlögum um orkufyrirtæki í þeim tilgangi að fella þau brott að hluta eða öllu leyti en hér er m.a. átt við lög um Orkuveitu Reykjavíkur. Tilgangur ákvæðisins er að fella öll orkufyrirtæki undir sama hatt, væntanlega hlutafélagalög.
Annar minni hluti leggur til að ákvæðið verði fellt niður enda óþarft og óeðlilegt að festa í lög yfirlýsingu sem þessa án samráðs við eigendur viðkomandi fyrirtækja. Mjög skiptar skoðanir eru um hlutafélagavæðingu fyrirtækja í opinberri eigu, m.a. vegna þess að ákvæði stjórnsýslulaga og upplýsingalaga gilda þá ekki lengur um viðkomandi fyrirtæki. Auk þess hindrar hlutafélagavæðing lýðræðislega aðkomu eigenda að stjórn fyrirtækisins.
Auðlindir í sameign þjóðarinnar.
Eitt stærsta átakamál okkar tíma er hvernig skipa skuli eignarhaldi á auðlindum lands og sjávar. Vatns- og jarðvarmaorkan er að mati Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs auðlind sem allir landsmenn eiga að fá notið sameiginlega og hana á að hagnýta fyrst og fremst með hagsmuni almennings að leiðarljósi. Lagabreytingar sem snerta nýtingu hennar verða að vera sérlega vel ígrundaðar, rökstuddar og vandaðar, burtséð frá pólitískri sýn þeirra sem lögin setja. Þetta frumvarp fellur rækilega á því prófi.
Vinstri hreyfingin – grænt framboð telur að eignarhald á vatnsauðlindinni og jarðvarmanum eigi að vera í höndum þjóðarinnar, þ.e. í almannaeigu. Einungis þannig má tryggja að afraksturinn komi samfélaginu sem heild til góða og einungis þannig má tryggja að nýting auðlinda verði sjálfbær og hugað verði að þörfum framtíðar en ekki hagnaðarvon til skemmri tíma. Orkufyrirtækin sem byggð hafa verið upp á samfélagslegum grunni á ekki að einkavæða, hvorki í heilu lagi né í bútum.
Það hefur rækilega sýnt sig að raforkulög, nr. 65/2003, hafa ekki skapað grundvöll fyrir samkeppni. Fá og öflug orkufyriræki ráða enn markaðnum og aðeins 0,35% hafa skipt um orkusala frá því að opnað var fyrir svokallaða samkeppni. Nú er fyrirhugað að ganga enn lengra en raforkutilskipun ESB gerir kröfur um og að auki að fella hitaveitur undir hatt tilskipunarinnar. Þar er um algerlega ósambærilega þætti að ræða og fráleitt að vegferð sem leitt hefur til hærra raforkuverðs fyrir neytendur eigi nú að halda áfram inn á önnur svið.
Þingflokkur VG lagðist gegn markaðsvæðingu raforkugeirans árið 2003 og telur að Ísland hefði hiklaust átt að sækja um undanþágu frá raforkutilskipuninni vegna smæðar markaðarins og einangrunar. VG benti einnig á hættuna á að einkavæðing mundi fylgja í kjölfarið sem og á þann kostnaðarauka sem kerfisbreytingin hefði í för með sér.
Það er dapurlegt að nú sé stefnt að því að endurtaka sömu mistök á fleiri sviðum orkugeirans. Ljóst er að fyrirhugaðar breytingar á eignarhaldi og rekstri orkufyrirtækjanna munu kosta mikið fé, fé sem sótt verður í vasa almennings og fyrirtækja með hækkun á verði raforku og hitaveitu. Sá herkostnaður mun leggjast við 5–6 milljarða reikninginn sem almennum raforkukaupendum var sendur við markaðsvæðingu raforkukerfisins með lögum nr. 65/2003.
Efni frumvarpsins varðar grundvallarspurningar um sjálfbæra auðlindanýtingu, einkavæðingu og sameign þjóðarinnar á vatnsorku og jarðvarma. Enda þótt yfirlýst markmið frumvarpsins sé að tryggja almannahagsmuni en ekki sérhagmuni opna mörg ákvæði þess fyrir stórfellda sölu á almannaeigum og sá þannig fræjum einkavæðingar til framtíðar.
Annar minni hluti er sammála því markmiði frumvarpsins að tryggja eignarhald ríkis og sveitarfélaga á orkuauðlindum sem þegar eru í almannaeign en telur mögulegt að ganga lengra eins og breytingartillögurnar bera með sér. 2. minni hluti telur hins vegar að krafa frumvarpsins um fyrirtækjalegan aðskilnað muni kollvarpa eignarhaldi og rekstri á orkufyrirtækjum landsmanna með ófyrirsjáanlegum afleiðingum og stórauknum kostnaði fyrir almenning í landinu. 2. minni hluti gerir því tillögu um að fallið verði frá kröfunni um uppskiptingu raforkufyrirtækja og hitaveitna og gerir alvarlegar athugasemdir við fyrirhugaða sölu á hluta af flutningsfyrirtækinu.
Annar minni hluti leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Fylgiskjal I.
Fylgiskjal II.
Fylgiskjal III.
BSRB telur að hér sé mjög mikilvægt frumvarp á ferðinni sem snertir ýmis álita- og ágreiningsmál sem uppi hafa verið í þjóðfélaginu með áberandi hætti sl. misseri en sem eiga sér mun lengri sögu. Hér koma saman grundvallarmál af ólíkum toga, annars vegar varðandi eignarhald á náttúruauðlindum og svo hvað varðar nýtingu þeirra, hvernig henni verði háttað og í hverra höndum hún eigi eða megi vera. Sú náttúruauðlind sem er hér í brennidepli er vatn í hinum ýmsu formum. Þær breytingar sem hér eru lagðar til snerta vatnslögin frá 1923 sem og vatnalögin frá 2006, raforkulögin frá 2003, lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu frá 1998, orkulögin frá 1967 er varða hitaveitur, auk þess sem frumvarpið, að sögn iðnaðarráðherra, sækir fyrirmynd í lög um vatnsveitur frá 2004. Hér er því augljós tenging við opinbera almannaþjónustu, vatnsveitur, hitaveitur og raforkuveitur. Nauðsynlegt er að berja í þann „lagabrest“ sem núverandi iðnaðarráðherra hefur svo nefnt, þó svo BSRB telji að hér sé ekki farin rétt leið.
Umsögn BSRB um frumvarpið
Um 1. gr.
Frumvarpinu er ætlað að tryggja að öll mikilsverðustu vatns- og jarðhitaréttindi sem nú eru í eigu ríkis og sveitarfélaga, beint eða óbeint, haldist áfram í eigu þessara aðila. BSRB er sammála þessum markmiðum svo langt sem þau ná. BSRB telur skynsamlegast að öll vatns- og jarðhitaréttindi í landinu verði í eigu þjóðarinnar og í umsjón og meðferð ríkis og sveitarfélaga, eða félaga alfarið í þeirra eigu. BSRB telur frumvarpið ófullnægjandi hvað þetta varðar.
Í 1. gr. segir: „Ríki, sveitarfélögum og fyrirtækjum, sem alfarið eru í eigu þeirra, er óheimilt að framselja beint eða óbeint og með varanlegum hætti eignarrétt að vatni sem hefur að geyma virkjanlegt afl umfram 7 MW.“
Hér kvikna m.a. þrjár mikilvægar spurningar: Greinin er skilyrt við að fyrirtækjum sem eru „alfarið“ í eigu ríkis og sveitarfélaga sé framsal á eignarrétti vatns óheimil. Er eitthvað því til fyrirstöðu samkvæmt frumvarpinu eða öðrum lögum að ríki eða sveitarfélag selji hlut í nefndu fyrirtæki og bresta þá ekki allar varnir í málinu? Hafa verður í huga tilhneigingu stjórnvalda til að hlutafélagavæða ríkisfyrirtæki og að veitustofnanir, hitaveitur, vatnsveitur og raforkufyrirtæki, þó svo í eigu opinberra aðila séu, geta samkvæmt gildandi lögum verið á hlutafélagaformi. Eða ber að skilja ákvæði 1. gr. þannig að þeim fyrirtækjum sem nú eru alfarið í eigu ríkis og sveitarfélaga, sé óheimilt í framtíðinni að selja frá sér „eignarrétt“ að vatni?
