Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 280. máls.
136. löggjafarþing 2008–2009.
Þskj. 570  —  280. mál.




Nefndarálit



um frv. til l. um breyt á l. nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands.

Frá minni hluta viðskiptanefndar.



    Frumvarp það sem hér er til umfjöllunar á sér um margt sérstakan aðdraganda. Við myndun ríkisstjórnar Samfylkingar og Vinstri grænna var því lýst yfir að meðal forgangsmála hennar væri að skipta um yfirstjórn Seðlabanka Íslands og breyta lögum þannig að aðeins yrði um einn bankastjóra að ræða og að skipuð yrði sérstök peningastefnunefnd til fara með stjórntæki bankans í peningamálum. Aðeins þremur dögum eftir myndun ríkisstjórnarinnar var frumvarp þetta lagt fram á Alþingi og bar það öll merki þess að vera unnið í miklum flýti og án eðlilegs undirbúnings.
    Ekki var um að ræða samráð ríkisstjórnarflokkanna við aðra flokka á þingi, en slíkt samráð hefur undantekningarlaust átt sér stað í aðdraganda fyrri breytinga á lögum um Seðlabankann. Einnig var augljóst að ekki hafði átt sér stað fagleg vinna við undirbúning frumvarpsins, heldur var að mestu leyti um að ræða endurunnar breytingartillögur þingmanna Samfylkingarinnar frá því að seðlabankalögunum var breytt árið 2001. Ítrekað hefur verið spurt um faglegan undirbúning málsins og hugsanlega aðkomu sérfræðinga að því, bæði í 1. umræðu um frumvarpið og á fundum viðskiptanefndar, en fátt hefur verið um svör. Var því ekki við öðru að búast en útkoman yrði meingölluð, bæði í ljósi þess hve frumvarpið tekur á fáum þáttum laganna um Seðlabankann og einnig í sambandi við útfærslu einstakra greina þess. Þetta síðarnefnda atriði kom mjög skýrt fram í umfjöllun nefndarinnar þar sem langflestir umsagnaraðilar og gestir sem komu á fund nefndarinnar gerðu verulegar athugasemdir við útfærslu einstakra ákvæða. Hinar fjölmörgu breytingartillögur meiri hluta nefndarinnar fela í raun í sér viðurkenningu á þessu. Telja verður að þær séu flestar til þess fallnar að bæta frumvarpið en eins og síðar verður vikið að telur minni hlutinn að lengra hefði þurft að ganga í breytingum að ýmsu leyti.

Afmörkun á efni frumvarpsins.
    Eins og kemur fram í greinargerð með frumvarpinu tekur það aðeins til breytinga á stjórnskipulagi bankans. Er það stór galli að mati minni hlutans enda hafa fjölmargir bent á að endurskoðunar væri þörf á mun fleiri þáttum laganna en stjórnskipulaginu. Þannig hafa margir bent á að markmiðum bankans væru settar of þröngar skorður í núgildandi lögum þar sem í 3. gr. laganna segir að meginmarkmið bankans sé að stuðla að stöðugu verðlagi. Á það var bent í starfi viðskiptanefndar að eðlilegt væri að skoða þetta atriði en ekki reyndist áhugi hjá meiri hlutanum að fara í gegnum þá umræðu við afgreiðslu þessa máls. Á sama hátt hefur sjálf peningamálastefna bankans sætt gagnrýni úr ýmsum áttum en umfjöllun um hana var einnig vísað inn í framtíðina.
    Ekki var heldur áhugi hjá meiri hluta nefndarinnar að ræða víðtækari skipulagsbreytingar hjá þeim stofnunum sem eftirlit hafa með fjármálamörkuðum hér á landi. Minni hlutinn vakti athygli á hugmyndum sem fram hafa komið um hugsanlega sameiningu Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins eða einhvers konar breytingum á verkaskiptingu þessara stofnana en ekki var vilji til að taka slíkar hugmyndir til umfjöllunar hjá nefndinni.
    Viljaleysi ríkisstjórnarinnar og meiri hluta nefndarinnar til að skoða þessa og fleiri þætti seðlabankalaganna hlýtur að vekja spurningar um tilgang frumvarpsins. Yfirlýst markmið með flutningi þess er samkvæmt greinargerð að bregðast við þeim áföllum sem þjóðarbúið hefur orðið fyrir á undanförnum mánuðum, ekki síst áföllum í sambandi við breytingar á fjármálamörkuðum, hérlendis sem erlendis. Í stað þess að skoða öll þau atriði sem til athugunar hljóta að koma sem raunveruleg viðbrögð við fjármálakreppunni er látið við það sitja að leggja til lagabreytingar varðandi stjórn Seðlabankans. Tilgangur þeirra breytinga er augljóslega eingöngu að ná fram því markmiði, sem fram kemur í greinargerð, að stuðla að verulegri uppstokkun og endurnýjun i yfirstjórn bankans.

