Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 136. máls.
137. löggjafarþing 2009.
Þskj. 335 — 136. mál.
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Nefndin hefur fjallað ítarlega um málið og fengið á sinn fund Ólaf Darra Andrason frá Alþýðusambandi Íslands, Guðlaugu Kristjánsdóttur frá Bandalagi háskólamanna, Árna Huldar Sveinbjörnsson frá Fjármálaeftirlitinu, Steingrím J. Sigfússon fjármálaráðherra og Indriða H. Þorláksson, aðstoðarmann fjármálaráðherra og fulltrúa í samninganefndinni um Icesave, Harald Líndal Haraldsson og Marinó G. Njálsson frá Hagsmunasamtökum heimilanna, Helga Áss Grétarsson og Sigurð Hannesson frá Indefence-hópnum, Benedikt Bogason héraðsdómara, Jakob Möller hrl., Eirík Jónsson frá Kennarasambandi Íslands, Árna Stefán Jónsson frá SFR, Elviru Méndez-Pinedo, lektor og doktor í Evrópulögum, Lárus Ögmundsson og Jón L. Björnsson frá Ríkisendurskoðun, Karl Björnsson og Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Svavar Gestsson, sendiherra og formann samninganefndarinnar um Icesave, Pál Þórhallsson, lögfræðing í forsætisráðuneytinu og fulltrúa í samninganefndinni um Icesave, Sesselju Sigurðardóttur, lögfræðing í utanríkisráðuneytinu, Áslaugu Árnadóttur, skrifstofustjóra í viðskiptaráðuneytinu, formann stjórnar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta og fulltrúa í samninganefndinni um Icesave, Ernu Bjarnadóttur frá Bændasamtökunum, Jónínu Björk Guðnadóttur frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Harald Inga Birgisson frá Viðskiptaráði, Jón Steindór Valdimarsson frá Samtökum iðnaðarins, Margréti Kristmannsdóttur frá Samtökum verslunar og þjónustu, Herdísi Hallmarsdóttur, Halldór H. Backman og Kristin Bjarnason frá slitastjórn Landsbanka Íslands hf., Einar Jónsson, Sigurjón Geirsson og Ársæl Hafsteinsson frá skilanefnd Landsbanka Íslands hf., Eirík Elís Þorláksson frá Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta, Gylfa Magnússon viðskiptaráðherra, Svein Harald Øygard seðlabankastjóra, Lilju Alfreðsdóttur, Ásgeir Daníelsson, Sigríði Logadóttur, Sturlu Pálsson, Sigurð G. Thoroddsen og Jón Sigurgeirsson frá Seðlabanka Íslands, en Sturla var jafnframt fulltrúi í samninganefndinni um Icesave, Einar Gunnarsson, skrifstofustjóra í utanríkisráðuneytinu, Ragnar H. Hall hrl. og Eirík Tómasson lagaprófessor, Steinunni Guðbjartsdóttur frá skilanefnd Glitnis hf., Jón Gunnar Jónsson bankamann, Hörð F. Harðarson hrl., Ástráð Haraldsson hrl., Peter Dyrberg, ráðgjafa samninganefndarinnar um Icesave, Gunnar Haraldsson, Sigurð Jóhannesson og Svein Agnarsson frá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands og Lee Buchheit, lögmann í New York.
Þá hafa nefndinni borist skriflegar umsagnir frá fjármálaráðuneytinu, Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, Indefence-hópnum, Ríkisendurskoðun, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Seðlabanka Íslands og Siðfræðistofnun Háskóla Íslands, svo og frá lögmönnunum Elviru Méndez-Pinedo og Eiríki Tómassyni. Að auki hefur nefndin kynnt sér mikinn fjölda gagna og fengið álit efnahags- og skattanefndar og utanríkismálanefndar um tiltekna þætti málsins.
I. Markmið.
Markmið frumvarpsins, sem um ræðir, er að veita fjármálaráðherra heimild, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. Ábyrgðin tekur til höfuðstóls lánanna eins og hvor um sig mun standa að sjö árum liðnum frá undirritun samninganna, 5. júní 2016, auk vaxta af lánsfjárhæðinni, og afmarkast að öðru leyti af ákvæðum samninganna, þ.m.t. endurskoðun þeirra og fyrirvörum sem fram koma í nefndaráliti þessu og breytingartillögum meiri hlutans.
II. Forsaga málsins.
Í desemberlok 1999 innleiddi Alþingi tilskipanir 94/19/EB um innlánstryggingar og 97/7/ EB um tryggingakerfi fyrir fjárfesta með lögum nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, og varð sjálfseignarstofnunin Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta til á grundvelli þeirra. Markmið laganna um innstæðutryggingar er að veita innstæðueigendum lágmarksvernd gegn greiðsluerfiðleikum innlánsstofnunar, og nam hún við fall bankanna allt að 20.887 evrum.
i. Landsbankinn stofnar útibú í Bretlandi og Hollandi.
Landsbanki Íslands hf. stofnaði útibú í Bretlandi í mars 2005 og í Hollandi haustið 2007 og var það tilkynnt Fjármálaeftirlitinu, en stofnun útibús í öðru landi er þó ekki háð sérstöku starfsleyfi frá stofnuninni. Á svipuðum tíma keypti Landsbankinn, og aðrir íslenskir bankar, erlenda banka sem urðu að dótturfélögum þeirra. Þeir lutu eftirliti yfirvalda í viðkomandi löndum og voru innstæður í dótturfélögunum því tryggðar hjá innstæðutryggingakerfum þeirra. Það átti hins vegar ekki við um útibúin þar sem innstæður þeirra voru tryggðar í íslenska kerfinu. Því er eðlismunur á dótturfélögum og útibúum; starfsemi dótturfélaga er tryggð í starfrækslulandinu en útibúin tryggð í upprunalandinu. Dótturfélag er með öðrum orðum sjálfstætt félag en útibú er rekið á ábyrgð þess félags sem það á, í þessu tilviki Landsbanka Íslands hf. á Íslandi. Við fall dótturfélags ber innstæðutryggingarsjóður þess lands þar sem það starfar ábyrgð á innstæðum samkvæmt reglum sem um hann gilda. Ábyrgðin af Icesave-skuldbindingunum í Bretlandi og Hollandi fellur á íslenska innstæðutryggingarsjóðinn en ekki tryggingarsjóði þeirra landa þar sem útibúin voru staðsett. Af þessum sökum urðu Icesave-skuldbindingarnar til.
ii. Landsbankinn tekur við innlánum undir nafninu Icesave.
Landsbanki Íslands hf. hóf að taka við innlánum í útibú sitt í Bretlandi í október 2006 undir nafninu Icesave og undir sama heiti þegar útibúið í Hollandi var opnað síðari hluta maí 2008. Viðskiptin urðu fljótt mikil. Samtals áttu um 340 þúsund sparifjáreigendur innstæður í útibúum Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi og Hollandi, þar af á annað hundrað þúsund í hinu síðartalda, þegar yfir lauk.
Innstæður á Icesave-reikningum í útibúi Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi námu 4,5 milljörðum punda (jafngildi 963,2 milljarða íslenskra króna á verðlagsforsendum frumvarpsins sem miðast við gengi Seðlabanka Íslands á framlagningardegi þess, 30. júní 2009) og í Hollandi 1,67 milljörðum evra (jafngildi 303,3 milljarða íslenskra króna). Ríflega helmingur þeirra, samtals um 740,8 milljarðar kr., lendir á Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi, eða sem nemur um 2,35 milljörðum punda (jafngildi 500 milljarða íslenskra króna) auk 1,3 milljarða evra (jafngildi 240,8 milljarða íslenskra króna). Eftir standa um 2,2 milljarðar punda (jafngildi 463,2 milljarða íslenskra króna) og 345 milljónir evra (jafngildi 62,5 milljarða íslenskra króna) sem eru utan ábyrgðar sjóðsins og falla á tryggingakerfi Bretlands og Hollands. Allt í allt áttu 469 innstæðueigendur innstæður umfram 100.000 evrur og nemur heildarinnstæðan 40 milljónum evra. Þessir aðilar eiga forgangskröfu í þrotabú Landsbanka Íslands hf.
Heildsöluinnlán, þ.e. innlán flestra fyrirtækja, félagasamtaka og stofnana, standa utan tryggingakerfa Bretlands og Hollands og falla því ekki undir lánasamningana. Heildsöluinnlán í útibúi Landsbanka Íslands hf. í Lundúnum námu í október 2008 um 544,5 milljónum punda og voru innlánseigendur á annað hundrað. Í útibúinu í Amsterdam voru um 30 heildsöluinnstæðueigendur og innlán þeirra námu um 250 milljónum evra. Á Íslandi var þessu á annan veg farið, þar sem íslensk stjórnvöld höfðu ekki nýtt undanþágu tilskipunarinnar til að undanþiggja heildsöluinnlán frá tryggingakerfinu, svo þessir innlánseigendur njóta íslenskrar lágmarkstryggingar sem nemur 20.887 evrum og verða að gera kröfu í þrotabú Landsbanka Íslands hf. eins og aðrir kröfuhafar.
iii. Eignir tryggingarsjóðsins.
Við fall Landsbankans, 6. október 2008, áttu fjölmargir kröfu í bú hans, heima og erlendis. Kröfurnar eru af ólíkum toga, jafnt frá einstaklingum, félagasamtökum, sveitarfélögum og fyrirtækjum. Kröfur innlánseigenda hjá útibúum bankans í Bretlandi og Hollandi lúta íslenskum lögum um lágmarksvernd innstæðutrygginga sem nam við hrun bankans 20.887 evrum. Íslenska tryggingarsjóðnum bar því samkvæmt lögum að greiða öllum innstæðueigendum á Icesave-reikningunum í Bretlandi og Hollandi þessa lágmarksupphæð, eða að því marki sem eignir hans hrykkju til. Auk þess hafði Landsbankinn fengið aukaaðild að breska tryggingarsjóðnum þannig að hann bætti við íslensku lágmarkstrygginguna frá 20.887 evrum upp í 50.000 pund. Við bankahrunið reyndust eignir íslenska sjóðsins ekki duga fyrir lágmarksverndinni og ákváðu bresk og hollensk stjórnvöld að nýta sér umframtryggingarheimildir Evróputilskipunar 94/19/EB um innstæðutryggingar. Stjórnvöld beggja ríkja ákváðu einhliða að auka verndina þannig að í Bretlandi voru innstæður tryggðar til fulls en í Hollandi upp að 100 þúsund evrum.
Eignir íslenska tryggingarsjóðsins voru aðeins brot af þeim skuldbindingum sem hann stóð frammi fyrir, þrátt fyrir að hann hafi uppfyllt reglur um innstæður í samræmi við gildandi lög og ákvæði innstæðutilskipunarinnar, við fall íslensku bankanna, þ.m.t. Landsbankans. Skv. 10. gr. laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta er stjórn sjóðsins heimilt að taka lán svo að sjóðnum sé fært að standa við skuldbindingar sínar. Í þessu tilviki lá ljóst fyrir að um umtalsvert lán yrði að ræða, eða sem nemur um helmingi af áætlaðri vergri landsframleiðslu 2009 en eigið fé innstæðudeildar sjóðsins nam 16,1 milljarði kr. í árslok 2008. Ljóst var að íslenski tryggingarsjóðurinn stóð ekki sjálfur undir skuldbindingu af þessari stærðargráðu. Icesave-skuldbindingin, sem í eðli sínu er skuld einkafyrirtækis og ekki á ábyrgð almennra skattborgara, varð að milliríkjadeilu. Bresk og hollensk stjórnvöld kröfðust uppgjörs. Þau voru reiðubúin að lána sjóðnum, en þó aðeins gegn því að veitt yrði ríkisábyrgð.
iv. Skuld einkafyrirtækis verður að milliríkjadeilu.
Það er hér sem Icesave-deilan rís. Íslensk stjórnvöld telja að óvissa ríki um að þeim beri lagaleg skylda til að ábyrgjast innstæður í útibúum erlendis umfram þær eignir sem fyrir hendi eru í tryggingarsjóði innstæðueigenda hverju sinni, enda hafi hann verið settur á fót í samræmi við skuldbindingar landsins og standist allar kröfur sem gerðar eru til slíkra sjóða. Sjóðurinn er með öðrum orðum að fullu fjármagnaður í samræmi við kröfur Evrópusambandsins.
Til að leysa þessa deilu gengu íslensk stjórnvöld til samninga við bresk og hollensk stjórnvöld en töldu að þeim bæri engin lagaleg skylda til að veita ríkisábyrgð.
Icesave-samningarnir byggjast á þeirri meginforsendu að íslensk stjórnvöld höfðu ítrekað nokkrum sinnum í aðdraganda bankahrunsins að þau mundu standa við skuldbindingar samkvæmt tilskipun 94/19/EB og að yfirvöld styddu Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta til þess ef þörf krefði. Í því sambandi má nefna bréf viðskiptaráðuneytisins til breska fjármálaráðuneytisins, dagsett 20. ágúst og 5. október 2008. Mikilvægt er að hafa í huga að yfirlýsingarnar voru gefnar áður en fyrir lá að allir stóru íslensku bankarnir lentu í greiðsluerfiðleikum. Þegar bankarnir féllu allir nokkurn veginn samtímis vöknuðu því spurningar um hvort, og þá hvernig, evrópskum tryggingakerfum innstæðna væri ætlað að taka á slíkri stöðu.
v. Lagaleg óvissa.
Íslensk stjórnvöld töldu ljóst að forsendur tilskipunarinnar væru hrun einstakra banka en ekki almennt kerfishrun. Því væri vafi á því hvort tilskipunin ætti við með sama hætti í slíkum tilvikum og nauðsynlegt væri að fá úr því skorið með lögformlegum hætti fyrir dómstóli eða gerðardómi hvort íslenska ríkinu bæri að ábyrgjast greiðslur til innlánseigenda ef þær færu fram úr því sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta gæti staðið undir. Þessari afstöðu hefur verið haldið skýrt til haga í öllum viðræðum við stjórnvöld viðkomandi ríkja eftir að bankarnir féllu. Þessari túlkun tilskipunarinnar var alfarið hafnað, ekki einungis af þeim ríkjum sem hlut eiga að máli heldur öllum ESB-ríkjunum og Noregi að auki, eins og fram kemur jafnt í áliti meiri og minni hluta utanríkismálanefndar Alþingis, sem fjárlaganefnd leitaði til vegna umfjöllunar sinnar um málið. Hugmyndir um að úr þessu ágreiningsefni yrði skorið af hlutlausum úrskurðaraðila eða dómstóli náðu því ekki fram að ganga.
Enda þótt lagatúlkun íslenskra stjórnvalda væri áfram og staðfastlega haldið fram árituðu þau samkomulag við Hollendinga 11. október 2008 um lánaskilmála fyrir útgreiðslu lágmarksinnstæðutrygginga til hollenskra innstæðueigenda. Stjórnvöld á Íslandi höfðu þó ekki gefið dómstólaleiðina upp á bátinn. Til marks um það má nefna að á fundi í ráðherraráði ESB 4. nóvember 2008, skipuðu fjármálaráðherrum og ráðherrum efnahagsmála, var gerð tilraun til að ná samkomulagi um að leggja málið í gerðardóm með fulltrúum tilnefndum af ráðherraráði ESB, framkvæmdastjórn ESB, Eftirlitsstofnun EFTA og EFTA, en þann fulltrúa áttu íslensk stjórnvöld að tilnefna. Auk þess skipaði Seðlabanki Evrópu oddamanninn. Þremur dögum síðar, 7. nóvember, sögðu íslensk stjórnvöld sig frá gerðardóminum vegna þess að umboð dómsins, skammur vinnutími, bindandi niðurstaða og að öðru leyti ófullnægjandi málsmeðferð var ekki viðunandi að þeirra mati. Fulltrúar gerðardómsins, aðrir en fulltrúi Íslands, komu engu síður saman og gáfu samdóma álit eftir rúmlega sólarhringsskoðun um að íslenska ríkinu bæri að ábyrgjast greiðslu lágmarkstrygginga, samkvæmt tilskipuninni, dygðu eignir Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta ekki til.
vi. Umsamin viðmið.
Þegar ljóst var að engar undirtektir hlytust við að leggja málið fyrir dómstól eða annars konar úrskurðaraðila sem íslensk stjórnvöld gátu sætt sig við, ágreiningurinn var farinn að hafa áhrif á stuðning við efnahagsáætlun ríkisstjórnarinnar og tafir urðu á afgreiðslu stjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á umsókn Íslands ákváðu íslensk stjórnvöld að leita pólitískrar lausnar á málinu. Niðurstaða um umsamin viðmið (e. agreed guidelines) – svokölluð Brussel- viðmið – náðist milli deiluaðila 14. nóvember 2008 en þau hljóða svo:
1. Ríkisstjórn Íslands hefur átt viðræðufundi með stofnunum Evrópusambandsins og hlutaðeigandi aðildarríkjum þess um skuldbindingar Íslands samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið að því er tekur til tilskipunar um innstæðutryggingar 94/19/ EB. Aðilar komu sér saman um að tilskipunin um innstæðutryggingar hefði verið felld inn í löggjöfina um Evrópska efnahagssvæðið í samræmi við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið og gilti því á Íslandi með sama hætti og hún gildir í aðildarríkjum Evrópusambandsins.
2. Viðurkenning allra aðila á þessari lagalegu stöðu greiðir fyrir skjótri niðurstöðu samningaviðræðna þeirra sem nú standa yfir um fjárhagsaðstoð við Ísland, þ.m.t. við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Þessar samningaviðræður skulu fara fram með samhæfðum og samræmdum hætti og skal þar tekið tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt.
3. Stofnanir Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins munu taka áframhaldandi þátt í þessu ferli sem fer fram í samráði við þær.
Brussel-viðmiðin reyndust vatnaskil í því samningaferli sem hafið var. Með þeim má segja að skorið hafi verið á hnútinn í þeirri milliríkjadeilu sem risin var vegna Icesave-reikninganna; með öðrum orðum losuðu viðmiðin um það þrátefli sem ógnaði efnahagsstöðu Íslands. Að fengnum viðmiðunum var aukinheldur hægt að framlengja og styrkja samstarf Íslendinga og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og þar með gátu íslensk stjórnvöld haldið ótrauð áfram við endurreisn efnahagslífsins. Brussel-viðmiðin eru því grunnurinn að Icesave-samningunum. Þau þýddu í fyrsta lagi að íslensk stjórnvöld viðurkenndu að tilskipun 94/19/EB gilti á Íslandi með sama hætti og í aðildarríkjum ESB en jafnframt og í öðru lagi var lögð áhersla á að samningsaðilar mundu taka tillit til „hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna“ sem Ísland var komið í „og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt“. Þá var þess getið að samkomulagið greiddi fyrir skjótri niðurstöðu samningaviðræðna Íslands við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Til að tryggja að þetta gengi eftir var í þriðja lagi lögð sérstök áhersla á að stofnanir ESB og EES tækju áfram þátt í samningaferlinu sem færi fram í samráði við þær. Hér er rétt að hafa í huga að á fundum fulltrúa samninganefndar íslenskra stjórnvalda með fjárlaganefnd hefur komið fram sú skoðun þeirra að Icesave-samningarnir byggist á Brussel-viðmiðunum.
vii. Viljayfirlýsing íslenskra stjórnvalda til Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
Ekki var þó allt fengið með Brussel-viðmiðunum. Eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpinu reyndust hin umsömdu viðmið ekki nægjanleg til þess að greiða fyrir afgreiðslu á efnahagsáætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins en þau bættu andrúmsloft allra samningsaðila og skýrðu stöðuna. Daginn eftir að viðmiðin voru samþykkt var því hert sérstaklega á orðalagi 9. liðar viljayfirlýsingar íslenskra stjórnvalda til framkvæmdastjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um að Ísland standi við skuldbindingar sínar á grundvelli innstæðutryggingakerfisins. Þáverandi fjármálaráðherra og seðlabankastjóri undirrituðu eftirfarandi viðbót við viljayfirlýsinguna:
„Ísland hefur heitið því að virða skuldbindingar á grundvelli innstæðutryggingakerfisins gagnvart öllum tryggðum innlánshöfum. Þetta byggist á þeim skilningi að unnt verði að forfjármagna þessar kröfur fyrir tilstyrk viðkomandi erlendra ríkja og að jafnt Ísland sem þessi ríki séu staðráðin í að efna til viðræðna á næstu dögum með það að markmiði að ná samkomulagi um nánari skilmála vegna þessarar forfjármögnunar.“
viii. Ályktun Alþingis 5. desember 2008.
5. desember 2008 samþykkti Alþingi þingsályktun þar sem ríkisstjórninni var falið að ganga til samninga við bresk og hollensk stjórnvöld um lausn Icesave-deilunnar (177. mál á 136. þingi). Þar felur Alþingi ríkisstjórninni „að leiða til lykta samninga við viðeigandi stjórnvöld vegna innstæðna í útibúum íslenskra viðskiptabanka á Evrópska efnahagssvæðinu á grundvelli þeirra sameiginlegu viðmiða sem aðilar hafa komið sér saman um“ eins og segir orðrétt í þingsályktuninni.
Í nefndaráliti meiri hluta utanríkismálanefndar í því máli er m.a. fjallað um umboð ríkisstjórnarinnar til samningsgerðar og fram kemur að hagur af samningsbundinni lausn sé ótvíræður. Þar er skýrt tekið fram að óleystur ágreiningur geti sett EES-samninginn að hluta eða í heild í hættu, auk þess sem Norðurlöndin sæju sér ekki fært að taka þátt í efnahagsáætlun ríkisstjórnarinnar og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins meðan óvissa ríkti um lyktir málsins. Í nefndarálitinu er lagaleg óvissa alls málsins einnig áréttuð og sagt því til staðfestingar „að skýr lagaskylda væri ekki til staðar um ábyrgð íslenska ríkisins ef greiðslur til innlánseigenda færu fram úr því sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta gæti staðið undir“. Síðar er dómstólaleiðin reifuð með þeim orðum að miklir hagsmunir séu í húfi verði hin lagalega óvissa útkljáð fyrir dómstólum: „Ljóst er að miklir hagsmunir eru í húfi um niðurstöðu slíks máls fyrir báða aðila. Óhagstæð niðurstaða úr slíku máli um skuldbindingu Íslands hefði alvarlegar afleiðingar fyrir ríkissjóð. Á hinn bóginn má leiða að því líkur að lagaleg óvissa um þetta atriði gæti vegið að fjárhagslegum stöðugleika og trúverðugleika þess lagaumhverfis sem fjármálafyrirtækjum sem starfa innan vébanda Evrópusambandsins hefur verið skapað. Hagur þess að lausn finnist við samningaviðræður er því ótvíræður. Þess má geta að á meðan ágreiningur aðila um þetta efni var óleystur var sú hætta fyrir hendi að Evrópusambandsríkin gripu til aðgerða gagnvart Íslandi sem settu EES-samninginn að hluta eða í heild í hættu. Þá var ljóst að Norðurlöndin voru sammála um að nauðsynlegt væri að Ísland semdi um lausn á þessu máli, til að þau gætu séð sér fært að taka þátt í fjárhagslegri fyrirgreiðslu í tengslum við efnahagsáætlun ríkisstjórnarinnar og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Sama gilti um afstöðu annarra ríkja sem Ísland leitaði fyrirgreiðslu hjá. Með vísan í allt sem að framan greinir er að áliti meiri hlutans ljóst að leita þurfti pólitískrar lausnar á vandamálinu.“
Eftir að Alþingi samþykkti umboðið 5. desember 2008 áttu sér ekki stað formlegar viðræður við hollensk og bresk stjórnvöld fyrr en eftir ríkisstjórnarskiptin í byrjun febrúar. Þáverandi utanríkisráðherra átti hins vegar fundi með flestum utanríkisráðherrum Evrópusambandsins í Ósló og Helsinki dagana 3.–5. desember til að skapa skilning á þeim sérstöku aðstæðum sem væru á Íslandi. Á fundi með David Miliband, utanríkisráðherra Bretlands, var m.a. rætt um hvernig aðgerðir breskra stjórnvalda hefðu skaðað íslensk fyrirtæki og dýpkað þá kreppu sem Ísland ætti í. Mikilvægt væri að niðurstaða viðræðna ríkjanna tæki mið af þessu.
Hér verður ekki gerð frekari grein fyrir forsögu samninganna en vísað í álit efnahags- og skattanefndar og utanríkismálanefndar um þann þátt málsins.
III. Umfang Icesave-samninganna.
Lagafrumvarp um heimild til að ábyrgjast Icesave-lánin með samnefndum samningum felur í sér stærstu fjárhagsskuldbindingu sem lögð hefur verið fyrir Alþingi og nemur um helmingi áætlaðrar landsframleiðslu ársins 2009. Að mati fjármálaráðuneytisins nema núvirtar skuldbindingar vegna Icesave-lánanna um fjórðungi af skuldum ríkissjóðs þegar frá eru talin lán sem tengjast fyrirgreiðslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
Gert er ráð fyrir að 75% af kröfum vegna Icesave-innstæðnanna fáist greidd úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. og verði varið til að greiða niður höfuðstól lánanna og árlega vexti. Eignirnar hafa verið metnar af sérfræðingum á vegum skilanefndar Landsbanka Íslands hf., en veruleg óvissa ríkir um endanlega niðurstöðu matsins af völdum ótryggs efnahagsástands í Evrópu þar sem eigur bankans er að finna.
Fari svo að heimtur verði með þessum hætti reiknast Seðlabanka Íslands svo til að ábyrgð íslenska ríkisins vegna samninganna verði alls um 340 milljarðar kr. miðað við fyrrgreindar heimtur. Núvirði þeirrar fjárhæðar, miðað við umsamda vexti, nemur 240 milljörðum kr., eða sem svarar 17% af áætlaðri vergri landsframleiðslu (VLF) ársins 2009. Þessa fjárhæð er ætlunin að endurgreiða á átta árum, eða 30 milljarða kr. á ári, sem nemur 2,1% af áætlaðri vergri landsframleiðslu árið 2009.
Í Icesave-málinu takast á eignir og ábyrgð, skilvísi og skuldbindingar. Það hverfist ekki síst um þá staðreynd að íslenski tryggingarsjóðurinn hefur yfir tiltölulega litlum fjármunum að ráða miðað við þær miklu kröfur sem uppi eru.
IV. Icesave-samningarnir.
Lánasamningar milli Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi og Íslands, annars vegar, og fulltrúa breska fjármálaráðuneytisins og Hollands, hins vegar, svokallaðir Icesave-samningar, voru undirritaðir 5. júní 2009. Í þeim kemur m.a. fram bakgrunnur samninganna, skilmálar lánanna, gildistaka samninganna, endurgreiðslur, vaxtakjör, ábyrgð samningsaðila og jöfn meðferð kröfuhafa. Einnig taka samningarnir til breyttra aðstæðna, gildandi laga og lögsögu og með hvaða hætti fallið sé frá friðhelgisréttindum.
Í stórum dráttum fela samningarnir í sér að tryggingarsjóðurinn á Íslandi tekur lán hjá Bretum og Hollendingum að fjárhæð 2,35 milljarðar punda, annars vegar, og 1,3 milljarðar evra, hins vegar, sem endurgreiðist á 15 árum. Fyrstu sjö árin þarf ekki að greiða afborganir af lánunum umfram það sem tryggingarsjóðurinn fær greitt úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. Á síðari átta árunum er greitt af lánunum með 32 jöfnum afborgunum. Lánin bera 5,55% fasta ársvexti.
Icesave-samningarnir fela í sér að tryggingarsjóðurinn, sem er sjálfseignarstofnun, tekur lánin en ríkissjóður ábyrgist endurgreiðslur höfuðstóls og vaxta. Tryggingarsjóðurinn notar eignir sínar og eignir þrotabús Landsbankans til að greiða niður lánin en það sem upp á kann að vanta í lokin ábyrgist ríkissjóður. Áhættan sem lántökunni fylgir byggist því á endurheimt eigna úr þrotabúi Landsbankans en þar við bætist m.a. gengisáhætta og efnahagsleg óvissa sem nánar verður vikið að síðar.
V. Verkaskipting milli nefnda Alþingis.
Að lokinni 1. umræðu á Alþingi var frumvarpinu vísað til fjárlaganefndar sem hafði með höndum forræði málsins. Fjárlaganefnd fól tveimur fastanefndum að fjalla um tiltekna þætti málsins, þ.e. efnahags- og skattanefnd og utanríkismálanefnd. Fyrrnefndu nefndinni var falið að skoða getu þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum og greiðslum tengdum Icesave, í ljósi tekna ríkisins, gjaldeyris- og útflutningstekna og fleira sem tengist því. Einnig var nefndin beðin um að meta þau áhrif sem samningarnir koma til með að hafa á lánshæfismat, gengi og aðrar lykilefnahagsstærðir íslenska þjóðarbúsins, svo og að skoða samstarfsáætlun milli Seðlabankans, fjármálaráðuneytisins og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og leggja mat á þjóðhagshorfur. Verkefni utanríkismálanefndar var aftur á móti að skoða regluverk á Evrópska efnahagssvæðinu í ljósi Icesave-samninganna, samskipti við bresk og hollensk stjórnvöld, stjórnvöld á Norðurlöndum og í ESB, samskipti við aðrar þjóðir og þjóðarétt, aðdraganda samninganna og fleira því tengt. Einnig var óskað eftir því við utanríkismálanefnd að hún mæti áhrif þess á alþjóðasamskipti og þjóðarétt ef Alþingi staðfesti ríkisábyrgð á Icesave-samningunum eða neitaði að veita hana.
Álit meiri hluta og minni hluta nefndanna eru birt sem fylgiskjöl með nefndaráliti þessu.
VI. Lögfræðileg álitaefni.
Helstu lögfræðilegu álitaefnin sem nefndin ræddi á fundum sínum snúa að óvissuþáttum varðandi lánaskuldbindinguna. Einnig ræddi nefndin þjóðréttarlega stöðu íslenska ríkisins, takmörkun á friðhelgisréttindum og rétthæð krafna við úthlutun úr þrotabúinu.
Nefndinni barst fjöldi lögfræðilegra álita um einstök efnisatriði Icesave-samninganna og verða helstu umfjöllunarefnin rakin hér á eftir.
i. Lagaleg óvissa.
Því hefur verið haldið fram að Íslendingum sem þjóð beri ekki að endurgreiða þeim innstæðueigendum sem lögðu inn hjá íslensku bönkunum erlendis fyrir hrunið. Ísland hafi fullnægt skuldbindingum sínum með því að koma á fót innstæðutryggingakerfi sem hefði dugað undir öllum venjulegum kringumstæðum og slík kerfi skuli fjármögnuð af innlánsfyrirtækjum en ekki ríkinu. Þá komi fram í 24. málsgrein aðfaraorða tilskipunar 94/19/EB að aðildarríkin geti ekki orðið ábyrg gagnvart innstæðueigendum ef þau hafa komið upp innstæðutryggingakerfi í samræmi við tilskipunina. Einnig hefur verið bent á að hafi Evrópusambandið vakið upp þær réttmætu væntingar að innlánstryggingakerfin sem byggðust á tilskipuninni mundu að lágmarki tryggja 20.000 evra innstæður hjá hverjum og einum, þá væri Evrópusambandið bótaskylt í þeim tilvikum þar sem tryggingakerfin stæðu ekki undir þeim væntingum. Þeir ágallar sem fram hafi komið á reglum sem samdar voru af Evrópusambandinu geti ekki verið á ábyrgð íslenskrar þjóðar. Bent var á dóm Evrópudómstólsins í máli nr. C-222/02 en þar segir að tilskipunin geti ekki gert aðildarríki eða lögbær yfirvöld þeirra ábyrg gagnvart innstæðueigendum ef þau hafa séð til þess að koma á einu eða fleiri kerfum viðurkenndum af stjórnvöldum sem ábyrgjast innlán eða lánastofnanirnar sjálfar og tryggja að innstæðueigendur fái bætur og tryggingu í samræmi við skilmála í tilskipuninni.
Með tilliti til óvissunnar sem ávallt felst í málaferlum ásamt þeim tíma sem hefði þurft til að leysa deiluna fyrir Evrópudómstólnum eða öðrum alþjóðlegum dómstól var þeim sjónarmiðum komið á framfæri við nefndina að vel mætti færa fyrir því rök að efnahagslegur bati Íslands og hættan á því að brjóta EES-samninginn væri þyngri á metunum en kostnaður ríkisins við að útvega fjármagn til að greiða eigendum sparifjár á Icesave-reikningum lágmarkstryggingu. Hagnýt lagaleg lausn gæti verið sú að samþykkja ríkisábyrgð á lánunum til tryggingarsjóðsins og jafnframt leita leiða til að halda til haga rétti ef möguleikar skapast til að fá úrlausn um það efni. Sjö ára tímabil eins og lagt er til í lánasamningunum við Ísland virðist rúmur tími til að kanna til hlítar möguleika í þessu efni.
ii. Þjóðréttarleg staða íslenska ríkisins og endurskoðunarákvæði.
Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að með frumvarpinu óbreyttu tæki íslenska ríkið á sig ábyrgð sem lagaleg óvissa ríkti um á sviði Evrópuréttar. Tryggingarsjóðurinn væri einkaréttarlegur aðili og ríkið yrði sett í stöðu einkaréttarlegs samningsaðila þar sem samningsákvæði mundu tryggja stöðu lánveitanda fremur en lántaka. Þá var á það bent að þar sem samningarnir væru einkaréttarlegs eðlis verði alþjóðleg úrlausn þeirrar lagalegu óvissu sem ríkir vegna galla innstæðutryggingakerfisins aðskilin frá efndum ríkisins á Icesave-samningnum og þar sem skýr skil eru á milli þjóðaréttar og einkamálaréttar væri búið að rjúfa tengslin þar á milli með því að færa úrlausnina í þann búning sem hún er í. Þeirri gagnrýni var jafnframt komið á framfæri við nefndina að óvissa væri um það hvort íslenska ríkið ætti beinlínis rétt á að samningarnir yrðu teknir upp og endursamið, sjá 16. gr. breska samningsins, þó svo að skuldaþoli mundi hraka til muna miðað við slíkt mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 19. nóvember 2008 og ekki væri hægt að breyta samningunum nema með skriflegu samkomulagi milli samningsaðila, sbr. 13. gr. breska samningsins. Sambærileg ákvæði eru í hollenska samningnum. Meiri hlutinn telur því rétt að setja ríkisábyrgðinni tiltekin vel afmörkuð skilyrði.
iii. Rétthæð krafna.
Nefndin ræddi á fundum sínum um rétthæð krafna við úthlutun úr þrotabúi og stöðu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta sem kröfuhafa í búinu. Fyrir nefndinni kom fram gagnrýni á að við samningsgerðina hefði verið gengið út frá því að krafa Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta væri jafnsett kröfum bresku og hollensku sjóðanna. Ágreiningslaust er að þessar kröfur eru allar forgangskröfur í kjölfar setningar neyðarlaganna en deilt er um hvort íslenski tryggingarsjóðurinn eigi að njóta einhvers konar ofurforgangs. Þarna eru miklir fjárhagslegir hagsmunir í húfi. Miðað við forsendur við samningsgerðina fá forgangskröfuhafar allir sama hlutfall úr búinu upp í sínar kröfur. Ef gagnrýnendur hefðu á réttu að standa ætti að úthluta þannig að fyrst gengju fjármunir búsins til að mæta fyrstu 20.887 evrunum af hverri innstæðu áður en úthlutað yrði til þess sem umfram væri.
Fram kom að samninganefndin hefði talið að engin lagaheimild væri til þess að gera upp á milli forgangskröfuhafa. Fyrir lægi að tryggingarsjóðurinn yfirtæki hluta kröfu innstæðueiganda, að því marki sem sjóðurinn hefur greitt hana út til eigandans. Í raun væri um að ræða allt upp í þrjár kröfur sem lýst yrði í búið vegna einnar innstæðu, þ.e. kröfu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta vegna hinnar skyldubundnu tryggingar, því næst kröfu hollenska eða breska tryggingarsjóðsins vegna umframtryggingar, þar sem það á við, og loks eftirstöðvar kröfu innlánseigandans á hendur fjármálafyrirtækinu. Að kröfu viðsemjenda hefði til öryggis verið sett sérstakt ákvæði í samningana um að jafnræðis verði gætt milli sjóðanna sama á hvern veg verður úthlutað úr búinu, þeir muni með öðrum orðum bæta hver öðrum upp mismun ef einhver verður. Hefði verið á það fallist enda samrýmdist þetta þeim skilningi á íslenskum gjaldþrotarétti sem haldið var fram af hálfu Íslands við samningsgerðina.
Við meðferð málsins í nefndinni komu fram lögfræðingar sem drógu í efa að lagaforsendur við samningsgerðina væru réttar að þessu leyti. Ekki væri samkvæmt íslenskum rétti unnt að skipta upphaflegri kröfu innstæðueiganda upp í margar og framselja öðrum og fá úthlutun upp í hverja og eina sem sjálfstæða kröfu. Telja þeir að krafan gagnvart bankanum eða þrotabúi hans verði eftir sem áður ein, þannig að við úthlutun upp í forgangskröfur skuli eignir bankans fyrst renna til Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta og síðan, hrökkvi eignirnar til þess, til hollenska eða breska sjóðsins vegna umframtryggingar þar sem það á við og loks, ef eitthvað stendur eftir, til hins upphaflega innstæðueiganda eða þess sem komið hefur í hans stað. Máli sínu til stuðnings vísuðu þeir m.a. til framkvæmdar varðandi úthlutun krafna úr búi til Ábyrgðasjóðs launa. Telja þeir að með þeirri leið sem farin var í samningunum hafi í reynd verið fallist á gríðarlega miklar umframskuldbindingar, meiri en sanngjarnt gæti talist að féllu á íslenska skattgreiðendur.
Álit annarra lögfræðinga sem nefndin ræddi við studdu hins vegar samningsforsendurnar. Þar kemur fram að forgangskröfur vegna innstæðna, hvort sem þær hafa verið yfirteknar af Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta eða verið framseldar kröfuhafa, teljist jafnréttháar að því er varðar úthlutun úr búi fjármálafyrirtækja. Tryggingarsjóðurinn njóti því samkvæmt íslenskum gjaldþrotarétti ekki sérstaks forgangs (ofurforgangs) þegar kemur að úthlutun forgangskrafna. Ákvæði Icesave-samninganna um jafnræði milli tryggingarsjóða Íslands, Bretlands og Hollands rýri ekki að neinu leyti rétt íslenska tryggingarsjóðsins þegar kemur að úthlutun úr búi Landsbankans. Ef tryggingarsjóðnum hefði á hinn bóginn með lögum verið veittur sérstakur forgangur umfram aðra kröfuhafa sem ættu sambærilega kröfu, þ.e. kröfu vegna innstæðna, andstætt reglum kröfuréttar og gjaldþrotaréttar hvað kröfuröð og rétthæð krafna varðar, þá væri hætt við að slíkt fæli í sér brot á EES-samningnum.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að gríðarlega miklir hagsmunir eru tengdir niðurstöðu um það hvor túlkunin er rétt. Telur hann því rétt að búið verði svo um hnúta að tryggingarsjóðurinn láti reyna á réttarstöðu sína að þessu leyti. Þá lítur meiri hlutinn svo á, í samræmi við ábendingar sem nefndinni bárust, að allur kostnaður við greiðslustöðvun og slitameðferð bankanna og kostnaður við skilanefndir sé búskröfur í skilningi 110. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991.
iv. Beiting hryðjuverkalaga.
Kyrrsetning Breta á eignum Landsbanka Íslands hf. á grunni hryðjuverkalaga olli Landsbanka Íslands hf. og kröfuhöfum hans og Íslendingum öllum stórtjóni. Íslensk stjórnvöld mótmæltu frystingunni ítrekað og könnuðu möguleika til málsóknar vegna hennar. Í upphafi þessa árs komst þáverandi ríkisstjórn að þeirri niðurstöðu eftir gagngera lögfræðilega skoðun málsins að ekki væru forsendur fyrir málarekstri fyrir dómstólum vegna frystingarinnar. Sú niðurstaða gildir þó eingöngu fyrir íslenska ríkið sem slíkt. Í þessu ljósi ber að skilja ákvæði í lánasamningnum við Bretland (8. gr.) þar sem segir að íslenska ríkið falli frá kröfum á hendur viðsemjendum vegna Landsbankans sem risið hefðu fyrir samningsgerðina. Þetta ákvæði bindur til dæmis ekki skilanefnd Landsbanka Íslands hf., hluthafa í bankanum eða aðra hagsmunaaðila.
Nefndin beindi þeirri spurningu til fjármálaráðuneytisins hvers vegna ekki hafi verið farið fram á sambærilegt ákvæði um skaðleysi Íslands gagnvart Bretlandi sem innstæðukröfuhafa vegna setningar laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., neyðarlaganna svonefndu, og færslu innlendra innstæðna auk eigna til nýs félags, félags sem stofnað var á grunni Landsbanka Íslands hf., Nýja Landsbankans hf., NBI hf. Í svari ráðuneytisins kom fram að meint tjón Íslands vegna beitingar hryðjuverkalaganna hefði stutt kröfu Íslands um hagstæð lánakjör, svo sem lánstíma, greiðslufrest og vaxtakjör, og talið hefði verið að ásættanleg niðurstaða hefði náðst í því efni. Forsenda samninganna væri sú að bresk og hollensk yfirvöld virtu slitameðferð þrotabúsins, neyðarlögin og ráðstafanir sem gripið hefði verið til á grundvelli þeirra. Viðsemjendur mundu þá ekki höfða mál né styrkja málsókn út af þeirri ráðstöfun Fjármálaeftirlitsins að færa innstæður í útibúum Landsbanka Íslands hf. í NBI hf. og fjármálaráðherra Hollands hefði staðfest þá afstöðu með bréfi dagsettu 8. júlí 2009.
v. Takmörkun á friðhelgisréttindum.
Á fundum nefndarinnar var bent á að óviðunandi væri að ekki finnist í grein 16.3 í hollenska samningnum og 18. gr. í þeim breska einhvers konar takmörkun á því í hvaða eignum íslenska ríkisins unnt er að gera fullnustu.
Í báðum samningunum eru hefðbundin ákvæði lánasamninga um lög, lögsögu og takmörkun á friðhelgisréttindum. Ákvæðin eru samhljóða í samningunum en er skipað með mismunandi hætti. Í hollenska samningnum er ákvæðið hluti kaflans um lög og lögsögu, 16.3, en í breska samningnum er ákvæðið sjálfstæður kafli næst á eftir 17. kafla um lög og lögsögu. Fyrir nefndina komu upplýsingar þess efnis að bresk stjórnvöld hafi staðfest að ekki sé efnismunur á ákvæðunum og í báðum löndunum gildi friðhelgisréttindi á grundvelli Vínarsamningsins um stjórnmálasamband óháð takmörkuninni á friðhelgisréttindunum í samningunum. Þá sé þar jafnframt staðfest að þar sem Seðlabankinn er sjálfstæður lögaðili nái friðhelgistakmörkunin ekki til hans né til gjaldeyrisvarasjóðs bankans.
vi. Meginniðurstaða varðandi lagaleg álitaefni.