Í öðru lagi er hér talað um „eignarrétt á vatni“. Um réttindi á vatni er fjallað í tvennum gildandi lögum, vatnalögum frá 1923 og lögum um nýtingu auðlinda í jörðu frá 1998, sem fjalla um jarðvarma og grunnvatn. Vatnalögin tala skýrt um að landeigendur hafi umráða- og hagnýtingarrétt, en ekki eignarrétt. „Landareign hverri fylgir réttur til umráða og hagnýtingar því vatni, straumvatni eða stöðuvatni, sem á henni er, á þann hátt, sem lög þessi heimila.“ Um þetta meginatriði var Samfylkingin á því máli að það skyldi standa óbreytt og var því í andstöðu við vatnalögin frá 2006, sem ganga að óbreyttu í gildi í nóvember á þessu ári. Hér virðist gengið gegn gildandi vatnalögum og að Samfylkingin hafi söðlað um og styðji nú að eignarrétti á landi fylgi óskorðaður „eignarréttur“ á vatni. Þessu er BSRB andsnúið.
Í þriðja lagi er hér greinilega verið að fjalla um vatn pr.se., en virk ákvæði greinarinnar takmarkast við vatn sem hefur að geyma virkjanlegt afl umfram 7 MW. Hér má því gagnálykta og segja að ríki, sveitarfélögum og fyrirtækjum, sem alfarið eru í eigu þeirra, sé heimilt að framselja vatn, straumvatn eða stöðuvatn, sem á landareign er, svo fremi sem það hafi ekki að geyma virkjanlegt afl umfram 7 MW. Vatnsból landsmanna séu með öðrum orðum undanskilin þessum ákvæðum lagafrumvarpsins. BSRB telur mikilvægt að skýrt verði hvort þessi skilningur sé réttur og ef svo er lýsir BSRB sig andsnúið þessu ákvæði. BSRB telur mikilvægt að vatn sé í eigu þjóðarinnar og frjálst framsal þess til einkaaðila til eignar, verði ekki heimilað. Því er mikilvægt að skýrt komi fram í ákvæðum frumvarpsins að vatnsból sem eru á hendi opinberra aðila, verði það áfram, en geti ekki gengið kaupum og sölum á markaði.
Eignarhald
Í 4. gr. er talað um að flutningsfyrirtæki raforku, í dag Landsnet, skuli að lágmarki vera að 2/ 3 hlutum í eigu opinberra aðila. Hér er með öðrum orðum gert ráð fyrir að einkaaðilar geti keypt þriðjung flutningfyrirtækisins. BSRB lýsir fullri andstöðu við þetta ákvæði og vill að það verði fellt á brott. Flutningskerfið á að vera öllum opið og engin ástæða að opna á hagsmunaárekstra með því að hleypa einkaaðilum að því sem eigendum. Það á að vera hlutverk hins opinbera að halda þessu vegakerfi raforkunnar opnu fyrir alla og sjá um að uppbygging þess taki mið af hagsmunum allra landsmanna.
Í 5. gr. er gert ráð fyrir að dreifikerfi raforku geti verið að einum þriðja í eigu einkaaðila. Dreifikerfi eru sérleyfisstarfsemi og það hníga engin rök að því að slík starfsemi sé á hendi einkaaðila. Hér geta samkeppnisrök ekki átt við og hvað hagkvæmni varðar þá eru opinberir aðilar færir um að fá hagstæðari lán ef til þarf til uppbyggingar og viðhalds. Hið opinbera er þolinmóðari fjárfestir en einkaaðilar og verður ekki annað séð en að eignarþátttaka einkaaðila í dreifikerfinu sé neytendum óhagkvæm. BSRB leggst því gegn því að einkaðilum verði gert kleift að gerast eigendur að dreifikerfum raforku.
Í 12. gr. er áskilið að hitaveitur skuli vera að lágmarki að 2/ 3 hlutum í eigu hins opinbera. Þrátt fyrir að hitaveitur séu í dag flestar háðar einkaleyfi sem ráðherra veitir sveitarfélögum til rekstrar þeirra, má skv. 31. gr. orkulaga framselja það einstaklingum eða félögum að einhverju eða öllu leyti um ákveðið tímabil í senn. Rétt eins og gildir um aðrar veitustofnanir er hér um nauðsynlega grunnþjónustu að ræða og því er hún háð einkaleyfi. Sömu rök gilda því og fyrr um að slík þjónusta er betur komin í höndum opinberra aðila en einkaaðila. BSRB leggst því gegn því að þriðjungshlutur í hitaveitum standi einkaaðilum til kaups.
BSRB vekur athygli á að í umsögn um frumvarp til laga um vatnsveitur frá árinu 2004, lögðust samtökin gegn því að sveitarstjórnum væri heimilt að framselja réttindi sín og skyldur hvað varðaði vatnsveitur til annarra en sveitarfélaga og/eða ríkis. Rök BSRB gegn gildandi ákvæði 4. gr. vatnsveitulaga, voru m.a. þau að þó svo að ríki eða sveitarfélög færu með meirihluta í stofnun eða félagi sem sæi um vatnsveitur, væri það ekki trygging fyrir að opinberir aðilar færu með ráðandi hlut. Einkaaðili sem fer með 49% hlut í hlutafélagi getur hæglega farið með ráðandi hlut.
Tímabundið framsal réttinda
Í 1. gr., 8. gr. og 13. gr. er talað um að opinberum aðilum sé heimilt að veita tímabundið, afnotarétt að réttindum að umræddum auðlindum, þ.e. vatni, til allt að 65 ára í senn. BSRB bendir á að þessi langi tími, 65 ár, getur í reynd jafngilt ævarandi framsali þessara réttinda. Reynsla erlendis frá um langan sérleyfistíma veitustofna í einkaeigu kallar á lögfræðileg ágreiningsmál, skaðabótakröfur vegna tapaðs framtíðargróða eða taps vegna útlagðs fjárfestingakostnaðar og fleiri lögfræðilegar flækjur sem að festa sérleyfishafa mjög í sessi gagnvart komandi keppinautum. BSRB leggur því til að umrætt tímabil verði stytt og kveðið mjög skýrar að orði um rétt opinberra aðila þegar sérleyfistímabilum lýkur og um endurskoðunarákvæði á tímabilinu.
Áhrif í alþjóðlegu samhengi – varúðar skal gætt
Nauðsynlegt er að almannaþjónustuhlutverk opinberra veitustofnan komi skýrt fram í lögum, nú þegar ætlunin er að opinberir og einkaaðilar geti farið sameiginlega með eignarhlut í almannaþjónustufyrirtækjum. Þar með er opinber almannaþjónusta færð yfir í markaðsumhverfi og mun það hafa áhrif á hvernig lög ESB og samningar Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, WTO, verða túlkaðir. Það er ljóst að stóraukin hætta er á að þar með verði opinber almannaþjónusta eins og vatnsveitur og hitaveitur færðar í þann flokk sem kallast Services of General Economic Interest innan ESB og þar með undir lagaramma innri markaðarins. Afleiðingar þess þarf að kanna mjög gaumgæfilega áður en lengra er haldið og varar BSRB mjög við þessari þróun.