Einstakir efnisþættir og álitamál.
Einn eða fleiri bankastjórar.
    Í upphaflegu frumvarpi var gert ráð fyrir einum bankastjóra og ekkert fjallað um staðgengil hans. Sætti þetta atriði talsverðri gagnrýni umsagnaraðila og eru viðbrögð meiri hlutans að gera tillögu um aðstoðarbankastjóra sem skipaður verði með sama hætti og sömu skilyrðum og bankastjórinn. Minni hlutinn telur þetta ótvírætt til bóta. Ástæða er hins vegar til að vekja athygli á því að nái breytingartillagan fram að ganga verður mun minni breyting á skipulagi yfirstjórnar bankans heldur en yfirlýst stefna ríkisstjórnarinnar gerði ráð fyrir. Í stað eins bankastjóra sem gegnir hlutverki formanns bankastjórnar og tveggja annarra bankastjóra koma einn bankastjóri og einn aðstoðarbankastjóri. Það er því aðeins um að ræða fækkun um einn í yfirstjórninni og breytingu á titlum.

Skilyrði um menntun og hæfni.
    Í frumvarpinu var upphaflega lagt til að seðlabankastjóri skyldi hafa lokið meistaraprófi í hagfræði og búa yfir víðtækri reynslu og þekkingu á peningamálum. Hörð gagnrýni kom fram á þetta ákvæði, bæði við umræður í þinginu og í athugasemdum umsagnaraðila, og var það niðurstaða meiri hlutans að gera breytingar til að koma til móts við þau sjónarmið. Sú breytingartillaga gerir ráð fyrir að seðlabankastjóri skuli hafa lokið háskólaprófi í hagfræði eða tengdum greinum og búa yfir víðtækri reynslu og þekkingu á fjármálastarfsemi, efnahags- og peningamálum.
    Minni hlutinn telur þessa breytingu vissulega vera til bóta en telur þó að of skammt sé gengið. Sérstaklega er ástæða til að vekja athygli á því að orðalagið „hagfræði eða tengdum greinum“ getur kallað á verulegan túlkunarvanda og spyrja má spurninga um tengsl einstakra háskólagreina við hagfræði. Almennt er líka ástæða til að vekja athygli á því að margvíslegt háskólanám getur verið góður grunnur fyrir seðlabankastjóra, einkum ef hann hefur til að bera aðra þá þekkingu og reynslu sem getið er um í ákvæðinu. Væri því eðlilegra að hafa ákvæðið enn opnara og vísa til háskólaprófs og víðtækrar þekkingar og reynslu á fjármálastarfsemi, efnahags- og peningamálum til að útiloka ekki hæfa einstaklinga sem ekki hafa háskólamenntun sem fellur nákvæmlega undir skilgreininguna á hagfræði eða tengdum greinum. Væri slík opin skilgreining í meira samræmi við löggjöf erlendis, enda hefur ekki tekist að finna þess dæmi í lögum annarra ríkja að gerðar skuli sérstaklega kröfur um tiltekna háskólamenntun. Breyting í þessa átt væri líka í samræmi við ábendingar margra umsagnaraðila, t.d. Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, sem í formlegri umsögn frá 12. febrúar sl. segir að venjulega séu ekki í lögum gerðar sérstakar menntunarkröfur til Seðlabankastjóra heldur vísað til viðurkenndrar þekkingar og reynslu. Raunar kemur fram í umsögn frá Seðlabanka Íslands að í upphaflegum athugasemdum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins við frumvarpið hafi sérstaklega verið tiltekið að embættispróf í lögfræði ásamt víðtækri reynslu væri fullnægjandi skilyrði. Þessar upphaflegu athugasemdir hafa hvorki fengist birtar opinberlega né verið unnt að fá þær afhentar viðskiptanefnd þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir.