Fjárlaganefnd barst fjöldi lögfræðilegra álita um einstök efnisatriði Icesave-samninganna. Helstu álitaefnin sneru að ýmsum óvissuþáttum varðandi skuldbindingar Íslands gagnvart innstæðueigendum Icesave-reikninga í Bretlandi og Hollandi. Sömuleiðis hafa verið uppi ólíkar skoðanir á þjóðréttarlegri stöðu íslenska ríkisins og takmörkun á friðhelgisréttindum ásamt rétthæð krafna á milli tryggingasjóða landanna.
Það er mat meiri hlutans að ekki verði leyst úr öllum lögfræðilegum álitaefnum samninganna nema fyrir dómstólum. Þar er helst að nefna deiluefni sem uppi eru um rétthæð krafna við úthlutun úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. Meiri hlutinn leggur því fram breytingartillögur við frumvarpið sem varða þessi lögfræðilegu atriði.
VII. Efnahagsleg álitaefni.
Deilt er um áhrif Icesave-samninganna á íslenskt samfélag. Við lykilspurningum sem varða samningana hafa ekki fengist óumdeild svör. Pólitísk umræða um Icesave-samningana hefur litast af þessari óvissu.
Líklega verður ekki deilt um það að ein meginforsenda þess að íslenskt hagkerfi rísi undir þeim samningi sem hér er til umfjöllunar sé sú að skuldaþoli landsins verði ekki ógnað, með öðrum orðum að skuldsetningin beri ekki verðmætasköpun þjóðarbúsins ofurliði.
i. Áhrif samninganna á efnahag Íslands og endurskoðunarákvæði.
Það skiptir sköpum þegar efnahagsleg áhrif Icesave-samninganna eru metin að fyrir liggi greinargóð vitneskja um heildarskuldsetningu íslensku þjóðarinnar og ábyrgar og faglegar spár um skuldaþróun landsins á næstu árum. Nefndin áréttar að þessar spár eru háðar mörgum óvissuþáttum, en hefur engu síður lagt sig fram um að draga fram margar og ólíkar sviðsmyndir eða dæmi með breytilegum forsendum til að glöggva sig á mögulegum áhrifum af umræddum samningum.
Drjúgur tími fjárlaganefndar hefur farið í ítarlega skoðun á vægi endurskoðunarákvæðis samninganna, en þar er kveðið á um heimild íslenska ríkisins til að óska eftir viðræðum um endurskoðun samninganna ef skuldaþol íslenska þjóðarbúsins versnar til muna frá því sem það var áætlað í úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins í nóvember 2008. Fram kom við umfjöllun nefndarinnar að þess séu engin þekkt dæmi að í sambærilegum lánasamningum séu ákvæði um endurskoðun vegna þess að aðstæður hafi breyst lántaka verulega í óhag. Umrætt ákvæði felur ekki í sér skilyrðislausan rétt til endurskoðunar á samningunum heldur er hún háð samþykki viðsemjenda Íslendinga.
Það er mat meiri hlutans að herða verði á þessu atriði, sbr. ályktun Alþingis frá 5. desember 2008 um að leiða málið til lykta á grundvelli hinna sameiginlegu viðmiða sem kveða á um að tillit verði tekið til „hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna“ sem ríkja á Íslandi eftir algert kerfishrun, enda þarf ekki að efast um að endurreisn fjármála- og efnahagskerfis landsins er lykilforsenda þess að þjóðarbúið ráði við samningana. Hér verður vart séð annað en að það sé viðsemjendum Íslendinga beinlínis í hag að einmitt verði hert á þessu ákvæði.
ii. Hagvöxtur næstu ára.
Í fjölmörgum greinargerðum og umsögnum sem fjárlaganefnd hafa borist vegna Icesave- samninganna er bent á að geta þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum sem af þeim hljótast ráðist ekki síst af hagvaxtarþróun næstu ára.
Í áliti 2. minni hluta efnahags- og skattanefndar Alþingis um Icesave-málið er gagnrýnt að samningarnir taki ekkert mið af þessum þáttum sem einmitt geti haft úrslitaáhrif á möguleika Íslands til að ráða við þá. Í umræddu áliti er greinargóð lýsing á því hve miklu getur hér munað, en þar segir annars vegar: „Ef lítill eða enginn hagvöxtur verður hér á landi næstu árin er fyrirséð að þjóðin mun ekki geta aflað þess gjaldeyris sem þarf til að standa straum af skuldbindingunni.“ Hins vegar segir í álitinu: „Ef hagvöxtur verður myndarlegur næsta áratuginn, til að mynda 4–6% á ári, má sýna fram á að ekki verði vandkvæði bundið að standa við samninginn, jafnvel þótt eignir Landsbankans dugi skemur en gert er ráð fyrir.“
Hér eru dregnar upp ólíkar sviðsmyndir og óvissa ríkir um hver er líklegasta niðurstaðan. Óvissa sem fjárlaganefnd hefur ekki fengið eytt með öllu þrátt fyrir að hún hafi kynnt sér fjölmargar skýrslur og úttektir stofnana og frjálsra félagasamtaka á áhrifum Icesave-samninganna á efnahag landsmanna. Enda er það svo að forsendur hagvaxtar eru margar og nær allar óvissu undirorpnar.
iii. Hagvaxtarspár fjármálaráðuneytisins, Seðlabanka Íslands og Hagfræðistofnunar.
Í þessu ljósi er athyglisvert að skoða heldur ólíkar forsendur og hagvaxtarspár fjármálaráðuneytis, Seðlabanka Íslands og Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands, en fjárlaganefnd óskaði sérstaklega eftir áliti þessara stofnana á efnahagslegum áhrifum Icesave-samninganna á þjóðarbúið. Meiri hlutinn tekur fram að Hagfræðistofnun var fengin sérstaklega til að rýna í álit Seðlabankans.
Í forsendum fjármálaráðuneytisins er gert ráð fyrir að vöxtur vergrar landsframleiðslu á greiðslutímabili Icesave-skuldbindinganna fram til 2024 verði að jafnaði 167 milljarðar kr. og raunvöxtur að jafnaði 110 milljarðar kr. Ráðuneytið bendir reyndar á að hagvöxtur sé ekki beinlínis forsenda þess að þjóðarbúið ráði við Icesave-skuldbindingarnar, en orðrétt segir í úttekt þess: „Fari svo að ekki verði neinn hagvöxtur fram til loka endurgreiðslutímans en aðrar forsendur óbreyttar vex hlutfall endurgreiðslu um 0,1–0,2% af VLF á ári.“ Ráðuneytið telur að greiðslur vegna Icesave verði að jafnaði um 67 milljarðar kr., eða um 60% af árlegum raunvexti, og kemst að þeirri niðurstöðu að þrátt fyrir að greiðslurnar teljist verulegar sé ljóst að þær muni ekki hafa afleiðingar sem talist geti óbærilegar.
Greinargerð Seðlabanka Íslands gerir ráð fyrir að á tímabilinu 2010–2018 muni raunhagvöxtur hér á landi nema um 3% að meðaltali á ári, en jafnframt er gert ráð fyrir að verðbólga muni þróast hér á landi í samræmi við verðbólgumarkmið Seðlabankans næstu ár. Þessi niðurstaða hefur sætt gagnrýni. Þá hefur og verið gagnrýnt að Seðlabankinn byggir spá sína um sjálfbærni skuldabyrðinnar, þegar Icesave-skuldbindingunum hefur verið bætt við, á því að raungengi verði mjög lágt og mikill afgangur á viðskiptum við útlönd á umræddu tímabili. Bankinn er þannig þeirrar skoðunar að þjóðarbúið hafi efnahagslegar forsendur til að taka á sig Icesave-skuldbindingarnar. Í minnisblaði sínu reiknar Seðlabankinn út mismunandi fráviksdæmi, m.a. dæmi þar sem gert er ráð fyrir engum hagvexti.
Fjármálaráðuneytið tekur mið af hagvaxtarspá Seðlabankans en Hagfræðistofnun Háskóla Íslands telur að árlegur hagvöxtur næstu ára verði allt að tugum milljarða króna minni en grunnspá Seðlabankans gerir ráð fyrir, eða miklu nær 2%, og bendir á að Seðlabankinn hafi ekki lagt mat á mögulegan fólksflótta í úttekt sinni sem geti haft úrslitaáhrif á hagvöxt, hér á landi sem annars staðar. Hagfræðistofnun metur það svo að einvörðungu vegna Icesave- ábyrgðanna muni um hálft prósent þjóðarinnar, um 1.600 manns, flytja af landi brott ef miða má við reynslu annarra þjóða.
Hagfræðistofnun er að öðru leyti gagnrýnin á mat Seðlabankans á efnahagslegum áhrifum Icesave-samninganna á íslenskt samfélag og tekur auk þess útreikningum fjármálaráðuneytisins með ákveðnum fyrirvörum. Einkum og sér í lagi telur stofnunin að gengisþróun geti orðið með öðrum hætti en ráðuneytið og bankinn spá fyrir um og það eitt út af fyrir sig geti haft áhrif á greiðslubyrði lánanna. Þar fyrir utan verði að teljast líkur á því að ríkið verði að gefa sér lengri tíma til að greiða niður skuldir sínar þar sem mikinn aga þurfi á fjármál ríkisins til að mynda 3% árlegan tekjuafgang af rekstri ríkissjóðs frá og með 2014 eins og að sé stefnt.
iv. Álit meiri hluta efnahags- og skattanefndar.
Hér er vert að taka fram að í áliti meiri hluta efnahags- og skattanefndar um Icesave- skuldbindingarnar, sem fjárlaganefnd óskaði eftir, segir að vegna efasemda sem fram hafi komið um greiningu Seðlabanka Íslands hafi verið rætt hvort þörf væri á að skýra nánar endurskoðunarákvæði samninganna. Nokkuð hafi verið rætt um hrein skilyrði fyrir því að veita ríkisábyrgð í þessu efni og hver áhrif það hefði á gildi samkomulagsins, en orðrétt segir í áliti meiri hlutans: „Hugmyndir komu fram um að setja hámark á ábyrgðina sem nemur vissu hlutfalli af landsframleiðslu eða að setja það skilyrði að ábyrgðin félli niður að hluta eða að öllu leyti ef efnahagslegar forsendur bresta fyrir ábyrgðinni. Ábendingar komu fram um að landsframleiðsla væri ekki tækt viðmið til að afmarka ábyrgð íslenska ríkisins.
Því var einnig hreyft í nefndinni að ástæða væri til að nota líkindaútreikning til að meta áhættu íslenska ríkisins sem tengist eignum Landsbankans og eftir atvikum öðrum þáttum sem liggja til grundvallar mati á skuldaþoli þess en að fengnu áliti gesta telur meiri hlutinn að þetta sé ekki forsenda upplýstrar ákvarðanatöku í málinu.“
Síðar segir í áliti meiri hlutans: „Í aðalatriðum sýnir úttekt Seðlabankans að meginhagsmunir Íslands felast í því að rjúfa vítahring einangrunar landsins, skapa forsendur fjárfestingar og snúa þannig hjólum verðmætasköpunar á fullan skrið. Að þetta takist sem fyrst mun ráða mestu um að Ísland standi undir skuldbindingum sínum almennt, Icesave þar með talið. Stærsta ógnin stafar nú af víxlverkunum samdráttar, þar sem erfiðleikar einstakra aðila valda öðrum erfiðleikum og dýpka vandann með hverri viku sem líður. Hér mun ekki síst ráða miklu endurreisn bankanna sem þurfa að verða fjölskyldum og fyrirtækjum bakhjarl endurreisnar. Augljóst er að endurnýjun alþjóðlegrar lánafyrirgreiðslu er forsenda þeirrar endurreisnar.“
v. Endurheimtur eigna og greiðslubyrði.
Geta þjóðarbúsins til að rísa undir þeim byrðum sem hér um ræðir ræðst eins og að framan segir af skuldaþoli þjóðarinnar og hagvexti, en ekki síður af þeim endurheimtum úr búi Landsbanka Íslands hf. sem koma upp í greiðslur ábyrgðarinnar. Hér skiptir sköpum að vel takist til, enda eiga endurheimturnar að standa að mestum hluta undir höfuðstól lánsins sem bresk og hollensk stjórnvöld hafa veitt Íslendingum til að standa skil á sínum þætti áfallsins. Ein af meginforsendum í útreikningum fjármálaráðuneytisins á greiðslubyrði Icesave-lánsins er að eignir úr þrotabúi Landsbankans dugi fyrir 75% skuldbindingarinnar að lágmarki sem er metið gildi og því seint hafið yfir gagnrýni.
Í umfjöllun fjárlaganefndar um Icesave-málið hefur þeirri skoðun oftsinnis verið hreyft að illa verði búið við þá óvissu sem óneitanlega fylgi þessari helstu lykilforsendu að baki útreikningum á greiðslubyrði lánsins, en þar sem annars staðar í umfjöllun um málið greinir menn á um áhættuna sem er falin í mati á eignunum. Þá hefur verið bent á að eignir Landsbankans séu af ýmsum toga, í mörgum löndum og ólíkum myntum. Nokkrar séu mjög háðar efnahagsástandi í viðkomandi löndum, en aðrar síður. Ábyrgt sé í ljósi þessa – og að fenginni reynslu síðustu missira – að gera ráð fyrir mun verri endurheimtum, og hafa allt niður undir 40% verið nefnd í því sambandi af þeim sem helst hafa gagnrýnt útreikninga ráðuneytisins.
Hér eru enn og aftur dregnar upp mismunandi sviðsmyndir. Þegar gengið er út frá þessum tveimur forsendum um endurheimtur, grunndæmi fjármálaráðuneytisins um 75% heimtur og lakari niðurstöðu um 40% heimtur, sést vel hve miklu munar. Í fyrra dæminu gætu skuldbindingarnar vegna Icesave orðið 300 milljarðar kr. þegar greiðslur ættu að hefjast árið 2016 og greiðslubyrðin það ár næmi 44 milljörðum kr. Það jafngildir 2,5% af landsframleiðslu sem minnkar svo niður í 1,4% árið 2023. Í seinna dæminu um 40% heimtur gætu skuldbindingarnar vegna Icesave numið 582 milljörðum kr. við upphaf greiðslnanna árið 2016, sem kallaði á 103 milljarða kr. greiðslubyrði það ár, sem næmi 6,5% af landsframleiðslu í byrjun en lækkaði svo niður í 2,7% árið 2023.
Hér munar miklu. Í seinna dæminu er skuldbindingin tæplega 300 milljörðum kr. hærri en í því fyrra og greiðslubyrði fyrsta afborgunarárs nærri 60 milljörðum kr. meiri en fyrra dæmið gerir ráð fyrir.
Fjárlaganefnd hefur ekki forsendur til að meta verðmæti eignasafns Landsbanka Íslands hf. og byggir því á þeim upplýsingum sem hún hefur fengið frá umsjáraðilum eignanna.
Af samtölum fjárlaganefndar við skilanefnd Landsbankans hefur oftsinnis komið fram að eignasafn bankans hefur verið metið af sérfræðingum sem skilanefndin hefur ráðið sérstaklega til þess. Skilanefndin lýsir því svo að matið byggist eingöngu á vinnu þessara sérfræðinga og verði því að teljast almennt og hlutlægt. Verðmæti þess sé háð markaðsaðstæðum hverju sinni og geti því sveiflast mjög mikið á milli tímabila. Þá ríki óvissa um hvenær endurgreiðslur hefjist þar sem fastlega sé gert ráð fyrir málaferlum sem geti tafið útgreiðslurnar. Þar að auki sé óljóst hversu hratt endurgreiðslur skili sér í ljósi efnahagsástands í heiminum.
Að mati skilanefndar Landsbankans 30. apríl 2009 námu eignir búsins um 1.100 milljörðum kr. en forgangskröfur í búið 1.330 milljörðum kr. Eignir voru því fyrir 83% forgangskrafna. Þetta mat hefur verið í reglulegri endurskoðun og má geta þess að fjármálaráðuneytið hefur í útreikningum sínum í tengslum við samningagerðina miðað við 75% endurheimtur.
Fram hefur komið í viðræðum fjárlaganefndar og slitastjórnar Landsbanka Íslands hf. að skilanefndin hefur ekki gert sérstaka áætlun um endurgreiðsluferli krafna á hendur bankanum. Fjármálaráðuneytið gerir ráð fyrir að fram til ársins 2016 hafi 75% af kröfum forgangsréttarhafa verið greidd úr þrotabúi Landsbankans og þá verði skuldbindingin vegna Icesave- samninganna að meðtöldum áföllnum vöxtum komin í 415 milljarða kr. sem svari til 21% af vergri landsframleiðslu eins og hún er áætluð á þeim tíma. Verði endurheimtur 60% mun skuldbindingin nema 521 milljarði kr., eða 26% af VLF árið 2016, en endurheimtist 90% mun hún nema 309 milljörðum kr., eða 15% af VLF miðað við forsendur fjármálaráðuneytisins.
Hagfræðingar og bankamenn, sem komið hafa á fund fjárlaganefndar, hafa margir bent á mikilvægi þess að ríkið þrýsti á skjóta eignasölu Landsbankans til að greiða niður skuldbindingarnar, en miklar lagalegar og stjórnarfarslegar hindranir séu þar í veginum. Skilanefnd geti ekki áætlað endurheimtur á þessu stigi málsins þar sem kröfulýsingarfrestur sé ekki útrunninn. Hún hafi heldur ekki unnið greiðsluáætlun um útgreiðslur úr búinu og þar af leiðandi sé harla erfitt að sjá fyrir hvernig endurgreiðslum muni reiða af.
vi. Gengi og vextir.
Á fundum fjárlaganefndar, svo og fundum efnahags- og skattanefndar um álitaefni vegna Icesave-samninganna, hefur komið fram gagnrýni á spár Seðlabanka Íslands um þróun gengismála, en hún hefur vitaskuld mikil áhrif á greiðslugetu og skuldaþol.
Í áliti meiri hluta efnahags- og skattanefndar til fjárlaganefndar segir að ekkert einhlítt mat sé unnt að leggja á áhrif Icesave-samninganna á þróun gengis og vaxta og síst yfir jafnlangt tímabil og hér um ræði. Sú þróun sé margvíslegri óvissu háð og á hana hafi fjölmargir aðrir þættir áhrif. Síðar segir meiri hlutinn: „Gengi íslensku krónunnar hefur veikst jafnt og þétt á þessu ári. Í nokkra mánuði hefur verið beðið endurskoðunar á efnahagsáætlun íslenskra stjórnvalda sem unnin er í samstarfi við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Á henni byggist lánafyrirgreiðsla sjóðsins og Norðurlandanna. Að svo miklu leyti sem gerð Icesave-samninganna stuðlar að því að endurskoðuninni verði lokið og lánin veitt draga þeir úr líkum á veikingu krónunnar til skemmri tíma.“
Í fundargerð peningastefnunefndar Seðlabankans fyrir júlí 2009 kemur fram að til greina komi að bankinn grípi til stýrivaxtahækkunar til að koma í veg fyrir frekari veikingu krónunnar. Þar sem lánafyrirgreiðsla sjóðsins og Norðurlandaríkjanna á að styrkja gjaldeyrisvaraforðann eru Icesave-samningarnir til þess fallnir að styðja við frekara vaxtalækkunarferli, eða hið minnsta að draga úr líkum á vaxtahækkunum næstu mánuði.
Í áliti meiri hluta efnahags- og skattanefndar um þetta efni segir: „Til lengri tíma litið eru áhrif samninga af þessari stærðargráðu þau að veikja gengi krónunnar frá því sem annars hefði orðið og getur sú þróun haft áhrif á vaxtastig til hækkunar fremur en lækkunar.“ Á hitt beri að líta, segir meiri hlutinn, að samningslaus sé þjóðin ekki síður ótrygg um framtíð sína í þessum efnum: „… óvissan sem því fylgir getur haft afdrifaríkar afleiðingar fyrir gengis- og vaxtaþróun.“
vii. Lánshæfismat.
„Það er erfitt að spá og einkanlega um framtíðina. Þetta á ekki síst við um lánshæfismat. Þau alþjóðlegu fyrirtæki sem sérhæfa sig í lánshæfismati hafa verið gagnrýnd fyrir ofmat á lánshæfi ríkja og fyrirtækja í aðdraganda fjármálakreppunnar. Fram kom að aðferðafræði matsfyrirtækjanna væri til endurskoðunar og að það gæti leitt af sér strangara og neikvæðara viðhorf gagnvart Íslandi, sbr. nýlega lækkun Standard og Poor's á einkunn Landsvirkjunar,“ segir meiri hluti efnahags- og skattanefndar í áliti sínu til fjárlaganefndar en kveðst samt telja að áhrif Icesave-samninganna á lánshæfismat Íslands eigi eftir að verða jákvæð fremur en neikvæð í ljósi þeirrar óvissu sem hefur verið um skuldir þjóðarbúsins fram að þessu. Í áliti 2. minni hluta sömu nefndar er að hluta tekið undir þessi sjónarmið, Icesave-samningarnir eyði vissulega óvissu og þar af leiðandi verði „auðveldara að meta lánshæfi ríkissjóðs“, en 2. minni hluti nefnir því næst til sögunnar annars konar óvissu „um hver raunveruleg skuldastaða ríkissjóðs er“, og er hér vísað til óvissu um endurheimt eigna og áhrif hennar á endanlega skuldabyrði, hagvaxtarhorfur, almennar þjóðhagshorfur og það hald sem raunverulega sé í neyðarlögunum.
Erlend matsfyrirtæki á borð við Moody's fara varlega í umsögn sinni um þetta atriði, en álit þess er birt sem fylgiskjal nr. 6 með umsögn Seðlabanka Íslands. Þar segir að þótt enn sé sitthvað óljóst um stefnu í ríkisfjármálum gefist með Icesave-samningunum skýrari mynd en áður af skuldum ríkissjóðs Íslands. Telur matsfyrirtækið jákvætt að ákveðinni óvissu verði eytt um skuldastöðu þjóðarbúsins. Einnig kemur fram að Moody's telur að skuldastaðan með Icesave-samningnum verði viðráðanleg fyrir þjóðarbúið. Þá kom fram við umfjöllun nefndarinnar að fulltrúi Fitch Ratings hefur einnig verið jákvæður í garð þess að ákveðinni óvissu verði eytt í þessu máli.
viii. Meginniðurstaða um efnahagslega óvissu.
Meiri hluti fjárlaganefndar hefur komist að þeirri niðurstöðu að Ísland geti, miðað við gefnar forsendur, staðið við þær skuldbindingar sem felast í samningunum við Bretland og Holland. Fjármálaráðuneytið, Seðlabanki Íslands og Hagfræðistofnun Háskóla Íslands hafa að beiðni fjárlaganefndar gert áætlanir út samningstímann sem benda eindregið til þess að samningarnir geri Íslandi kleift að standa við skuldbindingarnar sem felast í þeim. Að mati meiri hlutans er þó öruggara að gera ráð fyrir því að sú efnahagslega kreppa sem Íslendingar glíma við geti sett mark sitt á greiðslugetu landsins til lengri tíma. Ófyrirséðir erfiðleikar gætu haft neikvæð áhrif á greiðslugetu Íslands og skert lífskjör verulega.
Meiri hlutinn leggur því til að ríkisábyrgðin takmarki greiðslur vegna Icesave-samninganna og að látið verði reyna á endurskoðunarákvæði samninganna komi til þess að ekki verði hægt að standa við greiðslur samkvæmt þeim.
VIII. Pólitísk álitaefni.
i. Tengsl við lánafyrirgreiðslu Norðurlandaríkja.
Í umfjöllun utanríkismálanefndar voru sérstaklega teknar fyrir afleiðingar þess að Alþingi felldi frumvarpið í atkvæðagreiðslu og hafnaði þar með ríkisábyrgð samninganna. Vísaði meiri hluti nefndarinnar til þess að „lausn deilunnar væri forsenda aðkomu Norðurlanda að efnahagsáætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins“ og „eitt skilyrða fyrir lánveitingu grannþjóða okkar“.
Það er sömuleiðis álit meiri hluta efnahags- og skattanefndar, eftir athugun sína og viðræður við ýmsa aðila, að lausn Icesave-deilunnar sé ein af forsendunum fyrir lánafyrirgreiðslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og tengdum lánum Norðurlandaríkja og að höfnun þess að ábyrgjast þau lán sem Icesave-málið veltur á muni leiða til verulegrar óvissu sem ógnað getur efnahagslegu öryggi þjóðarinnar.
Fram hefur komið á fundum nefndarinnar að útgreiðsla lána Norðurlandaríkjanna er háð ársfjórðungslegri endurskoðun efnahagsáætlunar íslenskra stjórnvalda og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Endurskoðunin er aftur háð lánsfjármögnun frá Norðurlöndunum.
Eins og nánar greinir í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar um frumvarpið undirgengust íslensk stjórnvöld með 9. lið viljayfirlýsingar íslenskra stjórnvalda til framkvæmdastjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, sem liggur til grundvallar lánafyrirgreiðslu sjóðsins, að virða skuldbindingar á grundvelli evrópska innstæðutryggingakerfisins gagnvart öllum tryggðum innlánshöfum. Í bréfi fulltrúa Norðurlandaríkjanna í samningaviðræðum um lán þeirra til Íslands, dags. 15. maí 2009, var það sett sem skilyrði að Ísland uppfyllti alþjóðlegar skuldbindingar sínar, þ.m.t. hvað varðar innstæðutryggingar. Sami skilningur kemur fram í greinargerð sænsku ríkisstjórnarinnar til sænska þingsins, dags. 2. júlí 2009, um lánafyrirgreiðslu til Íslands. Enn fremur kemur þar fram sá skilningur að með skilyrði um lausn deilu Íslendinga við Hollendinga og Breta með lánasamningum þessara aðila verði umrædd lán Norðurlandanna ekki látin standa undir Icesave-skuldbindingunni.
Því er að mati meiri hluta efnahags- og skattanefndar veruleg hætta á því að ef ábyrgðinni verður hafnað verði ekki af fyrrnefndri fyrirgreiðslu við Ísland og hver muni benda á annan um ástæður þess.
Rétt er að halda því til haga að 2. minni hluti utanríkismálanefndar kveðst ósammála þessu mati í áliti sínu til fjárlaganefndar og segir, svo dæmi sé tekið: „… verður því einfaldlega ekki trúað að Norðurlandaþjóðirnar hyggist beita Ísland þrýstingi við þær erfiðu aðstæður sem nú ríkja og taka upp málstað viðsemjenda okkar með því að skilyrða fyrirgreiðslu sem áður hafði verið samið um á milli grannþjóða.“
ii. Alþjóðapólitísk álitaefni.
Meiri hluti utanríkismálanefndar telur í áliti sínu brýnt að leysa málið nú því „hætt sé við að alþjóðlegri einangrun Íslands linni mun síðar ef samningar nást ekki“. Bendir hann á að slíkt sé í raun ekki valkostur.
Meiri hlutar utanríkismálanefndar og efnahags- og skattanefndar ítreka hins vegar sannfæringu sína í þessu efni og bæta því við að ljóst sé að staða Breta og Hollendinga innan Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sé sterk, bæði með beinum hætti og í krafti stöðu þeirra gagnvart öðrum áhrifamiklum aðildarríkjum. Þá gagnrýnir meiri hluti utanríkismálanefndar harðlega hvernig ríkin tvö hafa, að því er virðist, nýtt sér stöðu sína í framkvæmdastjórn Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Bendir hann á að ef ekki sé staðið við skuldbindingu skv. 9. lið viljayfirlýsingar íslenskra stjórnvalda til Alþjóðagjaldeyrissjóðsins geti framkvæmd næstu endurskoðunar tafist eða verið stöðvuð. Meiri hluti efnahags- og skattanefndar telur að skemmst sé þess að minnast þegar endurskoðun efnahagsáætlunar Íslands hafi verið tekin af dagskrá stjórnarfunda sjóðsins sl. haust (og síðast í byrjun ágúst) að því er telja verði að undirlagi Breta og Hollendinga. Meiri hluti nefndarinnar segir enn fremur: „Þá gæti höfnun vakið upp fráleitar aðgerðir gagnvart Íslandi eins og dæmin sanna. Má því leiða líkum að því að höfnun frumvarpsins feli í sér hættu á að landið einangrist á alþjóðavettvangi eins og gerðist sl. vetur í kjölfar hrunsins. Mikilvægt er að hafa í huga að Norðurlöndin og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn eru sem stendur einu aðilarnir sem tilbúnir eru að veita Íslandi lánafyrirgreiðslu og e.t.v. Pólland og Rússland.“
Hér er því sterklega gefið til kynna að Ísland einangrist í pólitísku og efnahagslegum skilningi fallist Alþingi ekki á að ábyrgjast Icesave-samningana. Þessi skoðun meiri hluta efnahags- og skattanefndar kallast á við áðurnefnt álit 2. minni hluta utanríkismálanefndar sem leggur áherslu á að Íslendingar eigi ekki að sætta sig við hvað sem er í þessu efni „… og ef ekki birtist í verki vilji til að finna lausn, sem er ásættanleg fyrir báða samningsaðila, er ekkert annað að gera en að standa á sínum ýtrasta rétti“. Einnig er bent á að enn hafi ekki verið látið reyna á aðkomu stofnana Evrópusambandsins og Evópska efnahagssvæðisins í þessu ferli.
Hér takast á tvö sjónarmið og verður ekki betur séð en hvort tveggja feli í sér áhættu; að Ísland einangrist, ef samningurinn verður felldur – og betri niðurstöðu verði ekki náð en með því að staðið yrði við samninginn.
iii. Nauðsyn þess að lausn fáist.
Í niðurstöðu álits meiri hluta utanríkismálanefndar segir að viðunandi samningar um Icesave-málið séu forsenda þess að halda áfram endurreisnarstarfi íslensks efnahagslífs af fullum krafti, en meiri hlutinn bendir á, rétt eins og meiri hluti efnahags- og skattanefndar, að lánafyrirgreiðsla Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og Norðurlandaríkjanna sé háð því að samningar takist. Þá sé ljóst að verði deilan ekki til lykta leidd kunni það að hafa alvarleg áhrif á framkvæmd EES-samningsins og þar með á viðskiptahagsmuni Íslands gagnvart helstu viðskiptalöndum sínum. Loks segir að meiri hlutinn geti ekki mælt með því að þeim hagsmunum verði teflt í tvísýnu við þær aðstæður sem nú séu í íslensku efnahagslífi enda geti það haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir endurreisn landsins, en með því sé veruleg hætta á „að óvissuástand geti skapast sem valda muni miklum töfum á endurreisnarstarfi efnahagslífsins“.
Að lokum segir meiri hluti efnahags- og skattanefndar í áliti sínu um hagræn áhrif Icesave-skuldbindinganna á þjóðarbúið: „Meiri hlutinn telur að þjóðhagslegar forsendur þess að veita ábyrgðina séu jákvæð þróun útflutningsverðmæta og fólksfjölda og 3% hagvöxtur til lengri tíma litið. Meiri hlutinn leggur til að fjárlaganefnd skoði hvort árétta eigi fyrirvara um þjóðhagsþróun, sbr. enn fremur Brussel-viðmiðin. Kjósi fjárlaganefnd að binda ábyrgðina fyrirvörum í frumvarpstextanum verður hún að leggja mat sitt á hvernig þeir skulu úr garði gerðir og hvaða áhrif þeir eru líklegir til að hafa á gildi samninganna.“
Í áliti 2. minni hluta efnahags- og skattanefndar hverfist niðurstaðan hins vegar um þá „skoðun að nauðsynlegt sé að finna lausn með samningum sem tekur mið af getu þjóðarinnar til að greiða án þess að lífskjörum á Íslandi sé stefnt í óvissu“, og síðar í sama áliti segir: „Það er ekki hagur Hollendinga eða Breta að þvinga fram samninga sem Íslendingar geta ekki staðið undir.“
Allur arður af starfsemi bankans féll til eigenda hans, en komið hefur í ljós að eignir, þ.m.t. innstæður af Icesave-reikningum, duga ekki fyrir heildarkröfum í þrotabú bankans. Því er ljóst, hverjar svo sem heimtur verða úr þrotabúinu, að skuldir umfram það verða bornar af skattborgurum sem báru ekki nokkra ábyrgð á hlutafélagi Landsbanka Íslands hf.
Meiri hluti fjárlaganefndar telur mikilvægt að koma í veg fyrir að þessar aðstæður komi upp aftur í íslensku samfélagi. Til að svo megi verða er brýnt að viðskiptabankar fái ekki að opna útibú erlendis sem ríkissjóður verði talinn bera ábyrgð á og að tryggt verði að hlutafélög og fyrirtæki beri sjálf óskipta ábyrgð á starfsemi sinni þegar lögbundinni innstæðutryggingu sleppir. Þá er og nauðsynlegt að gallar sem fram hafa komið á innstæðukerfi Evrópusambandsins verði lagfærðir.
iv. Siðferðileg álitaefni.
Siðferðileg álitaefni voru mjög áberandi í umfjöllun fjárlaganefndar sem og í fjölmiðlaumræðu. Sú ágenga spurning vokir yfir allri Icesave-deilunni hvort mönnum beri að borga skuldir sem þeir hafa ekki stofnað til. Spurningin verður jafnvel enn ágengari þegar í ljós kemur að athafnamenn geta, í skjóli frjáls hagkerfis, hirt arðinn af starfsemi sinni en skilið skuldirnar eftir hjá almenningi ef illa fer. Sér er nú hver áhættan, segir almenningur sem vitnar til góðra gilda og almennra mannasiða í viðskiptum forfeðra sinna þar sem handsalið gilti og orðin stóðu.
Ef til vill má segja að Icesave-deilan sé ein helsta birtingarmynd bankahrunsins sem varð á Íslandi haustið 2008. Hún dregur á strigann þá liti sem helst skera í augun, óbeislaða markaðshyggju sem fær næsta eftirlitslítið að leika lausum hala. Hún afhjúpar nýjar og óvenjulegar viðskiptavenjur sem í skjóli bankaleyndar var aldrei ætlað að koma fyrir augu almennings, hinna raunverulegu ábyrgðaraðila sem þó höfðu ekki minnstu hugmynd um að þeir væru ábekingar hins frjálsa hagkerfis. Í þessari mynd blasir það einnig við að bankastjórar, sem fengu ofurlaun og óskiljanlega háa kauprétti fyrir að bera hina miklu samfélagslegu ábyrgð, gátu þegar upp var staðið velt afleiðingum gjörða sinna yfir á hin raunverulegu breiðu bök sem alltaf hafa haldið uppi samfélaginu, almenning í landinu. Hér er kominn kjarni Icesave-deilunnar á Íslandi; bera menn ekki ábyrgð á gjörðum sínum, eða er ekki einmitt svo þegar bankarnir sjálfir krefja almenning um ábyrgðir og ábyrgðarmenn – og hver er miskunnin í frjálsum viðskiptum? Hér verður löggjafinn að staldra við.
Icesave-deilan á Íslandi fjallar einnig um samfélagsgerð. Hún snýst öðrum þræði um endimörk frelsisins í viðskiptum og samskiptum manna – og hvenær frelsið reynir raunverulega á regluverk samfélagsins. Hér kallast því á frelsi og ábyrgð, svigrúm og traust, tækifæri og takmörk.
Við aukið frelsi í íslensku viðskiptalífi á tíunda áratug síðustu aldar var því staðfastlega haldið fram að þeir fjármunir sem þar leystust úr læðingi væru varðir af lögum og reglum, með öðrum orðum að frelsinu fylgdi ábyrgð. Segja má að allur almenningur, sem lagði fé sitt inn í nýfrjálsa banka, hafi talið sig verndaðan af eftirlitsstofnunum ríkisins og grandvörum bankastarfsmönnum sem lutu ströngum reglum um bankaviðskipti. Reyndin var að verndin var ekki sem skyldi – frelsið bar ábyrgðina ofurliði – og þar með var vegið að grunngerð samfélagsins; afleiðingin var siðrof og viðvarandi vantraust á helstu stofnunum samfélagsins, samskiptasáttin var úr sögunni, og spurningin varð ágeng sem aldrei fyrr: Var það raunverulega svo, spyr almenningur eftir hrunið, að fáeinir aðilar komust upp með að koma heilu samfélagi á kné? Íslenskt alþýðufólk er ekki hryðjuverkafólk og á skýlausan rétt til þess að lenda aldrei í aðstöðu sem þessari; það er skylda stjórnvaldsins.
Við bankahrunið lenti íslenskt samfélag í fordæmislausum aðstæðum. Íslendingar, sem um nokkra hríð voru til alls líklegir í viðskiptum og fóru mikinn í þeim efnum um höf og lönd, einangruðust á einni haustnóttu. Frjálsa hagkerfið, sem á tímabili virtust engin takmörk sett, var allt í einu í fjötrum sjálfs sín – og trausti rúið. Í samfélagi þjóðanna varð Ísland í besta falli að athlægi, í versta falli útilokað frá alþjóðaviðskiptum.
Hér var úr vöndu að ráða fyrir niðurlút stjórnvöld sem fyrst um sinn gátu ekki gert margt annað en að biðja þjóð sinni guðs blessunar. Hver var ábyrgð þeirra í samskiptum þjóða? Hver var hlutur þeirra í fallinu? Og hver var staða almennings þegar kemur að ábyrgð samfélagsins?
Með íslensku neyðarlögunum, sem sett voru sama dag og Landsbanki Íslands hf. hrundi, var þess freistað að koma í veg fyrir algert kerfishrun. Ákvarðanir sem teknar voru í kjölfarið fólu m.a. í sér að innlánseigendur í bönkum á Íslandi héldu aðgangi að sínum innlánsreikningum, ólíkt innlánseigendum í útibúum sömu banka á meginlandi Evrópu. Íslensk stjórnvöld hafa rökstutt þessar aðgerðir með vísan til þeirrar neyðar sem ríkti og nauðsynjar þess að koma í veg fyrir frekara hrun.
Icesave-samningarnir byggjast á þeirri meginforsendu að íslensk stjórnvöld höfðu ítrekað nokkrum sinnum í aðdraganda bankahrunsins að þau mundu standa við skuldbindingar sínar samkvæmt tilskipun Evrópuréttar, en vandi stjórnvalda var að þau gengust undir þessa skilmála áður en fyrir lá að allir stóru íslensku bankarnir lentu í greiðsluerfiðleikum. Þegar bankarnir féllu allir nokkurn veginn samtímis, og algert kerfishrun blasti við, vöknuðu því spurningar um hvort og þá hvernig evrópskum tryggingakerfum innstæðna væri ætlað að taka á slíkri stöðu.
Meginspurningin var þessi og hún er ekki síður siðferðileg en lögfræðileg: Á íslenskt samfélag að borga umfram það sem það getur? Stjórnvöld á Íslandi höfðu fyrir sitt leyti staðið við skuldbindingar um að koma á fót innstæðutryggingakerfi en stóðu allt í einu frammi fyrir því að tryggingarsjóður landsins hafði safnað eignum sem voru í engu samræmi við skuldbindingarnar sem skyndilegu féllu á hann. Áttu stjórnvöld að benda á næsta tóman tryggingarsjóð og láta hann nægja, sem út af fyrir sig kann að vera lögfræðilega nóg, eða áttu þau að bjóða samfélagi þjóðanna að greiða mismuninn sem lýtur þá vitaskuld að siðferðilegri skyldurækni? Það er stundum eitt að ljúka lagalegum skyldum sínum en annað að gera það svo sómi sé að.
Í siðferðilegum efnum snýr spurning þessa efnis einnig að því nýja Íslandi sem margir vilja reisa eftir hrun ellegar finna af því að þeir eru búnir að týna því. Á græðgisvæðingin, sem kippti úr sambandi grunngildum samfélagsins hjá hluta þjóðarinnar, að víkja fyrir orðheldni og trausti í samskiptum manna, hvort heldur er í viðskiptum eða öðrum daglegum verkum? Nægja lögin ein og sér eða er það svo að óskráð gildi á borð við mannasiði verða að fylgja með?
Það er því ekki nema von að spurt sé hvernig stóð á því að ríkisvaldið greip inn í með þeim hætti sem gert var við hrun bankanna? Hvernig stóð á því að lönd í Evrópu og víðar gripu til sambærilegra aðgerða og íslenska ríkið þegar bankar riðuðu til falls?
Hér eins og annars staðar réðu hagsmunir almennings því að ríkisvaldið tók á sig ábyrgð, jafnvel umfram lagalega skyldu, til að verja jafn nauðsynlega þætti samfélagsins og fjármálastofnanir eru.
En fleira skiptir máli. Á síðasta ári, í aðdraganda hrunsins og í kjölfar þess, gáfu þáverandi stjórnvöld út yfirlýsingar þess efnis að Ísland mundi axla ábyrgð á innlánsreikningum íslenskra banka. Ísland er sjálfstæð þjóð sem verður að taka ábyrgð á gerðum sínum. Burtséð frá lagalegri ábyrgð, sem er umdeild, liggur fyrir að Íslendingar og íslensk stjórnvöld geta ekki þvegið hendur sínar af því efnahagshruni sem hér varð og eru málefni Icesave-reikninga Landsbanka Íslands hf. þar ekki undanskilin. Íslendingar bera sjálfir ábyrgð á því að leysa úr þeim vanda sem við er að glíma. Íslendingar þurfa að endurnýja traust annarra ríkja á landinu og koma aftur á eðlilegum viðskiptum við aðrar þjóðir. Samþykkt ríkisábyrgðar þeirrar sem hér um ræðir er að mati meiri hlutans ein af forsendum þess að slíkt takist.
IX. Breytingartillögur meiri hlutans.
Það er mat meiri hlutans, að fengnu áliti þjóðréttarfræðings, að samningsaðilum megi vera ljóst að Alþingi hefur heimild til að setja efnisleg skilyrði fyrir ríkisábyrgð. Í málsgrein 3.1.b í breska samningnum og 3.1.1.b í þeim hollenska segir að þeir öðlist gildi „ef og þegar“ (e. „if and when“) Alþingi hefur samþykkt að íslenska ríkið taki á sig ábyrgð samkvæmt samningunum. Meiri hlutinn lítur því ekki á veitingu ríkisábyrgðar sem sjálfgefið formsatriði heldur raunverulegt efnislegt skilyrði fyrir gildistöku samninganna og leyfir sér því að setja málefnalega og sanngjarna lagalega og efnislega fyrirvara sem forsendur fyrir ríkisábyrgð. Í ljósi þessa og þeirra álitaefna sem að framan greinir er það mat meiri hlutans að nauðsynlegt sé að gera ákveðnar breytingar á frumvarpinu.
Í fyrsta lagi þykir nauðsynlegt að kveða nánar á um forsendur Alþingis fyrir veitingu ríkisábyrgðarinnar. Þar ber fyrst að telja að nauðsynlegt er að mati meiri hlutans að kveða skýrt á um stöðu hinna svokölluðu Brussel-viðmiða sem grundvallarforsendu lánasamninganna og þar með ríkisábyrgðarinnar.