Lokaorð
BSRB leggur m.a. til að hlutafélagaform vatnsveitna og hitaveitna verði afnumið og þessar almannaveitur falli á nýjan leik undir óskert eignarhald sveitarfélaga. Enn fremur verði rannsakað til hlítar hvort ekki megi breyta núgildandi raforkulögum með sambærilegum hætti, þ.e. hætt verði við markaðsvæðingu raforkugeirans og meðfylgjandi hlutafélagavæðingu sölu- og framleiðsluþátta hans. Rökin fyrir slíkri breytingu eru m.a. þau að miklum vafa hefur verið undirorpið hvort Íslendingum bar skylda til að innleiða raforkutilskipun ESB, að þær raforkutilskipanir og meðfylgjandi lagasetning hafa ekki haft þær afleiðingar sem til var ætlast, hvorki í Evrópu né á Íslandi og loks að enn eru raforkufyrirtækin að langstærstum hluta í eigu ríkis eða sveitarfélaga.
Þau skref sem stigin eru með þessu frumvarpi gætu í raun haft örlagaríkar afleiðingar fyrir íslenskt samfélag langt inn í framtíðina. BSRB hvetur eindregið til þess að lengri tími verði tekinn til að gaumgæfa þetta mál frá öllum hliðum áður en áfram er haldið.
135. löggjafarþing 2007–2008.
Þskj. 1098 — 432. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um breytingu á nokkrum lögum á auðlinda- og orkusviði.
Frá 2. minni hluta iðnaðarnefndar.
Frumvarp þetta var boðað í kjölfar þess umróts sem varð á orkumarkaði vegna einkavæðingar á eignarhluta ríkisins í Hitaveitu Suðurnesja á síðasta ári. Tilgangur þess er sagður sá að tryggja eignarhald þjóðarinnar á orkuauðlindunum: vatnsafli og jarðvarma.
Með ákvæðum frumvarpsins í 1. efnismgr. 1., 8. og 13. gr. eru orkuauðlindir sem þegar eru í almannaeign vissulega varðar en niðurstaða meiri hluta iðnaðarnefndar er engu síður ávísun á einkavæðingu 49–100% af öllum öðrum eignum og rekstrarþáttum stærstu rafveitna og hitaveitna á landinu. Á sama tíma treystir iðnaðarráðherra sér ekki til að hrófla við eignarhaldi einkaaðila á orkuauðlindunum. Með frumvarpinu er því stigið stórt skref í þá átt að færa nýtingu orkuauðlindanna úr félagslegri forsjá sveitarfélaga og ríkis og fyrirtækja þeirra yfir til einkaaðila á markaði.
Því ferli sem frumvarpið bindur í lög má í grófum dráttum skipta niður í þrjá meginþætti: Í fyrsta lagi skal orkuauðlindum, jarðhita og vatnsréttindum umfram 7 MW virkjanlegt afl, sem þegar eru í opinberri eigu, komið fyrir í eins konar eignarhaldsfélögum sem að fullu verða í eigu opinberra aðila. Þessi eignarréttindi í vatnsafli og jarðvarma mega ganga kaupum og sölum milli opinberra aðila en ekki til einkaaðila. Heimilt verður að leigja afnot af auðlindunum til allt að 65 ára. Í öðru lagi skulu stofnuð sérstök fyrirtæki með tilheyrandi stjórn og framkvæmdastjóra til að annast sérleyfisrekstur, þ.e. dreifingu á raforku og heitu vatni. Í þriðja lagi skulu stofnuð sérstök fyrirtæki með stjórn og framkvæmdastjóra til að annast vinnslu og sölu á raforku, þ.e. samkeppnisþáttinn. Samkvæmt breytingartillögum meiri hluta iðnaðarnefndar verður gerð krafa um 51% eignarhald opinberra aðila í dreifiveitum og hitaveitum en engar kröfur verða gerðar um eignarhald opinberra aðila á sölu- og vinnslufyrirtækjum.
Öflug og hagkvæm fyrirtæki í eigu sveitarfélaga, þar sem saman fer dreifing, vinnsla og sala á raforku, á heitu og köldu vatni og jafnvel rekstur fráveitna, skulu nú með lagaboði bútuð niður í smærri og óhagkvæmari einingar. Skýringuna er að finna í greinargerð frumvarpsins þar sem því er lýst að nú skuli markaðsöflunum beitt í vinnslu og sölu raforku.
Á síðustu stundu bakkaði meiri hlutinn reyndar með kröfuna um fullan fyrirtækjalegan aðskilnað allra rafveitna og hitaveitna og gerir nú ráð fyrir undanþágu frá uppskiptingu þar sem fjöldi íbúa á dreifiveitusvæði er innan við 10 þúsund manns. Með því móti er minnstu hitaveitum og rafveitum í landinu hlíft við því óhagræði og kostnaði sem af uppskiptingu hlýst.
Boðuð uppskipting annarra rafveitna og hitaveitna getur hins vegar leitt til sölu á 49% hlut í hverju og einu sérleyfisfyrirtæki og jafnvel sölu á öllum hlutum sveitarfélaga og ríkis í sölu- og vinnslufyrirtækjum. Þannig geta þessi fyrirtæki, eitt af öðru, verið tínd upp í stærri heildir sem verða undirseldar kröfu einkafjármagnsins um hámarksarð af fjárfestingunni. Ef einkavæðingaröflin fá ráðið för er hætt við að stóru ríkisfyrirtækjunum, Rarik og Landsvirkjun, verði einnig skipt upp og rekstur þeirra seldur.
Þannig gerir frumvarpið mögulegt að öflug fyrirtæki verði bútuð niður fyrir einkafjármagnið skref fyrir skref, enda gæti orðið torsótt að einkavæða orkufyrirtækin öll á einu bretti. Hér er í raun verið að hrinda í framkvæmd yfirlýstri stefnu Sjálfstæðisflokksins um einkavæðingu orkugeirans án sérstakrar samþykktar þar um. Varnarlínan sem Samfylkingin þykist í orði kveðnu draga umlykur aðeins auðlindirnar sjálfar og því aðeins að þær séu í almannaeigu fyrir.
Miðað við þær forsendur sem boðaðar voru í upphafi er því ljóst að málið hefur í veigamiklum atriðum snúist upp í andhverfu sína.
Ekkert samráð við sveitarfélögin.
Sveitarfélögin eiga og reka nær öll orkufyrirtæki og hitaveitur í landinu ef undan eru skilin Landsvirkjun, Rarik og Orkubú Vestfjarða. Hér er um fjölda fyrirtækja að ræða sem mörg hver eru rekin í móðurfélagi með annarri veitustarfsemi sveitarfélaganna, raforkuframleiðslu, vatnsveitu, jafnvel fráveitu og gagnaveitu. Eitt af þessum fyrirtækjum er annað stærsta fyrirtækið á íslenskum orkumarkaði, Orkuveita Reykjavíkur, sem er í eigu þriggja sveitarfélaga á suðvesturhorni landsins. Sveitarfélögin eiga einnig Norðurorku (Akureyri), Orkuveitu Húsavíkur og Rafveitu Reyðarfjarðar (Fjarðabyggð) auk þess sem sveitarfélög á Suðurnesjum og Hafnarfjörður eiga samtals 68% hlut í Hitaveitu Suðurnesja á móti einkaaðilum.
Af þessu má ljóst vera að efni frumvarpsins snertir mjög hagsmuni sveitarfélaganna í landinu. Á undanförnum árum hafa sveitarfélög hagrætt verulega í rekstri sínum og náð miklum fjárhagslegum ávinningi, m.a. með því að reka alla veitustarfsemi sína í einu fyrirtæki. Það er því um hreina afturför að ræða þegar sveitarfélögunum er gert með lagaboði að skipta þessum fyrirtækjum upp aftur og ljóst að mikið fjárhagslegt óhagræði geti skapast vegna þessarar kröfu, ekki síst fyrir smærri sveitarfélög.