Peningastefnunefnd.
    Áður var gagnrýnt að seðlabankastjóri væri samkvæmt frumvarpinu of einráður um skipanir í nefndina en viðbrögð meiri hlutans eru á þá leið að flytja nær allt skipunarvald til forsætisráðherra. Með þessu er jafnvægi fært verulega til, í stað þess að bankastjóri hafi yfirgnæfandi áhrif eru valdið fært til forsætisráðherra. Hið mikla vald forsætisráðherra vekur spurningar um sjálfstæði bankans, ekki síst þegar litið er til þess hve marga sem sæti eiga í nefndinni einn og sami forsætisráðherrann á að skipa við gildistöku laganna. Minni hlutinn leggur því til að við frumvarpið bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða sem geri ráð fyrir að í upphafi skuli bankaráð skipa annan tveggja sérfræðinga á sviði efnahags- og peningamála og að sú skipun gildi til fjögurra ára.
    
Ákvæði til bráðabirgða.
    Breytingartillögur meiri hlutans gera ráð fyrir að núverandi bankastjórar láti af störfum þegar við gildistöku laganna og mun þá forsætisráðherra jafnframt setja tímabundið bankastjóra og aðstoðarbankastjóra án auglýsingar. Skulu þeir gegna embætti þar til skipað hefur verið í stöðurnar á grundvelli auglýsingar og einnig að undangengnu mati þriggja manna nefndar sem meta á hæfni umsækjenda í samræmi við breytingartillögur meiri hlutans. Hætt er við að þetta valdi langvarandi óvissu um stjórnun bankans því ljóst er að allt þetta ferli getur tekið allt frá nokkrum vikum upp í nokkra mánuði. Telur minni hlutinn að mikilvægt sé að fara vel yfir möguleika í þessu sambandi til þess að unnt verði að tryggja sem kostur er stöðugleika í stjórn bankans.
    Minni hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGUM:


     1.      Við 3. gr. Greinin orðist svo:
                      23. gr. laganna orðast svo:
                      Forsætisráðherra skipar seðlabankastjóra og aðstoðarseðlabankastjóra til fimm ára í senn. Seðlabankastjóri og aðstoðarseðlabankastjóri skulu hafa lokið háskólaprófi og búa yfir víðtækri reynslu og þekkingu á fjármálastarfsemi og efnahags- og peningamálum. Aðeins er hægt að skipa sama mann seðlabankastjóra eða aðstoðarseðlabankastjóra tvisvar sinnum. Seðlabankastjóri ber ábyrgð á rekstri bankans og fer með ákvörðunarvald í öllum málefnum hans sem ekki eru falin öðrum með lögum þessum. Aðstoðarseðlabankastjóri er staðgengill seðlabankastjóra.
                      Við skipun í embætti seðlabankastjóra og aðstoðarseðlabankastjóra skal forsætisráðherra skipa þriggja manna nefnd er hafi það hlutverk að leggja mat á hæfni umsækjenda. Skal einn nefndarmaður skipaður samkvæmt tilnefningu samstarfsnefndar háskólastigsins, einn samkvæmt tilnefningu bankaráðs Seðlabanka Íslands og einn án tilnefningar og skal hann vera formaður nefndarinnar.
                      Forfallist seðlabankastjóri eða aðstoðarseðlabankastjóri getur forsætisráðherra sett menn tímabundið í stöður þeirra.
                      Seðlabankastjóri setur reglur um umboð starfsmanna og aðstoðarseðlabankastjóra til að skuldbinda bankann með undirskrift sinni og skulu reglurnar staðfestar af bankaráði, sbr. 28. gr.
     2.      Við bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:
                      Við gildistöku þessa ákvæðis skal bankaráð, þrátt fyrir 2. mgr. 24. gr. laganna, skipa annan tveggja sérfræðinga á sviði efnahags- og peningamála til fjögurra ára.

Alþingi, 19. febr. 2009.



Birgir Ármannsson,


frsm.


Guðfinna Bjarnadóttir.


Árni M. Matthiesen.



Jón Magnússon.




     Með nefndarálitinu er útbýtt þeim umsögnum sem nefndinni bárust um málið.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.