Í öðru lagi er mikilvægt að árétta þá grundvallarforsendu að íslenska ríkið er þrátt fyrir þessa einkaréttarlegu ábyrgðargjöf fullvalda ríki með þeim takmörkunum sem af því leiðir. Þá er í forsendunum að lokum áréttað að lagasetningin haggi í engu forræði Íslands á náttúruauðlindum sínum.
Í þriðja lagi er talin þörf á að bæta við ákvæðum um efnahagsleg og lagaleg viðmið ríkisábyrgðarinnar. Í ákvæðinu um efnahagslegu viðmiðin er gerð grein fyrir hagfræðilegum forsendum fyrir ábyrgðargjöfinni og greiðslubyrði vegna ábyrgðarinnar takmörkuð með ákveðnum hætti. Í ákvæðinu um lagalegu viðmiðin er gerð grein fyrir tvenns konar tilvikum sem gætu leitt til þess að ábyrgðin yrði takmörkuð. Komi til takmörkunar samkvæmt ákvæðum þessum er gert ráð fyrir því að viðræður eigi sér stað við viðsemjendur og mælt fyrir um aðkomu Alþingis.
Í fjórða lagi er talið rétt að kveða í sérstöku ákvæði á um málsmeðferð vegna ákvörðunar um að virkja endurskoðunarákvæði samninganna og í öðru ákvæði er fjallað um eftirlit Alþingis með framkvæmd þeirra. Að lokum þykir rétt að leggja til sérstakt ákvæði um endurheimtur eigna.
X. Forsendur fyrir skilyrðum eða fyrirvörum við samþykki Alþingis.
Í 2. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um þrígreiningu ríkisvaldsins og fer Alþingi með löggjafarvaldið. Með þingsályktun frá 5. desember sl. markaði Alþingi ramma um samningaviðræður framkvæmdarvalds við erlend stjórnvöld með vísan til Brussel-viðmiðanna sem aðilar höfðu komið sér saman um.
Samkvæmt 21. gr. stjórnarskrárinnar getur framkvæmdarvaldið ekki gert samninga við önnur ríki nema samþykki Alþingis komi til. Þannig er það raunverulegt efnislegt skilyrði fyrir gildistöku samninganna.
Samkvæmt málsgrein 3.1.b í breska samningnum og 3.1.1.b í þeim hollenska öðlast þeir gildi „ef og þegar“ Alþingi hefur samþykkt að íslenska ríkið taki á sig ábyrgð samkvæmt samningunum og samþykkt hver þau lög önnur eða heimildir sem þar er lýst.
Alþingi, sem handhafi löggjafarvalds, getur því augljóslega sett skilyrði fyrir eða gert fyrirvara við ríkisábyrgð sem samræmist hinum sameiginlegu viðmiðum. Meiri hluti fjárlaganefndar Alþingis leggur því til að settir verði ákveðnir fyrirvarar við ríkisábyrgð sem gerð er grein fyrir hér á eftir.
XI. Skýringar við einstakar greinar breytingartillagna meiri hlutans.
Í breytingartillögum meiri hlutans stendur 1. gr. að mestu leyti óbreytt. Meiri hlutinn leggur til að ríkisábyrgðin afmarkist ekki einvörðungu af ákvæðum lánasamninganna eins og segir í frumvarpinu heldur einnig af þeim fyrirvörum sem meiri hlutinn leggur til að verði teknir upp í frumvarpið. Fyrirvararnir verða því óaðskiljanlegur hluti ríkisábyrgðarinnar.
Þá leggur meiri hlutinn til að efni lokamálsliðar 1. gr. frumvarpsins verði fært í sérstakt ákvæði þar sem nánar er kveðið á um skilmála fjármálaráðherra gagnvart Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta vegna ábyrgðarinnar.
Meiri hlutinn leggur til að við bætist sjö nýjar greinar sem kveða á um forsendur ríkisábyrgðar, efnahagsleg viðmið, lagaleg viðmið, endurskoðun lánasamninganna, eftirlit Alþingis, skilmála ríkisábyrgðar gagnvart tryggingarsjóðnum og endurheimtur á innstæðum.
i. Forsendur fyrir veitingu ríkisábyrgðar.
Í nýrri 2. gr. eru tilgreindar forsendur Alþingis fyrir veitingu ríkisábyrgðarinnar í þremur töluliðum. Í 1. tölul. greinarinnar er kveðið á um að lánasamningarnir verði túlkaðir í samræmi við hin svonefndu „Brussel-viðmið“ en mikil gagnrýni kom fram á það í nefndarstarfinu að samningarnir fælu ekki í sér beina tilvísun til þeirra. Meiri hlutinn telur að með ákvæðinu sé tryggt til hins ýtrasta að túlkun samninganna verði í samræmi við Brussel- viðmiðin þannig að Íslendingum verði gert kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt. Sérstaklega er tilgreint í ákvæðinu að í þessu felist meðal annars að viðsemjendur Íslands verði við rökstuddri og málefnalegri beiðni um endurskoðun samninganna samkvæmt ákvæðum þeirra. Slíkur er skilningur meiri hluta nefndarinnar á Brussel-viðmiðunum.
Á fundum nefndarinnar kom fram gagnrýni á að ákvæði samninganna um takmörkun friðhelgisréttinda gengi lengra en venja væri í lánasamningum ríkisins. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að bregðast við þessu og leggur til að í 2. tölul. greinarinnar verði lögð áhersla á að staða Íslands sem fullvalda ríkis komi í veg fyrir að gerð verði aðför í þeim eignum ríkisins sem nauðsynlegar eru vegna hlutverks þess sem fullvalda ríkis. Sama eigi við um eignir íslenska ríkisins erlendis, þar á meðal eignir Seðlabanka Íslands, sem njóta verndar samkvæmt almennum reglum þjóðaréttar. Með ákvæði þessu er vísað til viðtekinna viðhorfa um það að fullnustugerð gagnvart íslenska ríkinu komi vart til álita. Í því sambandi má minna á 40. gr. stjórnarskrárinnar varðandi fasteignir sérstaklega. Eignir íslenska ríkisins erlendis tengjast fyrst og fremst starfrækslu utanríkisþjónustu og njóta verndar samkvæmt Vínarsamningnum um stjórnmálasamband og meginreglum þjóðaréttar. Meiri hlutinn telur rétt að taka fram að samningsaðilar hafa staðfest með óformlegum hætti að ákvæði lánasamninganna feli ekki í sér takmörkun á þessum friðhelgisréttindum en telur rétt að taka af öll tvímæli um það með ákvæði þessu. Þá telur meiri hlutinn einnig nauðsynlegt að kveða á um að hið sama eigi við um eignir Seðlabanka Íslands en einnig liggur fyrir óformleg staðfesting samningsaðila á því að þeir séu sammála þeim skilningi.
Þá leggur meiri hlutinn til að kveðið verði á um það í 3. tölul. að veiting ríkisábyrgðar samkvæmt lánasamningunum haggi í engu óskoruðum yfirráðum Íslands yfir náttúruauðlindum landsins og rétti handhafa íslensks ríkisvalds til að kveða á um nýtingu og skipan eignarhalds á þeim. Telur meiri hlutinn í ljósi umræðu liðinna vikna um lánasamningana, einkum varðandi ákvæði þeirra um bann við lagabreytingum er rýri getu ríkisins til að standa undir skuldbindingum samkvæmt samningunum, að nauðsynlegt sé til öryggis að ítreka þessa grundvallarreglu í íslenskri réttarskipan.
ii. Efnahagsleg viðmið.
Meiri hlutinn leggur til að í nýrri 3. gr. verði fjallað um efnahagsleg viðmið og að í henni verði óbein tilvísun til framangreindra Brussel-viðmiða með þeim hætti að ríkisábyrgðin verði grundvölluð á því að fjárhagsleg byrði vegna hennar verði innan viðráðanlegra marka þannig að Íslandi verði gert kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt. Í endurskoðunarákvæðum samninganna er vísað til IV. greinar úttektar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, samkvæmt samkomulagi um samþykktir sjóðsins frá 1945, með síðari breytingum, sem viðmiðs fyrir ósk um endurskoðun. Að mati meiri hlutans er nauðsynlegt að kveða nánar á um með hvaða hætti skuli óskað eftir slíkri úttekt og innan hvaða tímamarka. Meiri hlutinn leggur áherslu á nokkur atriði sem líta beri til við mat á forsendum til endurskoðunar á samningunum. Því er í 2. mgr. greinarinnar kveðið á um að tillit sé tekið til stöðu í þjóðarbúskapnum og ríkisfjármálum á hverjum tíma og mats á horfum í þeim efnum þar sem sérstaklega sé litið til gjaldeyrismála, gengisþróunar og viðskiptajafnaðar, hagvaxtar og breytinga á landsframleiðslu, svo og þróunar fólksfjölda og atvinnuþátttöku. Það er mat meiri hlutans að þessi atriði hafi beina tilvísun í Brussel-viðmiðin og séu þar af leiðandi þess eðlis að ætlast megi til þess af viðsemjendum að þau séu lögð til grundvallar í þessu samhengi.
Ríkisábyrgðin grundvallast á því að fjárhagsleg byrði vegna hennar verði innan viðráðanlegra marka og hafa því eftirfarandi viðmið verið sett til að unnt sé að leggja mat á greiðslugetu þjóðarbúsins á hverju ári. Er þá miðað við að ekki sé farið fram úr einhverju af eftirfarandi hlutföllum:
1. hlutfall erlendra skulda þjóðarbúsins af vergri landsframleiðslu fer yfir 240%,
2. hlutfall erlendra skulda opinberra aðila af skatttekjum fer yfir 250%,
3. hlutfall erlendra afborgana og vaxta af útflutningstekjum fer yfir 150%.
Þannig er gert ráð fyrir að viðræður verði teknar upp um lánasamningana verði skuldaþol þjóðarbúsins og ríkissjóðs ósjálfbært. Ef farið er fram úr einhverjum þessara þriggja mælikvarða skulu teknar upp viðræður milli aðila skv. 5. gr.
Icesave-samningarnir verða greiddir í erlendri mynt (evrum og pundum) og byggjast á því að umtalsverður afgangur verði á vöruskipta- og þjónustujöfnuði. Til þess að ná fram nauðsynlegum afgangi þarf að auka útflutningstekjur og draga úr innflutningi. Forsendur þess að það takist er að hagvöxtur verði að meðaltali 3% á tímabilinu, gengi krónunnar muni styrkjast og að 75% endurheimtist af eignum Landsbankans hf.
Verði hagvöxtur hér á landi lítill má leiða að því líkum að þjóðarbúið geti átt í erfiðleikum með að afla þess gjaldeyris sem þarf til að standa straum af greiðslum af Icesave-samningunum. Gert er ráð fyrir að 75% eignanna í eignasafninu gangi upp í skuldina vegna Icesave- innstæðureikninganna. Óvissa ríkir enn um hversu mikið endurheimtist af eignunum og hvenær greiðslur muni berast. Verði endurheimtur umtalsvert lægri en 75% og tefjist greiðslur verður greiðslubyrðin þyngri og afla verður aukinna útflutningstekna.
Reiknireglan miðar við að Icesave-skuldbindingin sé greidd að fullu gangi forsendur Seðlabankans eftir varðandi hagvöxt, gengi og endurheimtur. Greiðslur samkvæmt reiknireglunni dreifast hins vegar öðruvísi en gert er ráð fyrir í lánasamningunum þar sem þær verða léttari í upphafi greiðslutímabilsins og þyngjast síðan. Hámarksgreiðslan er fundin þannig að reiknað er fast hlutfall af mismun VLF á viðkomandi ári og VLF árið 2008 í pundum og annað fast hlutfall af mismun VLF á viðkomandi ári og VLF árið 2008 í evrum. Hlutföllin (4% og 2%) eru ákvörðuð þannig að þær hámarksgreiðslur sem fást þegar miðað er við forsendur í grunndæmi Seðlabankans og þjóðhagspá bankans frá í maí 2009 hafi sama áætlað núvirði og greiðslur samkvæmt Icesave-samkomulaginu (þ.e. um 240 milljarðar kr.). Þessi hlutföll eru um 4% af VLF viðkomandi greiðsluárs umfram VLF ársins 2008 í pundum og 2% af VLF viðkomandi greiðsluárs umfram VLF ársins 2008 í evrum. Hér er skiptingin á milli evra og punda miðuð við áætlaða skiptingu Icesave-skuldbindinga í evrur og pund (228 milljarðar kr. og 115 milljarðar kr. í lok árs 2015 miðað við 75% endurheimtur). Reynsla margra annarra þjóða sem farið hafa í gegnum fjármálakreppu sýnir að skuldir eru oft vanmetnar í a.m.k. eitt ár eftir bankahrun og eignir ofmetnar þar sem áhrif fjármálakreppunnar koma ekki að fullu í ljós fyrr en frá líður. Eins og áður hefur verið greint frá í áliti þessu hefur verið deilt um það hvort íslenska ríkið geti risið undir þeim álögum sem ríkisábyrgð hefur í för með sér. Það er mat meiri hlutans á grundvelli fyrirliggjandi umsagna, m.a. frá fjármálaráðuneytinu, Seðlabanka Íslands og Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, að ríkissjóður standi undir ábyrgðinni. Að sama skapi er ljóst að ríkisábyrgðin verður íslenska ríkinu íþyngjandi og hugsanlegt er að greiðslubyrði einstakra ára reynist því ofviða. Þess ber að geta að aðeins ef svo ólíklega vildi til að hagvöxtur yrði enginn öll 15 ár lánatímabilsins þá væru forsendur lánasamninganna brostnar og mundi reyna á endurskoðunarákvæði þeirra. Meiri hlutinn telur því nauðsynlegt og í fullu samræmi við forsendur samninganna að kveða á um hámark árlegrar greiðslubyrði.
Í eftirfarandi töflu eru áætlanir um stöðu Icesave-lánanna í lok áranna 2015–2024, vaxtagreiðslur, afborganir og heildargreiðslur á árunum 2016–2024. Tekið er tillit til þess að á árunum 2016 og 2024 eru tvær greiðslur af lánunum en á árunum 2017–2023 eru fjórar greiðslur. Miðað er við forsendur um hagvöxt og gengi í grunnspá Seðlabankans frá í maí sl. Gerð er grein fyrir þessari spá í Peningamálum 2009/2.
Í þeim útreikningum sem sýndir eru í töflunni hefur verið miðað við að þegar hámarksgreiðslan er bindandi (þ.e. öll árin nema 2023 og 2024) hefur greiðslunum verið dreift á gjalddagana 5. mars, 5. júní, 5. september og 5. desember í sömu hlutföllum og áætlaðar greiðslur voru samkvæmt fyrirliggjandi samkomulagi.
Engin bein fyrirmæli eru um það hvernig hámarksgreiðslan sem fundin er út fyrir árið í heild eigi að dreifast á gjalddagana. Ein aðferð gæti verið að greiða í samræmi við upphaflegu lánasamningana 5. mars, 5. júní o.s.frv. uns hámarkinu væri náð.
Miðað við þær forsendur sem lágu til grundvallar við gerð samninganna um líklegar endurheimtur úr þrotabúi Landsbankans hf. og eðlileg vikmörk í efnahagsspám telur meiri hlutinn að fyrrgreint þak eigi að endurspegla með sanngjörnum hætti það sem um var samið. Breytist forsendur til hins verra telur meiri hlutinn ljóst að fullnægjandi forsendur séu fyrir því að virkja endurskoðunarákvæði samninganna. Meiri hlutinn leggur því til að kveðið verði á um það að fari greiðslubyrðin yfir þetta þak skuli teknar upp viðræður við aðila lánasamninganna um áhrifin á samningana og skuldbindingar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Jafnframt verði kveðið á um að fari slíkar viðræður ekki fram við viðsemjendurna eða ef þær leiða ekki til niðurstöðu takmarkist ríkisábyrgð í samræmi við hámark 3. mgr. greinarinnar, nema Alþingi ákveði annað.
iii. Lagaleg viðmið.
Meiri hlutinn leggur til að í nýrri 4. gr. verði kveðið á um lagaleg viðmið. Í 1. mgr. er fjallað um það álitaefni hvort ríkisábyrgðin byggist á lagalegum grunni. Íslensk stjórnvöld hafa aldrei fallist á slíka lagalega skuldbindingu en hafa hins vegar talið nauðsynlegt að ljúka málinu með samningum á pólitískum grunni, m.a. í ljósi viðbragða alþjóðasamfélagsins. Með vísan til þessa er talið nauðsynlegt að árétta að enn sé óleyst það lagalega álitaefni hvort aðildarríki EES-samningsins beri ábyrgð gagnvart innstæðueigendum vegna lágmarkstryggingar dugi eignir tryggingarsjóða ekki til. Eins og áður hefur komið fram getur Ísland ekki einhliða knúið fram bindandi úrlausn. Hins vegar er ekki loku fyrir það skotið að í framtíðinni kunni aðstæður að breytast með þeim hætti að samningsaðilar Íslands fallist á slíka meðferð málsins eða að leyst verði úr sambærilegu máli annars staðar í Evrópu og íslensk stjórnvöld muni þá leita leiða til að fá úr þessu álitaefni skorið. Því telur meiri hlutinn nauðsynlegt að kveða á um að ef þessi staða kemur upp skuli fara fram viðræður milli samningsaðila um áhrif þess á lánasamningana og skuldbindingar ríkisins.
Í 2. mgr. er fjallað um áhrif mögulegra mismunandi aðferða við úthlutun úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. til eigenda innstæðukrafna. Fyrir liggur sú afstaða viðsemjenda að skylt sé samkvæmt Evrópurétti að gæta jafnræðis milli forgangskröfuhafa að þessu leyti. Jafnframt liggur fyrir að af hálfu íslenska ríkisins hafi verið byggt á því að rétt túlkun íslenskra laga væri í samræmi við þetta.
Eftir lok samningsgerðar hafa komið fram gagnstæð sjónarmið. Sumir lögfræðingar hafa fært fyrir því rök að samkvæmt íslenskum rétti skuli öðruvísi staðið að úthlutun þegar upphafleg krafa innstæðueiganda hefur verið framseld. Þeir telja að krafan gagnvart bankanum eða þrotabúi hans verði eftir sem áður ein þannig að við úthlutun upp í hana skuli eignir bankans fyrst renna til tryggingarsjóðsins og síðan, hrökkvi eignirnar til þess, til hins upphaflega innstæðueiganda eða þess sem komið hefur í hans stað.
Aðrir lögfræðingar hafa komist að þeirri niðurstöðu að líta verði svo á að hin upphaflega krafa skiptist við framsal hluta hennar í tvær eða fleiri sjálfstæðar kröfur. Samkvæmt íslenskum gjaldþrotarétti beri að meðhöndla þær sem slíkar og njóti þær því sömu réttarverndar. Engin heimild sé til að láta kröfu tryggingarsjóðsins njóta sérstaks forgangs í þessu tilfelli.
Ekki hefur verið leyst úr þessu eða sambærilegu álitaefni fyrir íslenskum dómstólum. Miklir hagsmunir eru tengdir niðurstöðu um það hvor túlkunin er rétt og telur meiri hluti fjárlaganefndar rétt að leyst verði úr þessu máli hjá þar til bærum úrskurðaraðilum. Miðað er við að tryggingarsjóðurinn hagi kröfulýsingu sinni þannig að reynt geti á þennan rétt frammi fyrir slita- eða skiptastjórn þrotabús Landsbanka Íslands hf., með málskotsrétti til héraðsdóms og Hæstaréttar, eftir atvikum að fengnu ráðgefandi áliti EFTA-dómstólsins. Leiði þessi meðferð í ljós að framangreind grundvallarforsenda um jafnræði milli forgangskröfuhafa hafi verið röng telur meiri hlutinn að sanngjarnt sé og eðlilegt að málið sé tekið aftur upp í viðræðum samningsaðila. Í slíkum viðræðum þarf að komast að sameiginlegri niðurstöðu um áhrif á lánasamningana fyrir alla aðila, þ.m.t. Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta.
Framangreind tvö atriði í 1. og 2. mgr. greinarinnar eru grundvallarforsendur af því tagi að óhjákvæmilegt er annað en að kveða á um að Alþingi geti, fari viðræður ekki fram eða leiði ekki til niðurstöðu, tekið málið upp að nýju og takmarkað ríkisábyrgð samkvæmt lögunum í eðlilegu samræmi við tilefnið, sbr. 1. tölul. nýrrar 2. gr. um að samningsaðilar verði við rökstuddri og málefnalegri beiðni Íslands um endurskoðun samninganna samkvæmt ákvæðum þeirra. Rétt er að árétta sérstaklega að slíkar viðræður snúa ekki einvörðungu að ríkisábyrgðinni heldur einnig að skuldbindingum tryggingarsjóðsins. Nauðsynlegt er að á endanum sé samræmi milli ríkisábyrgðarinnar og skuldbindingar sjóðsins.
iv. Endurskoðun lánasamninganna.
Meiri hlutinn telur rétt að kveða sérstaklega á um það í nýrri 5. gr. hvernig ákvörðun um að óska eftir endurskoðun lánasamninganna sé tekin. Greinin sem slík þarfnast ekki skýringa en rétt er að vekja athygli á tengslum hennar við niðurlag 1. tölul. nýrrar 2. gr., sbr. framangreint. Lagt er til að metið verði í síðasta lagi fyrir lok ársins 2015 hvort virkja skuli endurskoðunarákvæði samninganna.
v. Eftirlit Alþingis.
Gerð er tillaga um nýja 6. gr. þar sem fjallað er um eftirlit Alþingis með framkvæmd samninganna. Þar er í fyrsta lagi kveðið á um að fjármálaráðuneytið, viðskiptaráðuneytið og Seðlabanki Íslands skuli reglubundið meta þróun efnahagsþátta er varða ríkisábyrgðina og að Alþingi skuli upplýst árlega um niðurstöðu slíks mats. Þannig skuli meta þróun heildarskulda, greiðslubyrði og skuldaþol íslenska ríkisins og þjóðarbúsins. Kveðið er á um að fjármálaráðherra skuli árlega, í fyrsta sinn fyrir 1. mars 2010, upplýsa Alþingi um framkvæmd samninganna og mat skv. 1. mgr. Í skýrslu ráðherra skuli m.a. gerð grein fyrir því hvort endurheimtur eigna í búi Landsbanka Íslands hf. hafi að marki orðið aðrar en gert var ráð fyrir við gerð samninganna, þ.e. 75%, og lagt mat á greiðslubyrði sem hlutfall af vergri landsframleiðslu.
Í öðru lagi er kveðið á um samstarf fjárlaganefndar við Ríkisendurskoðun og gagnaaðgang Ríkisendurskoðunar vegna eftirlits með framkvæmd lánasamninganna. Við eftirlit fjárlaganefndar með framkvæmd fjárlaga skuli m.a. meta hvernig skuldbindingar samkvæmt lánasamningunum og lögunum þróast. Að lokum er kveðið á um heimild fjárlaganefndar til að leita ráðgjafar frá innlendum og erlendum sérfræðingum og að kostnaður vegna þess greiðist úr ríkissjóði. Það er mat meiri hlutans að ákvæði þetta snúi einvörðungu að innra verklagi íslenska ríkisins og rúmist þannig að öllu leyti innan marka lánasamninganna sem slíkra.
vi. Skilmálar ríkisábyrgðar gagnvart Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta.
Meiri hlutinn leggur til að hluti af efni 1. gr. frumvarpsins verði tekinn upp í sérstaka grein, 7. gr., þar sem gert er ráð fyrir að fjármálaráðherra setji Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta sérstök skilyrði vegna ábyrgðarinnar. Skýringar á efni greinarinnar eru í athugasemd við 1. gr. frumvarpsins og þarfnast ákvæðið því ekki frekari skýringa.
vii. Endurheimtur á innstæðum.
Meiri hlutinn leggur til að í nýrri 8. gr. verði tekið upp ákvæði er felur ríkisstjórninni að grípa til allra nauðsynlegra ráðstafana til að sjá til þess að sem mest endurheimtist af fjármunum sem lagðir voru inn á Icesave-reikningana. Meiri hlutinn telur þetta atriði samofið því að ná breiðri sátt í samfélaginu um að ríkið gangist í ábyrgð fyrir Icesave-skuldunum. Þáttur í því er að rekja hvert innstæður af Icesave-reikningunum voru fluttar en til þess að það sé unnt er nauðsynlegt að ríkisstjórnin eigi samstarf við þar til bæra aðila hér á landi sem erlendis, þar á meðal yfirvöld í Bretlandi, Hollandi og Evrópusambandinu. Þeir innlendu aðilar sem hér um ræðir eru einkum Fjármálaeftirlitið, slitastjórn og skilanefnd Landsbanka Íslands hf. og erlend yfirvöld, t.d. lögregluyfirvöld.
Meiri hlutinn leggur enn fremur til að ríkisstjórninni verði falið að gera ráðstafanir til að þeir sem kunna að bera ábyrgð á tilurð Icesave-reikninganna, og því hvernig farið var með fjármuni sem söfnuðust, axli fjárhagslega ábyrgð á því tjóni sem af hefur hlotist fyrir ríkið. Meiri hlutinn telur rétt að ríkisstjórnin hafi í því sambandi samráð við ríkislögmann sem fer með bótakröfur fyrir hönd ríkisins. Einnig má gera ráð fyrir að atvik mála verði mun ljósari þegar rannsóknarnefnd Alþingis hefur lokið störfum síðar á þessu ári.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Fylgiskjal I.
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Með bréfi dagsettu 2. júlí 2009 óskaði formaður fjárlaganefndar Alþingis eftir umsögn efnahags- og skattanefndar um eftirtalda þætti málsins sem heyra undir málefnasvið nefndarinnar: Getu þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum og greiðslum tengdum Icesave í ljósi tekna ríkisins, gjaldeyris- og útflutningstekna o.fl. því tengdu; skilgreiningu og mati á þeim efnahagsforsendum sem felast í endurskoðunarákvæði samningsins; mat á áhrifum sem samningurinn kemur til með að hafa á lánshæfismat, gengi og aðrar lykilefnahagsstærðir íslenska þjóðarbúsins; samstarfsáætlun í efnahagsmálum milli Seðlabanka, fjármálaráðuneytis og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og þá er óskað eftir að lagt verði mat á þjóðhagsforsendur.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Indriða H. Þorláksson, Pál Þórhallsson, Áslaugu Árnadóttur, Einar Gunnarsson (staðgengil Martins Eyjólfssonar) og Daníel Svavarsson (staðgengil Sturlu Pálssonar) sem áttu sæti í samninganefnd um Icesave, Franek Rozwadowski og Eddu Rós Karlsdóttur frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, Svein Harald Øygard, Lilju Alfreðsdóttur, Ásgeir Daníelsson, Sigríði Logadóttur, Sturlu Pálsson, Sigurð G. Thoroddsen og Jón Sigurgeirsson frá Seðlabanka Íslands, Björn Rúnar Guðmundsson frá forsætisráðuneytinu, Sigurð Guðmundsson frá fjármálaráðuneytinu, Hannes G. Sigurðsson frá Samtökum atvinnulífsins, Harald Líndal Haraldsson og Marinó G. Njálsson frá Hagsmunasamtökum heimilanna, Helga Áss Grétarsson, Magnús Árna Skúlason, Sigurð Hannesson og Eirík Svavarsson frá Indefence-hópnum, Gunnar Tómasson hagfræðing, Jón Sigurðsson, ráðgjafa ríkisstjórnarinnar, Gylfa Zoëga prófessor og Kára Sigurðsson lektor. Nefndin átti símafundi með Jóni Daníelssyni sem var í Bretlandi, Gunnari Tómassyni sem staddur var í Bandaríkjunum og Má Guðmundssyni sem var í Sviss.
Þá hafa nefndinni borist gögn og minnisblöð frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, Seðlabanka Íslands, fjármálaráðuneyti, Hagsmunasamtökum heimilanna, Gunnari Tómassyni, Gylfa Zoëga, Kára Sigurðssyni, Jóni Daníelssyni og Jóni Sigurðssyni.
Endurskoðunarákvæðin.
Fjármálaráðherra fól með erindisbréfi, dags. 24. febrúar 2009, sérstakri samninganefnd að annast viðræður við stjórnvöld í Bretlandi og Hollandi um lán sem þau voru tilbúin til að veita gegn því að íslenski tryggingarsjóðurinn efndi meintar lágmarksskuldbindingar gagnvart innstæðueigendum í útibúum Landsbankans í þessum ríkjum.
Lánasamningar þeir sem samninganefndin eftir umboði sínu gerði (Icesave-samningarnir) eru einkaréttarlegs eðlis og að mestu samhljóða. Samningarnir eru þeir stærstu hvað fjárhæðir snertir sem Ísland hefur gert og nema nær helmingi landsframleiðslu. Að gefnum forsendum áætlar Seðlabanki Íslands að skuld íslenska ríkisins vegna samninganna verði 240 milljarðar kr. að núvirði í lok árs 2015 sem er hátt í 1 millj. kr. á hvert mannsbarn í landinu.
Nefndin ræddi sérstaklega ákvæði í samningunum sem varðar skuldaþol íslenska þjóðarbúsins og heimild íslenska ríkisins til að óska viðræðna um endurskoðun ef það versnar til muna frá því sem það var áætlað í úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins í nóvember 2008. Ákvæðið felur ekki í sér skilyrðislausan rétt til endurskoðunar heldur er breyting á samningunum komin undir samþykki viðsemjenda okkar. Í íslenskri þýðingu hljóðar ákvæðið í breska samningnum svo:
16 BREYTTAR AÐSTÆÐUR
16.1 Þegar breytingar verða á aðstæðum
Þessi grein (16. gr.) á við sýni nýjasta IV. greinar úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á stöðu Íslands að skuldaþoli þess hafi hrakað til muna miðað við slíkt mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 19. nóvember 2008.
16.2 Fundur til að fjalla um breyttar aðstæður
Lánveitandi fellst á að, ef aðstæður samkvæmt þessari grein (16. gr.) koma upp og íslenska ríkið óskar eftir því, verði efnt til fundar og staðan rædd og íhugað hvort, og þá hvernig, breyta skuli samningi þessum til að hann endurspegli þá breytingu á aðstæðum sem um er að ræða.
Í úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá nóvember 2008 er erlend brúttóskuldsetning þjóðarbúsins áætluð 160% af vergri landsframleiðslu (VLF) árið 2009. Fyrir liggur að heildarumfang erlendra skulda var vanmetið eins og fram kemur m.a. í umsögn Seðlabanka Íslands um málið.
Á fundum nefndarinnar var spurt hvort íslenska ríkið gæti þegar við gildistöku samninganna óskað endurskoðunar á þeim í ljósi þess að erlend skuldastaða væri nú áætluð talsvert meiri en í nóvember og að teknu tilliti til ummæla sem fram koma í umræddri úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins: „External debt remains extremely vulnerable to shocks – most notably the exchange rate. A further depreciation of the exchange rate of 30 percent would cause a further precipitous rise in the debt ratio (to 240 percent of GDP in 2009) and would clearly be unsustainable.“ (Í íslenskri þýðingu: Erlendar skuldir verða enn geysimikill óvissuþáttur – ekki síst hvað gengið snertir. Frekara gengisfall um 30% ylli því að hlutfall skulda mundi snarhækka (og færi upp í 240% af vergri landsframleiðslu árið 2009) og yrði það vitaskuld ósjálfbært.)
Fram kom á fundum nefndarinnar að erfitt sé að nefna eitt tiltekið skuldahlutfall sem sé ákvarðandi um ósjálfbæra skuldastöðu og að þetta þurfi að skoða með hliðsjón af aðstæðum. Ýmsir þættir hafi í kjölfar bankahrunsins þróast hér með jákvæðari hætti en gert hafi verið ráð fyrir í umræddri úttekt. Þannig hefðu aðhaldsaðgerðir í ríkisfjármálum hafist fyrr og gengju lengra en þar er gert ráð fyrir og kjör á erlendum lánasamningum væru hagstæðari. Einnig væri nauðsynlegt að horfa til þess að á móti skuldunum stæðu erlendar eignir og að nettóskuldirnar væru því ekki jafnalvarlegar.
Fram kom að IV. greinar úttekt sjóðsins sem vísað er til í ákvæðinu eigi að liggja fyrir í desember ár hvert, en geti dregist um nokkra mánuði. Búast megi við að á fyrri hluta árs 2010 liggi fyrir hvort skuldaþol Íslands hafi batnað eða versnað og síðan árlega upp frá því. Þegar tekið hefði verið tillit til þeirra breytinga sem orðið hafa frá matinu í nóvember 2008 þá væri nú, í júlí 2009, eftir sem áður talið að skuldbindingar landsins væru innan marka, en um það er nánar fjallað í næsta kafla þessa álits.
Geta þjóðarbúsins.
Í skriflegri umsögn Seðlabanka Íslands um Icesave-samningana er fjallað um erlenda skuldastöðu þjóðarbúsins, sem bankinn telur að geti farið talsvert yfir 200% af VLF á næsta ári, og möguleika þess til að standa undir ábyrgð samkvæmt frumvarpinu. Fulltrúar Seðlabanka komu á sameiginlega fundi fjárlaganefndar og efnahags- og skattanefndar til að skýra forsendur sem umsögnin byggist á og er hún birt sem fylgiskjal með áliti þessu.
Nefndin ræddi ítarlega hversu raunhæfar forsendur frumvarpsins og greining Seðlabanka Íslands væru varðandi skuldaþol íslenska þjóðarbúsins. Sjónarmið komu bæði fram um að forsendur væru þar vanmetnar eða ofmetnar.
Seðlabankinn gerir ráð fyrir umtalsverðum jákvæðum viðskiptajöfnuði. Aukning útflutningstekna fyrstu sex mánuðina og samdráttur innflutnings leiddi til u.þ.b. 30 milljarða kr. afgangs af vöru- og þjónustuviðskiptum við útlönd sem nýtist við greiðslu vaxta og afborgana erlendra skulda. Með umskiptum frá viðvarandi viðskiptahalla sýnir hagkerfið enn á ný viðbragðsflýti sinn við breyttar aðstæður. Þó er óvarlegt að ætla að innflutningur verði svo lítill að jafnaði sem hann var á fyrri hluta þessa árs, en jafnframt má vænta umtalsverðrar aukningar útflutningstekna á tímabilinu eins og raunin hefur verið allan lýðveldistímann.
Meiri hlutinn telur að forsendur í umsögn Seðlabanka Íslands séu rökstuddar og að fráviksdæmi sem þar er að finna bendi til þess að íslenska þjóðarbúið hafi getu til að standa undir ábyrgðinni jafnvel þótt veruleg viðbótaráföll ríði yfir þjóðarbúið. Meiri hlutinn leggur auk þess áherslu á að samþykkt frumvarpsins er liður í að rjúfa fjárhagslega einangrun Íslands og getur opnað fyrir aðgengi að erlendum fjármálamörkuðum. Mikilvægt er að Icesave-samningarnir veita sjö ára svigrúm til endurreisnar. Í skýrslu Seðlabanka Íslands er að finna dæmi um hvað hækka þurfi virðisaukaskatt mikið til að standa undir ábyrgð ríkisins samkvæmt frumvarpinu miðað við gefnar forsendur og endurspeglar það dæmi vægi hagstjórnar næstu ára. Er gert ráð fyrir að neðra þrep skattsins (7%) hækki um 0,88% og efra þrepið (24,5%) um 3,07%.
Vegna efasemda sem fram komu um forsendur frumvarpsins og greiningu Seðlabanka Íslands var rætt hvort þörf væri á að skýra nánar endurskoðunarákvæðið. Nefndin ræddi leiðir til að skilyrða ábyrgðina og hver áhrif það hefði á gildi samkomulagsins. Hugmyndir komu fram um að setja hámark á ábyrgðina sem nemur vissu hlutfalli af landsframleiðslu eða að setja það skilyrði að ábyrgðin félli niður að hluta eða að öllu leyti ef efnahagslegar forsendur bresta fyrir ábyrgðinni. Ábendingar komu fram um að landsframleiðsla væri ekki tækt viðmið til að afmarka ábyrgð íslenska ríkisins.
Því var einnig hreyft í nefndinni að ástæða væri til að nota líkindaútreikning til að meta áhættu íslenska ríkisins sem tengist eignum Landsbankans og eftir atvikum öðrum þáttum sem liggja til grundvallar mati á skuldaþoli þess en að fengnu áliti gesta telur meiri hlutinn að þetta sé ekki forsenda upplýstrar ákvarðanatöku í málinu.
Í aðalatriðum sýnir úttekt Seðlabankans að meginhagsmunir Íslands felast í því að rjúfa vítahring einangrunar landsins, skapa forsendur fjárfestingar og snúa þannig hjólum verðmætasköpunar á fullan skrið. Að þetta takist sem fyrst mun ráða mestu um að Ísland standi undir skuldbindingum sínum almennt, Icesave þar með talið. Stærsta ógnin stafar nú af víxlverkunum samdráttar, þar sem erfiðleikar einstakra aðila valda öðrum erfiðleikum og dýpka vandann með hverri viku sem líður. Hér mun ekki síst ráða miklu endurreisn bankanna sem þurfa að verða fjölskyldum og fyrirtækjum bakhjarl endurreisnar. Augljóst er að endurnýjun alþjóðlegrar lánafyrirgreiðslu er forsenda þeirrar endurreisnar.
Skuldir ríkisins í erlendri mynt.
Lögð var áhersla á við umfjöllun nefndarinnar að ekki yrði ruglað saman brúttóskuldum og nettóskuldum annars vegar og skuldum þjóðarbúsins og ríkisins hins vegar. Á fundi með framkvæmdastjóra alþjóðasviðs Seðlabanka Íslands og í gagnaöflun leitaðist meiri hlutinn við að greina skuldir ríkisins í erlendri mynt og leggja mat á getu þess til að standa undir þeim.
Á móti skuldum ríkisins í erlendri mynt, öðrum en þeim sem tengjast gjaldeyrisvarasjóði, Landsvirkjun og Icesave, á Seðlabankinn erlend skuldabréf sem auðvelt er að selja á markaði.
Um hina þrjá þætti skulda ríkisins í erlendri mynt er þetta að segja: Lán til að efla gjaldeyrisvarasjóð eru ýmist ónýttar heimildir eða á móti þeim er lausafjáreign í erlendum gjaldeyri. Stærstur hluti tekna Landsvirkjunar er hlutdeild í útflutningstekjum stóriðjunnar í erlendum gjaldmiðli, en af þeim tekjum er greitt af erlendum lánum fyrirtækisins og var handbært fé þess frá rekstri til að mæta skuldum um 185 millj. bandaríkjadala á sl. ári, eða u.þ.b. 23,4 milljarðar íslenskra kr. á gengi dagsins. Ríkissjóður á hins vegar hvorki tiltækt erlent lausafé né ákveðnar tekjur til að mæta Icesave-ábyrgðinni og þess vegna er það verkefni næstu 15 ára að afla ríkissjóði tekna til að mæta þessu. Greiðslur af skuldum ríkissjóðs í erlendri mynt eru tryggðar út árið 2014, en Landsvirkjun þarfnast nokkurrar endurfjármögnunar árin 2010 og 2011. Gjalddagar lána ríkisins í erlendri mynt árin 2012 til 2014 eru fyrst og fremst lán Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og norrænu lánin, en eftir 2015 hefjast afborganir vegna Icesave.
Gengi og vextir.
Ekkert einhlítt mat er unnt að leggja á áhrif Icesave-samninganna á þróun gengis og vaxta og síst yfir jafnlangt tímabil og hér um ræðir. Sú þróun er margvíslegri óvissu háð og á hana hafa fjölmargir aðrir þættir áhrif.
Gengi íslensku krónunnar hefur veikst jafnt og þétt á þessu ári. Í nokkra mánuði hefur verið beðið endurskoðunar á efnahagsáætlun íslenskra stjórnvalda sem unnin er í samstarfi við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Á henni byggist lánafyrirgreiðsla sjóðsins og Norðurlandanna. Að svo miklu leyti sem gerð Icesave-samninganna stuðlar að því að endurskoðuninni verði lokið og lánin veitt draga þeir úr líkum á veikingu krónunnar til skemmri tíma. Í fundargerð peningamálastefnunefndar Seðlabankans fyrir júlí 2009 kemur fram að til greina komi að bankinn grípi til stýrivaxtahækkunar til að koma í veg fyrir frekari veikingu hennar. Þar sem lánafyrirgreiðsla sjóðsins og Norðurlandanna á að styrkja gjaldeyrisvaraforðann eru Icesave- samningarnir til þess fallnir að styðja við frekara vaxtalækkunarferli, eða hið minnsta að draga úr líkum á vaxtahækkunum næstu mánuði.
Til lengri tíma litið eru áhrif samninga af þessari stærðargráðu þau að veikja gengi krónunnar frá því sem annars hefði orðið og getur sú þróun haft áhrif á vaxtastig til hækkunar fremur en lækkunar. Um leið verður að hafa í huga að verði frumvarpið ekki samþykkt verður Icesave-málið ekki úr sögunni og óvissan sem því fylgir getur haft afdrifaríkar afleiðingar fyrir gengis- og vaxtaþróun.
Lánshæfismat.
Það er erfitt að spá og einkanlega um framtíðina. Þetta á ekki síst við um lánshæfismat. Þau alþjóðlegu fyrirtæki sem sérhæfa sig í lánshæfismati hafa verið gagnrýnd fyrir ofmat á lánshæfi ríkja og fyrirtækja í aðdraganda fjármálakreppunnar. Fram kom að aðferðafræði matsfyrirtækjanna væri til endurskoðunar og að það gæti leitt af sér strangara og neikvæðara viðhorf gagnvart Íslandi, sbr. nýlega lækkun Standard og Poor´s á einkunn Landsvirkjunar. Meiri hlutinn telur samt sem áður að áhrif Icesave-samninganna á lánshæfismat Íslands eigi eftir að verða jákvæð fremur en neikvæð í ljósi þeirrar óvissu sem hefur verið um skuldir þjóðarbúsins fram að þessu. Í mati Moody´s sem birt er sem fylgiskjal nr. 6 í skýrslu Seðlabanka Íslands segir: „Although there is still uncertainty about the Icelandic government's fiscal position, the Icesave agreement brings some welcome clarity to the public debt picture.“ (Í íslenskri þýðingu: Þótt enn sé sitthvað óljóst um stefnu í ríkisfjármálum gefst þó sem betur fer með Icesave-samningunum skýrari mynd en áður af skuldum ríkissjóðs Íslands.)
Tekjumöguleikar ríkissjóðs.
Á fundum nefndarinnar hefur verið lögð áhersla á að vegna mikillar erlendrar skuldabyrði þjóðarbúsins þurfi hagstjórn næstu ára að stuðla að batnandi afkomu ríkissjóðs samfara hagstæðum viðskiptajöfnuði og aðgengi að erlendum lánsfjármörkuðum.
Meiri hlutinn leggur til að fjármálaráðherra komi á fót starfshópi til að gera tillögur um tekjuöflun til að standa undir Icesave-ábyrgðinni. Við þá vinnu leggur meiri hlutinn sérstaka áherslu á að þær aðgerðir bitni ekki á velferðarþjónustunni.