Upplýst var í störfum nefndarinnar að ekkert samráð var haft við Samband íslenskra sveitarfélaga við vinnslu frumvarpsins enda þótt meginefni þess snerti fyrst og fremst sveitarfélögin í landinu og hagsmuni þeirra. Frumvarpið var kynnt fullbúið fyrir Sambandi íslenskra sveitarfélaga rétt áður en það var lagt fyrir Alþingi. Í áliti og breytingartillögum meiri hlutans er í litlu sem engu komið til móts við harðorð mótmæli fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga. Ekki var heldur hlustað á varnaðarorð sambandsins um að frumvarpið skerði stjórnarskrárvarinn sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga.
Stjórnarskráin nýtur ekki vafans.
Í áliti Sambands íslenskra sveitarfélaga er því slegið föstu að frumvarpið komi til með að rýra eigur sveitarfélaganna vegna takmarkana á ráðstöfunarrétti þeirra á auðlindum sínum og uppskiptingarkröfu gagnvart veitufyrirtækjunum sem þar eru fyrirhugaðar. Þess vegna óskaði sambandið eftir því að nefndin léti kanna með ítarlegri hætti en raun varð á hvort frumvarpið samræmdist ákvæðum stjórnarskrár, einkum þeim sem varða sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga og friðhelgi eignarréttarins. Þá vísaði Landsvirkjun til þess í sinni umsögn að gengið væri út frá því að gengið hefði verið úr skugga um að efni frumvarpsins eða einstakra greina þess stangaðist ekki á við stjórnarskrána.
Annar minni hluti telur að nefndin hefði við umfjöllun sína og með því að ráða til þess sérfræðing átt að fara betur yfir tiltekna þætti frumvarpsins sem sumum voru ekki gerð skil í annars ágætri álitsgerð Eiríks Tómassonar lagaprófessors. Álitsgerðina verður þó að skoða í því ljósi að hún var lögð fram af hálfu iðnaðarráðherra til stuðnings frumvarpinu. Allt frá því að málið barst inn í nefndina og með vísun í 33. gr. þingskapalaga fór undirrituð fram á að nefndin tæki þessa fyrirvara gagnvart stjórnarskrá lýðveldisins alvarlega og aflaði álits óháðs aðila á ýmsum álitaefnum tengdum frumvarpinu. Þeirri beiðni var hafnað. Það er að mati 2. minni hluta sérkennileg staða að þegar fram koma áleitnar spurningar um hvort frumvörp frá framkvæmdarvaldinu standist stjórnarskrá eigi þingnefnd ekki annan kost en þann að styðjast við stakt lögfræðiálit frá framkvæmdarvaldinu sjálfu.
Meðal þeirra ákvæða sem 2. minni hluti hefði vilja skoða nánar eru ákvæði frumvarpsins sem varða fyrirtækjalegan aðskilnað samkeppnis- og sérleyfisþátta í rekstri orkufyrirtækja og áhrif þeirra á verðmæti í eigu sveitarfélaga og heimildir þeirra til að ráða málum sínum sjálf. Má í þessu sambandi leiða hugann að þeim hagsmunum sem íbúar sveitarfélaganna hafa af því að eiga aðgang að ódýrri orku. Ætla verður að samþætting í rekstri orkufyrirtækja sem unnið hefur verið að á síðustu árum hafi haft þá hagsmuni að leiðarljósi. Frumvarpið felur í sér mikið inngrip í starfsemi orku- og veitufyrirtækja í eigu sveitarfélaganna. Að mati Sambands íslenskra sveitarfélaga er erfitt að sjá annað en að bótaskylda kunni að stofnast verði frumvarpið að lögum. Þessi atriði, sem og reyndar önnur afar veigamikil atriði frumvarpsins, hefði þurft að skoða mun ítarlegar en gert hefur verið.
Undanhald frá upphafi.
Yfirlýst markmið með frumvarpinu er sagt vera að tryggja almannaeign á auðlindum í vatnsafli og jarðvarma. Þegar lögfræðiálit vefengdi rétt löggjafans til að láta frumvarpið ná til Hitaveitu Suðurnesja, sem að hluta til er í einkaeign, hófst undanhald frá boðuðum markmiðum.
Lögmenn hafa bent á að samhliða því að setja í lög almenn fyrirmæli hefði mátt semja við Hitaveitu Suðurnesja um að fyrirtækið félli undir lögin. Engin viðleitni hefur verið sýnd í þá átt. Stjórnarformaður og varaformaður stjórnar Hitaveitu Suðurnesja lýstu því yfir í bréfi til iðnaðarnefndar að til stæði að skipta fyrirtækinu til samræmis við lögin; auðlindirnar yrðu alfarið í eigu sveitarfélaga en einkaaðilarnir Geysir Green o.fl. ættu og sinntu öðrum rekstrarþáttum Hitaveitu Suðurnesja. Þar með gafst færi á að breyta frumvarpinu og láta takmarkanir á framsali auðlinda í vatnsafli og jarðvarma vera altækar eins og ráðherra virtist upphaflega gera ráð fyrir.
Með vísan til þessarar yfirlýsingar Hitaveitu Suðurnesja gerir 2. minni hluti tillögu um að frumvarpið nái til allra orkuauðlinda hvort heldur þær eru í einkaeign eða almannaeign.
Undanhald frá upphaflegri stefnu iðnaðarráðherra hélt áfram á öllum sviðum í meðförum meiri hlutans. Markalínan sem upphaflega var dregin við að sérleyfisrekstur yrði að 2/ 3 hlutum í opinberri eign til að almannavaldið gæti tekið allar meiri háttar ákvarðanir er horfin. Þess í stað er látið nægja að meiri hluti, þ.e. 51%, hvers fyrirtækis í sérleyfisrekstri verði í opinberri eigu.
Annar minni hluti leggst gegn þessari breytingu meiri hlutans og leggur til að b-liður 5. gr. og 12. gr. frumvarpsins breytist ekki.
Sjö megawött verði tíu.
Í meðförum meiri hlutans var einnig slakað á markalínunni þannig að fleiri auðlindir falla utan ramma laganna en upphaflega var stefnt að. Í stað þess að óheimilt verði að afsala með varanlegum hætti eignarrétti umfram 7 MW í virkjanlegu vatnsafli leggur meiri hlutinn til að viðmiðið verði 10 MW. Þar með er horfið frá viðmiði raforkulaga um tengiskyldu virkjunar við flutningskerfi Landsnets og þess í stað gripið til óskyldrar skilgreiningar um „smávirkjun“ í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Þessi breyting meiri hlutans þýðir að heimilt verður að einkavæða Mjólkárvirkjun (8,1 MW í eigu Orkubús Vestfjarða) og Andakílsvirkjun (7,0 MW í eigu Orkuveitu Reykjavíkur). Frumvarpið í upphaflegri mynd sló hins vegar skjaldborg um þessar tvær virkjanir og því er hér um klára afturför að ræða. Þá er athyglisvert að Orkuveitu Reykjavíkur er heimilt samkvæmt frumvarpinu að selja Elliðaárstöðina sem framleiðir 3,1 MW.
Annar minni hluti telur eðlilegra eins og gert er í frumvarpinu að miða mörkin við tengiskyldu virkjunar við flutningskerfið og sér því ekki ástæðu til að leggja til breytingu þar að lútandi.
Tvöföld yfirbygging.
Meiri hlutinn leggur til að öllum orkufyrirtækjum sem þjóna landsvæði með fleiri en 10 þúsund íbúa og eru með sérleyfi í dreifiveitu (a-liður 5. gr.) eða í hitaveitu (11. gr.) verði skipt upp í aðskilin fyrirtæki sem sjái annars vegar um sérleyfisrekstur og hins vegar um samkeppnisrekstur.
Margir umsagnaraðilar gera athugsemdir við þetta ákvæði frumvarpsins um fyrirtækjalegan aðskilnað og benda á að það sé óþarft, dýrt og óhagkvæmt. Kostnaðurinn muni óhjákvæmilega lenda á sveitarfélögunum og síðan á almenningi.
Upphaflega gerði frumvarpið ráð fyrir að fyrirtækjum með yfir 2 milljarða kr. í árlegar rekstrartekjur yrði skipt upp með þessum hætti. Rökin voru þau að það væri nauðsynlegt að hlífa smærri fyrirtækjum við íþyngjandi kostnaðarauka sem af tvöföldun yfirbyggingar hlytist með tveimur stjórnum, tveimur framkvæmdastjórum/forstjórum o.s.frv. Margir hagsmunaaðilar urðu til að gagnrýna það að ekki skyldi eitt eiga yfir alla að ganga í þessu efni en í þeim búningi hefðu kröfur um fyrirtækjalegan aðskilnað aðeins bitnað á þremur fyrirtækjum í raun: Orkuveitu Reykjavíkur, Hitaveitu Suðurnesja og Rarik.
Eftir töluverð átök í stjórnarflokkunum kynnti meiri hlutinn fyrst tillögu um að öllum raforkufyrirtækjum og hitaveitum, stórum sem smáum, skyldi skipt í a.m.k. tvö fyrirtæki. Fjórum dögum síðar söðlaði meiri hlutinn hins vegar um og kynnti nýja útgáfu, þ.e. að fyrirtæki sem starfa á landsvæði með innan við 10 þúsund íbúa fái undanþágu frá aðskilnaðarkröfu frumvarpsins. Í þessum búningi meiri hlutans taka aðskilnaðarákvæðin til fjögurra fyrirtækja í raun, Orkuveitu Reykjavíkur, Hitaveitu Suðurnesja, Rariks og Norðurorku. Landsvirkjun stundar ekki sérleyfisrekstur í dreifingu og því gerir frumvarpið ekki kröfu til uppskiptingar hennar.
Það er vissulega ástæða til að fagna því að minnstu fyrirtækjunum verði hlíft við tvöfaldri yfirbyggingu. Hins vegar eru engin rök fyrir því að krefjast yfirhöfuð slíkrar uppskiptingar á áðurnefndum fjórum orkufyrirtækjum og velta þar með óþarfa kostnaði yfir á þá íbúa sem kaupa raforku og hitaveitu af þeim. Tal um samkeppni á íslenskum orkumarkaði í þessu sambandi er tálsýn ein, eins og dæmin sanna.
Með vísan til þessa og þess að bókhaldslegur aðskilnaður samkeppnis- og sérleyfisþátta er fullnægjandi í skilningi Evrópuréttar leggur 2. minni hluti til að 2. gr., a-liður 5. gr., 6. gr. og 7. gr. falli brott.
Gengið lengra en raforkutilskipun ESB.
Í greinargerð frumvarpsins er vísað til þess að í tilskipun 2003/54/EB um innri markað raforku sé „þess krafist að sá sem annast dreifikerfisstjórnun sé stjórnunarlega aðskilinn frá annarri starfsemi“ (aths. við 5. gr.). Enn fremur segir í kafla 4.1 í almennu athugasemdunum að fyrirtækjalegur aðskilnaður milli sérleyfis- og samkeppnisrekstrar í starfsemi raforkufyrirtækja sé „jafnframt í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í tilskipun Evrópusambandsins um innri raforkumarkað“. Þetta er villandi framsetning.
Í lokamálslið 2. mgr. 15. gr. tilskipunar 2003/54/EB um „sundurgreiningu dreifikerfisstjóra“ er að finna undanþágu frá aðskilnaðarkröfu tilskipunarinnar varðandi dreifikerfi. Ákvæðið heimilar aðildarríkjum að beita bókhaldslegum aðskilnaði (e. Accounting Unbundling) en gerir ekki kröfu um fyrirtækjalegan og stjórnunarlegan aðskilnað (e. Functional Unbundling) í „ samþættum raforkufyrirtækjum sem þjóna færri en 100.000 tengdum viðskiptavinum, eða þjóna litlum, einangruðum kerfum“. Í minnisblaði iðnaðarráðuneytis, dags. 22. apríl 2008, kemur fram að með því að allar dreifiveitur á Íslandi eru með færri en 100 þúsund tengda notendur gildi undanþágan um Ísland. Í yfirliti framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um aðskilnaðarkröfur tilskipana 2003/54/EB og 2003/55/EB kemur einnig fram í töflu á bls. 21 að vegna smæðar íslenska raforkumarkaðarins sé aðeins krafist bókhaldslegs aðskilnaðar hér á landi. Sú krafa var lögfest með raforkulögum, nr. 65/2003, og er uppfyllt nú þegar í öllum orkufyrirtækjunum.
Af þessu er ljóst að ákvæði frumvarpsins um fullan fyrirtækjalegan og stjórnunarlegan aðskilnað samkeppnis- og sérleyfisrekstrar ganga mun lengra en raforkutilskipun ESB segir til um. Þá hníga engin rök að því að láta ákvæði um fyrirtækjaaðskilnað taka til hitaveitna enda eðlilega hvergi á þær minnst í raforkutilskipun ESB.
49% af Landsneti til sölu.
Í 4. gr. frumvarpsins sem varðar flutningsfyrirtækið er heimild til einkavæðingar Landsnets að hluta. Upphaflega opnaði frumvarpið fyrir sölu á 1/ 3 hlutafjár en meiri hlutinn leggur til að einkaaðilum verði heimilað að kaupa allt að 49% hluta í fyrirtækinu.
Það er samfélaginu mikilvægt að flutningsmannvirki og kerfisstjórnun sé í almannaeigu enda um eins konar vegakerfi raforkuflutninganna að ræða og mikið öryggismál hvernig staðið er að viðhaldi og frekari uppbyggingu þess. Flutningskerfi á Norðurlöndum, annars staðar en í Finnlandi, eru öll alfarið í eigu ríkisins, ýmist sem opinbert hlutafélag (Danmörk) eða ríkisfyrirtæki eins og í Noregi og Svíþjóð.
Þegar opnað er fyrir sölu á allt að 49% hlut til einkaaðila á fyrirtækjum sem hingað til hafa verið í samfélagslegri eigu eru stigin afdrifarík skref í átt til einkavæðingar. Engin haldbær rök eru málinu til stuðnings og engin knýjandi þörf liggur að baki þessum breytingum. Þvert á móti er hætt við að afhendingaröryggi minnki og kostnaður við flutninginn aukist við einkavæðingu eins og dæmin sanna.
Annar minni hluti telur sérstaklega varasamt að opna á þátttöku einkaaðila í raforkuflutningi og kerfisstjórnun enda hefur mátt tengja bæði kostnaðarauka og alvarlega atburði í öðrum löndum slíkum ráðahag, allt frá lestarslysum í Bretlandi til rafmagnsleysis í Kaliforníu. Auk þess hefur reynslan leitt í ljós að fyrirkomulag af þessu tagi getur verið mun dýrara og óhagkvæmara fyrir neytandann og samfélagið allt og því afar varasamt að feta þessa braut.