Aðrir valkostir.
Það er álit meiri hlutans eftir athugun sína og viðræður við ýmsa aðila að lausn Icesave- deilunnar sé ein af forsendunum fyrir lánafyrirgreiðslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og tengdum lánum Norðurlandanna og að höfnun frumvarpsins muni leiða til verulegrar óvissu sem ógnað getur efnahagslegu öryggi þjóðarinnar. Fram hefur komið á fundum nefndarinnar að útgreiðsla lána Norðurlandanna er háð ársfjórðungslegri endurskoðun efnahagsáætlunar íslenskra stjórnvalda og sjóðsins. Endurskoðunin er aftur háð lánsfjármögnun frá Norðurlöndunum. Eins og nánar greinir í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar um frumvarpið undirgengust íslensk stjórnvöld með 9. lið viljayfirlýsingar sem liggur til grundvallar lánafyrirgreiðslu sjóðsins að virða skuldbindingar á grundvelli evrópska innstæðutryggingakerfisins gagnvart öllum tryggðum innlánshöfum. Í bréfi fulltrúa Norðurlandanna í samningaviðræðum um lán þeirra til Íslands, dags. 15. maí 2009, var það sett sem skilyrði að Ísland uppfyllti alþjóðlegar skuldbindingar sínar, þ.m.t. hvað varðar innstæðutryggingar. Sami skilningur kemur fram í greinargerð sænsku ríkisstjórnarinnar til sænska þingsins, dags. 2. júlí 2009, um lánafyrirgreiðslu til Íslands. Enn fremur kemur þar fram sá skilningur að með skilyrði um lausn deilu Íslendinga við Hollendinga og Breta með lánasamningi þessara aðila verði umrædd lán Norðurlandanna ekki látin standa undir Icesave-skuldbindingunni.
Er því að mati meiri hlutans veruleg hætta á því að verði ábyrgðinni hafnað þá verði ekki af fyrrnefndri fyrirgreiðslu við Ísland og muni hver benda á annan um ástæður þess. Þá er enn fremur ljóst að staða Breta og Hollendinga innan Alþjóðagjaldeyrissjóðsins er sterk, bæði með beinum hætti og í krafti stöðu þeirra gagnvart öðrum áhrifamiklum aðildarríkjum. Er þess skemmst að minnast þegar Ísland var tekið af dagskrá stjórnarfunda sjóðsins sl. haust að því er telja verður að undirlagi Breta og Hollendinga. Þá gæti höfnun vakið upp fráleitar aðgerðir gagnvart Íslandi eins og dæmin sanna. Má því leiða líkum að því að höfnun frumvarpsins feli í sér hættu á að landið einangrist á alþjóðavettvangi eins og gerðist sl. vetur. Mikilvægt er að hafa í huga að Norðurlöndin og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn eru sem stendur einu aðilarnir sem tilbúnir eru að veita Íslandi lánafyrirgreiðslu og e.t.v. Pólland og Rússland.
Meiri hlutinn telur að þjóðhagslegar forsendur þess að veita ábyrgðina séu jákvæð þróun útflutningsverðmæta og fólksfjölda og 3% hagvöxtur til lengri tíma litið. Meiri hlutinn leggur til að fjárlaganefnd skoði hvort árétta eigi fyrirvara um þjóðhagsþróun, sbr. enn fremur Brussel-viðmiðin.
Kjósi fjárlaganefnd að binda ábyrgðina fyrirvörum í frumvarpstextanum verður hún að leggja mat sitt á hvernig þeir skulu úr garði gerðir og hvaða áhrif þeir eru líklegir til að hafa á gildi samninganna. Álit þetta varðar ekki lögfræðileg atriði málsins.
Fskj.
Fylgiskjal II.
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Efnahags- og skattanefnd hefur verið beðin um að fjalla um þá þætti málsins sem heyra undir hana, þ.m.t. getu þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum og greiðslum tengdum Icesave með tilliti til tekna ríkisins, gjaldeyris- og útflutningstekna o.fl., svo sem mats á áhrifum sem samningurinn kemur til með að hafa á lánshæfismat, gengi og aðrar lykilefnahagsstærðir íslenska þjóðarbúsins sem og þær þjóðhagsforsendur sem fyrir liggja.
Á fundum efnahags- og skattanefndar voru rædd ýmis álitamál varðandi greiðslugetu þjóðarbúsins, efnahagslegar forsendur Icesave-samkomulagsins og óvissuþættir sem upp gætu komið. Meiri hluti nefndarinnar hafnaði því að skoðaðar væru nýjustu tölur sem sýna fram á að erlendar skuldir ríkissjóðs eru orðnar 258% af skatttekjum og því ekki viðráðanlegar samkvæmt stöðlum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS), en það mál snertir nefndina beint.
Að mati AGS er skuldaþol þjóðarbúsins mikið, þar sem eignir þjóðarinnar erlendis eru verðmiklar og nægir í því sambandi að nefna erlendar eignir lífeyrissjóðanna og gjaldeyrisvarasjóð Seðlabankans. Nettóskuldir eru hins vegar ekki notaðar sem mælikvarði á skuldaþol landa. Telja verður einkennilegt að fjalla með þessum hætti um lífeyrissjóðina sem eru ekki í ríkiseigu.
Einn helsti mælikvarði AGS á skuldaþol þjóða er hlutfall heildarskulda þjóðarbúsins (opinberra og einkaaðila) við erlenda aðila sem hlutfall af vergri landsframleiðslu (VLF). Í nóvember 2008 mat AGS skuldaþol þjóðarbúsins í fylgiskjali með skýrslu sinni (sjá fylgiskjal 51 vegna frumvarpsins á island.is) og komst þá að þeirri niðurstöðu að hlutfall erlendra skulda þjóðarbúsins á árinu 2009 yrði um 160%. Sjóðurinn hefur nú lýst því yfir að þetta hlutfall sé mun hærra, þar sem komið hefur í ljós að mun stærri hluti af skuldum bankanna (þ.e. innlán þeirra) eru í eigu erlendra aðila en í fyrstu var ætlað. Allt virðist með öðrum orðum stefna í að skuldsetning íslenska þjóðarbúsins samkvæmt þessum mælikvarða sé orðin mjög mikil á alþjóðlegan mælikvarða.
Starfsfólk AGS vinnur nú að mati á skuldaþoli þjóðarbúsins fyrir næstu fimm árin og verður það gert opinbert eftir stjórnarfund AGS í ágúst. Skuldaþolsútreikningar AGS munu því ekki ná fram til þess tíma þegar byrja þarf að greiða af Icesave-láninu. Fram kom að fulltrúi AGS hér á landi telur að skuldahlutfall á bilinu 240–260% sé enn viðráðanlegt (e. sustainable). Þess má hins vegar geta að í skýrslu AGS frá því í nóvember 2008 (sjá fylgiskjal 51 á island.is) stendur á bls. 55: „External debt remains extremely vulnerable to shocks – most notably the exchange rate. A further depreciation of the exchange rate of 30 percent would cause a further precipitous rise in the debt ratio (to 240 percent of GDP in 2009) and would clearly be unsustainable.“ sem útleggst: „Erlendar skuldir eru gríðarlega viðkvæmar fyrir áföllum – sérstaklega gengi. Frekari lækkun á gengi um 30% mundi valda áframhaldandi lóðréttri hækkun á skuldahlutfallinu (í 240 prósent af VLF árið 2009) og klárlega vera óviðráðanlegt.“ Ástæður þess að skuldaþolið er enn viðráðanlegt að mati fulltrúa AGS eru: meiri afgangur af vöruskiptajöfnuði en gert hafði verið ráð fyrir, niðurskurður á ríkisútgjöldum strax á árinu 2009, hagstæður lánasamningar við önnur norræn ríki og gjaldeyrishöft til að halda aftur af útstreymi fjármagns. Þá taldi AGS mikilvægt að ríkið tæki ekki á sig neinar frekari skuldbindingar t.d. vegna endurreisnar bankanna og héldi sig við áætlun um niðurskurð ríkisútgjalda.
Ljóst er að skuldsetning þjóðarbúsins erlendis er komin langt umfram það sem gerist hjá mjög skuldugum þjóðum heims og miklar líkur á að þjóðarbúið komist í greiðsluþrot haldi ekki þær forsendur sem stjórnvöld gefa sér varðandi endurheimtuhlutfall á eignum Landsbanka Íslands, hagvöxt á Íslandi, gengi krónunnar, mannfjölda og verðlag í Bretlandi og á evrusvæðinu.
Greiðslur af Icesave-lánunum eru í erlendum myntum (evrum og pundum) og þarf að afla þess gjaldeyris með afgangi af útflutningstekjum. Tölur Seðlabankans sýna hins vegar að halli á vöru- og þjónustujöfnuði hefur verið neikvæður í 12 af síðustu 19 árum. Afgangur hefur mest verið 22 milljarðar kr. árið 1994 og fyrir þau sjö ár á tímabilinu 1990–2008 þegar ekki var halli á viðskiptunum var afgangurinn samanlagt um 76 milljarðar kr. Samanlagður halli á vöru- og þjónustujöfnuði frá árinu 2000 er 632 milljarðar kr. eða 70 milljarðar kr. að meðaltali á ári. Umsögn Seðlabankans gerir hins vegar ráð fyrir 163 milljarða kr. afgangi af viðskiptum við útlönd á hverju ári að meðaltali næstu 10 árin. Í ljósi þróunar á viðskiptum við útlönd undanfarna áratugi og þeirrar staðreyndar að Ísland er aðili að samningunum um Evrópska efnahagssvæðið (EES) og getur því ekki hindrað flæði vöru og þjónustu virðist spá Seðlabankans einfaldlega vera algerlega óraunhæf.
Fram kom á fundum nefndarinnar að erfitt sé að nefna eitt ákveðið skuldahlutfall sem sé ákvarðandi um að skuldir verði óviðráðanlegar. Skoða þurfi skuldastöðuna með hliðsjón af aðstæðum í hverju landi. Málið er ekki hvort ríkið geti staðið undir skuldbindingum sínum – heldur hvort þjóðin geti það. Ríkið getur staðið í skilum með því einfaldlega að taka þessa upphæð af þjóðinni í formi hærri skatta eða/og skertrar velferðarþjónustu. Málið snýst um efnahag Íslands á meðan á greiðslum stendur en hugsanlegt er að farið verði svo djúpt í skattlagningu að upp úr því verður seint komist. Fólk og fyrirtæki eru hreyfanleg og mörg þeirra munu flýja land ef of langt verður gengið í skattheimtu og skerðingu lífskjara til að standa í skilum á erlendum lánum þjóðarbúsins. Afar lítið af auði landsins er bundið við landið nema e.t.v. landbúnaðurinn, stóriðjan og hluti af fiskveiðunum.
Alþjóðlegur mælikvarði á skuldaþol ríkissjóðs er hlutfall erlendra skulda ríkissjóðs af skatttekjum. Þetta hlutfall hér á landi er nú orðið 258%. Alþjóðastofnanir veita ríkjum með hlutfall yfir 250% sérstaka aðstoð til að tryggja að þau ráði við skuldabyrðina. Hlutfallið er viðmið um hvenær ekki er hægt að greiða niður skuld af þessari stærðargráðu með frekari skattlagningu. Við útreikninga á greiðslugetu ríkissjóðs var hvorki athugað hvaða áhrif umtalsverðir fólksflutningar úr landi hefðu á skattstofn ríkisins (sem minnkar þegar fólki fækkar) né á hagvöxt en fólksfækkun hefur bein neikvæð áhrif á hagvöxt. Ótrúlegt er að þetta hafi ekki verið skoðað þar sem fram hefur komið að fyrstu fimm mánuði ársins fluttu tíu fjölskyldur úr landi á hverjum einasta degi, hvern virkan daga vikunnar.
Í ljósi nýrra upplýsinga um að skuldabyrði þjóðarbúsins sé mun meira en AGS gerði ráð fyrir í nóvember 2008 var Seðlabanka Íslands falið að meta skuldaþol og greiðslugetu þjóðarbúsins. Í skriflegri umsögn Seðlabanka Íslands frá 15. júlí sl. um Icesave-samningana er fjallað um erlenda skuldastöðu þjóðarbúsins, sem bankinn telur að sé um 200% af VLF á þessu ári. Skilgreining Seðlabankans á skuldum þjóðarbúsins er því miður þrengri en AGS, þar sem inn í útreikninga vantar skuldir erlendra dótturfélaga, þ.e. álfyrirtækjanna. Ef notuð er skilgreining AGS á skuldum þjóðarbúsins er hlutfallið hins vegar komið í um 240% af VLF.
Þess má geta að Argentína lenti í greiðsluþroti þegar þetta hlutfall var komið yfir 140% af VLF árið 2002. Í ljósi þessa er mikilvægt er að skoða hvað Ísland geti lært af reynslu Argentínu.
Hvað varðar mat á eignum Landsbankans þá hefur enginn fengið að sjá hverjar þessar eignir eru fyrir utan skilanefnd bankans. Gert er ráð fyrir að 75% eignanna í eignasafninu gangi upp í skuldina vegna Icesave-reikninganna. Við venjubundin gjaldþrot telst gott ef endurheimtur á eignum eru á bilinu 20–30%.
Í skýrslu finnska fjármálaeftirlitsins frá árinu 2003 kom fram að í finnsku bankakreppunni hefðu eignir finnsku bankanna verið ofmetnar og skuldirnar vanmetnar í a.m.k. ár eftir að bankarnir lentu í erfiðleikum við upphaf fjármálakreppunnar á tíunda áratug síðustu aldar. Miðað við þá reynslu má telja líklegt að eignir Landbanka Íslands séu enn ofmetnar og skuldir vanmetnar en ekki hefur enn fengist uppgefið hversu stór hluti af eignum Landsbankans eru veðsettar. Ofmat á eignum Landsbankans mun þýða að minna endurheimtist af þeim á næstu árum, þannig að höfuðstóll Icesave-lána verður hærra eftir sjö ár en nú er gert ráð fyrir í athugasemdum við frumvarpið.
Í athugasemdunum er gert ráð fyrir að árlegur hagvöxtur frá 2009–2018 verði 3%. Komið hefur fram að þessi hagvöxtur verði drifinn af stórum hluta af virkjana- og álversframkvæmdum. Samþykki Alþingi ríkisábyrgð á Icesave-lánasamningum mun skuldastaða þjóðarbúsins versna til muna og því litlar líkur á að hægt verði að fjármagna virkjanaframkvæmdir. Margir hagfræðingar telja að núverandi efnahagskreppa í heiminum muni hugsanlega vara í 10 ár. Það er því mikil áhætta fólgin í því að gera ráð fyrir jafnmiklum hagvexti. Verði hagvöxtur minni en útreikningar gera ráð fyrir, er ljóst að þjóðin getur ekki staðið undir skuldabyrðinni. Annar óvissuþáttur er mannfjöldaþróun á næstu árum. Í útreikningum á skuldaþoli gerir AGS ráð fyrir fólksfækkun á árinu 2009 en að þróunin færist í eðlilegt horf árin þar á eftir. Mikið veltur á að spá um mannfjöldaþróun og hagvöxt gangi eftir eigi þjóðarbúið ekki að lenda í greiðslufalli og efnahagslegu öngþveiti.
Rétt er að geta þess að sumir gesta nefndarinnar lýstu yfir áhyggjum af því að forsendur Seðlabankans væru of bjartsýnar en nefndinni fannst ekki ástæða til að láta óháðan aðila rýna í reikninga Seðlabankans til að ganga úr skugga um að svo væri ekki. Til dæmis gera forsendur frumvarpsins ráð fyrir að hagvöxtur verði að meðaltali 3% en það er meiri hagvöxtur en mörg vestræn ríki gera ráð fyrir, þrátt fyrir að vera ekki jafnskuldsett og íslenska þjóðarbúið eftir mikilla efnahagslega kollsteypu. Ekki er heldur tekið tillit til verulegrar fólksfækkunar í þessum hagvaxtarspám en eins og áður hefur komið fram er nú þegar mikið um fólksflutninga frá Íslandi og munu þeir mjög líklega aukast verði þessum skuldbindingum einnig velt yfir á almenning.
Í útreikningum í greinargerð frumvarpsins er gengisáhætta vanmetin og gert ráð fyrir að gengið verði stöðugt. Upphaflegir útreikningar Seðlabankans á skuldaþoli þjóðarbúsins gerðu hins vegar ráð fyrir 20% styrkingu á gengi krónunnar. Síðan þá hefur Seðlabankinn notast við gengisspá sem gerir ráð fyrir mun hærra gengi en gengi krónunnar er í dag. Það er ljóst að mikil óvissa ríkir varðandi gengisþróun, en gengið hefur mikil áhrif á greiðslubyrðina. Rétt er að ítreka að skuldir vegna Icesave-samninganna eru í erlendri mynt og eru því mjög háðar gengi íslensku krónunnar. Útreikningur Seðlabankans um hógværa hækkun virðisaukaskatts hvílir á forsendunni um að gengi krónunnar haldist óbreytt. Frá upphafi árs 2006 hefur gengi íslensku krónunnar fallið um 15% að jafnaði á ári gagnvart sterlingspundi.
Einnig er hætta á því að núverandi efnahagsþrengingum ljúki ekki nærri strax og því líkur á að verðhjöðnun verði í heiminum á næstu árum sem mundi þýða að íslenska ríkið þyrfti að greiða a.m.k. 5,5% í raunvexti en það eru afar háir raunvextir.
Varðandi lánshæfismat ríkissjóðs þá hafa sumir haldið því fram að staðfesting Alþingis á fyrirliggjandi Icesave-samningum muni bæta lánshæfismatið. Þetta virðist mjög langsótt, þar sem með samþykkt ríkisábyrgðarinnar fylgir gríðarleg óvissa um hvernig ríkissjóður ætlar að standa undir skuldbindingunum. Áður ríkti óvissa um hversu mikið íslenska ríkið þyrfti að taka á sig, þannig að lánshæfisfyrirtækin gátu ekki leyft sér að gera ráð fyrir að ríkið tæki á sig alla skuldbindinguna. En komið er í ljós að með samþykkt fyrirliggjandi Icesave- samninga mun Ísland borga það sem upp á vantar hjá innlánatryggingasjóðum og allan kostnað Breta og Hollenda ásamt vöxtum af lánunum sem þessar þjóðir veita íslenska ríkinu til að standa við skuldbindingarnar. Slík staða getur ekki haft jákvæð áhrif á lánshæfismatið og nægir í því sambandi að benda á að reiknað er með að ársvextir af Icesave-lánum verði um 30 milljarðar kr. árlega
Í ljósi þess að með samþykkt Icesave-samninganna verður skuldabyrði þjóðarbúsins á mörkum þess að vera viðráðanleg, og er jafnvel nú þegar orðið óviðráðanleg, og að lítið eða ekkert má út af bregða til að þjóðin lendi í greiðsluþroti, telur 1. minni hluti sig ekki geta mælt með að Alþingi samþykki ríkisábyrgð á Icesave-samningunum. Of miklar líkur eru á að þjóðin geti ekki staðið undir skuldum á næstu árum sem mundi m.a. þýða að leita yrði ásjár Parísarklúbbsins svokallaða sem aðstoðar mjög skuldsett lönd við að ná fram samningum við kröfuhafa um greiðslujöfnuð og/eða niðurfærslu skulda þjóðarbúsins. Í þessu samhengi er mikilvægt að geta þess að fram kom í máli fulltrúa AGS og samningamanns ríkisins vegna lánasamninga við Norðurlöndin að þessir aðilar gera ekki kröfu um að Alþingi samþykki ábyrgð á fyrirliggjandi Icesave-samningum áður en til greiðslu lánanna kemur. Jafnframt er ljóst að mat AGS á skuldastöðu þjóðarbúsins er mun hærra en gert var ráð fyrir í nóvember og því eru endurskoðunarákvæði samninganna nú þegar orðin virk.
Lögfræðingar Seðlabankans draga hins vegar í efa að skv. 16. gr. samningsins við Breta og 15. gr. samnings við Hollendinga eigi íslenska ríkið rétt á að samningar séu teknir upp og endursamið, þar sem tilvísun vantar í samningana til hinna svokölluðu umsömdu viðmiða sem samþykkt voru í Brussel í nóvember 2008. Með öðrum orðum Ísland yrði að leita sérstakra samninga um slíkt við Holland og Bretland, sjá umsögn Seðlabankans, 15. júlí 2009, bls. 12.
Þessu frumvarpi fylgir mikil óvissa um greiðslugetu ríkissjóðs sem og greiðslugetu þjóðarbúsins í heild. Höfnun samninganna fylgir einnig óvissa en sú óvissa felur líka í sér að hugsanlega er hægt að ná betri samningum
Fyrsti minni hluti leyfir sér að gagnrýna harðlega nefndarálit meiri hlutans og telur það nánast einhliða stuðningsplagg við ósk ríkisstjórnarinnar um ríkisábyrgð en ekki vandaða úttekt á þeim efnisatriðum málsins sem nefndin fjallaði um. Það er einfaldlega hneyksli að ekki skuli hafa verið skoðað að fá úttekt á framlögðum gögnum frá Seðlabankanum og fjármálaráðuneytinu í kjölfar gagnrýni sem kom fram hjá Kára Sigurðssyni og Jóni Daníelssyni á fundi þeirra með nefndinni. Álit meiri hlutans gefur ekki rétta mynd af þeirri hagrænu umgjörð sem er um málið og tekur ekki að neinu leyti á þeirri gríðarlegu áhættu sem samþykkt ríkisábyrgðarinnar felur í sér. Álitið gefur þar af leiðandi ekki rétta mynd af málinu miðað við gögn, upplýsingar og álit gesta sem nefndin fékk á sinn fund. Meiri hlutinn gerir og tilraun til að setja þjóðhagslegar forsendur fyrir ábyrgðaveitingunni en þær forsendur eru engan veginn nægar, eru almennt orðaðar og algerlega óljósar hvað varðar töluleg viðmið, í stuttu máli sagt, gagnslausar.
Fyrsti minni hluti hvetur því til þess að gerð verði ítarleg hlutlaus úttekt í samræmi við verklýsingu þá er Kári Sigurðsson hagfræðingur hefur lagt til við fjárlaganefnd. Þar er m.a. gert ráð fyrir mælanlegum efnahagslegum fyrirvörum sem munu tryggja að þjóðarbúið geti staðið við skuldbindinguna. Jafnframt áréttar 1. minni hluti nauðsyn þess að fram komi skýr endurskoðunarákvæði sem geri íslenska ríkinu kleift að endursemja verði breyting á forsendum útreikninga á skuldaþoli þjóðarbúsins. Þessar forsendur eru endurheimtuhlutfall á eignum Landsbanka Íslands, hagvöxtur á Íslandi, gengi krónunnar, mannfjöldi, afgangur af útflutningstekjum og verðlag í Bretlandi og á evrusvæðinu. Einnig er mikilvægt að skoða hvernig hægt er að binda greiðslubyrðina við ákveðið hlutfall af aukningu vergrar landsframleiðslu mælt í þeim gjaldmiðlum sem greitt er í (evra og pund) eins og Pétur H. Blöndal hefur lagt til. Jafnframt þarf íslenska ríkið að geta krafist endurskoðunar lækki lánshæfismat íslenska ríkisins frá því sem nú er.
Í framhaldinu verði hafnar sem fyrst samningaviðræður við bresk og hollensk yfirvöld um skuldbindingar þjóðarinnar vegna Icesave-innlánsreikninganna á grundvelli nýrra útreikninga á skuldaþoli þjóðarbúsins.
Einnig hvetur 1. minni hluti til þess að þegar í stað verði gerðar ráðstafanir til að frysta eigur allra þeirra sem stóðu fyrir þessum skuldbindingum og gerð áætlun um með hvaða hætti verður reynt að endurheimta það sem á vantar upp í Iceasave-skuldbindinguna þannig að henni verði ekki velt í heilu lagi yfir á almenning í landinu með tilheyrandi skattahækkunum og niðurskurði ríkisútgjalda.
Fylgiskjal III.
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Með bréfi til formanns efnahags- og skattanefndar, dags. 2. júlí 2009, óskar formaður fjárlaganefndar eftir því að nefndin taki til umfjöllunar eftirfarandi atriði vegna Icesave- málsins svo kallaða:
1. Getu þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum og greiðslum tengdum Icesave í ljósi tekna ríkisins, gjaldeyris- og útflutningstekna o.fl.
2. Skilgreiningu og mat á þeim efnahagsforsendum sem felast í endurskoðunarákvæði samningsins.
3. Mat á áhrifum sem samningurinn kemur til með að hafa á lánshæfismat, gengi og aðrar lykilstærðir íslenska þjóðarbúsins.
4. Samstarfsáætlun í efnahagsmálum milli Seðlabanka Íslands, fjármálaráðuneytis og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS).
Þá er óskað eftir að mat verði lagt á þjóðhagshorfur.
Hér á eftir fer álit 2. minni hluta efnahags- og skattanefndar.
I. Forsaga.
Stuttu eftir að ríkisbankarnir voru einkavæddir jókst framboð á ódýru fjármagni á alþjóðamörkuðum mjög. Rekja má þetta aukna framboð til mikils sparnaðar í nýmarkaðsríkjunum, sérstaklega Kína, Rússlandi og í Miðausturlöndum. Jafnframt urðu fjárfestar almennt áhættusæknari en áhættusækni helst oftast í hendur við ódýrt fjármagn. Í þessu umhverfi uxu íslensku bankarnir þrír með ógnarhraða, skiluðu miklum hagnaði og fengu fljótlega hæsta lánshæfismat hjá alþjóðlegum matsfyrirtækjum. Íslenska ríkið fékk á sama hátt hæstu einkunn enda nánast skuldlaust, skattar hóflegir og útlitið bjart. Þetta háa mat á ríki og bönkum gerði bönkunum kleift að taka að láni gríðarlega fjármuni í hlutfalli við landsframleiðslu Íslands eða um 40 millj. kr. á hvern íbúa.
Með örfáum undantekningum virtust lánveitendur bankanna, stjórnendur þeirra, endurskoðendur, hagfræðingar, matsfyrirtæki, Fjármálaeftirlitið, löggjafinn, stjórnmálamenn og fjölmiðlar ekki hafa haft miklar áhyggjur af þessum mikla vexti fyrr en í byrjun árs 2006 þegar efasemdaraddir tóku að heyrast um hið íslenska „bankamódel“. Féð var notað til útlána til skuldsettra yfirtaka og kaupa á fyrirtækjum um alla Evrópu. Krosseignarhald á milli fyrirtækja, raðeignarhald og lánveitingar til stærstu eigenda mögnuðu upp áhættu og ójafnvægi í fjármálakerfinu og gerðu það óstöðugt og viðkvæmt fyrir áföllum. Þegar vart varð við lausafjárskort í byrjun árs 2006 og sérstaklega eftir fall vogunarsjóða Bear Stearns sumarið 2007 varð snautt um fjármagn og bankarnir stóðu frammi fyrir lausafjárskorti. Landsbankinn og Kaupþing leystu að hluta vanda sinn með því að opna innlánsreikninga víða um Evrópu. Landsbankinn var stórtækari og hóf umfangsmikla móttöku innlána í Bretlandi og í Hollandi undir nafninu Icesave. Bætti sú ráðstöfun stöðu hans umfram Kaupþing og Glitni. Lánsmatsfyrirtækin verðlaunuðu þessa ráðstöfun Landsbankans með hærra lánshæfismati en hinir bankarnir tveir fengu og markaðurinn með lægra skuldatryggingarálagi (CDS-álagi). Í ágúst 2008 voru reikningar í Hollandi yfir 100 þúsund talsins eftir að aðeins þrír mánuðir höfðu liðið frá því hafið var að taka við innlánum og yfir 300 þúsund í Bretlandi eftir tæplega tveggja ára starfsemi þar.
Við fall Lehmann Brothers 15. september 2008 rofnuðu lánalínur til íslensku bankanna meira og minna og mikil óvissa greip um sig í fjármálakerfi heimsins. Glitnir leitaði til Seðlabanka Íslands um neyðarlán sem neitaði en lagði þess í stað til yfirtöku á 75% hlutafjár. Þetta leiddi til keðjuverkunar sem á endanum varð til þess að ríkið þurfti að taka yfir bankann á grundvelli neyðarlaganna svokölluðu sem samþykkt voru af Alþingi 6. október, laga nr. 125/2008. Tveim dögum síðar var Landsbankinn yfirtekinn. Mikill vilji var til að standa vörð um Kaupþing sem m.a. endurspeglaðist í því að lán að upphæð 500 milljón evrur var veitt til bankans gegn veði í hlutafé FIH-bankans danska. Óvarleg ummæli breskra ráðherra og óskiljanleg beiting breskra stjórnavalda á hryðjuverkalögum gegn Landsbankanum kippti hins vegar grunninum undan Kaupþingi og dótturfyrirtækjum og tilraunir til að bjarga bankanum urðu að engu.
Í kjölfar falls íslensku bankanna varð staða þeirra sem lagt höfðu fé inn á innlánsreikninga í útibúum Landsbankans í Hollandi og í Bretlandi óljós. Tryggingarsjóður innlána, sem starfaði á Íslandi sem sjálfseignarstofnun í samræmi við tilskipun Evrópusambandsins (ESB), réði einungis yfir fé sem dugði fyrir um 3% af innlánum í þessum löndum. Samkvæmt reglum áttu innlánsstofnanir að greiða 0,15% af innlánum í lok hvers árs þar til 1% af innlánum yrði náð. Þannig réð kerfið við áfall sem næmi því að um einn banki af hverjum 100 lenti í vandræðum á sjö ára fresti. Innstæðutryggingakerfið réð hins vegar ekki við kerfishrun eins og varð á Íslandi enda ekki hannað til þess. Veik staða innlánstryggingarsjóðsins stafaði af þeim gífurlega vexti sem verið hafði á innlánum og eins því að 85% af fjármálakerfinu á Íslandi hrundu. Óttast var að vantrú sparifjáreigenda mundi breiðast út og valda áhlaupi á banka í Evrópu ef ekkert yrði að gert.
Þrátt fyrir að tilskipun ESB gerði ráð fyrir að innlánsstofnanir stæðu alfarið straum af kostnaði við innlánstryggingakerfið sáu bresk og hollensk yfirvöld sig því knúin til að taka ákvörðum um að skattgreiðendur landanna greiddu það sem á vantaði að Tryggingarsjóðurinn og eignir Landsbankans dygðu fyrir greiðslu innlánanna vegna fyrrgreinds ótta við áhlaup. Gerð var krafa um að íslensk stjórnvöld og skattgreiðendur stæðu straum af því sem vantaði á að innlánstryggingarsjóðurinn gæti tryggt það sem honum bar samkvæmt tilskipuninni, 20.887 evrur á hvern reikning. Greiddu stjórnvöld í löndunum trygginguna út til innstæðueigendanna og að samkomulagi varð að ríkissjóður landanna mundi lána íslenska ríkinu fjárhæðina sem þau töldu að því bæri að greiða.
Samkvæmt mati fjármálaráðuneytisins gæti upphæðin sem fellur á íslenska skattgreiðendur samkvæmt samningnum orðið allt að 516 milljarðar kr. að núvirði (miðað við 5,55% ávöxtunarkröfu) miðað við að eignir Landsbankans nægi til að greiða 60% af innstæðum Landsbankans. Ljóst er að skuldbindingin mun hafa afdrifarík áhrif á fjármál hins opinbera í framtíðinni og lífskjör á Íslandi almennt ef fram heldur sem horfir.
Framanangreind frásögn er í hnotskurn forsaga þess vandamáls sem Íslendingar standa nú frammi fyrir.
II. Álitamál.
II.1 Geta þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum.
Geta þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingunni sem um ræðir felst einkum í:
a. Hagvaxtarþróun næstu ára.
b. Endurheimt eigna.
c. Þróun verðlags og gengis í Hollandi og Bretlandi.
d. Ófyrirséðum þáttum.
Hagvaxtarþróun.
Helsta áhættan af skuldbindingu sem þessari fyrir ríkissjóð er hve mikinn hluta af landsframleiðslu, ríkissjóðstekjum og útflutningstekjum hún tekur til sín. Ef lítill eða enginn hagvöxtur verður hér á landi næstu árin er fyrirséð að þjóðin mun ekki geta aflað þess gjaldeyris sem þarf til að standa straum af skuldbindingunni. Ekki er hægt að treysta á endurfjármögnun lána eins og útlitið er í dag.
Samningurinn tekur ekkert mið af þessum þáttum þótt það sé tíundað í svokölluðum Brussel-viðmiðum Íslands og ESB frá nóvember 2008 að staða Íslands sé erfið og fordæmalaus. Þau viðmið átti að leggja til grundvallar samningagerðinni en það virðist ekki hafa verið gert ef marka má umboð samninganefndarinnar og anda samninganna. Gerir 2. minni hluti alvarlegar athugasemdir við það.
Engin greining liggur fyrir á þeirri áhættu sem samningnum er fylgjandi. Verður að gera alvarlega athugasemd við það. Ef hagvöxtur verður myndarlegur næsta áratuginn, til að mynda 4%–6% á ári, má sýna fram á að ekki verði vandkvæði bundið að standa við samninginn, jafnvel þótt að eignir Landsbankans dugi skemur en gert er ráð fyrir. Hins vegar verður að benda á að forsenda hagvaxtar er aðgengi að tiltölulega ódýru lánsfé, að ekki verði fólksflótti, að hægt verði að halda skattheimtu í hófi og að viðskiptakjör haldist hagstæð og batni. Ekkert af þessu liggur fyrir og er þar allt mikilli óvissu undirorpið.
Á bls. 21 í athugasemdum með frumvarpinu er það rakið hvernig 60% endurheimtur af eignum Landsbankans muni leiða til skuldabyrði sem nemur 26% af vergri landframleiðslu (VLF) árið 2016 (521 milljarður kr.) og 15% miðað við 90% endurheimtur (309 milljarðar kr.). Skuldahlutfallið er fall af hagvaxtarforsendum og endurheimt eigna. Höfundar greinargerðarinnar og úttektar Seðlabankans virðast láta allar forsendur falla samningnum í vil. Greinargerð Seðlabankans gerir þannig ráð fyrir að á tímabilinu 2010–2018 muni raunhagvöxtur nema um 3% að meðaltali á ári sem í fljótu bragi virðist ásættanlegt þótt í bjartsýnna lagi sé. En ekki er allt sem sýnist í þeim efnum, sjá töflu.
Klassísk hagvaxtarfræði gera ráð fyrir að framleiðnivöxtur á mann í þróuðum hagkerfum geti verið um 2,5% á ári. Til að forsendur og kenningar gangi upp er gert ráð fyrir allt að 2% mannfjöldaaukningu á ári eftir 2014. Því er ljóst að hagvaxtarforsendur byggjast á mikilli bjartsýni.
Fólksfjölgun eða -fólksfækkun er úrslitaþáttur þegar fjallað er um hagvöxt. Íslenskur vinnumarkaður hefur stækkað mjög undanfarinn áratug og má fyrst og fremst rekja það til aðflutts vinnuafls sem kom hingað til lands vegna mikillar þenslu og vinnuaflsskorts. Yfirgnæfandi líkur eru á því að þetta vinnuafl muni meira og minna hverfa úr landi þegar atvinnuleysið sverfur að og lífskjörin versna. Líta ber til reynslu Færeyinga af kreppunni sem þar reið yfir snemma á tíunda áratugnum en þá fluttu um 20% þjóðarinnar úr landi. Hagvöxtur er mjög háður þróun fólksfjölda en í greinargerðum fjármálaráðuneytis og Seðlabanka er á engan hátt reynt að geta sér til um hvernig hann muni þróast, sem verður að teljast alvarlegur galli.
Þá er gert ráð fyrir að verðbólga muni þróast hér á landi í samræmi við verðbólgumarkmið Seðlabankans næstu ár. Það væri nýlunda ef stjórn peningamála yrði þannig háttað hér á landi í framtíðinni að þetta markmið næðist. Það er því skoðun 2. minni hluta að forsendur um hagvöxt og verðbólgu flokkist í besta falli undir óskhyggju.
Endurheimt eigna.
Mikil óvissa fylgir mati á eignum Landsbankans sem ætlað er að standa að mestum hluta undir höfuðstóli láns Breta og Hollendinga til Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Þessar eignir eru af ýmsum toga, í mörgum löndum og mörgum myntum. Nokkrar eru mjög háðar efnahagsástandi í viðkomandi löndum en aðrar síður. Auk þess er greiðsluflæðið afturhlaðið þannig að yfir 50% greiðsluflæðis eru á síðustu þremur árum fyrir gjaldaga Icesave- lánsins sem enn eykur á óvissu. Ekki liggur fyrir áhættugreining á greiðsluflæðinu og verður að gera alvarlegar athugasemdir við að slík greining liggi ekki fyrir þegar svo mikið er í húfi. Gengið er út frá því að eignir dugi fyrir 75% af skuldbindingum vegna innlána. Þetta er metið gildi en alla mælikvarða á áhættu vantar, svo sem staðalfrávik. Einungis er sagt að mikil óvissa fylgi matinu. Þá felst áhætta í því hvernig þessar eignir greiðast því málaferli geta tafið þær verulega. Við það þyngist vaxtabyrðin mjög. Ekki hefur verið lagt mat á þessa áhættu.
Við umfjöllun um endurheimt eigna virðast menn hafa litið fram hjá mikilvægu atriði. Skilanefnd Landsbankans gerir ráð fyrir að um 1.100 milljarðar kr. fáist upp í kröfur. Af þeirri upphæð koma um 850 milljarðar kr. frá lánasöfnum gamla Landsbanka en um 250 milljarðar kr. koma vegna skuldabréfs sem nýi Landsbankinn greiðir þeim gamla fyrir eignir sem hafa verið yfirteknar. Ef virði eignanna er minna en endurspeglast í skuldabréfinu mun mismunurinn falla á nýja Landsbankann og þar með minnka eigið fé hans og þar með eign ríkisins sem nemur ofmatinu. Það er því raunveruleg hætta á að kostnaðurinn sé meiri en menn vilja vera láta. Þessari áhættu þarf að gera grein fyrir.
Nýjar upplýsingar frá Ragnari Hall benda til þess að sú jafna skipting á greiðslum á milli allra kröfuhafa sem áttu kröfurnar upprunalega og þeirra sem hafa tekið þær að hluta yfir vegna innlánstryggingakerfis ESB standist hvorki reglur um skipti við gjaldþrotameðferð né þá hugmynd á bak við tilskipun ESB um innlánstryggingar að tryggingin sé lágmarkstrygging (e. minimal). Virðast innlánseigendum vera tryggðar hærri bætur en tilskipunin gerir ráð fyrir vegna þess að lágmarkið er fyrst bætt og síðan er búinu skipt en ekki öfugt.
Gengisþróun evru og punds gagnvart krónu.
Áhætta er falin í því að verðhjöðnun verði á lánstímanum í evru og pundi. Verðhjöðnun leiðir til þess að myntirnar styrkjast og lægra verð fæst fyrir útflutning Íslands auk þess sem raunvextir verða þá hærri á láninu. Sama gerist ef mikil verðbólga verður á Íslandi. Samningurinn verður ekki efndur nema með miklum afgangi á vöruskipta- og viðskiptajöfnuði og þess vegna er áhætta fólgin í minni verðbólgu í þessum myntum en í krónu. Á sama hátt yrði byrðin léttbærari ef þessu væri öfugt farið.
Forsendur um raungengi eru jafnframt þannig að þær verða að teljast óraunhæfar. Gert er ráð fyrir að raungengi verði nær 20% lægra en verið hefur yfir langt árabil. Þessi forsenda gerir það að verkum að samkeppnisstaða verður sterk og útflutningur mikill og innflutningur verður dýr. Því er gert ráð fyrir að viðskiptajöfnuður verði mjög hagstæður og þar með verði hægur vandi að mæta gjaldeyrisþörf vegna afborgunar lána og vaxta.
Á myndinni hér á eftir má sjá viðskiptajöfnuð áranna 1990–2008 og spár Seðlabankans 2009–2018. Eins og sjá má er mestur afgangur á viðskiptum við útlönd 23 milljarðar kr. árið 1994. Spá Seðlabankans um raungengi sem endurspeglast í hagstæðum viðskiptum við útlönd leiðir til afgangs sem á sér engin fordæmi næstu tíu ár á eftir. Þetta verður að teljast djörf forsenda og í meira lagi ótrúverðug.
Forsendan fyrir raungengi leiðir jafnframt til þess að gert er ráð fyrir að lífskjör versni mjög mikið hér á landi og muni leiða til almennrar fátæktar. Hætt er við að ungt fólk flýi land ef þetta verður raunin og þá vindur vandinn upp á sig og landið festist í vítahring. 2. minni hluti getur ekki með nokkru móti fallist á slíka niðurstöðu.
Vextir á lánum frá Bretum og Hollendingum.
Af viðtölum við formann samninganefndar Íslands í Icesave-málinu má ráða að svo kölluð Landsbankaleið sé fólgin í því að ríkisábyrgðin verði ekki virk fyrr en eftir átta ár. Auðvelt er að rökstyðja að ríkisábyrgðin er í raun á hluta af eignum Landsbankans. Ef 100 milljarða kr. krafa eða eign sem Landsbankinn á er afskrifuð, t.d. árið 2012, hækkar skuldbinding ríkissjóðs um hluta af þeirri eign auk vaxta. Vegna þessarar hugsunar hefur samninganefndin sennilega fallist á að notaðir væru svokallaðir CIRR-vextir (e. Commercial Interest Reference Rates) með 124 punkta álagi en þetta eru vextir sem ríkisstjórnir mega ekki fara undir í lánveitingum til einkafyrirtækja, t.d. í útflutningi, án þess að það teljist ríkistyrkir. Slík vaxtaviðmið eru fráleit í lánasamskiptum ríkja og í raun ættu Bretar og Hollendingar fremur að greiða ríkisábyrgðargjald til íslenska ríkisins fyrir að tryggja lán til Tryggingarsjóðs innstæðueigenda. Reyndar er hæpið að semja um vexti yfirleitt í ljósi þess hvernig krafan varð til og óljósrar skyldu íslenskra skattborgara til að ábyrgjast innstæður í erlendum útibúum. Þar sem vextirnir eru umtalsverður hluti af skuldbindingunni og hafa afdrifarík áhrif á lífskjör landsmanna gerir 2. minni hluti alvarlega athugasemd við þennan þátt samninganna. Það vekur einnig athygli að innstæður Landsbankans hjá Englandsbanka bera ekki vexti en samningurinn við Breta ber vexti frá síðustu áramótum. Bresk og hollensk yfirvöld virðast hins vegar fá vexti á yfirtekin innlán frá útgreiðslu til 27. apríl 2009.
Ófyrirséðir þættir.