Í bráðabirgðaákvæði XII í raforkulögum er fjallað um eignarhald á Landsneti og þar segir að núverandi eigendur (Landsvirkjun, Rarik, Orkuveita Reykjavíkur og Orkubú Vestfjarða) megi aðeins selja hluti sín í milli en ekki til aðila utan eigendahópsins. Með samþykkt 4. gr. frumvarpsins mun hins vegar, strax við lögfestingu þess, verða unnt að einkavæða 49% af Landsneti. Rétt er að vekja athygli á því að í bráðabirgðaákvæði XIII í raforkulögum segir að lögin skuli endurskoðuð fyrir lok desember 2010. Upplýst hefur verið að endurskoðunarnefnd með aðkomu hagsmunaaðila og þingflokka taki til starfa nú í sumar. Það er því mjög óeðlilegt að ljúka með þessu frumvarpi endurskoðun á eignarhaldsákvæði laganna rétt áður en nefndin kemur saman.
Annar minni hluti telur mikilvægt að Landsnet verði áfram alfarið í eigu opinberra aðila og leggur áherslu á að ríkið leysi til sín hlut raforkuframleiðenda í fyrirtækinu til að koma í veg fyrir óeðlileg hagsmunatengsl. 2. minni hluti leggur því til að 4. gr. frumvarpsins falli brott.
Hitaveitum skipt upp.
Samkvæmt 11. gr. frumvarpsins er hitaveitum með sérleyfi bannað að stunda aðra starfsemi en rekstur hitaveitu og skal stjórn hitaveitu vera sjálfstæð gagnvart fyrirtækjum sem stunda vinnslu, flutning eða sölu raforku. Samkvæmt breytingartillögu meiri hlutans skal hitaveita á svæðum með færri en 10 þúsund íbúa þó vera undanþegin uppskiptingu og í 5. gr. frumvarpsins er heimilað að dreifiveita í sérstöku fyrirtæki reki grunnkerfi hitaveitu. Samband íslenskra sveitarfélaga, Norðurorka, Orkustofnun og Samorka lögðust öll gegn ákvæði 11. gr. en engu síður er það enn að finna í frumvarpinu og efnislega óbreytt. Upplýst hefur verið að unnið er að endurskoðun á lögum um hitaveitur í iðnaðarráðuneyti og bentu þessir aðilar allir á að ákvæði um hitaveitur ætti ekki heima í þessu frumvarpi.
Nú eru í landinu 22 hitaveitur með sérleyfi – allar í eigu sveitarfélaga. Sem dæmi um ávinning af hitaveitunum má nefna að samkvæmt tölulegum upplýsingum frá Orkusetri var heildarsparnaður nálægt 67 milljörðum kr. árið 2007 miðað við olíu og uppsafnaður sparnaður 1.338 milljarðar kr. Ef tekið er dæmi af fjögurra manna fjölskyldu var sparnaður við að kynda með hitaveitu í stað olíu rúmar 300.000 kr. sem eru 25.000 kr. á mánuði árið 2007 miðað við olíuverð í upphafi árs 2008.
Annar minni hluti ítrekar að í frumvarpinu er rekstrarumhverfi raforkunnar, sem skapað hefur verið á grundvelli tilskipana Evrópusambandsins, heimfært yfir á hitaveitur án nokkurs rökstuðnings. Þannig kemur fram í athugasemdum við 11. gr. frumvarpsins að ákvæði um fyrirtækjalegan aðskilnað og sjálfstæði stjórnar skuli eiga jafnt við um starfsemi dreifiveitna og hitaveitna. Raunar kemur þetta nokkuð spánskt fyrir sjónir einkum vegna þess að í hitaveitustarfsemi fer framleiðsla og dreifing yfirleitt saman, ólíkt því sem gengur og gerist á raforkumarkaðnum. 2. minni hluti leggur því til að 11. gr. falli brott. Hins vegar tekur 2. minni hluti undir tillögu frumvarpsins um að 2/ 3 hlutar hitaveitu skuli vera í opinberri eigu og leggur til orðalagsbreytingu á 12. gr. til samræmis.
Óskýrar leikreglur.
Mikið álitamál er til hversu langs tíma eðlilegt er að leigja aðgang að auðlindum í vatnsafli og jarðvarma. Það er ljóst að því lengri sem leigutíminn er, þeim mun líkari verður hann eignarrétti. Nokkrir umsagnaraðilar töldu að lengja þyrfti hámark leigutíma úr 65 árum jafnvel upp í 100 ár til þess fyrst og fremst að tryggja stöðu leigutakans. Til að koma til móts við þessi sjónarmið leggur meiri hlutinn til að þegar helmingur umsamins leigutíma er liðinn eigi leigutaki „ rétt á viðræðum um framlengingu afnotaréttarins“. Þar er hins vegar ekki getið um heimildir til handa eigandanum eða hagsmuni hans af því að geta til að mynda sagt upp samningi og til að hefja annars konar nýtingu á hlutaðeigandi auðlindum. Ljóst er að tækniframfarir gætu boðið upp á breytta nýtingu auðlindarinnar þegar fram líða stundir og að önnur not en virkjun gæti með tímanum orðið fýsilegri fyrir eigandann, svo sem til ferðamennsku. 2. minni hluti vill því bæta við tillögu meiri hlutans þeirri reglu að litið skuli jafnt til hagsmuna leigjanda og eiganda auðlindarinnar og tryggja gagnkvæman uppsagnar- og framlengingarrétt.
Frumvarpið veitir ekki leiðbeiningar um hvernig skuli staðið að gerð leigusamninga af þessu tagi né heldur hvernig velja beri á milli aðila ef fleiri en einn eru um hituna. Í ákvæði til bráðabirgða III kemur fram að forsætisráðherra skuli skipa nefnd til að fjalla um fyrirkomulag á leigu á vatns- og jarðhitaréttindum sem eru í eigu ríkisins. Að mati 2. minni hluta væri betra að hafa í lagatextanum sjálfum skýr fyrirmæli m.a. um hvernig bera á saman og velja á milli umsækjenda, um uppboðsmál o.fl. Um það náðist ekki samstaða í iðnaðarnefnd. Bent hefur verið á að auðlindanefnd gerði árið 2006 tillögur um hvernig mætti standa að úthlutun gæða og gjaldtöku fyrir auðlindir í eigu opinberra aðila. Þar ættu því að vera hæg heimatökin og óþarft að skipa nýja nefnd á vegum forsætisráðuneytisins. Meiri hlutinn gerir tillögu um orðalagsbreytingu á ákvæðinu sem breytir þó litlu í reynd.
Óþarft lagaboð.
Í ákvæði til bráðabirgða II í frumvarpinu segir að iðnaðarráðherra skuli beita sér fyrir endurskoðun á sérlögum um orkufyrirtæki í þeim tilgangi að fella þau brott að hluta eða öllu leyti en hér er m.a. átt við lög um Orkuveitu Reykjavíkur. Tilgangur ákvæðisins er að fella öll orkufyrirtæki undir sama hatt, væntanlega hlutafélagalög.
Annar minni hluti leggur til að ákvæðið verði fellt niður enda óþarft og óeðlilegt að festa í lög yfirlýsingu sem þessa án samráðs við eigendur viðkomandi fyrirtækja. Mjög skiptar skoðanir eru um hlutafélagavæðingu fyrirtækja í opinberri eigu, m.a. vegna þess að ákvæði stjórnsýslulaga og upplýsingalaga gilda þá ekki lengur um viðkomandi fyrirtæki. Auk þess hindrar hlutafélagavæðing lýðræðislega aðkomu eigenda að stjórn fyrirtækisins.
Auðlindir í sameign þjóðarinnar.
Eitt stærsta átakamál okkar tíma er hvernig skipa skuli eignarhaldi á auðlindum lands og sjávar. Vatns- og jarðvarmaorkan er að mati Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs auðlind sem allir landsmenn eiga að fá notið sameiginlega og hana á að hagnýta fyrst og fremst með hagsmuni almennings að leiðarljósi. Lagabreytingar sem snerta nýtingu hennar verða að vera sérlega vel ígrundaðar, rökstuddar og vandaðar, burtséð frá pólitískri sýn þeirra sem lögin setja. Þetta frumvarp fellur rækilega á því prófi.
Vinstri hreyfingin – grænt framboð telur að eignarhald á vatnsauðlindinni og jarðvarmanum eigi að vera í höndum þjóðarinnar, þ.e. í almannaeigu. Einungis þannig má tryggja að afraksturinn komi samfélaginu sem heild til góða og einungis þannig má tryggja að nýting auðlinda verði sjálfbær og hugað verði að þörfum framtíðar en ekki hagnaðarvon til skemmri tíma. Orkufyrirtækin sem byggð hafa verið upp á samfélagslegum grunni á ekki að einkavæða, hvorki í heilu lagi né í bútum.
Það hefur rækilega sýnt sig að raforkulög, nr. 65/2003, hafa ekki skapað grundvöll fyrir samkeppni. Fá og öflug orkufyriræki ráða enn markaðnum og aðeins 0,35% hafa skipt um orkusala frá því að opnað var fyrir svokallaða samkeppni. Nú er fyrirhugað að ganga enn lengra en raforkutilskipun ESB gerir kröfur um og að auki að fella hitaveitur undir hatt tilskipunarinnar. Þar er um algerlega ósambærilega þætti að ræða og fráleitt að vegferð sem leitt hefur til hærra raforkuverðs fyrir neytendur eigi nú að halda áfram inn á önnur svið.
Þingflokkur VG lagðist gegn markaðsvæðingu raforkugeirans árið 2003 og telur að Ísland hefði hiklaust átt að sækja um undanþágu frá raforkutilskipuninni vegna smæðar markaðarins og einangrunar. VG benti einnig á hættuna á að einkavæðing mundi fylgja í kjölfarið sem og á þann kostnaðarauka sem kerfisbreytingin hefði í för með sér.
Það er dapurlegt að nú sé stefnt að því að endurtaka sömu mistök á fleiri sviðum orkugeirans. Ljóst er að fyrirhugaðar breytingar á eignarhaldi og rekstri orkufyrirtækjanna munu kosta mikið fé, fé sem sótt verður í vasa almennings og fyrirtækja með hækkun á verði raforku og hitaveitu. Sá herkostnaður mun leggjast við 5–6 milljarða reikninginn sem almennum raforkukaupendum var sendur við markaðsvæðingu raforkukerfisins með lögum nr. 65/2003.
Efni frumvarpsins varðar grundvallarspurningar um sjálfbæra auðlindanýtingu, einkavæðingu og sameign þjóðarinnar á vatnsorku og jarðvarma. Enda þótt yfirlýst markmið frumvarpsins sé að tryggja almannahagsmuni en ekki sérhagmuni opna mörg ákvæði þess fyrir stórfellda sölu á almannaeigum og sá þannig fræjum einkavæðingar til framtíðar.
Annar minni hluti er sammála því markmiði frumvarpsins að tryggja eignarhald ríkis og sveitarfélaga á orkuauðlindum sem þegar eru í almannaeign en telur mögulegt að ganga lengra eins og breytingartillögurnar bera með sér. 2. minni hluti telur hins vegar að krafa frumvarpsins um fyrirtækjalegan aðskilnað muni kollvarpa eignarhaldi og rekstri á orkufyrirtækjum landsmanna með ófyrirsjáanlegum afleiðingum og stórauknum kostnaði fyrir almenning í landinu. 2. minni hluti gerir því tillögu um að fallið verði frá kröfunni um uppskiptingu raforkufyrirtækja og hitaveitna og gerir alvarlegar athugasemdir við fyrirhugaða sölu á hluta af flutningsfyrirtækinu.
Annar minni hluti leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Alþingi, 22. maí 2008.
Álfheiður Ingadóttir
Fylgiskjal I.
Umsögn frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga.
(4. apríl 2008.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal II.
Umsögn frá Alþýðusambandi Íslands.
(15. apríl 2004.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal III.
Umsögn frá Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja.
(22. maí 2008.)
BSRB telur að hér sé mjög mikilvægt frumvarp á ferðinni sem snertir ýmis álita- og ágreiningsmál sem uppi hafa verið í þjóðfélaginu með áberandi hætti sl. misseri en sem eiga sér mun lengri sögu. Hér koma saman grundvallarmál af ólíkum toga, annars vegar varðandi eignarhald á náttúruauðlindum og svo hvað varðar nýtingu þeirra, hvernig henni verði háttað og í hverra höndum hún eigi eða megi vera. Sú náttúruauðlind sem er hér í brennidepli er vatn í hinum ýmsu formum. Þær breytingar sem hér eru lagðar til snerta vatnslögin frá 1923 sem og vatnalögin frá 2006, raforkulögin frá 2003, lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu frá 1998, orkulögin frá 1967 er varða hitaveitur, auk þess sem frumvarpið, að sögn iðnaðarráðherra, sækir fyrirmynd í lög um vatnsveitur frá 2004. Hér er því augljós tenging við opinbera almannaþjónustu, vatnsveitur, hitaveitur og raforkuveitur. Nauðsynlegt er að berja í þann „lagabrest“ sem núverandi iðnaðarráðherra hefur svo nefnt, þó svo BSRB telji að hér sé ekki farin rétt leið.
Umsögn BSRB um frumvarpið
Um 1. gr.
Frumvarpinu er ætlað að tryggja að öll mikilsverðustu vatns- og jarðhitaréttindi sem nú eru í eigu ríkis og sveitarfélaga, beint eða óbeint, haldist áfram í eigu þessara aðila. BSRB er sammála þessum markmiðum svo langt sem þau ná. BSRB telur skynsamlegast að öll vatns- og jarðhitaréttindi í landinu verði í eigu þjóðarinnar og í umsjón og meðferð ríkis og sveitarfélaga, eða félaga alfarið í þeirra eigu. BSRB telur frumvarpið ófullnægjandi hvað þetta varðar.
Í 1. gr. segir: „Ríki, sveitarfélögum og fyrirtækjum, sem alfarið eru í eigu þeirra, er óheimilt að framselja beint eða óbeint og með varanlegum hætti eignarrétt að vatni sem hefur að geyma virkjanlegt afl umfram 7 MW.“
Hér kvikna m.a. þrjár mikilvægar spurningar: Greinin er skilyrt við að fyrirtækjum sem eru „alfarið“ í eigu ríkis og sveitarfélaga sé framsal á eignarrétti vatns óheimil. Er eitthvað því til fyrirstöðu samkvæmt frumvarpinu eða öðrum lögum að ríki eða sveitarfélag selji hlut í nefndu fyrirtæki og bresta þá ekki allar varnir í málinu? Hafa verður í huga tilhneigingu stjórnvalda til að hlutafélagavæða ríkisfyrirtæki og að veitustofnanir, hitaveitur, vatnsveitur og raforkufyrirtæki, þó svo í eigu opinberra aðila séu, geta samkvæmt gildandi lögum verið á hlutafélagaformi. Eða ber að skilja ákvæði 1. gr. þannig að þeim fyrirtækjum sem nú eru alfarið í eigu ríkis og sveitarfélaga, sé óheimilt í framtíðinni að selja frá sér „eignarrétt“ að vatni?
Í öðru lagi er hér talað um „eignarrétt á vatni“. Um réttindi á vatni er fjallað í tvennum gildandi lögum, vatnalögum frá 1923 og lögum um nýtingu auðlinda í jörðu frá 1998, sem fjalla um jarðvarma og grunnvatn. Vatnalögin tala skýrt um að landeigendur hafi umráða- og hagnýtingarrétt, en ekki eignarrétt. „Landareign hverri fylgir réttur til umráða og hagnýtingar því vatni, straumvatni eða stöðuvatni, sem á henni er, á þann hátt, sem lög þessi heimila.“ Um þetta meginatriði var Samfylkingin á því máli að það skyldi standa óbreytt og var því í andstöðu við vatnalögin frá 2006, sem ganga að óbreyttu í gildi í nóvember á þessu ári. Hér virðist gengið gegn gildandi vatnalögum og að Samfylkingin hafi söðlað um og styðji nú að eignarrétti á landi fylgi óskorðaður „eignarréttur“ á vatni. Þessu er BSRB andsnúið.