Standist ákvæði neyðarlaganna, um að innlán njóti stöðu forgangskrafna í þrotabú, en ekki grundvallarreglur stjórnskipunarinnar um eignarrétt og afturvirkni, mun fjárhagslegt tjón íslenska ríkisins aukast gífurlega. Engar fyrirvarar eru í samningunum um gildi neyðarlaganna að þessu leyti. Vegna þessarar áhættu og annarrar áhættu sem getið er um hér að framan er útilokað fyrir fjárveitingavaldið að veita óskoraða ríkisábyrgð. Ætti sú gríðarlega áhætta sem tekin var í útrás bankanna og ýmissa stórfyrirtækja að vera víti til varnaðar því að taka ekki enn óþarfa áhættu. Því er mikilvægt að ríkisábyrgðin verði takmörkuð, sérstaklega þegar höfð eru í huga þau óvenjulegu áföll sem íslenskt þjóðarbú varð fyrir síðastliðið haust.
II.2 Endurskoðunarákvæði samninganna.
Endurskoðunarákvæði samninganna taka mjög almennt á þeirri áhættu sem gæti komið upp ef efnahagslegar forsendur bresta eða önnur ófyrirséð frávik verða. Ekki er skilgreint með fullnægjandi hætti hvaða aðstæður gætu kallað á endurskoðun eða í hverju hún felst og ekki verður séð að Brussel-viðmiðin hafi verið höfð til hliðsjónar við gerð ákvæðanna. Samkvæmt breskum rétti hafa endurskoðunarákvæðin afar litla lagalega þýðingu en ensk lög gilda um samningana. Það er álit 2. minni hluta að ákvæðið hafi takmarkað gildi. Er þetta almennt viðhorf lögfræðinga og er sú skoðun m.a. studd áliti dr. Michaels Waibels, fræðimanns í þjóðarétti við Cambridge.
II.3 Áhrif á lánshæfismat, gengi og aðrar lykilstærðir íslenska þjóðarbúsins.
Samþykkt frumvarpsins og þar með samninganna getur annars vegar haft þær afleiðingar í för með sér að óvissa minnki og þar af leiðandi verði auðveldara að meta lánshæfi ríkissjóðs – óvissa um skuldbindinguna hangir ekki lengur í loftinu. Hins vegar festa samningarnir í sessi annars konar óvissu, óvissu um hver raunveruleg skuldastaða ríkissjóðs er. Benda má á að:
a. endurheimtur eigna skapar mikla óvissu um hver endanleg skuldabyrði verður,
b. hagvaxtarhorfur og greiðslubyrði eru óvissar,
c. neyðarlögunum gæti verið hnekkt,
d. almennar þjóðhagshorfur eru óvissar.
Því er ljóst að þrátt fyrir að samþykkt frumvarpsins mundi eyða óvissu um eitt atriði, þ.e. um hvort Ísland ætli sér að standa við samningana, myndast annars konar óvissa sem felst í framangreindum þáttum. Því eru áhrif á lánshæfismat óviss. Hafa verður í huga að Ísland er ekki á nokkurn hátt bættara í skuldakreppu sem af samningunum leiðir þótt fjármálakreppan linist hugsanlega eitthvað fyrr eins og sumir virðast halda fram ef frumvarpið verður samþykkt óbreytt.
Hvað varðar þróun lykilstærða íslenska þjóðarbúsins vísast til liðar II.1 hér að framan.
II.4 Samstarfsáætlun AGS.
Höfnun samninganna ætti ekki að hafa nein áhrif á samstarfsáætlun Íslendinga við AGS. AGS er stofnun sem ekki tekur þátt í tvíhliða deilum og væri það ekki í anda stofnsamningsins sem samþykktur var í Bretton Woods í júlí 1944 (Ísland var einn af 45 stofnaðilum) ef sjóðurinn mundi beita sér beint gegn Íslandi í málinu. Ef Íslendingar lýstu því yfir að þeir mundu ekki vilja ganga til samninga yfirleitt er hins vegar líklegt að AGS mundi beita sér.
Ekki verður þó horft framhjá því að Hollendingar og Bretar ráða beint yfir rúmlega 7% atkvæðamagns og óbeint mjög miklu í stjórn sjóðsins. Ekki er útilokað að þeir mundu reyna að beita sér þar líkt og þeir gerðu síðastliðið haust. Þá ríktu þó aðrar og mun viðkvæmari aðstæður en nú og er ólíklegt að þeim tækist í sama mæli nú að hafa áhrif á aðrar aðildarþjóðir er kæmi að misbeitingu valds innan sjóðsins. Því er ólíklegt að höfnun samninganna hefði nokkur áhrif á samstarfsáætlunina ef skýrt kæmi fram að Íslendingar vilji semja en neiti að undirgangast nauðarsamninga.
Rétt er að minna á að Íslendingar verða að fara fram á rannsókn hið fyrsta á því hvernig það mátti vera að hægt var að misbeita sjóðnum síðastliðið haust í þágu þriggja aðildarríkja á kostnað eins.
II.5 Mat á þjóðhagshorfum.
Hvað varðar þennan lið er bent á umfjöllun í lið II.1.
III. Önnur álitamál.
III.1 Opnun útibús á Evrópska efnahagssvæðinu (EES) sem tekur á móti innlánum.
Mikils misskilnings virðist hafa gætt í umræðunni um hver ábyrgð Breta og Hollendinga er í raun á Icesave-reikningunum. Það er því ekki úr vegi að rekja hvernig staðið er að opnun útibús sem tekur á móti innlánum innan EES og hvernig eftirliti er háttað.
Ef fjármálafyrirtæki með starfsleyfi hyggst opna útibú í öðru landi á EES-svæðinu er um einfalt ferli að ræða:
a. Fjármálafyrirtækið sendir tilkynningu til fjármálaeftirlits þar sem móðurfélag er staðsett.
b. Fjármálaeftirlitið getur stöðvað opnun útibús ef fjármálafyrirtækið er fjárhagslega vanbúið á þeim tímapunkti og stjórn þess ekki nægilega traust.
c. Ef fjármálafyrirtækið uppfyllir kröfur um fjárhagslega burði til að stjórna slíku útibúi tilkynnir fjármálaeftirlit heimaríkis gistiríki um fyrirætlan fjármálafyrirtækisins.
d. Fjármálafyrirtækið getur opnað útibú í gistiríki að uppfylltum almennum skilyrðum gistiríkis.
Eins og sjá má er ekki um að ræða sérstakt leyfi frá heimaríki heldur er um einfalda tilkynningu að ræða. Þær fjármálaafurðir sem fyrirtækið ætlar að bjóða upp á þurfa að hljóta samþykki fjármálaeftirlits gistiríkis en eru óháð fjármálaeftirliti heimaríkis. Ef um innlán er að ræða gera tryggingarsjóðir heima- og gistiríkis með sér samning (ef um mismunandi tryggingarupphæðir er að ræða) og fjármálafyrirtækið getur hafið móttöku innlána.
Eftirlit með fjármálafyrirtækinu er af tvennum toga. Fjármálaeftirlit heimaríkis hefur hefðbundið eftirlit með móðurfélagi, þ.m.t. útibúi. Fjármálaeftirlit gistiríkis hefur með neytendavernd (í þessu tilfelli eftirlit með innlánsreikningum) að gera og lausafjárstöðu útibús. Eftirlit með útibúi er því á höndum fjármálaeftirlits gistiríkis sem og heimaríkis.
Eins og sjá má getur heimaríkið stöðvað stofnun útbús ef það hefur réttmæta ástæðu til að ætla að stjórnun og fjárhagsstaða hlutaðeigandi fjármálafyrirtækis sé ekki nægilega traust og þurfa bæði skilyrðin að vera uppfyllt. Slík stöðvun jafngildir því að svipta þyrfti móðurfélag starfsleyfi í heimaríki. Einungis gistiríki getur stöðvað útibú í þeirri fyrirætlan að opna innlánsreikninga að því gefnu að móðurfélag hafi starfsleyfi í heimaríki.
Það eru því Bretar og Hollendingar sem gáfu leyfi fyrir því að netreikningar sem báru ofurvexti voru boðnir í löndunum. Það voru einnig Bretar og Hollendingar sem áttu að hafa eftirlit með lausafé í útibúunum en eins og kunnugt er knésetti lausafjárskortur Landsbankann. Ábyrgð breskra og hollenskra yfirvalda virðist því vera umtalsverð í ljósi þessa.
Til að undirstrika enn frekar ábyrgð gistiríkis er rétt að benda á að fjármagnstekjuskattur af reikningunum runnu til þess en ekki heimaríkis.
Framangreindum atriðum er rétt að halda til haga þegar lagaleg, þjóðréttarleg og siðferðisleg ábyrgð Íslendinga á Icesave-reikningunum er tíunduð.
III.2 Lagaleg óvissa.
2. minni hluti ítrekar þá skoðun að nauðsynlegt sé að finna lausn með samningum sem tekur mið af getu þjóðarinnar til að greiða án þess að lífskjörum á Íslandi sé stefnt í óvissu. Þetta er nauðsynlegt til að flýta endurreisninni og ætti þá að taka mið af öðrum skuldbindingum vegna bankahruns, eignahruns, gjaldþrota heimila og fyrirtækja og atvinnuleysis. T.d. er ljóst að lítill eða enginn vöxtur landsframleiðslu á Íslandi mun valda slíkri stöðnun að útilokað er að standa við skuldbindinguna sem samningurinn felur í sér. Það er ekki hagur Hollendinga eða Breta að þvinga fram samninga sem Íslendingar geta ekki staðið undir.
Að lokum hlýtur 2. minni hluti efnahags- og skattanefndir að benda á lagalega óvissu um hvort yfirleitt beri að greiða umfram getu Tryggingarsjóðs innlánseigenda og fjárfesta. 2. minni hluti setur því fyrirvara við lagalega skyldu Íslendinga til að greiða fyrir innlánstryggingar umfram þær eignir sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta býr yfir.
Fylgiskjal IV.
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Með bréfi dagsettu 2. júlí 2009 óskaði formaður fjárlaganefndar eftir umsögn efnahags- og skattanefndar um tilgreinda þætti málsins sem getið er um í áliti meiri hlutans. Eins og þar kemur fram er verkefni efnahags- og skattanefndar ærið enda um að ræða stærstu fjárskuldbindingu ríkissjóðs í sögu lýðveldisins.
Fulltrúar minni hlutans í nefndinni lögðu mikla áherslu á að fá góðan tíma til að fjalla um málið en því miður virðast stjórnarflokkarnir vilja keyra málið áfram í gegnum Alþingi á sem skemmstum tíma enda virðist það þjóna pólitískum hagsmunum þeirra þar sem nýjar upplýsingar berast nær daglega sem undirstrika hversu gerræðislegt það væri að samþykkja fyrirliggjandi Icesave-samninga. Að mati 3. minni hluta hefði nefndin þurft að fá óháða úttekt sérfræðinga á þeim forsendum sem stjórnvöld gefa sér hvað varðar framtíðargengi krónunnar, viðskiptajöfnuð, hagvöxt og mannfjöldaþróun svo nokkuð sé nefnt. Ekki var vilji til þess af hálfu meiri hluta nefndarinnar að fá viðurkennda óháða aðila til að gera slíka úttekt. Fjárlaganefnd verður því að taka tillit til þess í sínum störfum að óháð úttekt var ekki gerð á þeim þáttum sem efnahags- og skattanefnd átti að fjalla um. Hagfræðistofnun Háskóla Íslands hefur nú verið falið að gera úttekt á samningunum og forsendum á greiðsluþoli þjóðarbúsins sem mun þá væntanlega taka til þeirra þátta sem efnahags- og skattanefnd átti að skoða. Á undanförnum vikum hafa fjölmargir sérfræðingar hins vegar gagnrýnt forsendurnar sem eru grundvöllur útreikninga á því hvort íslenska þjóðarbúið hafi nægjanlegt greiðsluþol til að standa undir fyrirliggjandi samningi.
Í þessu máli líkt og mörgum öðrum kemur í ljós að það er framkvæmdarvaldið sem í raun stýrir Alþingi. Forystumenn ríkisstjórnarinnar hafa útskýrt áherslur sínar á fjölmörgum blaðamannafundum og þingmenn virðast aðeins hafa getað nálgast upplýsingar þar eða í ljósvakamiðlum þegar svo ber undir að árvökulir fjölmiðlar hafa komist yfir upplýsingar innan úr stjórnkerfinu. Það mál sem hér er til umfjöllunar er birtingarmynd þessa enda var það ekki fyrr en fréttastofa Ríkisútvarpsins náði hollenska hluta Icesave-samninganna í sínar hendur að Alþingi og þjóðin fengu upplýsingar um innihaldið sem stjórnvöld ætluðu sér aldrei að gera opinbert.
Ef leggja á mat á getu þjóðarbúsins til að standa undir Icesave-ábyrgðinni verður að hafa hugfast að skuldbindingin er í erlendri mynt en ekki innlendri. Æskilegast væri ef skuld okkar væri í íslenskri mynt en ekki erlendri af ástæðum sem síðar verða raktar. Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, kemur fram að Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta skuli ávallt heimilt að endurgreiða andvirði innstæðu, verðbréfa eða reiðufjár í íslenskum krónum, óháð því hvort það hefur í öndverðu verið í annarri mynt. Lögin eru sett á grundvelli tilskipunar Evrópusambandsins nr. 94/19/ EB. Ekkert hefur komið fram um að íslensk stjórnvöld hafi þrýst verulega á þetta atriði við gerð Icesave-samninganna.
Fram hefur komið á fundum nefndarinnar að íslenskt þjóðarbú er mjög skuldsett nú þegar. Of há skuldabyrði í erlendri mynt getur leitt til viðvarandi veikingar á krónunni vegna stöðugra afborgana af erlendum lánum. Þrátt fyrir að veiking krónunnar geti haft jákvæð áhrif á útflutning eins og fylgjendur frumvarpsins hafa lagt áherslu á veldur hún því að skuldir í erlendri mynt hækka og lífskjör almennings versna sem aftur eykur hættu á brottflutningi og langvarandi efnahagsörðugleikum.
Í svari samgönguráðherra á Alþingi nú nýlega við fyrirspurn um afkomu sveitarfélaga (135. mál) kom fram að skuldir sveitarfélaganna hafa stóraukist í kjölfar efnahagshrunsins og námu um síðustu áramót 445 milljörðum kr. Til viðbótar er ljóst að skuldir sveitarfélaga hafa aukist verulega á fyrstu mánuðum þessa árs. Í ljósi þess hversu fjármálaráðherra er tíðrætt um skuldir ríkissjóðs má ekki gleyma því að skuldir sveitarfélaga eru á endanum skuldir íslensks almennings. Stjórnvöld hafa því ekki horft á heildarsamhengi hlutanna þegar kemur að því að meta skuldaþol þjóðarbúsins – enda var það staðfest af aðstoðarmanni fjármálaráðherra á þingflokksfundi framsóknarmanna, eftir að búið var að skrifa undir Icesave-samningana, að verið væri að vinna að greiðsluáætlun ríkissjóðs með hliðsjón af samningunum. Sem sagt: Stjórnvöld skrifuðu undir Icesave-samningana án þess að greiðsluáætlun lægi fyrir! Að mati 3. minni hluta er þetta dæmi um óábyrg vinnubrögð stjórnvalda sem starfa í umboði íslensks almennings.
Forsendur um framtíðarhagvöxt eru vanreifaðar í frumvarpinu. Til dæmis virðast áætlanir fjármálaráðuneytisins um vöxt útflutningsatvinnuvega þjóðarinnar ekki ríma við stefnuskrá stjórnarflokkanna. Í forsendum þjóðhagsspár fjármálaráðuneytisins er gert ráð fyrir stækkun álversins í Straumsvík og uppbyggingu nýs álvers í Helguvík á sama tíma og ekki stendur til af hálfu umhverfisráðherra að viðhalda sérákvæði Íslands samkvæmt Kyoto-bókuninni. Það er því holur hljómur í áætlanagerð ríkisstjórnarinnar þegar kemur að forsendum framtíðaráætlana um uppbyggingu og hagvöxt hér á landi.
Kári Sigurðsson, lektor við Háskólann í Reykjavík, kom fyrir efnahags- og skattanefnd og hefur í ræðu og riti gert miklar athugasemdir við forsendur frumvarpsins. Í athugasemdum Kára við spá Seðlabanka Íslands segir meðal annars:
„Spá Seðlabankans um hagvöxt hlýtur að teljast mjög óraunhæf … Samkvæmt þessu mun samdráttarskeiðið á Íslandi vera svipað og í Bretlandi næstu 2 ár og síðan mun hagvöxturinn hér verða 30% meiri en í Bretlandi á næstu 7 árum. Þó Bretar búi við erfitt efnahagsástand hafa þeir ekki orðið fyrir kerfishruni líkt og gerst hefur á Íslandi. Þess ber að geta að breska ríkisstjórnin hefur verið gagnrýnd harkalega fyrir óhóflega bjartsýni í spá sinni.“
Í forsendum fjármálaráðuneytisins er gert ráð fyrir nokkurri fólksfjölgun hér á landi á næstu árum. Sú spá er í bjartsýnna lagi, sérstaklega í ljósi þess að tíu fjölskyldur hafa flutt úr landi á hverjum virkum degi frá áramótum. Í mun minni efnahagskreppu sem reið yfir frændþjóð okkar, Færeyinga, varð umtalsverður fólksflótti úr landinu og þá mest af ungu og vel menntuðu fólki. Veruleg hætta er á að þróunin verði eins hér á landi, ekki síst þegar horft er til þeirrar launa- og skattastefnu sem núverandi ríkisstjórn hefur boðað. Hætt er við að vel menntað fólk, sérstaklega ungt fólk, muni sjá meiri tækifæri annars staðar en á Íslandi með hliðsjón af þeim aðstæðum sem stefna ríkisstjórnarinnar mun búa því. Líklegt er að samþykkt frumvarpsins ýti enn frekar undir búferlaflutninga.
Mikil umræða hefur farið fram innan nefndarinnar sem utan um áhrif samþykktar frumvarpsins á lánshæfismat Íslands. Ekki er hægt að fullyrða neitt um þetta en færa má gild rök fyrir því að áhrifin verði neikvæð í ljósi þeirra byrða sem þjóðarbúið þarf að bera samkvæmt Icesave-samningunum, byrða sem enginn veit hversu íþyngjandi verða á endanum. Mikil skuldabyrði þjóðarbúsins getur torveldað endurfjármögnun hvort sem í hlut á ríki, sveitarfélög eða opinber fyrirtæki. Ef erlendir lánveitendur telja áhættusamt að lána þeim fé má gera ráð fyrir að hækkun vaxtakjara endurspegli það.
Ýmsir viðmælendur nefndarinnar hafa bent á að ekki sé ósennilegt að endurheimtur af eignum Landsbankans og þróun hagvaxtar verði lakari en forsendur frumvarpsins og spá Seðlabanka Íslands gera ráð fyrir. Endurskoðunarákvæði Icesave-samninganna um heimild íslenska ríkisins til að óska viðræðna ef skuldabyrði þjóðarbúsins verður óviðráðanleg er veikt og veitir litla vernd gegn kröfum viðsemjendanna um fullar efndir. Ef marka má söguna er líklegast að niðurstaða viðræðna um að fá samningunum breytt yrði lánalenging fremur en niðurfelling skulda. Þannig mun Ísland festast til áratuga í vítahring skulda í erlendri mynt sem þýðir að það mun taka landið áratugi að byggja upp velferðarsamfélag sem er samkeppnishæft við nágrannalöndin.
Á þessum forsendum telur 3. minni hluti efnahags- og skattanefndar það óverjandi að samþykkja fyrirliggjandi ábyrgð íslenska ríkisins á Icesave-samningum. Jafnframt er dregið í efa að sérstakir fyrirvarar af hálfu Alþingis séu nægjanlegir og betra sé að ganga hreint til verks: hafna fyrirliggjandi samningi og ganga á ný til viðræðna.
Fylgiskjal V.
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Í frumvarpinu er lagt til að fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, verði heimilað að veita Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta ríkisábyrgð vegna lána sjóðsins hjá breska og hollenska ríkinu samkvæmt samningum, dags. 5. júní 2009, til að standa straum af lágmarksgreiðslum, sbr. 10. gr. laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999, til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi og Hollandi. Ábyrgðin tekur til höfuðstóls lánsins eins og hann mun standa að sjö árum liðnum frá undirritun samningsins, 5. júní 2016, auk vaxta af lánsfjárhæðinni.
Frumvarpið er á forræði fjárlaganefndar en utanríkismálanefnd hefur fjallað um þá þætti frumvarpsins sem eru á málefnasviði hennar, sbr. bréf formanns fjárlaganefndar frá 2. júlí sl. Í bréfinu var óskað umsagnar utanríkismálanefndar um eftirfarandi þætti: Regluverk EES í ljósi samninganna; samskipti við Breta, Hollendinga, Norðurlönd og Evrópusambandið (ESB); samskipti við aðrar þjóðir og þjóðarétt; aðdraganda samninganna; og mat á afleiðingum þess í alþjóðasamskiptum Íslands og að þjóðarétti ef Alþingi staðfestir ábyrgðina eða neitar að veita hana.
Utanríkismálanefnd hefur fjallað um málið á 11 fundum og fengið á sinn fund alls 26 gesti frá ráðuneytum, stofnunum, háskólum og félagasamtökum. Þessir gestir voru Össur Skarphéðinsson utanríkisráðherra; Svavar Gestsson, Indriði H. Þorláksson og Páll Þórhallsson úr samninganefnd Íslands um Icesave-samningana; Benedikt Jónsson ráðuneytisstjóri, Sverrir Haukur Gunnlaugsson sendiherra, Einar Gunnarsson, Kristján Guy Burgess og Sesselja Sigurðardóttir frá utanríkisráðuneytinu; Svein Harald Øygard seðlabankastjóri, Jón Sigurgeirsson, Sigríður Logadóttir og Sigurður Thoroddsen frá Seðlabanka Íslands; Franek Rozwadowski frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum; Björg Thorarensen og Elvira Mendez-Pinedo frá lagadeild HÍ; Pétur Dam Leifsson frá lagadeild Háskóla Íslands; Lárus Blöndal hrl., Jakob Möller hrl. og Hjörtur Torfason hrl.; Silja Bára Ómarsdóttir frá Alþjóðamálastofnun HÍ og Agnar Helgason, Eiríkur Svavarsson, Magnús Árni Skúlason, Ólafur Elíasson og Ragnar Ólafsson frá Indefence-hópnum.
Þá hefur utanríkismálanefnd kynnt sér fjölmörg gögn sem tengjast málinu, jafnt þau gögn sem stjórnvöld hafa gert opinber og þau sem enn eru bundin trúnaðarskyldu, auk gagna sem nefndin hefur aflað sér frá öðrum aðilum.
Lagaleg staða íslenskra stjórnvalda og aðdragandi samnings.
Eins og fram kemur í athugasemdum við frumvarpið höfðu íslensk stjórnvöld ítrekað nokkrum sinnum í aðdraganda bankahrunsins að þau mundu standa við skuldbindingar samkvæmt tilskipun 94/19/EB og að yfirvöld mundu styðja Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta til þess ef þörf krefði. Í því sambandi má nefna bréf viðskiptaráðuneytis til breska fjármálaráðuneytisins, dags. 20. ágúst og 5. október 2008. Mikilvægt er að hafa í huga að yfirlýsingarnar voru gefnar áður en fyrir lá að allir stóru íslensku bankarnir lentu í greiðsluerfiðleikum. Þegar bankarnir féllu allir nokkurn veginn samtímis vöknuðu því spurningar um hvort, og þá hvernig, evrópskum tryggingarkerfum innstæðna væri ætlað að taka á slíkri stöðu.
Íslensk stjórnvöld töldu ljóst að forsendur tilskipunarinnar væru hrun einstakra banka en ekki almennt kerfishrun. Því væri vafi á því hvort tilskipunin ætti við með sama hætti í slíkum tilvikum og nauðsynlegt væri að fá úr því skorið með lögformlegum hætti fyrir dómstóli eða gerðardómi hvort íslenska ríkinu bæri að ábyrgjast greiðslur til innlánseigenda ef þær færu fram úr því sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta gæti staðið undir af inngreiðslum í sjóðinn.
Þessari afstöðu hefur verið haldið skýrt til haga í öllum viðræðum við stjórnvöld viðkomandi ríkja eftir að bankarnir féllu. Þessari túlkun tilskipunarinnar var alfarið hafnað, ekki einungis af þeim ríkjum sem hlut eiga að máli heldur öllum ESB-ríkjunum og Noregi að auki. Hugmyndir um að úr þessu ágreiningsefni yrði skorið af hlutlausum úrskurðaraðila eða dómstóli náðu ekki fram að ganga.
Jafnframt því sem lagatúlkun stjórnvalda var haldið fram árituðu íslensk stjórnvöld engu síður samkomulag ( e. Memorandum of Understanding) við Hollendinga 11. október 2008 um lánaskilmála fyrir útgreiðslu lágmarksinnstæðutrygginga til hollenskra innstæðueigenda. Á fundi fjármálaráðherra og ráðherra efnahagsmála ESB (ECOFIN) 4. nóvember 2008 var gert samkomulag um að leggja málið í gerðardóm, skipaðan fulltrúum ESB, EFTA (íslenskur fulltrúi) og Seðlabanka Evrópu. Íslensk stjórnvöld sögðu sig frá gerðardóminum 7. nóvember vegna þess að umboð dómsins, skammur vinnutími og bindandi niðurstaða voru ekki ásættanleg að þeirra mati. Fulltrúar gerðardómsins, aðrir en fulltrúi Íslands, komu engu síður saman og gáfu samdóma álit eftir rúmlega sólarhringsskoðun um að íslenska ríkinu bæri að ábyrgjast greiðslu lágmarkstrygginga samkvæmt tilskipuninni dygðu eignir Tryggingarsjóðs innstæðueigenda ekki til.
Þegar ljóst var að engar undirtektir hlutust við að leggja málið fyrir dómstól eða annars konar úrskurðaraðila sem íslensk stjórnvöld gátu sætt sig við og ágreiningurinn var farinn að hafa áhrif á stuðning við efnahagsáætlun ríkisstjórnarinnar og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins ákváðu íslensk stjórnvöld að leita pólitískrar lausnar á málinu. Samkomulag um svokölluð umsamin viðmið náðist 14. nóvember 2008. Eins og segir í athugasemdum við frumvarpið fólu viðmiðin í sér í fyrsta lagi að íslensk stjórnvöld viðurkenndu að tilskipun 94/19/EB gilti á Íslandi með sama hætti og í aðildarríkjum ESB en jafnframt og í öðru lagi var lögð áhersla á að samningsaðilar mundu taka tillit til „hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt“. Þá var þess getið að samkomulagið greiddi fyrir skjótri niðurstöðu samningaviðræðna Íslands við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Til að tryggja að þetta gengi eftir var í þriðja lagi lögð sérstök áhersla á að stofnanir ESB og EES tækju áfram þátt í samningaferlinu sem færi fram í samráði við þær.
Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu reyndust hin umsömdu viðmið ekki nægjanleg til þess að greiða fyrir afgreiðslu á efnahagsáætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Daginn eftir að viðmiðin voru samþykkt, 15. nóvember 2008, var því hert sérstaklega á orðalagi 9. gr. viljayfirlýsingar íslenskra stjórnvalda til framkvæmdastjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sem kveður á um að Ísland standi við skuldbindingar sínar á grundvelli innstæðutryggingakerfisins. Þáverandi fjármálaráðherra og seðlabankastjóri undirrituðu eftirfarandi viðbót við viljayfirlýsinguna:
„Ísland hefur heitið því að virða skuldbindingar á grundvelli innstæðutryggingakerfisins gagnvart öllum tryggðum innlánshöfum. Þetta byggist á þeim skilningi að unnt verði að forfjármagna þessar kröfur fyrir tilstyrk viðkomandi erlendra ríkja og að jafnt Ísland sem þessi ríki séu staðráðin í að efna til viðræðna á næstu dögum með það að markmiði að ná samkomulagi um nánari skilmála vegna þessarar forfjármögnunar.“
Hinn 5. desember samþykkti Alþingi síðan þingsályktun þar sem ríkisstjórninni var falið að ganga til samninga við Breta og Hollendinga um lausn Icesave-deilunnar á grundvelli hinna sameiginlegu viðmiða.
Yfirlýsingar íslenskra stjórnvalda fyrir og eftir bankahrunið um að styðja við tryggingarsjóð innstæðueigenda og samkomulagið við Hollendinga frá 11. október hafa að mati meiri hluta nefndarinnar ekki sjálfstætt þjóðréttarlegt gildi enda er ekki heimilt að veita ríkisábyrgð eða skuldbinda ríkið nema með ákvörðun Alþingis skv. 40. gr. stjórnarskrárinnar. Því ber að líta á yfirlýsingar og fyrrnefnt samkomulag við Hollendinga sem viljayfirlýsingar sem ekki eru formlega bindandi. Í samkomulaginu við Hollendinga sem kvað á um gerð formlegs lánasamnings voru þó engir fyrirvarar um að slíkur lánssamningur væri háður samþykki Alþingis. Þrátt fyrir að yfirlýsingarnar og samkomulagið hafi ekki verið bindandi er ljóst að þeim var haldið stíft fram af viðsemjendum okkar. Samkomulagið hafði mikil áhrif á samningaviðræðurnar og taldi samninganefndin það þrengja verulega svigrúm sitt.
Með hinum umsömdu viðmiðum frá 14. nóvember og viðbót við yfirlýsingu til framkvæmdastjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 15. nóvember má segja að ágreiningi um túlkun tilskipunarinnar hafi á vissan hátt verið ýtt til hliðar um sinn á meðan íslensk stjórnvöld leituðu pólitískrar lausnar á deilunni án þess þó að með því væru stjórnvöld á nokkurn hátt að gefa eftir í afstöðu sinni og lagatúlkun. Þeim sjónarmiðum hefur einnig verið haldið á lofti að íslensk stjórnvöld hafi ekki afsalað sér rétti til að láta reyna á lagalegar skyldur Íslands í þessu efni.
Lagaleg staða samninganna.
Utanríkismálanefnd hefur kynnt sér sérstaklega lagalega stöðu þeirra lánasamninga sem fyrir liggja milli Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi og breska og hollenska ríkisins en frumvarpið kveður á um ríkisábyrgð á þeim.
Samningarnir eru einkaréttarlegir og hafa því ekki þjóðréttarlega stöðu. Eins og áður greinir héldu íslensk stjórnvöld fram þeirri afstöðu sinni að lögfræðilegur vafi léki á gildi tilskipunar 94/19/EB við kerfishrun þótt samtímis væri leitað pólitískrar lausnar Icesave-deilunnar með samningum. Í samningunum eru hefðbundin ákvæði lánasamninga um lög, lögsögu og takmörkun á friðhelgisréttindum. Ensk lög gilda um samningana og lúta þeir lögsögu enskra dómstóla. Fallið er frá friðhelgisréttindum en samkvæmt upplýsingum sem nefndin hefur aflað sér er venja að slíkt sé gert í lánasamningum ríkja til þess að friðhelgisréttindi standi ekki í vegi fyrir dómstólameðferð á ágreiningi um túlkun samninganna eða fullnustu á grundvelli dómsniðurstöðu komi til þess. Með friðhelgi er vísað til þeirrar stöðu sem ríki nýtur að þjóðarétti innan lögsögu annarra ríkja og hefur ákvæðið því ekki þýðingu innan lands. Möguleg fullnusta á grundvelli dómsniðurstöðu í eignum íslenska ríkisins á Íslandi lýtur því íslenskum réttarfarsreglum að öllu leyti. Fyrir liggur að eftir að samningsgerð lauk hafa samningamenn Bretlands og Hollands staðfest að í báðum löndum gildi friðhelgisréttindi á grundvelli Vínarsamningsins um stjórnmálasamband ríkja óháð takmörkun á friðhelgisréttindum í samningunum. Jafnframt hefur aðalsamningamaður Bretlands staðfest að friðhelgisafsalið nái ekki til Seðlabanka Íslands enda séu seðlabankar sjálfstæðir lögaðilar og njóti sérstakrar friðhelgi samkvæmt breskum lögum, State Immunity Act (SIA). Friðhelgi Seðlabanka Íslands kemur enn fremur skýrt fram í lögfræðiálitum sem nefndin hefur kynnt sér en samkvæmt SIA eru seðlabankar og eigur þeirra í breskri lögsögu friðhelgar. Við vinnu nefndarinnar komu fram ólík sjónarmið um það hvort unnt væri að ganga að auðlindum þjóðarinnar og öðrum samfélagslegum eignum komi til vanefnda Íslands á samningunum en rétt er að undirstrika að ábyrgð ríkisins gildir frá 5. júní 2016 og verður ekki séð að hægt sé yfirleitt að ganga að nokkrum eignum ríkisins fyrir þann tíma. Meiri hluti nefndarinnar telur brýnt að við endanlega afgreiðslu málsins verði sá skilningur Íslendinga skilmerkilega áréttaður að slíkar eignir standi ekki til fullnustu skuldbindingum landsins samkvæmt samningunum.
Endurskoðunarákvæði samninganna.
Sérstakt endurskoðunarákvæði er að finna í samningunum þar sem kveðið er á um rétt Íslands til að óska formlega eftir viðræðum um endurskoðun á lánaskilmálum hafi skuldaþoli Íslands hrakað til muna frá mati Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 19. nóvember sl. Hin umsömdu viðmið frá 14. nóvember sl. sem getið er að framan og skyldu vera grundvöllur samkomulags eru ekki nefnd í samningunum sjálfum en 2. gr. þeirra kveður á um að taka skuli tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og gera landinu kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt. Þess ber þó að geta að í þeim viðmiðum kemur hvorki fram hver eigi að meta hinar erfiðu og fordæmislausu aðstæður né hver viðmiðin í endurreisn fjármála- og efnahagskerfisins séu í reynd. Einnig ber að nefna að ákvæði um endurskoðun vegna þess að aðstæður hafi breyst lántakanda verulega í óhag eru óalgeng í alþjóðlegum lánasamningum eftir því sem nefndin kemst næst. Meiri hlutinn bendir þó á að endurskoðunarákvæðið er veikt að því leyti að það veitir einungis rétt til að kalla gagnaðila saman til formlegs fundar þar sem „staðan [er] rædd og íhugað hvort, og þá hvernig, breyta skuli samningi þessum til að hann endurspegli þá breytingu á aðstæðum sem um er að ræða“. Ef til þess kæmi að greiðslugetu Íslendinga hrakaði og stjórnvöld færu fram á endurskoðun er Bretum og Hollendingum því í raun veitt sjálfdæmi um hvort þeir komi til móts við íslensk stjórnvöld. Meiri hlutinn telur að þar sem samningar þessir og endurreisn íslensks efnahagslífs á næstu árum er háð fjölmörgum óvissuþáttum sé afar brýnt að fjárlaganefnd kanni til þrautar hvort setja megi einhverja þá fyrirvara við samþykkt ríkisábyrgðar á samningana sem tryggi Íslendingum skýlausan rétt til endurskoðunar ef skuldaþoli þjóðarbúsins hrakar og skuldbindi Breta og Hollendinga til þess að koma til móts við íslensk stjórnvöld ef slíkar aðstæður koma upp. Hið sama á við ef aðrar mikilvægar forsendur samninganna bresta, svo sem að því er lýtur að endurheimtuhlutfalli eigna Landsbanka Íslands eða endurskoðun hins evrópska innstæðutryggingakerfis.
Valkostur við samningana.
Á fundum nefndarinnar var sérstaklega fjallað um afleiðingar þess að Alþingi felldi frumvarpið í atkvæðagreiðslu og hafnaði þar með ríkisábyrgð á lánasamningana. Eins og fram kom í nefndaráliti þáverandi meiri hluta utanríkismálanefndar um þingsályktunartillögu um umboð til samninga til handa ríkisstjórninni frá 5. desember sl. var sú hætta álitin fyrir hendi að tækist ekki að finna lausn á Icesave-deilunni kynni það að setja aðild Íslands að EES- samninginn í uppnám auk þess sem lausn væri forsenda aðkomu Norðurlanda að efnahagsáætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins:
„Þess má geta að á meðan ágreiningur aðila um þetta efni var óleystur var sú hætta fyrir hendi að Evrópusambandsríkin gripu til aðgerða gagnvart Íslandi sem settu EES-samninginn að hluta eða í heild í hættu. Þá var ljóst að Norðurlöndin voru sammála um að nauðsynlegt væri að Ísland semdi um lausn á þessu máli, til að þau gætu séð sér fært að taka þátt í fjárhagslegri fyrirgreiðslu í tengslum við efnahagsáætlun ríkisstjórnarinnar og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Sama gilti um afstöðu annarra ríkja sem Ísland leitaði fyrirgreiðslu hjá.“ (Sjá þskj. 263, 177. mál 136. löggjafarþings.)
Það er mat meiri hluta nefndarinnar að úrlausn málsins sé ekki síður brýn nú og að hætt sé við að alþjóðlegri einangrun Íslands linni mun síðar ef samningar nást ekki. Fyrir þjóð sem byggir velferð sína á greiðum útflutningsviðskiptum og nánu samstarfi við grannþjóðir er slíkt ekki valkostur.
Ein af forsendum efnahagsáætlunar Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins er að Ísland standi við skuldbindingar sínar gagnvart Icesave-reikningunum. Eins og fram kom hér að framan var hnykkt sérstaklega á þeirri ábyrgð með viðbót við orðalag 9. gr. viljayfirlýsingar íslenskra stjórnvalda til framkvæmdastjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins 15. nóvember sl. til að tryggja afgreiðslu efnahagsáætlunarinnar hjá sjóðnum.
Efnahagsáætlun Íslands og Alþjóðgjaldeyrissjóðsins er endurskoðuð ársfjórðungslega og er útborgun lána sjóðsins háð slíkri endurskoðun. Ef ekki er staðið við þá skuldbindingu sem framangreind 9. gr. viljayfirlýsingarinnar kveður á um er næsta víst að endurskoðun tefjist eða verði stöðvuð. Þar að auki má ekki vanmeta sterka stöðu Bretlands og Hollands í framkvæmdastjórn Alþjóðagjaldeyrissjóðsins þar sem endurskoðun efnahagsáætlunarinnar er formlega afgreidd. Meiri hlutinn gagnrýnir harðlega hvernig ríkin tvö hafa að því er virðist nýtt sér stöðu sína í framkvæmdastjórninni til þess að tengja aðstoð við Ísland lausn Icesave- deilunnar og telur framgöngu þeirra dæmi um hvernig sterk ríki geta misnotað aðstöðu sinna innan alþjóðastofnana gagnvart smærri ríkjum. Hið sama á við um beitingu hryðjuverkalaganna sem var óafsakanlegt framferði af hálfu breskra stjórnvalda í Íslands garð. Því miður er það ljóst að þessi pólitíska tenging er til staðar sem ein af forsendum efnahagsáætlunar Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
Lán Norðurlandanna til Íslands sem gengið var frá 1. júlí sl. eru einnig hluti af efnahagsáætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og þau eru líka háð lausn Icesave-deilunnar. Í bréfi samningamanna Norðurlandanna til aðalsamningamanns Íslands, dags. 15. maí sl., kemur skýrt fram að lausn deilunnar er eitt fimm skilyrða fyrir lánveitingu grannþjóða okkar. Enn fremur er kveðið á um þetta skilyrði í greinargerð sænsku ríkisstjórnarinnar um lánafyrirgreiðsluna til Íslands sem lögð var fyrir sænska þingið 2. júlí sl. Á móti hefur verið bent á að yfirlýsingar norrænna ráðamanna um tengsl lánafyrirgreiðslu Norðurlanda og Icesave- deilunnar eru nokkuð misvísandi. Meiri hlutinn harmar að vinaþjóðir á öðrum Norðurlöndum hafi tengt lánafyrirgreiðslu sína við lausn Icesave-deilunnar. Engu síður virðist ljóst að þar eru bein tengsl þar sem útborgun norrænu lánanna er háð ársfjórðungslegri endurskoðun efnahagsáætlunarinnar sem að framan er getið og þar með því að framkvæmdastjórn Alþjóðagjaldeyrissjóðsins telji að Íslendingar standi við 9. gr. viljayfirlýsingar sinnar sem áður er nefnd.
Það eykur enn á óvissuna um fyrirliggjandi endurskoðun efnahagsáætlunar Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins að hún er háð því að áætlunin sé fullfjármögnuð. Ef svo færi að lausn Icesave-málsins tefðist og framkvæmdastjórn Alþjóðagjaldeyrissjóðsins kysi að líta svo á að slík töf gengi ekki gegn fyrrgreindri 9. gr. gæti engu síður farið svo að endurskoðun yrði synjað ef lán Norðurlandanna verða ekki afgreidd vegna tafar á lausn Icesave-málsins. Það er vegna þess að lán Norðurlandanna eru stór hluti af fjármögnun efnahagsáætlunarinnar og ein af skilgreindum forsendum endurskoðunar samkvæmt þeim upplýsingum sem nefndin hefur aflað sér er að efnahagsáætlunin teljist fullfjármögnuð.
Niðurlag.
Meiri hlutinn telur ljóst að viðunandi samningar um Icesave-málið séu forsenda þess að halda áfram endurreisnarstarfi íslensks efnahagslífs af fullum krafti enda liggur fyrir af framansögðu að lánafyrirgreiðsla Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og Norðurlandanna er háð því að samningar takist. Þá er ljóst að verði deilan ekki sett niður kann það að hafa alvarleg áhrif á þátttöku Íslands í EES og þar með viðskiptahagsmuni landsins gagnvart helstu viðskiptalöndum. Meiri hlutinn getur ekki mælt með því að þeim hagsmunum verði teflt í tvísýnu við þær aðstæður sem nú eru í íslensku efnahagslífi enda gæti það haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir endurreisn þess. Jafnvel þótt samningnum verði hafnað með skýrum skilaboðum um að ekki sé horfið frá því að leita pólitískrar lausnar og lýst sé vilja til þess að setjast að samningaborðinu að nýju telur meiri hlutinn að óvissuástand geti skapast sem valda muni miklum töfum á endurreisnarstarfi efnahagslífsins. Slíkt óvissuástand getur jafnframt skapað alvarlegar hindranir gagnvart Íslandi í því alþjóðlega samstarfi sem er landi og þjóð nauðsynlegt til að vinna sig út úr yfirstandandi efnahagsþrengingum.
Fylgiskjal VI.
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Fulltrúi Borgarahreyfingarinnar í utanríkismálanefnd gagnrýnir harðlega vinnubrögðin í nefndinni er lúta að Icesave-samkomulaginu. Það er skrumskæling á lýðræðinu að taka ekki tillit til og hunsa gagnrýni fjölmargra sérfróðra gesta nefndarinnar varðandi málið sem og annarra sem hafa tjáð sig um það. Þessi vinnubrögð kasta rýrð á fagmennsku þeirra sem eru á öndverðum meiði við þá sem mæra samninginn og segja hann með öllu hættulausan.
Þá gagnrýnir Borgarahreyfingin að ekki fáist leyfi til að kalla til fleiri gesti er varða málið, en daglega koma fram nýjar upplýsingar sem gætu gefið nefndinni heildstæðari mynd af áhrifum þess að samþykkja samninginn í óbreyttri mynd.
Það yrði þinginu til sóma að gefa Icesave-málinu nauðsynlegan tíma þó ekki væri til annars en að hrekja þau varnaðarorð sem um samninginn hafa fallið. Hins vegar er greinilegt að nefndarfundirnir hafa einungis verið settir upp sem leikrit um fyrirframákveðna atburðarás. Keyra skal þetta mál í gegn sama hve alvarleg gagnrýnin er. Erfitt er að skilja hvað vakir nákvæmlega fyrir meiri hluta nefndarinnar með þessari leiksýningu, en álit hans getur valdið þjóðinni stórtjóni ef einhver skyldi álpast til að þýða það og afhenda Bretum.
Utanríkismálanefnd hunsar nánast með öllu í áliti sínu um Icesave þá gagnrýni fjölmargra gesta nefndarinnar að í samningnum séu stórhættuleg ákvæði og gallar, sér í lagi þeim breska, sem óvefengjanlega geta kostað þjóðina himinháar upphæðir ef ekki eru tekin af öll tvímæli um þessa gagnrýni. Utanríkismálanefnd hefur ekki tekist það og ef eitthvað er þá bætast við stöðugt fleiri sem gagnrýna þessa áhættuþætti samningsins.
Þessi vinnubrögð eru óviðunandi því að samningurinn um Icesave-skuldbindingarnar er eitt stærsta mál sem Alþingi hefur fjallað um. Það að gefa út ríkisábyrgð á gjaldfallna skuld væri einsdæmi. Nefndin hefur ekki fengið nema örfáar vikur til að fjalla um Iceasave, enn heyrist af gögnum sem eiga eftir að koma fram sem og nauðsynlegum útreikningum um raunverulega skuldastöðu þjóðarinnar. Það er því enn ekki ljóst hvort við getum yfirhöfuð staðið við þessar skuldbindingar. Það er mat Borgarahreyfingarinnar að það auki ekki á trúverðugleika okkar erlendis að gangast við skuld sem vitað er að þjóðin getur ekki greitt. Því er næsta víst að reyna mun á þau ákvæði samningsins sem hlotið hafa hve mesta gagnrýni.
Borgarahreyfingin hefur lýst því yfir að hún muni ekki gera atlögu að ríkisstjórninni verði Icesave-samkomulagið fellt á þinginu. Þetta er mál sem verður að taka ofar pólitíkinni og leysa af skynsemi og yfirvegun og finna þverpólitíska sátt um. Álit meiri hlutans tekur í engu tillit til þeirrar gagnrýni sem hefur komið fram á fundum nefndarinnar frá gjörvöllum minni hlutanum og því er útilokað fyrir okkur að styðja álitið.
Það er álit 1. minni hlutans að nauðsynlegt sé að fresta þessu máli fram á haust, skipa beri þverpólitíska sérnefnd um málið inni á þingi sem skili af sér áliti í haust. Skýra þarf vel fyrir hlutaðeigendum forsendur og nauðsyn þessarar frestunar og setja nú þegar saman hóp sem mun sjá um að kynna málið erlendis og ráða til þessa verkefnis sérfræðinga í almannatengslum hérlendis sem erlendis til að takmarka skaðann, ef einhver verður, ef þessu verður frestað. Ljóst er að þau tengsl sem reynt var að benda á varðandi Icesave og ESB eru til staðar og styður álit meiri hlutans þá gagnrýni okkar. Hræðsluáróðurinn í áliti meiri hlutans er slíkur að ætla mætti að við værum betur sett undir Danakonungi með ormamjöl og einokun.
Langheiðarlegast væri að láta Breta og Hollendinga vita að það sé ekki vilji til að skrifa undir ríkisábyrgð án þess að koma með alvöruskilyðri um breytingar á samningnum. Fyrir nefndinni hefur verið sagt að það eitt og sér muni fella samninginn. Á sama tíma er ljóst að samningurinn verður felldur á þinginu ef engin alvöruákvæði um breytingar verða gerð. Því væri best að láta Breta og Hollendinga vita af þessu nú þegar og setja strax saman faglega samninganefnd ástamt því að kalla til almannatengslafyrirtæki í Bretlandi og Hollandi og undirbúa hvernig við ætlum að útskýra fyrir umheiminum okkar hlið á málinu. Það er alveg furðulegt þegar því er haldið fram að með því að fella samninginn í þeirri ómögulegu mynd sem hann er nú séum við að segja umheiminum að við ætlum okkur ekki að axla ábyrgð á þessu máli.
Borgarahreyfingin skorar enn og aftur á ríkisstjórnina að gefa þingmönnum þann tíma sem þeir óska eftir til að ná sátt um þetta mál, til að eyða vafaatriðum og koma með heilsteyptar tillögur að úrbótum ef þörf er á eftir að hafa farið vandlega yfir málið.
Jafnframt er mikilvægt að tekið sé tillit til þess og sett með skýrum hætti fram að þeir sem efndu til þessara skulda eigi á endanum að borga þetta skuldabréf en ekki almenningur í landinu.
Fylgiskjal VII.
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Um lagalegan ágreining varðandi Icesave-reikningana.
Í kjölfar bankahrunsins hér á landi í byrjun október 2008 sneru ríki innan Evrópusambandsins þar sem íslenskir bankar höfðu rekið útibú sér til íslenskra stjórnvalda í því skyni að kanna með hvaða hætti þau hygðust tryggja að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta stæði við þær skuldbindingar sem felast í tilskipun 94/19/EB. Tilskipunin kveður á um lágmarksgreiðslur til innstæðueigenda fjármálastofnana sem lenda í greiðsluerfiðleikum og var innleidd hér á landi með lögum nr. 98/1999. Helstu skuldbindingarnar tengdust svokölluðum Icesave-reikningum Landsbanka Íslands í Bretlandi og Hollandi.
Fyrir liggur að í aðdraganda bankahrunsins höfðu íslensk stjórnvöld ítrekað nokkrum sinnum við bresk stjórnvöld að þau mundu standa við skuldbindingar samkvæmt tilskipuninni og að yfirvöld mundu styðja við Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta til þess ef þörf krefði. Yfirlýsingarnar voru gefnar áður en fyrir lá að allir stóru íslensku bankarnir lentu í greiðsluerfiðleikum. Þegar bankarnir féllu vöknuðu því eðlilega spurningar um hvort, og þá hvernig, evrópskum tryggingarkerfum innstæðna væri ætlað að bregðast við slíkum aðstæðum.
Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu töldu íslensk stjórnvöld frá upphafi ljóst að forsendur tilskipunarinnar væru hrun einstakra banka en ekki almennt kerfishrun. Því væri vafi á því hvort tilskipunin ætti við með sama hætti í slíkum tilvikum og nauðsynlegt að fá úr því skorið með lögformlegum hætti fyrir dómstóli eða gerðardómi hvort íslenska ríkinu bæri að ábyrgjast greiðslur til innlánseigenda ef þær færu fram úr því sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta gæti staðið undir af inngreiðslum í sjóðinn.
Hvergi er kveðið á um ríkisábyrgð á greiðslum úr innstæðutryggingarkerfi Evrópu samkvæmt tilskipuninni. 2. minni hluti telur ljóst af fyrirspurnum breskra stjórnvalda til viðskiptaráðuneytisins í aðdraganda hrunsins, um hugsanlegan stuðning ríkisins við Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta ef sjóðurinn réði ekki við útgreiðslur lágmarkstrygginga, að bresk stjórnvöld hafi ekki talið sig geta gengið að slíkri ríkisábyrgð sem vísri samkvæmt tilskipuninni. Með öðrum orðum undirstrikar eftirgrennslan breskra stjórnvalda greinilega hina lagalegu óvissu. Ef bresk stjórnvöld hefðu gengið út frá því sem gefnu að ríkisábyrgð fælist á einhvern hátt í innleiðingu tilskipunarinnar hefði slík eftirgrennslan gagnvart íslenskum stjórnvöldum verið óþörf. Svör íslenskra stjórnvalda gengu heldur aldrei lengra en svo að sagt var að íslensk stjórnvöld mundu styðja sjóðinn í samræmi við getu sína og lagalegar skuldbindingar.
Eftir bankahrunið héldu íslensk stjórnvöld skoðun sinni um lagaóvissu í málinu skýrt til haga í öllum viðræðum við stjórnvöld viðkomandi ríkja eftir að bankarnir féllu. Hinni lagalegu óvissu sem ríkir um málið hefur verið gerð góð skil, m.a. í greinum Stefáns Más Stefánssonar lagaprófessors og Lárusar Blöndals hrl., auk álita fjölda aðila innlendra sem erlendra aðila, nú síðast frá bresku lögmannsstofunni Mischon de Reya. Lagatúlkun íslenskra stjórnvalda hefur hins vegar verið alfarið hafnað, ekki einungis af þeim ríkjum sem hlut eiga að máli heldur öllum ESB-ríkjunum og Noregi að auki. Varðandi afstöðu annarra Evrópuríkja til deilu Íslendinga við Breta og Hollendinga vegna Icesave-reikninganna fyrst eftir hrunið er rétt að geta þess að íslenskir bankar voru starfandi í fleiri ríkjum og um skeið var uppi óvissa um hvort krefja þyrfti íslenska innlánstryggingarsjóðinn um lágmarksgreiðslur vegna þeirra. Það liggur því í augum uppi að hin ríkin höfðu beina hagsmuni af því að standa með Bretum og Hollendingum og hafna lagatúlkun íslenskra stjórnvalda til að tryggja hagsmuni innstæðueigenda sinna.
Fyrir liggur að tillögum íslenskra stjórnvalda um að úr hinni lagalegu óvissu yrði skorið af hlutlausum úrskurðaraðila eða dómstóli var alfarið hafnað. Það var m.a. gert með þeim rökum að lagatúlkun Íslands um takmörkun ábyrgðar á innstæðum við eignir tryggingarsjóða væri til þess fallin að grafa undan, og jafnvel kollvarpa, trausti á fjármálamörkuðum Evrópu eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu. Eins og viðraði á fjármálamörkuðum síðastliðið haust höfðu öll ríkin hagsmuni af því að leggjast gegn málstað íslenskra stjórnvalda. Þeir hagsmunir voru einir og sér næg ástæða til þess að leggjast gegn lagatúlkun íslenskra stjórnvalda án þess að frekari lagaleg rök kæmu þar til.
Jafnframt því að íslensk stjórnvöld héldu lagalegri stöðu sinni á lofti í kjölfar hrunsins gáfu þau út yfirlýsingar um að þau mundu styðja við Tryggingarsjóð innstæðueigenda og standa við allar skuldbindingar sínar sem voru, og eru enn í dag, háðar lagalegri óvissu. Rétt er að halda því til haga að í yfirlýsingum íslenskra stjórnvalda um að styðja við innstæðutryggingarsjóðinn bæði fyrir og eftir bankahrunið var aldrei minnst á ríkisábyrgð fyrir allri lágmarkstryggingunni. Þar að auki eru slíkar yfirlýsingar ekki bindandi að þjóðarétti heldur ber að líta á þær sem viljayfirlýsingar.
Íslensk stjórnvöld árituðu minnisblað með Hollendingum hinn 11. október við afar erfiðar og viðkvæmar aðstæður um gerð lánasamnings vegna útgreiðslu á lágmarkstryggingu til hollenskra innstæðueigenda. Óumdeilt er sömuleiðis að það minnisblað var ekki skuldbindandi að þjóðarétti enda er skv. 40. gr. stjórnarskrárinnar óheimilt að veita ríkisábyrgð eða skuldbinda ríkið án samþykkis Alþingis.
Á fundi fjármálaráðherra og ráðherra efnahagsmála ESB (ECOFIN) hinn 4. nóvember 2008 var gerð tilraun til þess að leggja málið fyrir dómstól eða þriðja aðila til að úrskurða um lagaóvissuna. Ákveðið var að leggja málið í gerðardóm, skipaðan fulltrúum ESB, íslenskum fulltrúa EFTA og fulltrúa Seðlabanka Evrópu. Skömmu síðar var ljóst á verklagi og flýti á störfum gerðardómsins að aðilar hans aðrir en fulltrúi Íslands voru fyrir fram búnir að gefa sér niðurstöðu og að enginn raunverulegur vilji stóð til þess að fara með opnum huga yfir hina lagalegu stöðu. Í ljósi þess sögðu íslensk stjórnvöld sig frá gerðardómnum 7. nóvember.
Hin umsömdu viðmið og samningsumboð Alþingis.
Þegar engar undirtektir hlutust við að leggja málið fyrir dómstól eða annars konar úrskurðaraðila sem íslensk stjórnvöld gátu sætt sig við, og augljóst var orðið að málið stóð í vegi fyrir fyrirgreiðslu alþjóðasamfélagsins til efnahagslegs endurreisnarstarfs hérlendis, ákváðu íslensk stjórnvöld að leita pólitískrar lausnar á málinu. Fyrir milligöngu Frakklands sem þá fór með formennsku í ráðherraráði ESB náðist samkomulag um svokölluð umsamin viðmið hinn 14. nóvember 2008 og skyldu þau liggja til grundvallar lausnar deilunnar. Hin umsömdu viðmið eru:
a. Ríkisstjórn Íslands hefur átt viðræðufundi með stofnunum Evrópusambandsins og hlutaðeigandi aðildarríkjum þess um skuldbindingar Íslands samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið að því er tekur til tilskipunar um innstæðutryggingar 94/19/ EB. Aðilar komu sér saman um að tilskipunin um innstæðutryggingar hafi verið felld inn í löggjöfina um Evrópska efnahagssvæðið í samræmi við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið og gildi því á Íslandi með sama hætti og hún gildir í aðildarríkjum Evrópusambandsins.
b. Viðurkenning allra aðila á þessari lagalegu stöðu greiðir fyrir skjótri niðurstöðu samningaviðræðna þeirra sem nú standa yfir um fjárhagsaðstoð við Ísland, þ.m.t. við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Þessar samningaviðræður skulu fara fram með samhæfðum og samræmdum hætti og skal þar tekið tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt.
c. Stofnanir Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins munu taka áframhaldandi þátt í þessu ferli sem fer fram í samráði við þær.
Af gögnum sem utanríkismálanefnd hefur kynnt sér má sjá að í aðdraganda að samþykkt hinna umsömdu viðmiða hafi verið ljáð máls á því af hálfu Frakklands að í viðræðum aðila væri ekki útilokað að upphæð höfuðstóls lágmarkstrygginganna sem féllu á Íslands kæmi til umræðu. Slíkt varð þó ekki.
Með hinum umsömdu viðmiðum var samningsferlið svo að segja „núllstillt“, lagalegum ágreiningi ýtt til hliðar og pólitískrar lausnar leitað á grundvelli viðmiðanna. Í kjölfar þessa lögðu stjórnvöld fram tillögu til þingsályktunar fyrir Alþingi þar sem ríkisstjórninni var falið að leiða til lykta samninga við viðeigandi stjórnvöld vegna innstæðna í útibúum íslenskra viðskiptabanka á Evrópska efnahagssvæðinu á grundvelli hinna sameiginlegu viðmiða. Laut þingsályktunartillagan að því að ríkisstjórninni skyldi falið að ganga til samninga við bresk og hollensk stjórnvöld vegna Icesave-reikninga Landsbanka Íslands í löndunum tveimur.
Utanríkismálanefnd Alþingis fékk áðurnefnda tillögu til þingsályktunar sem samþykkt var hinn 5. desember 2008 til meðferðar. Við afgreiðslu málsins frá nefndinni skilaði meiri hluti nefndarinnar nefndaráliti þar sem meðal annars var fjallað um hin sameiginlegu viðmið sem vísað er til hér að framan (þskj. 263, 177. mál 136. löggjafarþings). Í nefndarálitinu sagði m.a.:
„Frumforsenda þess að leitað væri pólitískrar lausnar á málinu var að tryggt yrði að tekið yrði tillit til hinna erfiðu aðstæðna sem nú eru uppi á Íslandi. Þau umsömdu viðmið sem þingsályktunartillagan fjallar um fela í sér viðunandi forsendur fyrir lausn að áliti meiri hlutans. Ekki er fallið frá þeim lagarökum sem Ísland hefur sett fram, en fallist á að leita samninga á grundvelli sameiginlegra viðmiða. Þau eru annars vegar að tilskipunin gildi með sama hætti hér á landi og annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu og hins vegar að samningar um lausn taki mið af sérstakri og fordæmislausri stöðu Íslands. Hvorugar þessara forsendna geta talist íþyngjandi fyrir Ísland eða íslenska hagsmuni. Í þessu sambandi var nefndin upplýst um þau meginsamningsmarkmið sem stjórnvöld hafa sett sér og fram kom að stöðu Íslands verði haldið á lofti í þeim viðræðum sem í hönd fara þannig að sem hagstæðust niðurstaða fáist fyrir Ísland. Leiði samningar ekki til ásættanlegrar niðurstöðu fyrir Ísland er það sjálfstætt úrlausnarefni hvernig stjórnvöld og Alþingi vinna úr þeirri stöðu, en hin umsömdu viðmið fela ekki í sér að stjórnvöld afsali sér með einhverjum hætti lagalegri stöðu að þjóðarétti sem ríkið hefur í dag.“
Með vísan til þess sem fram kemur í álitinu má í fyrsta lagi ljóst vera að frumforsenda þess að þingsályktunartillagan hlaut stuðning meiri hluta alþingismanna var sú að í samningaviðræðum um lyktir málsins skyldu viðsemjendur ríkisstjórnar Íslands taka tillit til hinna erfiðu aðstæðna sem upp komu á Íslandi í kjölfar bankahrunsins og að samningsniðurstaðan tæki mið af hinni sérstöku og fordæmislausu stöðu sem upp var komin á Íslandi.
Í öðru lagi er ljóst að með afgreiðslu málsins frá nefndinni undirstrikaði meiri hluti hennar sérstaklega þann skilning sinn, að hin umsömdu viðmið, sem taka átti tillit til í samningaviðræðum aðila, fælu ekki í sér að stjórnvöld afsöluðu sér með einhverjum hætti lagalegri stöðu að þjóðarétti sem ríkið hafði á þeim tíma.
Að lokum er ljóst að meiri hluti nefndarinnar leit á það sem sjálfstætt úrlausnarefni fyrir stjórnvöld og Alþingi að vinna úr þeirri stöðu sem upp kynni að koma leiddu samningaviðræður ekki til ásættanlegrar niðurstöðu fyrir Ísland, eins og raun varð á.
Samningarnir við Breta og Hollendinga.
Eftir ítarlega yfirferð yfir lagalega þætti samninganna og þá þætti þeirra sem snerta alþjóðlega stöðu Íslands telur 2. minni hluti marga alvarlega hnökra vera á samningum þeim sem falast er eftir ríkisábyrgð á með fyrirliggjandi frumvarpi. Gallarnir eru slíkir að um algeran forsendubrest er að ræða miðað við hin umsömdu viðmið og samningsumboð Alþingis frá 5. desember sem getið er um að framan.
Sýnt hefur verið fram á verulega ágalla á lagalegri hlið samninganna og kemur það hvað skýrast fram í umsögn Seðlabanka Íslands. Þess ber að geta að lögfræðingar Seðlabankans voru ekki hafðir með í ráðum við samningsgerðina og er það í raun óskiljanlegt í ljósi þess að lögfræðingar bankans búa yfir hvað mestri reynslu og sérþekkingu hérlendis varðandi gerð stórra alþjóðlegra lánasamninga.
Samningarnir eru einkaréttarlegir og hafa því ekki þjóðréttarlega stöðu. Sú spurning vaknar af hverju íslensk stjórnvöld semji frá sér þjóðréttarlega stöðu sína í slíkum samningi sem í grunninn er krafa innstæðueigenda á Landsbanka Íslands. Samningarnir sem nú liggja fyrir taka ekki afstöðu til eða skera úr lagaóvissu varðandi innstæðutryggingarkerfi í Evrópu. Þar sem þeir eru einkaréttarlegir munu þeir ekki tengjast hugsanlegri endurskoðun Evrópusambandsins á innstæðutryggingarkerfi sínu í ljósi þeirra galla sem fjármálakreppan í Evrópu, þ.m.t. hrun bankakerfisins á Íslandi, hafa sýnt fram á. Hugsanleg úrlausn á hinni lagalegu óvissu sem ríkir vegna innstæðutryggingarkerfis Evrópu mun því ekki hafa áhrif á efndir eða gildi samninganna.
Ensk lög gilda um samningana og lúta þeir lögsögu enskra dómstóla. Af þessu tilefni áréttar 2. minni hluti að venja er að í alþjóðlegum lánasamningum gildi lögsaga lánveitanda eða ensk lög sem skýrist af stöðu Lundúna sem alþjóðlegrar fjármálamiðstöðvar. Athygli vekur hins vegar að samkvæmt samningunum má lánveitandi höfða mál vegna ágreiningsefna í annarri lögsögu en samningarnir kveða á um og jafnvel í mörgum lögsögum samtímis og er það óvenjulegt.
Í samningunum er fallið frá friðhelgisréttindum en alvanalegt er að slíkt sé gert í lánasamningum ríkja til þess að friðhelgisréttindi standi ekki í vegi fyrir dómstólameðferð vegna ágreinings um túlkun samninganna. Það vekur hins vegar athygli að friðhelgisafsalið í samningunum við Breta og Hollendinga er að mati lögfræðinga Seðlabankans mun víðtækara en gengur og gerist í flestum lánasamningum íslenska ríkisins. Sem dæmi má nefna að í lánasamningum Íslands við Norðurlöndin, sem undirritaðir voru 1. júlí sl., er í friðhelgisafsali sérstaklega tekið fram að eignir utanríkisráðuneytisins utan Íslands svo og eignir sem eru nauðsynlegar starfsemi íslenska ríkisins séu undanskildar friðhelgisafsali. 2. minni hluti átelur það harðlega að engin slík ákvæði eða takmarkanir sé að finna í samningunum við Breta og Hollendinga.
Þá bendir 2. minni hluti á að gjaldfellingarheimildir samninganna eru víðari en venja er í lánasamningum ríkisins. Kveðið er á um að verði erlend skuldbinding ríkisins, hærri en 10 millj. sterlingspund, gjaldfelld vegna þess að ekki sé greitt á gjalddaga megi gjaldfella lánið. Skilgreining á erlendri skuldbindingu ríkisins í samningunum virðist að mati lögfræðinga Seðlabankans geta náð til skuldbindinga sem ríkið er í ábyrgð fyrir, t.d. fyrir Landsvirkjun og Byggðastofnun. Samkvæmt samningunum gætu lánin gjaldfallið ef fyrrnefnd ríkisfyrirtæki greiða ekki sín lán á gjalddaga.
Sérstakt endurskoðunarákvæði er að finna í samningunum þar sem kveðið er á um að Ísland geti óskað formlega eftir viðræðum um endurskoðun á lánaskilmálum hafi skuldaþol landsins versnað til muna frá mati Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 19. nóvember sl. 2. minni hluti bendir þó á að endurskoðunarákvæðið er afar veikt þar sem það veitir einungis rétt til að kalla gagnaðila saman til formlegs fundar þar sem „staðan [er] rædd og íhugað hvort, og þá hvernig, breyta skuli samningi þessum til að hann endurspegli þá breytingu á aðstæðum sem um er að ræða“. Bretar og Hollendingar eru því einungis skuldbundnir til þess að eiga fund með Íslendingum en engin skilyrði eru sett sem beinlínis leggja þá skyldu á þeirra herðar að endurskoða samninginn til að koma til móts við minnkandi greiðslugetu Íslendinga.
Þá vekur það furðu að hvergi er minnst á hin umsömdu viðmið í samningunum sem þó áttu að vera grundvöllur þeirra og samningsumboð Alþingis byggðist á. Í greinargerð með frumvarpinu segir eftirfarandi um endurskoðunarákvæðið:
„Íslensk stjórnvöld líta svo á að verði endurskoðunarákvæði samninganna virkt vegna verulegrar breytingar á skuldaþoli Íslands séu Bretar og Hollendingar, á grundvelli umsömdu viðmiðanna sem samþykkt voru í Brussel í nóvember 2008, skuldbundnir til þess að taka fullt tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og knýjandi nauðsynjar þess að gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt.“
Í ljósi þessarar afstöðu stjórnvalda er óskiljanlegt að hinna umsömdu viðmiða sé ekki getið með beinum hætti í samningunum og að ekki sé fyrir hendi skýr skuldbinding í þeim af hálfu Hollendinga og Breta að taka tillit til viðmiðanna við hugsanlega endurskoðun. Afleiðingin er hins vegar sú, að mati 2. minni hluta, að væntingar um að endurskoðunarákvæði samninganna verði túlkað með þeim hætti sem segir í greingargerð eru ekki reistar á samningi eða á lögfræðilegum grunni heldur fyrst og fremst á óraunhæfri bjartsýni höfunda greinargerðarinnar.
Annar minni hluti getur að síðustu ekki látið hjá líða að nefna gagnrýni sem Ragnar Hall hrl., Hörður F. Harðarson hrl. og Eiríkur Tómasson lagaprófessor hafa sett fram um að stjórnvöld hafi samið af sér eðlilegan forgang til eigna með því að sættast á að kröfur íslenska innstæðusjóðsins verði jafnstilltar kröfum breska og hollenska tryggingarsjóðsins. Þessi gagnrýni hefur verið sett fram með vel rökstuddum hætti. Ef rétt er að samkvæmt lögum eigi íslenski sjóðurinn að eiga forgang til eigna er það grafalvarlegt mál ef slíkt hefur verið gefið eftir, enda mun þar skeika um gríðarlega háar fjárhæðir sem falla munu á íslenskt þjóðarbú. Lagaleg óvissa á þessu sviði er óásættanleg og setur samningsforsendur í uppnám. Þótt 2. minni hluti telji rétt að byggja á niðurstöðum þessara sérfræðinga er því ekki að leyna að aðrir hafa komist að gagnstæðri niðurstöðu. Hvað sem líður mögulegri úrlausn þessa álitamáls er óskiljanlegt með öllu og algerlega óásættanlegt að sú niðurstaðan sem verri er fyrir hagsmuni íslenska ríkisins skuli vera skrifuð inn í samningana.
Niðurlag.
Í opinberri umræðu um fyrirliggjandi lánasamninga og ríkisábyrgð þeim til handa hefur því verið haldið fram að þeir séu forsenda endurreisnar íslensks efnahagslífs og að höfnun samninganna muni skapa óvissu og hafa afdrifarík áhrif á fyrirgreiðslu alþjóðasamfélagsins til Íslands. Jafnframt hefur verið látið að því liggja að einstök ríki hafi gert lausn þessa máls að skilyrði fyrir fyrirgreiðslu eða stuðningi innan Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Að mati 2. minni hluta er nauðsynlegt að gera greinarmun á vilja Ísendinga til að leiða málið til lykta annars vegar og nauðsyn þess að ljúka málinu á forsendum þessara samninga hins vegar. Því verður því einfaldlega ekki trúað að Norðurlandaþjóðirnar hyggist beita Ísland þrýstingi við þær erfiðu aðstæður sem nú ríkja og taka upp málstað viðsemjenda okkar með því að skilyrða fyrirgreiðslu sem áður hafði verið samið um á milli grannþjóða. En jafnvel þótt sú ólíklega staða kæmi upp væru enn ekki komnar nægar ástæður til þess að fallast á ríkisábyrgð vegna þeirra samninga sem hér er rætt um. Vísast í því efni til þeirra fjölmörgu athugasemda sem fram koma hér að framan. Meginatriðið er að við Íslendingar viljum enn frekar en aðrar þjóðir fá lausn í þessu máli. Við eigum hins vegar ekki að sætta okkur við hvað sem er í því efni og ef ekki birtist í verki vilji til finna lausn, sem er ásættanleg fyrir báða samningsaðila, er ekkert annað að gera en að standa á sínum ýtrasta rétti. Loks má benda á að enn hefur ekki verið látið reyna á aðkomu stofnana Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins í þessu ferli en gert er ráð fyrir að þær eigi aðkomu að málinu í hinum sameiginlegu viðmiðum.
Annar minni hluti gerir ekki lítið úr mikilvægi þess að eiga góð samskipti við nágrannaþjóðir okkar. Öll framganga íslenskra stjórnvalda hefur markast af vilja til góðra samskipta á jafnréttisgrundvelli. Í ljósi alvarleika málsins var skynsamlegt að fella það í farveg pólitískra viðræðna á sínum tíma. 2. minni hluti áréttar að þegar ákveðið var að leita pólitískrar lausnar á deilunni vegna innstæðutrygginganna var, eins og fyrr sagði, ljóst af því samningsumboði sem Alþingi samþykkti ríkisstjórninni til handa að forsenda slíks samkomulags væri að tekið væri tillit til stöðu Íslands samkvæmt hinum umsömdu viðmiðum sem fyrr er getið. Íslensk stjórnvöld héldu fast í lagatúlkun sína en settu hana til hliðar til þess að freista þess að setja niður deiluna á ásættanlegan hátt fyrir alla aðila.
Niðurstaðan sem fengist hefur við samningaborðið er hins vegar algerlega óásættanleg. 2. minni hluti telur að til viðbótar við þær gríðarlegu fjárhagslegu skuldbindingar sem samningarnir kveða á um séu þau gjaldfellingarákvæði, lögsaga vegna ágreinings, endurskoðunarákvæði, friðhelgisafsal og önnur ákvæði sem þar er kveðið á um með öllu óaðgengileg fyrir Íslendinga. 2. minni hluti telur að efni samninganna sé í engu samræmi við þau sameiginlegu viðmið sem að framan er getið og samningarnir áttu að grundvallast á. Þannig verði ekki ráðið af efni samninganna að tekið hafi verið „tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt“. Þvert á móti muni þær skuldbindingar sem af samningunum leiða gera Íslendingum allt að því ókleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt í nánustu framtíð.
137. löggjafarþing 2009.
Þskj. 335 — 136. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Frá meiri hluta fjárlaganefndar.
Nefndin hefur fjallað ítarlega um málið og fengið á sinn fund Ólaf Darra Andrason frá Alþýðusambandi Íslands, Guðlaugu Kristjánsdóttur frá Bandalagi háskólamanna, Árna Huldar Sveinbjörnsson frá Fjármálaeftirlitinu, Steingrím J. Sigfússon fjármálaráðherra og Indriða H. Þorláksson, aðstoðarmann fjármálaráðherra og fulltrúa í samninganefndinni um Icesave, Harald Líndal Haraldsson og Marinó G. Njálsson frá Hagsmunasamtökum heimilanna, Helga Áss Grétarsson og Sigurð Hannesson frá Indefence-hópnum, Benedikt Bogason héraðsdómara, Jakob Möller hrl., Eirík Jónsson frá Kennarasambandi Íslands, Árna Stefán Jónsson frá SFR, Elviru Méndez-Pinedo, lektor og doktor í Evrópulögum, Lárus Ögmundsson og Jón L. Björnsson frá Ríkisendurskoðun, Karl Björnsson og Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Svavar Gestsson, sendiherra og formann samninganefndarinnar um Icesave, Pál Þórhallsson, lögfræðing í forsætisráðuneytinu og fulltrúa í samninganefndinni um Icesave, Sesselju Sigurðardóttur, lögfræðing í utanríkisráðuneytinu, Áslaugu Árnadóttur, skrifstofustjóra í viðskiptaráðuneytinu, formann stjórnar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta og fulltrúa í samninganefndinni um Icesave, Ernu Bjarnadóttur frá Bændasamtökunum, Jónínu Björk Guðnadóttur frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Harald Inga Birgisson frá Viðskiptaráði, Jón Steindór Valdimarsson frá Samtökum iðnaðarins, Margréti Kristmannsdóttur frá Samtökum verslunar og þjónustu, Herdísi Hallmarsdóttur, Halldór H. Backman og Kristin Bjarnason frá slitastjórn Landsbanka Íslands hf., Einar Jónsson, Sigurjón Geirsson og Ársæl Hafsteinsson frá skilanefnd Landsbanka Íslands hf., Eirík Elís Þorláksson frá Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta, Gylfa Magnússon viðskiptaráðherra, Svein Harald Øygard seðlabankastjóra, Lilju Alfreðsdóttur, Ásgeir Daníelsson, Sigríði Logadóttur, Sturlu Pálsson, Sigurð G. Thoroddsen og Jón Sigurgeirsson frá Seðlabanka Íslands, en Sturla var jafnframt fulltrúi í samninganefndinni um Icesave, Einar Gunnarsson, skrifstofustjóra í utanríkisráðuneytinu, Ragnar H. Hall hrl. og Eirík Tómasson lagaprófessor, Steinunni Guðbjartsdóttur frá skilanefnd Glitnis hf., Jón Gunnar Jónsson bankamann, Hörð F. Harðarson hrl., Ástráð Haraldsson hrl., Peter Dyrberg, ráðgjafa samninganefndarinnar um Icesave, Gunnar Haraldsson, Sigurð Jóhannesson og Svein Agnarsson frá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands og Lee Buchheit, lögmann í New York.
Þá hafa nefndinni borist skriflegar umsagnir frá fjármálaráðuneytinu, Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, Indefence-hópnum, Ríkisendurskoðun, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Seðlabanka Íslands og Siðfræðistofnun Háskóla Íslands, svo og frá lögmönnunum Elviru Méndez-Pinedo og Eiríki Tómassyni. Að auki hefur nefndin kynnt sér mikinn fjölda gagna og fengið álit efnahags- og skattanefndar og utanríkismálanefndar um tiltekna þætti málsins.
I. Markmið.
Markmið frumvarpsins, sem um ræðir, er að veita fjármálaráðherra heimild, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. Ábyrgðin tekur til höfuðstóls lánanna eins og hvor um sig mun standa að sjö árum liðnum frá undirritun samninganna, 5. júní 2016, auk vaxta af lánsfjárhæðinni, og afmarkast að öðru leyti af ákvæðum samninganna, þ.m.t. endurskoðun þeirra og fyrirvörum sem fram koma í nefndaráliti þessu og breytingartillögum meiri hlutans.
II. Forsaga málsins.
Í desemberlok 1999 innleiddi Alþingi tilskipanir 94/19/EB um innlánstryggingar og 97/7/ EB um tryggingakerfi fyrir fjárfesta með lögum nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, og varð sjálfseignarstofnunin Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta til á grundvelli þeirra. Markmið laganna um innstæðutryggingar er að veita innstæðueigendum lágmarksvernd gegn greiðsluerfiðleikum innlánsstofnunar, og nam hún við fall bankanna allt að 20.887 evrum.
i. Landsbankinn stofnar útibú í Bretlandi og Hollandi.
Landsbanki Íslands hf. stofnaði útibú í Bretlandi í mars 2005 og í Hollandi haustið 2007 og var það tilkynnt Fjármálaeftirlitinu, en stofnun útibús í öðru landi er þó ekki háð sérstöku starfsleyfi frá stofnuninni. Á svipuðum tíma keypti Landsbankinn, og aðrir íslenskir bankar, erlenda banka sem urðu að dótturfélögum þeirra. Þeir lutu eftirliti yfirvalda í viðkomandi löndum og voru innstæður í dótturfélögunum því tryggðar hjá innstæðutryggingakerfum þeirra. Það átti hins vegar ekki við um útibúin þar sem innstæður þeirra voru tryggðar í íslenska kerfinu. Því er eðlismunur á dótturfélögum og útibúum; starfsemi dótturfélaga er tryggð í starfrækslulandinu en útibúin tryggð í upprunalandinu. Dótturfélag er með öðrum orðum sjálfstætt félag en útibú er rekið á ábyrgð þess félags sem það á, í þessu tilviki Landsbanka Íslands hf. á Íslandi. Við fall dótturfélags ber innstæðutryggingarsjóður þess lands þar sem það starfar ábyrgð á innstæðum samkvæmt reglum sem um hann gilda. Ábyrgðin af Icesave-skuldbindingunum í Bretlandi og Hollandi fellur á íslenska innstæðutryggingarsjóðinn en ekki tryggingarsjóði þeirra landa þar sem útibúin voru staðsett. Af þessum sökum urðu Icesave-skuldbindingarnar til.
ii. Landsbankinn tekur við innlánum undir nafninu Icesave.
Landsbanki Íslands hf. hóf að taka við innlánum í útibú sitt í Bretlandi í október 2006 undir nafninu Icesave og undir sama heiti þegar útibúið í Hollandi var opnað síðari hluta maí 2008. Viðskiptin urðu fljótt mikil. Samtals áttu um 340 þúsund sparifjáreigendur innstæður í útibúum Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi og Hollandi, þar af á annað hundrað þúsund í hinu síðartalda, þegar yfir lauk.
Innstæður á Icesave-reikningum í útibúi Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi námu 4,5 milljörðum punda (jafngildi 963,2 milljarða íslenskra króna á verðlagsforsendum frumvarpsins sem miðast við gengi Seðlabanka Íslands á framlagningardegi þess, 30. júní 2009) og í Hollandi 1,67 milljörðum evra (jafngildi 303,3 milljarða íslenskra króna). Ríflega helmingur þeirra, samtals um 740,8 milljarðar kr., lendir á Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi, eða sem nemur um 2,35 milljörðum punda (jafngildi 500 milljarða íslenskra króna) auk 1,3 milljarða evra (jafngildi 240,8 milljarða íslenskra króna). Eftir standa um 2,2 milljarðar punda (jafngildi 463,2 milljarða íslenskra króna) og 345 milljónir evra (jafngildi 62,5 milljarða íslenskra króna) sem eru utan ábyrgðar sjóðsins og falla á tryggingakerfi Bretlands og Hollands. Allt í allt áttu 469 innstæðueigendur innstæður umfram 100.000 evrur og nemur heildarinnstæðan 40 milljónum evra. Þessir aðilar eiga forgangskröfu í þrotabú Landsbanka Íslands hf.
Heildsöluinnlán, þ.e. innlán flestra fyrirtækja, félagasamtaka og stofnana, standa utan tryggingakerfa Bretlands og Hollands og falla því ekki undir lánasamningana. Heildsöluinnlán í útibúi Landsbanka Íslands hf. í Lundúnum námu í október 2008 um 544,5 milljónum punda og voru innlánseigendur á annað hundrað. Í útibúinu í Amsterdam voru um 30 heildsöluinnstæðueigendur og innlán þeirra námu um 250 milljónum evra. Á Íslandi var þessu á annan veg farið, þar sem íslensk stjórnvöld höfðu ekki nýtt undanþágu tilskipunarinnar til að undanþiggja heildsöluinnlán frá tryggingakerfinu, svo þessir innlánseigendur njóta íslenskrar lágmarkstryggingar sem nemur 20.887 evrum og verða að gera kröfu í þrotabú Landsbanka Íslands hf. eins og aðrir kröfuhafar.
iii. Eignir tryggingarsjóðsins.
Við fall Landsbankans, 6. október 2008, áttu fjölmargir kröfu í bú hans, heima og erlendis. Kröfurnar eru af ólíkum toga, jafnt frá einstaklingum, félagasamtökum, sveitarfélögum og fyrirtækjum. Kröfur innlánseigenda hjá útibúum bankans í Bretlandi og Hollandi lúta íslenskum lögum um lágmarksvernd innstæðutrygginga sem nam við hrun bankans 20.887 evrum. Íslenska tryggingarsjóðnum bar því samkvæmt lögum að greiða öllum innstæðueigendum á Icesave-reikningunum í Bretlandi og Hollandi þessa lágmarksupphæð, eða að því marki sem eignir hans hrykkju til. Auk þess hafði Landsbankinn fengið aukaaðild að breska tryggingarsjóðnum þannig að hann bætti við íslensku lágmarkstrygginguna frá 20.887 evrum upp í 50.000 pund. Við bankahrunið reyndust eignir íslenska sjóðsins ekki duga fyrir lágmarksverndinni og ákváðu bresk og hollensk stjórnvöld að nýta sér umframtryggingarheimildir Evróputilskipunar 94/19/EB um innstæðutryggingar. Stjórnvöld beggja ríkja ákváðu einhliða að auka verndina þannig að í Bretlandi voru innstæður tryggðar til fulls en í Hollandi upp að 100 þúsund evrum.
Eignir íslenska tryggingarsjóðsins voru aðeins brot af þeim skuldbindingum sem hann stóð frammi fyrir, þrátt fyrir að hann hafi uppfyllt reglur um innstæður í samræmi við gildandi lög og ákvæði innstæðutilskipunarinnar, við fall íslensku bankanna, þ.m.t. Landsbankans. Skv. 10. gr. laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta er stjórn sjóðsins heimilt að taka lán svo að sjóðnum sé fært að standa við skuldbindingar sínar. Í þessu tilviki lá ljóst fyrir að um umtalsvert lán yrði að ræða, eða sem nemur um helmingi af áætlaðri vergri landsframleiðslu 2009 en eigið fé innstæðudeildar sjóðsins nam 16,1 milljarði kr. í árslok 2008. Ljóst var að íslenski tryggingarsjóðurinn stóð ekki sjálfur undir skuldbindingu af þessari stærðargráðu. Icesave-skuldbindingin, sem í eðli sínu er skuld einkafyrirtækis og ekki á ábyrgð almennra skattborgara, varð að milliríkjadeilu. Bresk og hollensk stjórnvöld kröfðust uppgjörs. Þau voru reiðubúin að lána sjóðnum, en þó aðeins gegn því að veitt yrði ríkisábyrgð.
iv. Skuld einkafyrirtækis verður að milliríkjadeilu.
Það er hér sem Icesave-deilan rís. Íslensk stjórnvöld telja að óvissa ríki um að þeim beri lagaleg skylda til að ábyrgjast innstæður í útibúum erlendis umfram þær eignir sem fyrir hendi eru í tryggingarsjóði innstæðueigenda hverju sinni, enda hafi hann verið settur á fót í samræmi við skuldbindingar landsins og standist allar kröfur sem gerðar eru til slíkra sjóða. Sjóðurinn er með öðrum orðum að fullu fjármagnaður í samræmi við kröfur Evrópusambandsins.
Til að leysa þessa deilu gengu íslensk stjórnvöld til samninga við bresk og hollensk stjórnvöld en töldu að þeim bæri engin lagaleg skylda til að veita ríkisábyrgð.
Icesave-samningarnir byggjast á þeirri meginforsendu að íslensk stjórnvöld höfðu ítrekað nokkrum sinnum í aðdraganda bankahrunsins að þau mundu standa við skuldbindingar samkvæmt tilskipun 94/19/EB og að yfirvöld styddu Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta til þess ef þörf krefði. Í því sambandi má nefna bréf viðskiptaráðuneytisins til breska fjármálaráðuneytisins, dagsett 20. ágúst og 5. október 2008. Mikilvægt er að hafa í huga að yfirlýsingarnar voru gefnar áður en fyrir lá að allir stóru íslensku bankarnir lentu í greiðsluerfiðleikum. Þegar bankarnir féllu allir nokkurn veginn samtímis vöknuðu því spurningar um hvort, og þá hvernig, evrópskum tryggingakerfum innstæðna væri ætlað að taka á slíkri stöðu.
v. Lagaleg óvissa.