Í þriðja lagi er hér greinilega verið að fjalla um vatn pr.se., en virk ákvæði greinarinnar takmarkast við vatn sem hefur að geyma virkjanlegt afl umfram 7 MW. Hér má því gagnálykta og segja að ríki, sveitarfélögum og fyrirtækjum, sem alfarið eru í eigu þeirra, sé heimilt að framselja vatn, straumvatn eða stöðuvatn, sem á landareign er, svo fremi sem það hafi ekki að geyma virkjanlegt afl umfram 7 MW. Vatnsból landsmanna séu með öðrum orðum undanskilin þessum ákvæðum lagafrumvarpsins. BSRB telur mikilvægt að skýrt verði hvort þessi skilningur sé réttur og ef svo er lýsir BSRB sig andsnúið þessu ákvæði. BSRB telur mikilvægt að vatn sé í eigu þjóðarinnar og frjálst framsal þess til einkaaðila til eignar, verði ekki heimilað. Því er mikilvægt að skýrt komi fram í ákvæðum frumvarpsins að vatnsból sem eru á hendi opinberra aðila, verði það áfram, en geti ekki gengið kaupum og sölum á markaði.
Eignarhald
Í 4. gr. er talað um að flutningsfyrirtæki raforku, í dag Landsnet, skuli að lágmarki vera að 2/ 3 hlutum í eigu opinberra aðila. Hér er með öðrum orðum gert ráð fyrir að einkaaðilar geti keypt þriðjung flutningfyrirtækisins. BSRB lýsir fullri andstöðu við þetta ákvæði og vill að það verði fellt á brott. Flutningskerfið á að vera öllum opið og engin ástæða að opna á hagsmunaárekstra með því að hleypa einkaaðilum að því sem eigendum. Það á að vera hlutverk hins opinbera að halda þessu vegakerfi raforkunnar opnu fyrir alla og sjá um að uppbygging þess taki mið af hagsmunum allra landsmanna.
Í 5. gr. er gert ráð fyrir að dreifikerfi raforku geti verið að einum þriðja í eigu einkaaðila. Dreifikerfi eru sérleyfisstarfsemi og það hníga engin rök að því að slík starfsemi sé á hendi einkaaðila. Hér geta samkeppnisrök ekki átt við og hvað hagkvæmni varðar þá eru opinberir aðilar færir um að fá hagstæðari lán ef til þarf til uppbyggingar og viðhalds. Hið opinbera er þolinmóðari fjárfestir en einkaaðilar og verður ekki annað séð en að eignarþátttaka einkaaðila í dreifikerfinu sé neytendum óhagkvæm. BSRB leggst því gegn því að einkaðilum verði gert kleift að gerast eigendur að dreifikerfum raforku.
Í 12. gr. er áskilið að hitaveitur skuli vera að lágmarki að 2/ 3 hlutum í eigu hins opinbera. Þrátt fyrir að hitaveitur séu í dag flestar háðar einkaleyfi sem ráðherra veitir sveitarfélögum til rekstrar þeirra, má skv. 31. gr. orkulaga framselja það einstaklingum eða félögum að einhverju eða öllu leyti um ákveðið tímabil í senn. Rétt eins og gildir um aðrar veitustofnanir er hér um nauðsynlega grunnþjónustu að ræða og því er hún háð einkaleyfi. Sömu rök gilda því og fyrr um að slík þjónusta er betur komin í höndum opinberra aðila en einkaaðila. BSRB leggst því gegn því að þriðjungshlutur í hitaveitum standi einkaaðilum til kaups.
BSRB vekur athygli á að í umsögn um frumvarp til laga um vatnsveitur frá árinu 2004, lögðust samtökin gegn því að sveitarstjórnum væri heimilt að framselja réttindi sín og skyldur hvað varðaði vatnsveitur til annarra en sveitarfélaga og/eða ríkis. Rök BSRB gegn gildandi ákvæði 4. gr. vatnsveitulaga, voru m.a. þau að þó svo að ríki eða sveitarfélög færu með meirihluta í stofnun eða félagi sem sæi um vatnsveitur, væri það ekki trygging fyrir að opinberir aðilar færu með ráðandi hlut. Einkaaðili sem fer með 49% hlut í hlutafélagi getur hæglega farið með ráðandi hlut.
Tímabundið framsal réttinda
Í 1. gr., 8. gr. og 13. gr. er talað um að opinberum aðilum sé heimilt að veita tímabundið, afnotarétt að réttindum að umræddum auðlindum, þ.e. vatni, til allt að 65 ára í senn. BSRB bendir á að þessi langi tími, 65 ár, getur í reynd jafngilt ævarandi framsali þessara réttinda. Reynsla erlendis frá um langan sérleyfistíma veitustofna í einkaeigu kallar á lögfræðileg ágreiningsmál, skaðabótakröfur vegna tapaðs framtíðargróða eða taps vegna útlagðs fjárfestingakostnaðar og fleiri lögfræðilegar flækjur sem að festa sérleyfishafa mjög í sessi gagnvart komandi keppinautum. BSRB leggur því til að umrætt tímabil verði stytt og kveðið mjög skýrar að orði um rétt opinberra aðila þegar sérleyfistímabilum lýkur og um endurskoðunarákvæði á tímabilinu.
Áhrif í alþjóðlegu samhengi – varúðar skal gætt
Nauðsynlegt er að almannaþjónustuhlutverk opinberra veitustofnan komi skýrt fram í lögum, nú þegar ætlunin er að opinberir og einkaaðilar geti farið sameiginlega með eignarhlut í almannaþjónustufyrirtækjum. Þar með er opinber almannaþjónusta færð yfir í markaðsumhverfi og mun það hafa áhrif á hvernig lög ESB og samningar Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, WTO, verða túlkaðir. Það er ljóst að stóraukin hætta er á að þar með verði opinber almannaþjónusta eins og vatnsveitur og hitaveitur færðar í þann flokk sem kallast Services of General Economic Interest innan ESB og þar með undir lagaramma innri markaðarins. Afleiðingar þess þarf að kanna mjög gaumgæfilega áður en lengra er haldið og varar BSRB mjög við þessari þróun.
Lokaorð
BSRB leggur m.a. til að hlutafélagaform vatnsveitna og hitaveitna verði afnumið og þessar almannaveitur falli á nýjan leik undir óskert eignarhald sveitarfélaga. Enn fremur verði rannsakað til hlítar hvort ekki megi breyta núgildandi raforkulögum með sambærilegum hætti, þ.e. hætt verði við markaðsvæðingu raforkugeirans og meðfylgjandi hlutafélagavæðingu sölu- og framleiðsluþátta hans. Rökin fyrir slíkri breytingu eru m.a. þau að miklum vafa hefur verið undirorpið hvort Íslendingum bar skylda til að innleiða raforkutilskipun ESB, að þær raforkutilskipanir og meðfylgjandi lagasetning hafa ekki haft þær afleiðingar sem til var ætlast, hvorki í Evrópu né á Íslandi og loks að enn eru raforkufyrirtækin að langstærstum hluta í eigu ríkis eða sveitarfélaga.
Þau skref sem stigin eru með þessu frumvarpi gætu í raun haft örlagaríkar afleiðingar fyrir íslenskt samfélag langt inn í framtíðina. BSRB hvetur eindregið til þess að lengri tími verði tekinn til að gaumgæfa þetta mál frá öllum hliðum áður en áfram er haldið.