Íslensk stjórnvöld töldu ljóst að forsendur tilskipunarinnar væru hrun einstakra banka en ekki almennt kerfishrun. Því væri vafi á því hvort tilskipunin ætti við með sama hætti í slíkum tilvikum og nauðsynlegt væri að fá úr því skorið með lögformlegum hætti fyrir dómstóli eða gerðardómi hvort íslenska ríkinu bæri að ábyrgjast greiðslur til innlánseigenda ef þær færu fram úr því sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta gæti staðið undir. Þessari afstöðu hefur verið haldið skýrt til haga í öllum viðræðum við stjórnvöld viðkomandi ríkja eftir að bankarnir féllu. Þessari túlkun tilskipunarinnar var alfarið hafnað, ekki einungis af þeim ríkjum sem hlut eiga að máli heldur öllum ESB-ríkjunum og Noregi að auki, eins og fram kemur jafnt í áliti meiri og minni hluta utanríkismálanefndar Alþingis, sem fjárlaganefnd leitaði til vegna umfjöllunar sinnar um málið. Hugmyndir um að úr þessu ágreiningsefni yrði skorið af hlutlausum úrskurðaraðila eða dómstóli náðu því ekki fram að ganga.
Enda þótt lagatúlkun íslenskra stjórnvalda væri áfram og staðfastlega haldið fram árituðu þau samkomulag við Hollendinga 11. október 2008 um lánaskilmála fyrir útgreiðslu lágmarksinnstæðutrygginga til hollenskra innstæðueigenda. Stjórnvöld á Íslandi höfðu þó ekki gefið dómstólaleiðina upp á bátinn. Til marks um það má nefna að á fundi í ráðherraráði ESB 4. nóvember 2008, skipuðu fjármálaráðherrum og ráðherrum efnahagsmála, var gerð tilraun til að ná samkomulagi um að leggja málið í gerðardóm með fulltrúum tilnefndum af ráðherraráði ESB, framkvæmdastjórn ESB, Eftirlitsstofnun EFTA og EFTA, en þann fulltrúa áttu íslensk stjórnvöld að tilnefna. Auk þess skipaði Seðlabanki Evrópu oddamanninn. Þremur dögum síðar, 7. nóvember, sögðu íslensk stjórnvöld sig frá gerðardóminum vegna þess að umboð dómsins, skammur vinnutími, bindandi niðurstaða og að öðru leyti ófullnægjandi málsmeðferð var ekki viðunandi að þeirra mati. Fulltrúar gerðardómsins, aðrir en fulltrúi Íslands, komu engu síður saman og gáfu samdóma álit eftir rúmlega sólarhringsskoðun um að íslenska ríkinu bæri að ábyrgjast greiðslu lágmarkstrygginga, samkvæmt tilskipuninni, dygðu eignir Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta ekki til.
vi. Umsamin viðmið.
Þegar ljóst var að engar undirtektir hlytust við að leggja málið fyrir dómstól eða annars konar úrskurðaraðila sem íslensk stjórnvöld gátu sætt sig við, ágreiningurinn var farinn að hafa áhrif á stuðning við efnahagsáætlun ríkisstjórnarinnar og tafir urðu á afgreiðslu stjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á umsókn Íslands ákváðu íslensk stjórnvöld að leita pólitískrar lausnar á málinu. Niðurstaða um umsamin viðmið (e. agreed guidelines) – svokölluð Brussel- viðmið – náðist milli deiluaðila 14. nóvember 2008 en þau hljóða svo:
1. Ríkisstjórn Íslands hefur átt viðræðufundi með stofnunum Evrópusambandsins og hlutaðeigandi aðildarríkjum þess um skuldbindingar Íslands samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið að því er tekur til tilskipunar um innstæðutryggingar 94/19/ EB. Aðilar komu sér saman um að tilskipunin um innstæðutryggingar hefði verið felld inn í löggjöfina um Evrópska efnahagssvæðið í samræmi við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið og gilti því á Íslandi með sama hætti og hún gildir í aðildarríkjum Evrópusambandsins.
2. Viðurkenning allra aðila á þessari lagalegu stöðu greiðir fyrir skjótri niðurstöðu samningaviðræðna þeirra sem nú standa yfir um fjárhagsaðstoð við Ísland, þ.m.t. við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Þessar samningaviðræður skulu fara fram með samhæfðum og samræmdum hætti og skal þar tekið tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt.
3. Stofnanir Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins munu taka áframhaldandi þátt í þessu ferli sem fer fram í samráði við þær.
Brussel-viðmiðin reyndust vatnaskil í því samningaferli sem hafið var. Með þeim má segja að skorið hafi verið á hnútinn í þeirri milliríkjadeilu sem risin var vegna Icesave-reikninganna; með öðrum orðum losuðu viðmiðin um það þrátefli sem ógnaði efnahagsstöðu Íslands. Að fengnum viðmiðunum var aukinheldur hægt að framlengja og styrkja samstarf Íslendinga og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og þar með gátu íslensk stjórnvöld haldið ótrauð áfram við endurreisn efnahagslífsins. Brussel-viðmiðin eru því grunnurinn að Icesave-samningunum. Þau þýddu í fyrsta lagi að íslensk stjórnvöld viðurkenndu að tilskipun 94/19/EB gilti á Íslandi með sama hætti og í aðildarríkjum ESB en jafnframt og í öðru lagi var lögð áhersla á að samningsaðilar mundu taka tillit til „hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna“ sem Ísland var komið í „og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt“. Þá var þess getið að samkomulagið greiddi fyrir skjótri niðurstöðu samningaviðræðna Íslands við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Til að tryggja að þetta gengi eftir var í þriðja lagi lögð sérstök áhersla á að stofnanir ESB og EES tækju áfram þátt í samningaferlinu sem færi fram í samráði við þær. Hér er rétt að hafa í huga að á fundum fulltrúa samninganefndar íslenskra stjórnvalda með fjárlaganefnd hefur komið fram sú skoðun þeirra að Icesave-samningarnir byggist á Brussel-viðmiðunum.
vii. Viljayfirlýsing íslenskra stjórnvalda til Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
Ekki var þó allt fengið með Brussel-viðmiðunum. Eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpinu reyndust hin umsömdu viðmið ekki nægjanleg til þess að greiða fyrir afgreiðslu á efnahagsáætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins en þau bættu andrúmsloft allra samningsaðila og skýrðu stöðuna. Daginn eftir að viðmiðin voru samþykkt var því hert sérstaklega á orðalagi 9. liðar viljayfirlýsingar íslenskra stjórnvalda til framkvæmdastjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um að Ísland standi við skuldbindingar sínar á grundvelli innstæðutryggingakerfisins. Þáverandi fjármálaráðherra og seðlabankastjóri undirrituðu eftirfarandi viðbót við viljayfirlýsinguna:
„Ísland hefur heitið því að virða skuldbindingar á grundvelli innstæðutryggingakerfisins gagnvart öllum tryggðum innlánshöfum. Þetta byggist á þeim skilningi að unnt verði að forfjármagna þessar kröfur fyrir tilstyrk viðkomandi erlendra ríkja og að jafnt Ísland sem þessi ríki séu staðráðin í að efna til viðræðna á næstu dögum með það að markmiði að ná samkomulagi um nánari skilmála vegna þessarar forfjármögnunar.“
viii. Ályktun Alþingis 5. desember 2008.
5. desember 2008 samþykkti Alþingi þingsályktun þar sem ríkisstjórninni var falið að ganga til samninga við bresk og hollensk stjórnvöld um lausn Icesave-deilunnar (177. mál á 136. þingi). Þar felur Alþingi ríkisstjórninni „að leiða til lykta samninga við viðeigandi stjórnvöld vegna innstæðna í útibúum íslenskra viðskiptabanka á Evrópska efnahagssvæðinu á grundvelli þeirra sameiginlegu viðmiða sem aðilar hafa komið sér saman um“ eins og segir orðrétt í þingsályktuninni.
Í nefndaráliti meiri hluta utanríkismálanefndar í því máli er m.a. fjallað um umboð ríkisstjórnarinnar til samningsgerðar og fram kemur að hagur af samningsbundinni lausn sé ótvíræður. Þar er skýrt tekið fram að óleystur ágreiningur geti sett EES-samninginn að hluta eða í heild í hættu, auk þess sem Norðurlöndin sæju sér ekki fært að taka þátt í efnahagsáætlun ríkisstjórnarinnar og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins meðan óvissa ríkti um lyktir málsins. Í nefndarálitinu er lagaleg óvissa alls málsins einnig áréttuð og sagt því til staðfestingar „að skýr lagaskylda væri ekki til staðar um ábyrgð íslenska ríkisins ef greiðslur til innlánseigenda færu fram úr því sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta gæti staðið undir“. Síðar er dómstólaleiðin reifuð með þeim orðum að miklir hagsmunir séu í húfi verði hin lagalega óvissa útkljáð fyrir dómstólum: „Ljóst er að miklir hagsmunir eru í húfi um niðurstöðu slíks máls fyrir báða aðila. Óhagstæð niðurstaða úr slíku máli um skuldbindingu Íslands hefði alvarlegar afleiðingar fyrir ríkissjóð. Á hinn bóginn má leiða að því líkur að lagaleg óvissa um þetta atriði gæti vegið að fjárhagslegum stöðugleika og trúverðugleika þess lagaumhverfis sem fjármálafyrirtækjum sem starfa innan vébanda Evrópusambandsins hefur verið skapað. Hagur þess að lausn finnist við samningaviðræður er því ótvíræður. Þess má geta að á meðan ágreiningur aðila um þetta efni var óleystur var sú hætta fyrir hendi að Evrópusambandsríkin gripu til aðgerða gagnvart Íslandi sem settu EES-samninginn að hluta eða í heild í hættu. Þá var ljóst að Norðurlöndin voru sammála um að nauðsynlegt væri að Ísland semdi um lausn á þessu máli, til að þau gætu séð sér fært að taka þátt í fjárhagslegri fyrirgreiðslu í tengslum við efnahagsáætlun ríkisstjórnarinnar og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Sama gilti um afstöðu annarra ríkja sem Ísland leitaði fyrirgreiðslu hjá. Með vísan í allt sem að framan greinir er að áliti meiri hlutans ljóst að leita þurfti pólitískrar lausnar á vandamálinu.“
Eftir að Alþingi samþykkti umboðið 5. desember 2008 áttu sér ekki stað formlegar viðræður við hollensk og bresk stjórnvöld fyrr en eftir ríkisstjórnarskiptin í byrjun febrúar. Þáverandi utanríkisráðherra átti hins vegar fundi með flestum utanríkisráðherrum Evrópusambandsins í Ósló og Helsinki dagana 3.–5. desember til að skapa skilning á þeim sérstöku aðstæðum sem væru á Íslandi. Á fundi með David Miliband, utanríkisráðherra Bretlands, var m.a. rætt um hvernig aðgerðir breskra stjórnvalda hefðu skaðað íslensk fyrirtæki og dýpkað þá kreppu sem Ísland ætti í. Mikilvægt væri að niðurstaða viðræðna ríkjanna tæki mið af þessu.
Hér verður ekki gerð frekari grein fyrir forsögu samninganna en vísað í álit efnahags- og skattanefndar og utanríkismálanefndar um þann þátt málsins.
III. Umfang Icesave-samninganna.
Lagafrumvarp um heimild til að ábyrgjast Icesave-lánin með samnefndum samningum felur í sér stærstu fjárhagsskuldbindingu sem lögð hefur verið fyrir Alþingi og nemur um helmingi áætlaðrar landsframleiðslu ársins 2009. Að mati fjármálaráðuneytisins nema núvirtar skuldbindingar vegna Icesave-lánanna um fjórðungi af skuldum ríkissjóðs þegar frá eru talin lán sem tengjast fyrirgreiðslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
Gert er ráð fyrir að 75% af kröfum vegna Icesave-innstæðnanna fáist greidd úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. og verði varið til að greiða niður höfuðstól lánanna og árlega vexti. Eignirnar hafa verið metnar af sérfræðingum á vegum skilanefndar Landsbanka Íslands hf., en veruleg óvissa ríkir um endanlega niðurstöðu matsins af völdum ótryggs efnahagsástands í Evrópu þar sem eigur bankans er að finna.
Fari svo að heimtur verði með þessum hætti reiknast Seðlabanka Íslands svo til að ábyrgð íslenska ríkisins vegna samninganna verði alls um 340 milljarðar kr. miðað við fyrrgreindar heimtur. Núvirði þeirrar fjárhæðar, miðað við umsamda vexti, nemur 240 milljörðum kr., eða sem svarar 17% af áætlaðri vergri landsframleiðslu (VLF) ársins 2009. Þessa fjárhæð er ætlunin að endurgreiða á átta árum, eða 30 milljarða kr. á ári, sem nemur 2,1% af áætlaðri vergri landsframleiðslu árið 2009.
Í Icesave-málinu takast á eignir og ábyrgð, skilvísi og skuldbindingar. Það hverfist ekki síst um þá staðreynd að íslenski tryggingarsjóðurinn hefur yfir tiltölulega litlum fjármunum að ráða miðað við þær miklu kröfur sem uppi eru.
IV. Icesave-samningarnir.
Lánasamningar milli Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi og Íslands, annars vegar, og fulltrúa breska fjármálaráðuneytisins og Hollands, hins vegar, svokallaðir Icesave-samningar, voru undirritaðir 5. júní 2009. Í þeim kemur m.a. fram bakgrunnur samninganna, skilmálar lánanna, gildistaka samninganna, endurgreiðslur, vaxtakjör, ábyrgð samningsaðila og jöfn meðferð kröfuhafa. Einnig taka samningarnir til breyttra aðstæðna, gildandi laga og lögsögu og með hvaða hætti fallið sé frá friðhelgisréttindum.
Í stórum dráttum fela samningarnir í sér að tryggingarsjóðurinn á Íslandi tekur lán hjá Bretum og Hollendingum að fjárhæð 2,35 milljarðar punda, annars vegar, og 1,3 milljarðar evra, hins vegar, sem endurgreiðist á 15 árum. Fyrstu sjö árin þarf ekki að greiða afborganir af lánunum umfram það sem tryggingarsjóðurinn fær greitt úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. Á síðari átta árunum er greitt af lánunum með 32 jöfnum afborgunum. Lánin bera 5,55% fasta ársvexti.
Icesave-samningarnir fela í sér að tryggingarsjóðurinn, sem er sjálfseignarstofnun, tekur lánin en ríkissjóður ábyrgist endurgreiðslur höfuðstóls og vaxta. Tryggingarsjóðurinn notar eignir sínar og eignir þrotabús Landsbankans til að greiða niður lánin en það sem upp á kann að vanta í lokin ábyrgist ríkissjóður. Áhættan sem lántökunni fylgir byggist því á endurheimt eigna úr þrotabúi Landsbankans en þar við bætist m.a. gengisáhætta og efnahagsleg óvissa sem nánar verður vikið að síðar.
V. Verkaskipting milli nefnda Alþingis.
Að lokinni 1. umræðu á Alþingi var frumvarpinu vísað til fjárlaganefndar sem hafði með höndum forræði málsins. Fjárlaganefnd fól tveimur fastanefndum að fjalla um tiltekna þætti málsins, þ.e. efnahags- og skattanefnd og utanríkismálanefnd. Fyrrnefndu nefndinni var falið að skoða getu þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum og greiðslum tengdum Icesave, í ljósi tekna ríkisins, gjaldeyris- og útflutningstekna og fleira sem tengist því. Einnig var nefndin beðin um að meta þau áhrif sem samningarnir koma til með að hafa á lánshæfismat, gengi og aðrar lykilefnahagsstærðir íslenska þjóðarbúsins, svo og að skoða samstarfsáætlun milli Seðlabankans, fjármálaráðuneytisins og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og leggja mat á þjóðhagshorfur. Verkefni utanríkismálanefndar var aftur á móti að skoða regluverk á Evrópska efnahagssvæðinu í ljósi Icesave-samninganna, samskipti við bresk og hollensk stjórnvöld, stjórnvöld á Norðurlöndum og í ESB, samskipti við aðrar þjóðir og þjóðarétt, aðdraganda samninganna og fleira því tengt. Einnig var óskað eftir því við utanríkismálanefnd að hún mæti áhrif þess á alþjóðasamskipti og þjóðarétt ef Alþingi staðfesti ríkisábyrgð á Icesave-samningunum eða neitaði að veita hana.
Álit meiri hluta og minni hluta nefndanna eru birt sem fylgiskjöl með nefndaráliti þessu.
VI. Lögfræðileg álitaefni.
Helstu lögfræðilegu álitaefnin sem nefndin ræddi á fundum sínum snúa að óvissuþáttum varðandi lánaskuldbindinguna. Einnig ræddi nefndin þjóðréttarlega stöðu íslenska ríkisins, takmörkun á friðhelgisréttindum og rétthæð krafna við úthlutun úr þrotabúinu.
Nefndinni barst fjöldi lögfræðilegra álita um einstök efnisatriði Icesave-samninganna og verða helstu umfjöllunarefnin rakin hér á eftir.
i. Lagaleg óvissa.
Því hefur verið haldið fram að Íslendingum sem þjóð beri ekki að endurgreiða þeim innstæðueigendum sem lögðu inn hjá íslensku bönkunum erlendis fyrir hrunið. Ísland hafi fullnægt skuldbindingum sínum með því að koma á fót innstæðutryggingakerfi sem hefði dugað undir öllum venjulegum kringumstæðum og slík kerfi skuli fjármögnuð af innlánsfyrirtækjum en ekki ríkinu. Þá komi fram í 24. málsgrein aðfaraorða tilskipunar 94/19/EB að aðildarríkin geti ekki orðið ábyrg gagnvart innstæðueigendum ef þau hafa komið upp innstæðutryggingakerfi í samræmi við tilskipunina. Einnig hefur verið bent á að hafi Evrópusambandið vakið upp þær réttmætu væntingar að innlánstryggingakerfin sem byggðust á tilskipuninni mundu að lágmarki tryggja 20.000 evra innstæður hjá hverjum og einum, þá væri Evrópusambandið bótaskylt í þeim tilvikum þar sem tryggingakerfin stæðu ekki undir þeim væntingum. Þeir ágallar sem fram hafi komið á reglum sem samdar voru af Evrópusambandinu geti ekki verið á ábyrgð íslenskrar þjóðar. Bent var á dóm Evrópudómstólsins í máli nr. C-222/02 en þar segir að tilskipunin geti ekki gert aðildarríki eða lögbær yfirvöld þeirra ábyrg gagnvart innstæðueigendum ef þau hafa séð til þess að koma á einu eða fleiri kerfum viðurkenndum af stjórnvöldum sem ábyrgjast innlán eða lánastofnanirnar sjálfar og tryggja að innstæðueigendur fái bætur og tryggingu í samræmi við skilmála í tilskipuninni.
Með tilliti til óvissunnar sem ávallt felst í málaferlum ásamt þeim tíma sem hefði þurft til að leysa deiluna fyrir Evrópudómstólnum eða öðrum alþjóðlegum dómstól var þeim sjónarmiðum komið á framfæri við nefndina að vel mætti færa fyrir því rök að efnahagslegur bati Íslands og hættan á því að brjóta EES-samninginn væri þyngri á metunum en kostnaður ríkisins við að útvega fjármagn til að greiða eigendum sparifjár á Icesave-reikningum lágmarkstryggingu. Hagnýt lagaleg lausn gæti verið sú að samþykkja ríkisábyrgð á lánunum til tryggingarsjóðsins og jafnframt leita leiða til að halda til haga rétti ef möguleikar skapast til að fá úrlausn um það efni. Sjö ára tímabil eins og lagt er til í lánasamningunum við Ísland virðist rúmur tími til að kanna til hlítar möguleika í þessu efni.
ii. Þjóðréttarleg staða íslenska ríkisins og endurskoðunarákvæði.
Þeim sjónarmiðum var komið á framfæri við nefndina að með frumvarpinu óbreyttu tæki íslenska ríkið á sig ábyrgð sem lagaleg óvissa ríkti um á sviði Evrópuréttar. Tryggingarsjóðurinn væri einkaréttarlegur aðili og ríkið yrði sett í stöðu einkaréttarlegs samningsaðila þar sem samningsákvæði mundu tryggja stöðu lánveitanda fremur en lántaka. Þá var á það bent að þar sem samningarnir væru einkaréttarlegs eðlis verði alþjóðleg úrlausn þeirrar lagalegu óvissu sem ríkir vegna galla innstæðutryggingakerfisins aðskilin frá efndum ríkisins á Icesave-samningnum og þar sem skýr skil eru á milli þjóðaréttar og einkamálaréttar væri búið að rjúfa tengslin þar á milli með því að færa úrlausnina í þann búning sem hún er í. Þeirri gagnrýni var jafnframt komið á framfæri við nefndina að óvissa væri um það hvort íslenska ríkið ætti beinlínis rétt á að samningarnir yrðu teknir upp og endursamið, sjá 16. gr. breska samningsins, þó svo að skuldaþoli mundi hraka til muna miðað við slíkt mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 19. nóvember 2008 og ekki væri hægt að breyta samningunum nema með skriflegu samkomulagi milli samningsaðila, sbr. 13. gr. breska samningsins. Sambærileg ákvæði eru í hollenska samningnum. Meiri hlutinn telur því rétt að setja ríkisábyrgðinni tiltekin vel afmörkuð skilyrði.
iii. Rétthæð krafna.
Nefndin ræddi á fundum sínum um rétthæð krafna við úthlutun úr þrotabúi og stöðu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta sem kröfuhafa í búinu. Fyrir nefndinni kom fram gagnrýni á að við samningsgerðina hefði verið gengið út frá því að krafa Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta væri jafnsett kröfum bresku og hollensku sjóðanna. Ágreiningslaust er að þessar kröfur eru allar forgangskröfur í kjölfar setningar neyðarlaganna en deilt er um hvort íslenski tryggingarsjóðurinn eigi að njóta einhvers konar ofurforgangs. Þarna eru miklir fjárhagslegir hagsmunir í húfi. Miðað við forsendur við samningsgerðina fá forgangskröfuhafar allir sama hlutfall úr búinu upp í sínar kröfur. Ef gagnrýnendur hefðu á réttu að standa ætti að úthluta þannig að fyrst gengju fjármunir búsins til að mæta fyrstu 20.887 evrunum af hverri innstæðu áður en úthlutað yrði til þess sem umfram væri.
Fram kom að samninganefndin hefði talið að engin lagaheimild væri til þess að gera upp á milli forgangskröfuhafa. Fyrir lægi að tryggingarsjóðurinn yfirtæki hluta kröfu innstæðueiganda, að því marki sem sjóðurinn hefur greitt hana út til eigandans. Í raun væri um að ræða allt upp í þrjár kröfur sem lýst yrði í búið vegna einnar innstæðu, þ.e. kröfu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta vegna hinnar skyldubundnu tryggingar, því næst kröfu hollenska eða breska tryggingarsjóðsins vegna umframtryggingar, þar sem það á við, og loks eftirstöðvar kröfu innlánseigandans á hendur fjármálafyrirtækinu. Að kröfu viðsemjenda hefði til öryggis verið sett sérstakt ákvæði í samningana um að jafnræðis verði gætt milli sjóðanna sama á hvern veg verður úthlutað úr búinu, þeir muni með öðrum orðum bæta hver öðrum upp mismun ef einhver verður. Hefði verið á það fallist enda samrýmdist þetta þeim skilningi á íslenskum gjaldþrotarétti sem haldið var fram af hálfu Íslands við samningsgerðina.
Við meðferð málsins í nefndinni komu fram lögfræðingar sem drógu í efa að lagaforsendur við samningsgerðina væru réttar að þessu leyti. Ekki væri samkvæmt íslenskum rétti unnt að skipta upphaflegri kröfu innstæðueiganda upp í margar og framselja öðrum og fá úthlutun upp í hverja og eina sem sjálfstæða kröfu. Telja þeir að krafan gagnvart bankanum eða þrotabúi hans verði eftir sem áður ein, þannig að við úthlutun upp í forgangskröfur skuli eignir bankans fyrst renna til Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta og síðan, hrökkvi eignirnar til þess, til hollenska eða breska sjóðsins vegna umframtryggingar þar sem það á við og loks, ef eitthvað stendur eftir, til hins upphaflega innstæðueiganda eða þess sem komið hefur í hans stað. Máli sínu til stuðnings vísuðu þeir m.a. til framkvæmdar varðandi úthlutun krafna úr búi til Ábyrgðasjóðs launa. Telja þeir að með þeirri leið sem farin var í samningunum hafi í reynd verið fallist á gríðarlega miklar umframskuldbindingar, meiri en sanngjarnt gæti talist að féllu á íslenska skattgreiðendur.
Álit annarra lögfræðinga sem nefndin ræddi við studdu hins vegar samningsforsendurnar. Þar kemur fram að forgangskröfur vegna innstæðna, hvort sem þær hafa verið yfirteknar af Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta eða verið framseldar kröfuhafa, teljist jafnréttháar að því er varðar úthlutun úr búi fjármálafyrirtækja. Tryggingarsjóðurinn njóti því samkvæmt íslenskum gjaldþrotarétti ekki sérstaks forgangs (ofurforgangs) þegar kemur að úthlutun forgangskrafna. Ákvæði Icesave-samninganna um jafnræði milli tryggingarsjóða Íslands, Bretlands og Hollands rýri ekki að neinu leyti rétt íslenska tryggingarsjóðsins þegar kemur að úthlutun úr búi Landsbankans. Ef tryggingarsjóðnum hefði á hinn bóginn með lögum verið veittur sérstakur forgangur umfram aðra kröfuhafa sem ættu sambærilega kröfu, þ.e. kröfu vegna innstæðna, andstætt reglum kröfuréttar og gjaldþrotaréttar hvað kröfuröð og rétthæð krafna varðar, þá væri hætt við að slíkt fæli í sér brot á EES-samningnum.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að gríðarlega miklir hagsmunir eru tengdir niðurstöðu um það hvor túlkunin er rétt. Telur hann því rétt að búið verði svo um hnúta að tryggingarsjóðurinn láti reyna á réttarstöðu sína að þessu leyti. Þá lítur meiri hlutinn svo á, í samræmi við ábendingar sem nefndinni bárust, að allur kostnaður við greiðslustöðvun og slitameðferð bankanna og kostnaður við skilanefndir sé búskröfur í skilningi 110. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991.
iv. Beiting hryðjuverkalaga.
Kyrrsetning Breta á eignum Landsbanka Íslands hf. á grunni hryðjuverkalaga olli Landsbanka Íslands hf. og kröfuhöfum hans og Íslendingum öllum stórtjóni. Íslensk stjórnvöld mótmæltu frystingunni ítrekað og könnuðu möguleika til málsóknar vegna hennar. Í upphafi þessa árs komst þáverandi ríkisstjórn að þeirri niðurstöðu eftir gagngera lögfræðilega skoðun málsins að ekki væru forsendur fyrir málarekstri fyrir dómstólum vegna frystingarinnar. Sú niðurstaða gildir þó eingöngu fyrir íslenska ríkið sem slíkt. Í þessu ljósi ber að skilja ákvæði í lánasamningnum við Bretland (8. gr.) þar sem segir að íslenska ríkið falli frá kröfum á hendur viðsemjendum vegna Landsbankans sem risið hefðu fyrir samningsgerðina. Þetta ákvæði bindur til dæmis ekki skilanefnd Landsbanka Íslands hf., hluthafa í bankanum eða aðra hagsmunaaðila.
Nefndin beindi þeirri spurningu til fjármálaráðuneytisins hvers vegna ekki hafi verið farið fram á sambærilegt ákvæði um skaðleysi Íslands gagnvart Bretlandi sem innstæðukröfuhafa vegna setningar laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., neyðarlaganna svonefndu, og færslu innlendra innstæðna auk eigna til nýs félags, félags sem stofnað var á grunni Landsbanka Íslands hf., Nýja Landsbankans hf., NBI hf. Í svari ráðuneytisins kom fram að meint tjón Íslands vegna beitingar hryðjuverkalaganna hefði stutt kröfu Íslands um hagstæð lánakjör, svo sem lánstíma, greiðslufrest og vaxtakjör, og talið hefði verið að ásættanleg niðurstaða hefði náðst í því efni. Forsenda samninganna væri sú að bresk og hollensk yfirvöld virtu slitameðferð þrotabúsins, neyðarlögin og ráðstafanir sem gripið hefði verið til á grundvelli þeirra. Viðsemjendur mundu þá ekki höfða mál né styrkja málsókn út af þeirri ráðstöfun Fjármálaeftirlitsins að færa innstæður í útibúum Landsbanka Íslands hf. í NBI hf. og fjármálaráðherra Hollands hefði staðfest þá afstöðu með bréfi dagsettu 8. júlí 2009.
v. Takmörkun á friðhelgisréttindum.
Á fundum nefndarinnar var bent á að óviðunandi væri að ekki finnist í grein 16.3 í hollenska samningnum og 18. gr. í þeim breska einhvers konar takmörkun á því í hvaða eignum íslenska ríkisins unnt er að gera fullnustu.
Í báðum samningunum eru hefðbundin ákvæði lánasamninga um lög, lögsögu og takmörkun á friðhelgisréttindum. Ákvæðin eru samhljóða í samningunum en er skipað með mismunandi hætti. Í hollenska samningnum er ákvæðið hluti kaflans um lög og lögsögu, 16.3, en í breska samningnum er ákvæðið sjálfstæður kafli næst á eftir 17. kafla um lög og lögsögu. Fyrir nefndina komu upplýsingar þess efnis að bresk stjórnvöld hafi staðfest að ekki sé efnismunur á ákvæðunum og í báðum löndunum gildi friðhelgisréttindi á grundvelli Vínarsamningsins um stjórnmálasamband óháð takmörkuninni á friðhelgisréttindunum í samningunum. Þá sé þar jafnframt staðfest að þar sem Seðlabankinn er sjálfstæður lögaðili nái friðhelgistakmörkunin ekki til hans né til gjaldeyrisvarasjóðs bankans.
vi. Meginniðurstaða varðandi lagaleg álitaefni.
Fjárlaganefnd barst fjöldi lögfræðilegra álita um einstök efnisatriði Icesave-samninganna. Helstu álitaefnin sneru að ýmsum óvissuþáttum varðandi skuldbindingar Íslands gagnvart innstæðueigendum Icesave-reikninga í Bretlandi og Hollandi. Sömuleiðis hafa verið uppi ólíkar skoðanir á þjóðréttarlegri stöðu íslenska ríkisins og takmörkun á friðhelgisréttindum ásamt rétthæð krafna á milli tryggingasjóða landanna.
Það er mat meiri hlutans að ekki verði leyst úr öllum lögfræðilegum álitaefnum samninganna nema fyrir dómstólum. Þar er helst að nefna deiluefni sem uppi eru um rétthæð krafna við úthlutun úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. Meiri hlutinn leggur því fram breytingartillögur við frumvarpið sem varða þessi lögfræðilegu atriði.
VII. Efnahagsleg álitaefni.
Deilt er um áhrif Icesave-samninganna á íslenskt samfélag. Við lykilspurningum sem varða samningana hafa ekki fengist óumdeild svör. Pólitísk umræða um Icesave-samningana hefur litast af þessari óvissu.
Líklega verður ekki deilt um það að ein meginforsenda þess að íslenskt hagkerfi rísi undir þeim samningi sem hér er til umfjöllunar sé sú að skuldaþoli landsins verði ekki ógnað, með öðrum orðum að skuldsetningin beri ekki verðmætasköpun þjóðarbúsins ofurliði.
i. Áhrif samninganna á efnahag Íslands og endurskoðunarákvæði.
Það skiptir sköpum þegar efnahagsleg áhrif Icesave-samninganna eru metin að fyrir liggi greinargóð vitneskja um heildarskuldsetningu íslensku þjóðarinnar og ábyrgar og faglegar spár um skuldaþróun landsins á næstu árum. Nefndin áréttar að þessar spár eru háðar mörgum óvissuþáttum, en hefur engu síður lagt sig fram um að draga fram margar og ólíkar sviðsmyndir eða dæmi með breytilegum forsendum til að glöggva sig á mögulegum áhrifum af umræddum samningum.
Drjúgur tími fjárlaganefndar hefur farið í ítarlega skoðun á vægi endurskoðunarákvæðis samninganna, en þar er kveðið á um heimild íslenska ríkisins til að óska eftir viðræðum um endurskoðun samninganna ef skuldaþol íslenska þjóðarbúsins versnar til muna frá því sem það var áætlað í úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins í nóvember 2008. Fram kom við umfjöllun nefndarinnar að þess séu engin þekkt dæmi að í sambærilegum lánasamningum séu ákvæði um endurskoðun vegna þess að aðstæður hafi breyst lántaka verulega í óhag. Umrætt ákvæði felur ekki í sér skilyrðislausan rétt til endurskoðunar á samningunum heldur er hún háð samþykki viðsemjenda Íslendinga.
Það er mat meiri hlutans að herða verði á þessu atriði, sbr. ályktun Alþingis frá 5. desember 2008 um að leiða málið til lykta á grundvelli hinna sameiginlegu viðmiða sem kveða á um að tillit verði tekið til „hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna“ sem ríkja á Íslandi eftir algert kerfishrun, enda þarf ekki að efast um að endurreisn fjármála- og efnahagskerfis landsins er lykilforsenda þess að þjóðarbúið ráði við samningana. Hér verður vart séð annað en að það sé viðsemjendum Íslendinga beinlínis í hag að einmitt verði hert á þessu ákvæði.
ii. Hagvöxtur næstu ára.
Í fjölmörgum greinargerðum og umsögnum sem fjárlaganefnd hafa borist vegna Icesave- samninganna er bent á að geta þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum sem af þeim hljótast ráðist ekki síst af hagvaxtarþróun næstu ára.
Í áliti 2. minni hluta efnahags- og skattanefndar Alþingis um Icesave-málið er gagnrýnt að samningarnir taki ekkert mið af þessum þáttum sem einmitt geti haft úrslitaáhrif á möguleika Íslands til að ráða við þá. Í umræddu áliti er greinargóð lýsing á því hve miklu getur hér munað, en þar segir annars vegar: „Ef lítill eða enginn hagvöxtur verður hér á landi næstu árin er fyrirséð að þjóðin mun ekki geta aflað þess gjaldeyris sem þarf til að standa straum af skuldbindingunni.“ Hins vegar segir í álitinu: „Ef hagvöxtur verður myndarlegur næsta áratuginn, til að mynda 4–6% á ári, má sýna fram á að ekki verði vandkvæði bundið að standa við samninginn, jafnvel þótt eignir Landsbankans dugi skemur en gert er ráð fyrir.“
Hér eru dregnar upp ólíkar sviðsmyndir og óvissa ríkir um hver er líklegasta niðurstaðan. Óvissa sem fjárlaganefnd hefur ekki fengið eytt með öllu þrátt fyrir að hún hafi kynnt sér fjölmargar skýrslur og úttektir stofnana og frjálsra félagasamtaka á áhrifum Icesave-samninganna á efnahag landsmanna. Enda er það svo að forsendur hagvaxtar eru margar og nær allar óvissu undirorpnar.
iii. Hagvaxtarspár fjármálaráðuneytisins, Seðlabanka Íslands og Hagfræðistofnunar.
Í þessu ljósi er athyglisvert að skoða heldur ólíkar forsendur og hagvaxtarspár fjármálaráðuneytis, Seðlabanka Íslands og Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands, en fjárlaganefnd óskaði sérstaklega eftir áliti þessara stofnana á efnahagslegum áhrifum Icesave-samninganna á þjóðarbúið. Meiri hlutinn tekur fram að Hagfræðistofnun var fengin sérstaklega til að rýna í álit Seðlabankans.
Í forsendum fjármálaráðuneytisins er gert ráð fyrir að vöxtur vergrar landsframleiðslu á greiðslutímabili Icesave-skuldbindinganna fram til 2024 verði að jafnaði 167 milljarðar kr. og raunvöxtur að jafnaði 110 milljarðar kr. Ráðuneytið bendir reyndar á að hagvöxtur sé ekki beinlínis forsenda þess að þjóðarbúið ráði við Icesave-skuldbindingarnar, en orðrétt segir í úttekt þess: „Fari svo að ekki verði neinn hagvöxtur fram til loka endurgreiðslutímans en aðrar forsendur óbreyttar vex hlutfall endurgreiðslu um 0,1–0,2% af VLF á ári.“ Ráðuneytið telur að greiðslur vegna Icesave verði að jafnaði um 67 milljarðar kr., eða um 60% af árlegum raunvexti, og kemst að þeirri niðurstöðu að þrátt fyrir að greiðslurnar teljist verulegar sé ljóst að þær muni ekki hafa afleiðingar sem talist geti óbærilegar.
Greinargerð Seðlabanka Íslands gerir ráð fyrir að á tímabilinu 2010–2018 muni raunhagvöxtur hér á landi nema um 3% að meðaltali á ári, en jafnframt er gert ráð fyrir að verðbólga muni þróast hér á landi í samræmi við verðbólgumarkmið Seðlabankans næstu ár. Þessi niðurstaða hefur sætt gagnrýni. Þá hefur og verið gagnrýnt að Seðlabankinn byggir spá sína um sjálfbærni skuldabyrðinnar, þegar Icesave-skuldbindingunum hefur verið bætt við, á því að raungengi verði mjög lágt og mikill afgangur á viðskiptum við útlönd á umræddu tímabili. Bankinn er þannig þeirrar skoðunar að þjóðarbúið hafi efnahagslegar forsendur til að taka á sig Icesave-skuldbindingarnar. Í minnisblaði sínu reiknar Seðlabankinn út mismunandi fráviksdæmi, m.a. dæmi þar sem gert er ráð fyrir engum hagvexti.
Fjármálaráðuneytið tekur mið af hagvaxtarspá Seðlabankans en Hagfræðistofnun Háskóla Íslands telur að árlegur hagvöxtur næstu ára verði allt að tugum milljarða króna minni en grunnspá Seðlabankans gerir ráð fyrir, eða miklu nær 2%, og bendir á að Seðlabankinn hafi ekki lagt mat á mögulegan fólksflótta í úttekt sinni sem geti haft úrslitaáhrif á hagvöxt, hér á landi sem annars staðar. Hagfræðistofnun metur það svo að einvörðungu vegna Icesave- ábyrgðanna muni um hálft prósent þjóðarinnar, um 1.600 manns, flytja af landi brott ef miða má við reynslu annarra þjóða.
Hagfræðistofnun er að öðru leyti gagnrýnin á mat Seðlabankans á efnahagslegum áhrifum Icesave-samninganna á íslenskt samfélag og tekur auk þess útreikningum fjármálaráðuneytisins með ákveðnum fyrirvörum. Einkum og sér í lagi telur stofnunin að gengisþróun geti orðið með öðrum hætti en ráðuneytið og bankinn spá fyrir um og það eitt út af fyrir sig geti haft áhrif á greiðslubyrði lánanna. Þar fyrir utan verði að teljast líkur á því að ríkið verði að gefa sér lengri tíma til að greiða niður skuldir sínar þar sem mikinn aga þurfi á fjármál ríkisins til að mynda 3% árlegan tekjuafgang af rekstri ríkissjóðs frá og með 2014 eins og að sé stefnt.
iv. Álit meiri hluta efnahags- og skattanefndar.
Hér er vert að taka fram að í áliti meiri hluta efnahags- og skattanefndar um Icesave- skuldbindingarnar, sem fjárlaganefnd óskaði eftir, segir að vegna efasemda sem fram hafi komið um greiningu Seðlabanka Íslands hafi verið rætt hvort þörf væri á að skýra nánar endurskoðunarákvæði samninganna. Nokkuð hafi verið rætt um hrein skilyrði fyrir því að veita ríkisábyrgð í þessu efni og hver áhrif það hefði á gildi samkomulagsins, en orðrétt segir í áliti meiri hlutans: „Hugmyndir komu fram um að setja hámark á ábyrgðina sem nemur vissu hlutfalli af landsframleiðslu eða að setja það skilyrði að ábyrgðin félli niður að hluta eða að öllu leyti ef efnahagslegar forsendur bresta fyrir ábyrgðinni. Ábendingar komu fram um að landsframleiðsla væri ekki tækt viðmið til að afmarka ábyrgð íslenska ríkisins.
Því var einnig hreyft í nefndinni að ástæða væri til að nota líkindaútreikning til að meta áhættu íslenska ríkisins sem tengist eignum Landsbankans og eftir atvikum öðrum þáttum sem liggja til grundvallar mati á skuldaþoli þess en að fengnu áliti gesta telur meiri hlutinn að þetta sé ekki forsenda upplýstrar ákvarðanatöku í málinu.“
Síðar segir í áliti meiri hlutans: „Í aðalatriðum sýnir úttekt Seðlabankans að meginhagsmunir Íslands felast í því að rjúfa vítahring einangrunar landsins, skapa forsendur fjárfestingar og snúa þannig hjólum verðmætasköpunar á fullan skrið. Að þetta takist sem fyrst mun ráða mestu um að Ísland standi undir skuldbindingum sínum almennt, Icesave þar með talið. Stærsta ógnin stafar nú af víxlverkunum samdráttar, þar sem erfiðleikar einstakra aðila valda öðrum erfiðleikum og dýpka vandann með hverri viku sem líður. Hér mun ekki síst ráða miklu endurreisn bankanna sem þurfa að verða fjölskyldum og fyrirtækjum bakhjarl endurreisnar. Augljóst er að endurnýjun alþjóðlegrar lánafyrirgreiðslu er forsenda þeirrar endurreisnar.“
v. Endurheimtur eigna og greiðslubyrði.
Geta þjóðarbúsins til að rísa undir þeim byrðum sem hér um ræðir ræðst eins og að framan segir af skuldaþoli þjóðarinnar og hagvexti, en ekki síður af þeim endurheimtum úr búi Landsbanka Íslands hf. sem koma upp í greiðslur ábyrgðarinnar. Hér skiptir sköpum að vel takist til, enda eiga endurheimturnar að standa að mestum hluta undir höfuðstól lánsins sem bresk og hollensk stjórnvöld hafa veitt Íslendingum til að standa skil á sínum þætti áfallsins. Ein af meginforsendum í útreikningum fjármálaráðuneytisins á greiðslubyrði Icesave-lánsins er að eignir úr þrotabúi Landsbankans dugi fyrir 75% skuldbindingarinnar að lágmarki sem er metið gildi og því seint hafið yfir gagnrýni.
Í umfjöllun fjárlaganefndar um Icesave-málið hefur þeirri skoðun oftsinnis verið hreyft að illa verði búið við þá óvissu sem óneitanlega fylgi þessari helstu lykilforsendu að baki útreikningum á greiðslubyrði lánsins, en þar sem annars staðar í umfjöllun um málið greinir menn á um áhættuna sem er falin í mati á eignunum. Þá hefur verið bent á að eignir Landsbankans séu af ýmsum toga, í mörgum löndum og ólíkum myntum. Nokkrar séu mjög háðar efnahagsástandi í viðkomandi löndum, en aðrar síður. Ábyrgt sé í ljósi þessa – og að fenginni reynslu síðustu missira – að gera ráð fyrir mun verri endurheimtum, og hafa allt niður undir 40% verið nefnd í því sambandi af þeim sem helst hafa gagnrýnt útreikninga ráðuneytisins.
Hér eru enn og aftur dregnar upp mismunandi sviðsmyndir. Þegar gengið er út frá þessum tveimur forsendum um endurheimtur, grunndæmi fjármálaráðuneytisins um 75% heimtur og lakari niðurstöðu um 40% heimtur, sést vel hve miklu munar. Í fyrra dæminu gætu skuldbindingarnar vegna Icesave orðið 300 milljarðar kr. þegar greiðslur ættu að hefjast árið 2016 og greiðslubyrðin það ár næmi 44 milljörðum kr. Það jafngildir 2,5% af landsframleiðslu sem minnkar svo niður í 1,4% árið 2023. Í seinna dæminu um 40% heimtur gætu skuldbindingarnar vegna Icesave numið 582 milljörðum kr. við upphaf greiðslnanna árið 2016, sem kallaði á 103 milljarða kr. greiðslubyrði það ár, sem næmi 6,5% af landsframleiðslu í byrjun en lækkaði svo niður í 2,7% árið 2023.
Hér munar miklu. Í seinna dæminu er skuldbindingin tæplega 300 milljörðum kr. hærri en í því fyrra og greiðslubyrði fyrsta afborgunarárs nærri 60 milljörðum kr. meiri en fyrra dæmið gerir ráð fyrir.
Fjárlaganefnd hefur ekki forsendur til að meta verðmæti eignasafns Landsbanka Íslands hf. og byggir því á þeim upplýsingum sem hún hefur fengið frá umsjáraðilum eignanna.
Af samtölum fjárlaganefndar við skilanefnd Landsbankans hefur oftsinnis komið fram að eignasafn bankans hefur verið metið af sérfræðingum sem skilanefndin hefur ráðið sérstaklega til þess. Skilanefndin lýsir því svo að matið byggist eingöngu á vinnu þessara sérfræðinga og verði því að teljast almennt og hlutlægt. Verðmæti þess sé háð markaðsaðstæðum hverju sinni og geti því sveiflast mjög mikið á milli tímabila. Þá ríki óvissa um hvenær endurgreiðslur hefjist þar sem fastlega sé gert ráð fyrir málaferlum sem geti tafið útgreiðslurnar. Þar að auki sé óljóst hversu hratt endurgreiðslur skili sér í ljósi efnahagsástands í heiminum.
Að mati skilanefndar Landsbankans 30. apríl 2009 námu eignir búsins um 1.100 milljörðum kr. en forgangskröfur í búið 1.330 milljörðum kr. Eignir voru því fyrir 83% forgangskrafna. Þetta mat hefur verið í reglulegri endurskoðun og má geta þess að fjármálaráðuneytið hefur í útreikningum sínum í tengslum við samningagerðina miðað við 75% endurheimtur.
Fram hefur komið í viðræðum fjárlaganefndar og slitastjórnar Landsbanka Íslands hf. að skilanefndin hefur ekki gert sérstaka áætlun um endurgreiðsluferli krafna á hendur bankanum. Fjármálaráðuneytið gerir ráð fyrir að fram til ársins 2016 hafi 75% af kröfum forgangsréttarhafa verið greidd úr þrotabúi Landsbankans og þá verði skuldbindingin vegna Icesave- samninganna að meðtöldum áföllnum vöxtum komin í 415 milljarða kr. sem svari til 21% af vergri landsframleiðslu eins og hún er áætluð á þeim tíma. Verði endurheimtur 60% mun skuldbindingin nema 521 milljarði kr., eða 26% af VLF árið 2016, en endurheimtist 90% mun hún nema 309 milljörðum kr., eða 15% af VLF miðað við forsendur fjármálaráðuneytisins.
Hagfræðingar og bankamenn, sem komið hafa á fund fjárlaganefndar, hafa margir bent á mikilvægi þess að ríkið þrýsti á skjóta eignasölu Landsbankans til að greiða niður skuldbindingarnar, en miklar lagalegar og stjórnarfarslegar hindranir séu þar í veginum. Skilanefnd geti ekki áætlað endurheimtur á þessu stigi málsins þar sem kröfulýsingarfrestur sé ekki útrunninn. Hún hafi heldur ekki unnið greiðsluáætlun um útgreiðslur úr búinu og þar af leiðandi sé harla erfitt að sjá fyrir hvernig endurgreiðslum muni reiða af.
vi. Gengi og vextir.
Á fundum fjárlaganefndar, svo og fundum efnahags- og skattanefndar um álitaefni vegna Icesave-samninganna, hefur komið fram gagnrýni á spár Seðlabanka Íslands um þróun gengismála, en hún hefur vitaskuld mikil áhrif á greiðslugetu og skuldaþol.
Í áliti meiri hluta efnahags- og skattanefndar til fjárlaganefndar segir að ekkert einhlítt mat sé unnt að leggja á áhrif Icesave-samninganna á þróun gengis og vaxta og síst yfir jafnlangt tímabil og hér um ræði. Sú þróun sé margvíslegri óvissu háð og á hana hafi fjölmargir aðrir þættir áhrif. Síðar segir meiri hlutinn: „Gengi íslensku krónunnar hefur veikst jafnt og þétt á þessu ári. Í nokkra mánuði hefur verið beðið endurskoðunar á efnahagsáætlun íslenskra stjórnvalda sem unnin er í samstarfi við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Á henni byggist lánafyrirgreiðsla sjóðsins og Norðurlandanna. Að svo miklu leyti sem gerð Icesave-samninganna stuðlar að því að endurskoðuninni verði lokið og lánin veitt draga þeir úr líkum á veikingu krónunnar til skemmri tíma.“
Í fundargerð peningastefnunefndar Seðlabankans fyrir júlí 2009 kemur fram að til greina komi að bankinn grípi til stýrivaxtahækkunar til að koma í veg fyrir frekari veikingu krónunnar. Þar sem lánafyrirgreiðsla sjóðsins og Norðurlandaríkjanna á að styrkja gjaldeyrisvaraforðann eru Icesave-samningarnir til þess fallnir að styðja við frekara vaxtalækkunarferli, eða hið minnsta að draga úr líkum á vaxtahækkunum næstu mánuði.
Í áliti meiri hluta efnahags- og skattanefndar um þetta efni segir: „Til lengri tíma litið eru áhrif samninga af þessari stærðargráðu þau að veikja gengi krónunnar frá því sem annars hefði orðið og getur sú þróun haft áhrif á vaxtastig til hækkunar fremur en lækkunar.“ Á hitt beri að líta, segir meiri hlutinn, að samningslaus sé þjóðin ekki síður ótrygg um framtíð sína í þessum efnum: „… óvissan sem því fylgir getur haft afdrifaríkar afleiðingar fyrir gengis- og vaxtaþróun.“
vii. Lánshæfismat.
„Það er erfitt að spá og einkanlega um framtíðina. Þetta á ekki síst við um lánshæfismat. Þau alþjóðlegu fyrirtæki sem sérhæfa sig í lánshæfismati hafa verið gagnrýnd fyrir ofmat á lánshæfi ríkja og fyrirtækja í aðdraganda fjármálakreppunnar. Fram kom að aðferðafræði matsfyrirtækjanna væri til endurskoðunar og að það gæti leitt af sér strangara og neikvæðara viðhorf gagnvart Íslandi, sbr. nýlega lækkun Standard og Poor's á einkunn Landsvirkjunar,“ segir meiri hluti efnahags- og skattanefndar í áliti sínu til fjárlaganefndar en kveðst samt telja að áhrif Icesave-samninganna á lánshæfismat Íslands eigi eftir að verða jákvæð fremur en neikvæð í ljósi þeirrar óvissu sem hefur verið um skuldir þjóðarbúsins fram að þessu. Í áliti 2. minni hluta sömu nefndar er að hluta tekið undir þessi sjónarmið, Icesave-samningarnir eyði vissulega óvissu og þar af leiðandi verði „auðveldara að meta lánshæfi ríkissjóðs“, en 2. minni hluti nefnir því næst til sögunnar annars konar óvissu „um hver raunveruleg skuldastaða ríkissjóðs er“, og er hér vísað til óvissu um endurheimt eigna og áhrif hennar á endanlega skuldabyrði, hagvaxtarhorfur, almennar þjóðhagshorfur og það hald sem raunverulega sé í neyðarlögunum.
Erlend matsfyrirtæki á borð við Moody's fara varlega í umsögn sinni um þetta atriði, en álit þess er birt sem fylgiskjal nr. 6 með umsögn Seðlabanka Íslands. Þar segir að þótt enn sé sitthvað óljóst um stefnu í ríkisfjármálum gefist með Icesave-samningunum skýrari mynd en áður af skuldum ríkissjóðs Íslands. Telur matsfyrirtækið jákvætt að ákveðinni óvissu verði eytt um skuldastöðu þjóðarbúsins. Einnig kemur fram að Moody's telur að skuldastaðan með Icesave-samningnum verði viðráðanleg fyrir þjóðarbúið. Þá kom fram við umfjöllun nefndarinnar að fulltrúi Fitch Ratings hefur einnig verið jákvæður í garð þess að ákveðinni óvissu verði eytt í þessu máli.
viii. Meginniðurstaða um efnahagslega óvissu.
Meiri hluti fjárlaganefndar hefur komist að þeirri niðurstöðu að Ísland geti, miðað við gefnar forsendur, staðið við þær skuldbindingar sem felast í samningunum við Bretland og Holland. Fjármálaráðuneytið, Seðlabanki Íslands og Hagfræðistofnun Háskóla Íslands hafa að beiðni fjárlaganefndar gert áætlanir út samningstímann sem benda eindregið til þess að samningarnir geri Íslandi kleift að standa við skuldbindingarnar sem felast í þeim. Að mati meiri hlutans er þó öruggara að gera ráð fyrir því að sú efnahagslega kreppa sem Íslendingar glíma við geti sett mark sitt á greiðslugetu landsins til lengri tíma. Ófyrirséðir erfiðleikar gætu haft neikvæð áhrif á greiðslugetu Íslands og skert lífskjör verulega.
Meiri hlutinn leggur því til að ríkisábyrgðin takmarki greiðslur vegna Icesave-samninganna og að látið verði reyna á endurskoðunarákvæði samninganna komi til þess að ekki verði hægt að standa við greiðslur samkvæmt þeim.
VIII. Pólitísk álitaefni.
i. Tengsl við lánafyrirgreiðslu Norðurlandaríkja.
Í umfjöllun utanríkismálanefndar voru sérstaklega teknar fyrir afleiðingar þess að Alþingi felldi frumvarpið í atkvæðagreiðslu og hafnaði þar með ríkisábyrgð samninganna. Vísaði meiri hluti nefndarinnar til þess að „lausn deilunnar væri forsenda aðkomu Norðurlanda að efnahagsáætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins“ og „eitt skilyrða fyrir lánveitingu grannþjóða okkar“.
Það er sömuleiðis álit meiri hluta efnahags- og skattanefndar, eftir athugun sína og viðræður við ýmsa aðila, að lausn Icesave-deilunnar sé ein af forsendunum fyrir lánafyrirgreiðslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og tengdum lánum Norðurlandaríkja og að höfnun þess að ábyrgjast þau lán sem Icesave-málið veltur á muni leiða til verulegrar óvissu sem ógnað getur efnahagslegu öryggi þjóðarinnar.
Fram hefur komið á fundum nefndarinnar að útgreiðsla lána Norðurlandaríkjanna er háð ársfjórðungslegri endurskoðun efnahagsáætlunar íslenskra stjórnvalda og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Endurskoðunin er aftur háð lánsfjármögnun frá Norðurlöndunum.
Eins og nánar greinir í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar um frumvarpið undirgengust íslensk stjórnvöld með 9. lið viljayfirlýsingar íslenskra stjórnvalda til framkvæmdastjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, sem liggur til grundvallar lánafyrirgreiðslu sjóðsins, að virða skuldbindingar á grundvelli evrópska innstæðutryggingakerfisins gagnvart öllum tryggðum innlánshöfum. Í bréfi fulltrúa Norðurlandaríkjanna í samningaviðræðum um lán þeirra til Íslands, dags. 15. maí 2009, var það sett sem skilyrði að Ísland uppfyllti alþjóðlegar skuldbindingar sínar, þ.m.t. hvað varðar innstæðutryggingar. Sami skilningur kemur fram í greinargerð sænsku ríkisstjórnarinnar til sænska þingsins, dags. 2. júlí 2009, um lánafyrirgreiðslu til Íslands. Enn fremur kemur þar fram sá skilningur að með skilyrði um lausn deilu Íslendinga við Hollendinga og Breta með lánasamningum þessara aðila verði umrædd lán Norðurlandanna ekki látin standa undir Icesave-skuldbindingunni.
Því er að mati meiri hluta efnahags- og skattanefndar veruleg hætta á því að ef ábyrgðinni verður hafnað verði ekki af fyrrnefndri fyrirgreiðslu við Ísland og hver muni benda á annan um ástæður þess.
Rétt er að halda því til haga að 2. minni hluti utanríkismálanefndar kveðst ósammála þessu mati í áliti sínu til fjárlaganefndar og segir, svo dæmi sé tekið: „… verður því einfaldlega ekki trúað að Norðurlandaþjóðirnar hyggist beita Ísland þrýstingi við þær erfiðu aðstæður sem nú ríkja og taka upp málstað viðsemjenda okkar með því að skilyrða fyrirgreiðslu sem áður hafði verið samið um á milli grannþjóða.“
ii. Alþjóðapólitísk álitaefni.
Meiri hluti utanríkismálanefndar telur í áliti sínu brýnt að leysa málið nú því „hætt sé við að alþjóðlegri einangrun Íslands linni mun síðar ef samningar nást ekki“. Bendir hann á að slíkt sé í raun ekki valkostur.
Meiri hlutar utanríkismálanefndar og efnahags- og skattanefndar ítreka hins vegar sannfæringu sína í þessu efni og bæta því við að ljóst sé að staða Breta og Hollendinga innan Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sé sterk, bæði með beinum hætti og í krafti stöðu þeirra gagnvart öðrum áhrifamiklum aðildarríkjum. Þá gagnrýnir meiri hluti utanríkismálanefndar harðlega hvernig ríkin tvö hafa, að því er virðist, nýtt sér stöðu sína í framkvæmdastjórn Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Bendir hann á að ef ekki sé staðið við skuldbindingu skv. 9. lið viljayfirlýsingar íslenskra stjórnvalda til Alþjóðagjaldeyrissjóðsins geti framkvæmd næstu endurskoðunar tafist eða verið stöðvuð. Meiri hluti efnahags- og skattanefndar telur að skemmst sé þess að minnast þegar endurskoðun efnahagsáætlunar Íslands hafi verið tekin af dagskrá stjórnarfunda sjóðsins sl. haust (og síðast í byrjun ágúst) að því er telja verði að undirlagi Breta og Hollendinga. Meiri hluti nefndarinnar segir enn fremur: „Þá gæti höfnun vakið upp fráleitar aðgerðir gagnvart Íslandi eins og dæmin sanna. Má því leiða líkum að því að höfnun frumvarpsins feli í sér hættu á að landið einangrist á alþjóðavettvangi eins og gerðist sl. vetur í kjölfar hrunsins. Mikilvægt er að hafa í huga að Norðurlöndin og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn eru sem stendur einu aðilarnir sem tilbúnir eru að veita Íslandi lánafyrirgreiðslu og e.t.v. Pólland og Rússland.“
Hér er því sterklega gefið til kynna að Ísland einangrist í pólitísku og efnahagslegum skilningi fallist Alþingi ekki á að ábyrgjast Icesave-samningana. Þessi skoðun meiri hluta efnahags- og skattanefndar kallast á við áðurnefnt álit 2. minni hluta utanríkismálanefndar sem leggur áherslu á að Íslendingar eigi ekki að sætta sig við hvað sem er í þessu efni „… og ef ekki birtist í verki vilji til að finna lausn, sem er ásættanleg fyrir báða samningsaðila, er ekkert annað að gera en að standa á sínum ýtrasta rétti“. Einnig er bent á að enn hafi ekki verið látið reyna á aðkomu stofnana Evrópusambandsins og Evópska efnahagssvæðisins í þessu ferli.
Hér takast á tvö sjónarmið og verður ekki betur séð en hvort tveggja feli í sér áhættu; að Ísland einangrist, ef samningurinn verður felldur – og betri niðurstöðu verði ekki náð en með því að staðið yrði við samninginn.
iii. Nauðsyn þess að lausn fáist.
Í niðurstöðu álits meiri hluta utanríkismálanefndar segir að viðunandi samningar um Icesave-málið séu forsenda þess að halda áfram endurreisnarstarfi íslensks efnahagslífs af fullum krafti, en meiri hlutinn bendir á, rétt eins og meiri hluti efnahags- og skattanefndar, að lánafyrirgreiðsla Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og Norðurlandaríkjanna sé háð því að samningar takist. Þá sé ljóst að verði deilan ekki til lykta leidd kunni það að hafa alvarleg áhrif á framkvæmd EES-samningsins og þar með á viðskiptahagsmuni Íslands gagnvart helstu viðskiptalöndum sínum. Loks segir að meiri hlutinn geti ekki mælt með því að þeim hagsmunum verði teflt í tvísýnu við þær aðstæður sem nú séu í íslensku efnahagslífi enda geti það haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir endurreisn landsins, en með því sé veruleg hætta á „að óvissuástand geti skapast sem valda muni miklum töfum á endurreisnarstarfi efnahagslífsins“.
Að lokum segir meiri hluti efnahags- og skattanefndar í áliti sínu um hagræn áhrif Icesave-skuldbindinganna á þjóðarbúið: „Meiri hlutinn telur að þjóðhagslegar forsendur þess að veita ábyrgðina séu jákvæð þróun útflutningsverðmæta og fólksfjölda og 3% hagvöxtur til lengri tíma litið. Meiri hlutinn leggur til að fjárlaganefnd skoði hvort árétta eigi fyrirvara um þjóðhagsþróun, sbr. enn fremur Brussel-viðmiðin. Kjósi fjárlaganefnd að binda ábyrgðina fyrirvörum í frumvarpstextanum verður hún að leggja mat sitt á hvernig þeir skulu úr garði gerðir og hvaða áhrif þeir eru líklegir til að hafa á gildi samninganna.“
Í áliti 2. minni hluta efnahags- og skattanefndar hverfist niðurstaðan hins vegar um þá „skoðun að nauðsynlegt sé að finna lausn með samningum sem tekur mið af getu þjóðarinnar til að greiða án þess að lífskjörum á Íslandi sé stefnt í óvissu“, og síðar í sama áliti segir: „Það er ekki hagur Hollendinga eða Breta að þvinga fram samninga sem Íslendingar geta ekki staðið undir.“
Allur arður af starfsemi bankans féll til eigenda hans, en komið hefur í ljós að eignir, þ.m.t. innstæður af Icesave-reikningum, duga ekki fyrir heildarkröfum í þrotabú bankans. Því er ljóst, hverjar svo sem heimtur verða úr þrotabúinu, að skuldir umfram það verða bornar af skattborgurum sem báru ekki nokkra ábyrgð á hlutafélagi Landsbanka Íslands hf.
Meiri hluti fjárlaganefndar telur mikilvægt að koma í veg fyrir að þessar aðstæður komi upp aftur í íslensku samfélagi. Til að svo megi verða er brýnt að viðskiptabankar fái ekki að opna útibú erlendis sem ríkissjóður verði talinn bera ábyrgð á og að tryggt verði að hlutafélög og fyrirtæki beri sjálf óskipta ábyrgð á starfsemi sinni þegar lögbundinni innstæðutryggingu sleppir. Þá er og nauðsynlegt að gallar sem fram hafa komið á innstæðukerfi Evrópusambandsins verði lagfærðir.
iv. Siðferðileg álitaefni.
Siðferðileg álitaefni voru mjög áberandi í umfjöllun fjárlaganefndar sem og í fjölmiðlaumræðu. Sú ágenga spurning vokir yfir allri Icesave-deilunni hvort mönnum beri að borga skuldir sem þeir hafa ekki stofnað til. Spurningin verður jafnvel enn ágengari þegar í ljós kemur að athafnamenn geta, í skjóli frjáls hagkerfis, hirt arðinn af starfsemi sinni en skilið skuldirnar eftir hjá almenningi ef illa fer. Sér er nú hver áhættan, segir almenningur sem vitnar til góðra gilda og almennra mannasiða í viðskiptum forfeðra sinna þar sem handsalið gilti og orðin stóðu.
Ef til vill má segja að Icesave-deilan sé ein helsta birtingarmynd bankahrunsins sem varð á Íslandi haustið 2008. Hún dregur á strigann þá liti sem helst skera í augun, óbeislaða markaðshyggju sem fær næsta eftirlitslítið að leika lausum hala. Hún afhjúpar nýjar og óvenjulegar viðskiptavenjur sem í skjóli bankaleyndar var aldrei ætlað að koma fyrir augu almennings, hinna raunverulegu ábyrgðaraðila sem þó höfðu ekki minnstu hugmynd um að þeir væru ábekingar hins frjálsa hagkerfis. Í þessari mynd blasir það einnig við að bankastjórar, sem fengu ofurlaun og óskiljanlega háa kauprétti fyrir að bera hina miklu samfélagslegu ábyrgð, gátu þegar upp var staðið velt afleiðingum gjörða sinna yfir á hin raunverulegu breiðu bök sem alltaf hafa haldið uppi samfélaginu, almenning í landinu. Hér er kominn kjarni Icesave-deilunnar á Íslandi; bera menn ekki ábyrgð á gjörðum sínum, eða er ekki einmitt svo þegar bankarnir sjálfir krefja almenning um ábyrgðir og ábyrgðarmenn – og hver er miskunnin í frjálsum viðskiptum? Hér verður löggjafinn að staldra við.
Icesave-deilan á Íslandi fjallar einnig um samfélagsgerð. Hún snýst öðrum þræði um endimörk frelsisins í viðskiptum og samskiptum manna – og hvenær frelsið reynir raunverulega á regluverk samfélagsins. Hér kallast því á frelsi og ábyrgð, svigrúm og traust, tækifæri og takmörk.
Við aukið frelsi í íslensku viðskiptalífi á tíunda áratug síðustu aldar var því staðfastlega haldið fram að þeir fjármunir sem þar leystust úr læðingi væru varðir af lögum og reglum, með öðrum orðum að frelsinu fylgdi ábyrgð. Segja má að allur almenningur, sem lagði fé sitt inn í nýfrjálsa banka, hafi talið sig verndaðan af eftirlitsstofnunum ríkisins og grandvörum bankastarfsmönnum sem lutu ströngum reglum um bankaviðskipti. Reyndin var að verndin var ekki sem skyldi – frelsið bar ábyrgðina ofurliði – og þar með var vegið að grunngerð samfélagsins; afleiðingin var siðrof og viðvarandi vantraust á helstu stofnunum samfélagsins, samskiptasáttin var úr sögunni, og spurningin varð ágeng sem aldrei fyrr: Var það raunverulega svo, spyr almenningur eftir hrunið, að fáeinir aðilar komust upp með að koma heilu samfélagi á kné? Íslenskt alþýðufólk er ekki hryðjuverkafólk og á skýlausan rétt til þess að lenda aldrei í aðstöðu sem þessari; það er skylda stjórnvaldsins.
Við bankahrunið lenti íslenskt samfélag í fordæmislausum aðstæðum. Íslendingar, sem um nokkra hríð voru til alls líklegir í viðskiptum og fóru mikinn í þeim efnum um höf og lönd, einangruðust á einni haustnóttu. Frjálsa hagkerfið, sem á tímabili virtust engin takmörk sett, var allt í einu í fjötrum sjálfs sín – og trausti rúið. Í samfélagi þjóðanna varð Ísland í besta falli að athlægi, í versta falli útilokað frá alþjóðaviðskiptum.
Hér var úr vöndu að ráða fyrir niðurlút stjórnvöld sem fyrst um sinn gátu ekki gert margt annað en að biðja þjóð sinni guðs blessunar. Hver var ábyrgð þeirra í samskiptum þjóða? Hver var hlutur þeirra í fallinu? Og hver var staða almennings þegar kemur að ábyrgð samfélagsins?
Með íslensku neyðarlögunum, sem sett voru sama dag og Landsbanki Íslands hf. hrundi, var þess freistað að koma í veg fyrir algert kerfishrun. Ákvarðanir sem teknar voru í kjölfarið fólu m.a. í sér að innlánseigendur í bönkum á Íslandi héldu aðgangi að sínum innlánsreikningum, ólíkt innlánseigendum í útibúum sömu banka á meginlandi Evrópu. Íslensk stjórnvöld hafa rökstutt þessar aðgerðir með vísan til þeirrar neyðar sem ríkti og nauðsynjar þess að koma í veg fyrir frekara hrun.
Icesave-samningarnir byggjast á þeirri meginforsendu að íslensk stjórnvöld höfðu ítrekað nokkrum sinnum í aðdraganda bankahrunsins að þau mundu standa við skuldbindingar sínar samkvæmt tilskipun Evrópuréttar, en vandi stjórnvalda var að þau gengust undir þessa skilmála áður en fyrir lá að allir stóru íslensku bankarnir lentu í greiðsluerfiðleikum. Þegar bankarnir féllu allir nokkurn veginn samtímis, og algert kerfishrun blasti við, vöknuðu því spurningar um hvort og þá hvernig evrópskum tryggingakerfum innstæðna væri ætlað að taka á slíkri stöðu.
Meginspurningin var þessi og hún er ekki síður siðferðileg en lögfræðileg: Á íslenskt samfélag að borga umfram það sem það getur? Stjórnvöld á Íslandi höfðu fyrir sitt leyti staðið við skuldbindingar um að koma á fót innstæðutryggingakerfi en stóðu allt í einu frammi fyrir því að tryggingarsjóður landsins hafði safnað eignum sem voru í engu samræmi við skuldbindingarnar sem skyndilegu féllu á hann. Áttu stjórnvöld að benda á næsta tóman tryggingarsjóð og láta hann nægja, sem út af fyrir sig kann að vera lögfræðilega nóg, eða áttu þau að bjóða samfélagi þjóðanna að greiða mismuninn sem lýtur þá vitaskuld að siðferðilegri skyldurækni? Það er stundum eitt að ljúka lagalegum skyldum sínum en annað að gera það svo sómi sé að.
Í siðferðilegum efnum snýr spurning þessa efnis einnig að því nýja Íslandi sem margir vilja reisa eftir hrun ellegar finna af því að þeir eru búnir að týna því. Á græðgisvæðingin, sem kippti úr sambandi grunngildum samfélagsins hjá hluta þjóðarinnar, að víkja fyrir orðheldni og trausti í samskiptum manna, hvort heldur er í viðskiptum eða öðrum daglegum verkum? Nægja lögin ein og sér eða er það svo að óskráð gildi á borð við mannasiði verða að fylgja með?
Það er því ekki nema von að spurt sé hvernig stóð á því að ríkisvaldið greip inn í með þeim hætti sem gert var við hrun bankanna? Hvernig stóð á því að lönd í Evrópu og víðar gripu til sambærilegra aðgerða og íslenska ríkið þegar bankar riðuðu til falls?
Hér eins og annars staðar réðu hagsmunir almennings því að ríkisvaldið tók á sig ábyrgð, jafnvel umfram lagalega skyldu, til að verja jafn nauðsynlega þætti samfélagsins og fjármálastofnanir eru.
En fleira skiptir máli. Á síðasta ári, í aðdraganda hrunsins og í kjölfar þess, gáfu þáverandi stjórnvöld út yfirlýsingar þess efnis að Ísland mundi axla ábyrgð á innlánsreikningum íslenskra banka. Ísland er sjálfstæð þjóð sem verður að taka ábyrgð á gerðum sínum. Burtséð frá lagalegri ábyrgð, sem er umdeild, liggur fyrir að Íslendingar og íslensk stjórnvöld geta ekki þvegið hendur sínar af því efnahagshruni sem hér varð og eru málefni Icesave-reikninga Landsbanka Íslands hf. þar ekki undanskilin. Íslendingar bera sjálfir ábyrgð á því að leysa úr þeim vanda sem við er að glíma. Íslendingar þurfa að endurnýja traust annarra ríkja á landinu og koma aftur á eðlilegum viðskiptum við aðrar þjóðir. Samþykkt ríkisábyrgðar þeirrar sem hér um ræðir er að mati meiri hlutans ein af forsendum þess að slíkt takist.
IX. Breytingartillögur meiri hlutans.
Það er mat meiri hlutans, að fengnu áliti þjóðréttarfræðings, að samningsaðilum megi vera ljóst að Alþingi hefur heimild til að setja efnisleg skilyrði fyrir ríkisábyrgð. Í málsgrein 3.1.b í breska samningnum og 3.1.1.b í þeim hollenska segir að þeir öðlist gildi „ef og þegar“ (e. „if and when“) Alþingi hefur samþykkt að íslenska ríkið taki á sig ábyrgð samkvæmt samningunum. Meiri hlutinn lítur því ekki á veitingu ríkisábyrgðar sem sjálfgefið formsatriði heldur raunverulegt efnislegt skilyrði fyrir gildistöku samninganna og leyfir sér því að setja málefnalega og sanngjarna lagalega og efnislega fyrirvara sem forsendur fyrir ríkisábyrgð. Í ljósi þessa og þeirra álitaefna sem að framan greinir er það mat meiri hlutans að nauðsynlegt sé að gera ákveðnar breytingar á frumvarpinu.
Í fyrsta lagi þykir nauðsynlegt að kveða nánar á um forsendur Alþingis fyrir veitingu ríkisábyrgðarinnar. Þar ber fyrst að telja að nauðsynlegt er að mati meiri hlutans að kveða skýrt á um stöðu hinna svokölluðu Brussel-viðmiða sem grundvallarforsendu lánasamninganna og þar með ríkisábyrgðarinnar.
Í öðru lagi er mikilvægt að árétta þá grundvallarforsendu að íslenska ríkið er þrátt fyrir þessa einkaréttarlegu ábyrgðargjöf fullvalda ríki með þeim takmörkunum sem af því leiðir. Þá er í forsendunum að lokum áréttað að lagasetningin haggi í engu forræði Íslands á náttúruauðlindum sínum.
Í þriðja lagi er talin þörf á að bæta við ákvæðum um efnahagsleg og lagaleg viðmið ríkisábyrgðarinnar. Í ákvæðinu um efnahagslegu viðmiðin er gerð grein fyrir hagfræðilegum forsendum fyrir ábyrgðargjöfinni og greiðslubyrði vegna ábyrgðarinnar takmörkuð með ákveðnum hætti. Í ákvæðinu um lagalegu viðmiðin er gerð grein fyrir tvenns konar tilvikum sem gætu leitt til þess að ábyrgðin yrði takmörkuð. Komi til takmörkunar samkvæmt ákvæðum þessum er gert ráð fyrir því að viðræður eigi sér stað við viðsemjendur og mælt fyrir um aðkomu Alþingis.
Í fjórða lagi er talið rétt að kveða í sérstöku ákvæði á um málsmeðferð vegna ákvörðunar um að virkja endurskoðunarákvæði samninganna og í öðru ákvæði er fjallað um eftirlit Alþingis með framkvæmd þeirra. Að lokum þykir rétt að leggja til sérstakt ákvæði um endurheimtur eigna.
X. Forsendur fyrir skilyrðum eða fyrirvörum við samþykki Alþingis.
Í 2. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um þrígreiningu ríkisvaldsins og fer Alþingi með löggjafarvaldið. Með þingsályktun frá 5. desember sl. markaði Alþingi ramma um samningaviðræður framkvæmdarvalds við erlend stjórnvöld með vísan til Brussel-viðmiðanna sem aðilar höfðu komið sér saman um.
Samkvæmt 21. gr. stjórnarskrárinnar getur framkvæmdarvaldið ekki gert samninga við önnur ríki nema samþykki Alþingis komi til. Þannig er það raunverulegt efnislegt skilyrði fyrir gildistöku samninganna.
Samkvæmt málsgrein 3.1.b í breska samningnum og 3.1.1.b í þeim hollenska öðlast þeir gildi „ef og þegar“ Alþingi hefur samþykkt að íslenska ríkið taki á sig ábyrgð samkvæmt samningunum og samþykkt hver þau lög önnur eða heimildir sem þar er lýst.
Alþingi, sem handhafi löggjafarvalds, getur því augljóslega sett skilyrði fyrir eða gert fyrirvara við ríkisábyrgð sem samræmist hinum sameiginlegu viðmiðum. Meiri hluti fjárlaganefndar Alþingis leggur því til að settir verði ákveðnir fyrirvarar við ríkisábyrgð sem gerð er grein fyrir hér á eftir.
XI. Skýringar við einstakar greinar breytingartillagna meiri hlutans.
Í breytingartillögum meiri hlutans stendur 1. gr. að mestu leyti óbreytt. Meiri hlutinn leggur til að ríkisábyrgðin afmarkist ekki einvörðungu af ákvæðum lánasamninganna eins og segir í frumvarpinu heldur einnig af þeim fyrirvörum sem meiri hlutinn leggur til að verði teknir upp í frumvarpið. Fyrirvararnir verða því óaðskiljanlegur hluti ríkisábyrgðarinnar.
Þá leggur meiri hlutinn til að efni lokamálsliðar 1. gr. frumvarpsins verði fært í sérstakt ákvæði þar sem nánar er kveðið á um skilmála fjármálaráðherra gagnvart Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta vegna ábyrgðarinnar.
Meiri hlutinn leggur til að við bætist sjö nýjar greinar sem kveða á um forsendur ríkisábyrgðar, efnahagsleg viðmið, lagaleg viðmið, endurskoðun lánasamninganna, eftirlit Alþingis, skilmála ríkisábyrgðar gagnvart tryggingarsjóðnum og endurheimtur á innstæðum.
i. Forsendur fyrir veitingu ríkisábyrgðar.
Í nýrri 2. gr. eru tilgreindar forsendur Alþingis fyrir veitingu ríkisábyrgðarinnar í þremur töluliðum. Í 1. tölul. greinarinnar er kveðið á um að lánasamningarnir verði túlkaðir í samræmi við hin svonefndu „Brussel-viðmið“ en mikil gagnrýni kom fram á það í nefndarstarfinu að samningarnir fælu ekki í sér beina tilvísun til þeirra. Meiri hlutinn telur að með ákvæðinu sé tryggt til hins ýtrasta að túlkun samninganna verði í samræmi við Brussel- viðmiðin þannig að Íslendingum verði gert kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt. Sérstaklega er tilgreint í ákvæðinu að í þessu felist meðal annars að viðsemjendur Íslands verði við rökstuddri og málefnalegri beiðni um endurskoðun samninganna samkvæmt ákvæðum þeirra. Slíkur er skilningur meiri hluta nefndarinnar á Brussel-viðmiðunum.
Á fundum nefndarinnar kom fram gagnrýni á að ákvæði samninganna um takmörkun friðhelgisréttinda gengi lengra en venja væri í lánasamningum ríkisins. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að bregðast við þessu og leggur til að í 2. tölul. greinarinnar verði lögð áhersla á að staða Íslands sem fullvalda ríkis komi í veg fyrir að gerð verði aðför í þeim eignum ríkisins sem nauðsynlegar eru vegna hlutverks þess sem fullvalda ríkis. Sama eigi við um eignir íslenska ríkisins erlendis, þar á meðal eignir Seðlabanka Íslands, sem njóta verndar samkvæmt almennum reglum þjóðaréttar. Með ákvæði þessu er vísað til viðtekinna viðhorfa um það að fullnustugerð gagnvart íslenska ríkinu komi vart til álita. Í því sambandi má minna á 40. gr. stjórnarskrárinnar varðandi fasteignir sérstaklega. Eignir íslenska ríkisins erlendis tengjast fyrst og fremst starfrækslu utanríkisþjónustu og njóta verndar samkvæmt Vínarsamningnum um stjórnmálasamband og meginreglum þjóðaréttar. Meiri hlutinn telur rétt að taka fram að samningsaðilar hafa staðfest með óformlegum hætti að ákvæði lánasamninganna feli ekki í sér takmörkun á þessum friðhelgisréttindum en telur rétt að taka af öll tvímæli um það með ákvæði þessu. Þá telur meiri hlutinn einnig nauðsynlegt að kveða á um að hið sama eigi við um eignir Seðlabanka Íslands en einnig liggur fyrir óformleg staðfesting samningsaðila á því að þeir séu sammála þeim skilningi.
Þá leggur meiri hlutinn til að kveðið verði á um það í 3. tölul. að veiting ríkisábyrgðar samkvæmt lánasamningunum haggi í engu óskoruðum yfirráðum Íslands yfir náttúruauðlindum landsins og rétti handhafa íslensks ríkisvalds til að kveða á um nýtingu og skipan eignarhalds á þeim. Telur meiri hlutinn í ljósi umræðu liðinna vikna um lánasamningana, einkum varðandi ákvæði þeirra um bann við lagabreytingum er rýri getu ríkisins til að standa undir skuldbindingum samkvæmt samningunum, að nauðsynlegt sé til öryggis að ítreka þessa grundvallarreglu í íslenskri réttarskipan.
ii. Efnahagsleg viðmið.
Meiri hlutinn leggur til að í nýrri 3. gr. verði fjallað um efnahagsleg viðmið og að í henni verði óbein tilvísun til framangreindra Brussel-viðmiða með þeim hætti að ríkisábyrgðin verði grundvölluð á því að fjárhagsleg byrði vegna hennar verði innan viðráðanlegra marka þannig að Íslandi verði gert kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt. Í endurskoðunarákvæðum samninganna er vísað til IV. greinar úttektar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, samkvæmt samkomulagi um samþykktir sjóðsins frá 1945, með síðari breytingum, sem viðmiðs fyrir ósk um endurskoðun. Að mati meiri hlutans er nauðsynlegt að kveða nánar á um með hvaða hætti skuli óskað eftir slíkri úttekt og innan hvaða tímamarka. Meiri hlutinn leggur áherslu á nokkur atriði sem líta beri til við mat á forsendum til endurskoðunar á samningunum. Því er í 2. mgr. greinarinnar kveðið á um að tillit sé tekið til stöðu í þjóðarbúskapnum og ríkisfjármálum á hverjum tíma og mats á horfum í þeim efnum þar sem sérstaklega sé litið til gjaldeyrismála, gengisþróunar og viðskiptajafnaðar, hagvaxtar og breytinga á landsframleiðslu, svo og þróunar fólksfjölda og atvinnuþátttöku. Það er mat meiri hlutans að þessi atriði hafi beina tilvísun í Brussel-viðmiðin og séu þar af leiðandi þess eðlis að ætlast megi til þess af viðsemjendum að þau séu lögð til grundvallar í þessu samhengi.
Ríkisábyrgðin grundvallast á því að fjárhagsleg byrði vegna hennar verði innan viðráðanlegra marka og hafa því eftirfarandi viðmið verið sett til að unnt sé að leggja mat á greiðslugetu þjóðarbúsins á hverju ári. Er þá miðað við að ekki sé farið fram úr einhverju af eftirfarandi hlutföllum:
1. hlutfall erlendra skulda þjóðarbúsins af vergri landsframleiðslu fer yfir 240%,
2. hlutfall erlendra skulda opinberra aðila af skatttekjum fer yfir 250%,
3. hlutfall erlendra afborgana og vaxta af útflutningstekjum fer yfir 150%.
Þannig er gert ráð fyrir að viðræður verði teknar upp um lánasamningana verði skuldaþol þjóðarbúsins og ríkissjóðs ósjálfbært. Ef farið er fram úr einhverjum þessara þriggja mælikvarða skulu teknar upp viðræður milli aðila skv. 5. gr.
Icesave-samningarnir verða greiddir í erlendri mynt (evrum og pundum) og byggjast á því að umtalsverður afgangur verði á vöruskipta- og þjónustujöfnuði. Til þess að ná fram nauðsynlegum afgangi þarf að auka útflutningstekjur og draga úr innflutningi. Forsendur þess að það takist er að hagvöxtur verði að meðaltali 3% á tímabilinu, gengi krónunnar muni styrkjast og að 75% endurheimtist af eignum Landsbankans hf.
Verði hagvöxtur hér á landi lítill má leiða að því líkum að þjóðarbúið geti átt í erfiðleikum með að afla þess gjaldeyris sem þarf til að standa straum af greiðslum af Icesave-samningunum. Gert er ráð fyrir að 75% eignanna í eignasafninu gangi upp í skuldina vegna Icesave- innstæðureikninganna. Óvissa ríkir enn um hversu mikið endurheimtist af eignunum og hvenær greiðslur muni berast. Verði endurheimtur umtalsvert lægri en 75% og tefjist greiðslur verður greiðslubyrðin þyngri og afla verður aukinna útflutningstekna.
Reiknireglan miðar við að Icesave-skuldbindingin sé greidd að fullu gangi forsendur Seðlabankans eftir varðandi hagvöxt, gengi og endurheimtur. Greiðslur samkvæmt reiknireglunni dreifast hins vegar öðruvísi en gert er ráð fyrir í lánasamningunum þar sem þær verða léttari í upphafi greiðslutímabilsins og þyngjast síðan. Hámarksgreiðslan er fundin þannig að reiknað er fast hlutfall af mismun VLF á viðkomandi ári og VLF árið 2008 í pundum og annað fast hlutfall af mismun VLF á viðkomandi ári og VLF árið 2008 í evrum. Hlutföllin (4% og 2%) eru ákvörðuð þannig að þær hámarksgreiðslur sem fást þegar miðað er við forsendur í grunndæmi Seðlabankans og þjóðhagspá bankans frá í maí 2009 hafi sama áætlað núvirði og greiðslur samkvæmt Icesave-samkomulaginu (þ.e. um 240 milljarðar kr.). Þessi hlutföll eru um 4% af VLF viðkomandi greiðsluárs umfram VLF ársins 2008 í pundum og 2% af VLF viðkomandi greiðsluárs umfram VLF ársins 2008 í evrum. Hér er skiptingin á milli evra og punda miðuð við áætlaða skiptingu Icesave-skuldbindinga í evrur og pund (228 milljarðar kr. og 115 milljarðar kr. í lok árs 2015 miðað við 75% endurheimtur). Reynsla margra annarra þjóða sem farið hafa í gegnum fjármálakreppu sýnir að skuldir eru oft vanmetnar í a.m.k. eitt ár eftir bankahrun og eignir ofmetnar þar sem áhrif fjármálakreppunnar koma ekki að fullu í ljós fyrr en frá líður. Eins og áður hefur verið greint frá í áliti þessu hefur verið deilt um það hvort íslenska ríkið geti risið undir þeim álögum sem ríkisábyrgð hefur í för með sér. Það er mat meiri hlutans á grundvelli fyrirliggjandi umsagna, m.a. frá fjármálaráðuneytinu, Seðlabanka Íslands og Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, að ríkissjóður standi undir ábyrgðinni. Að sama skapi er ljóst að ríkisábyrgðin verður íslenska ríkinu íþyngjandi og hugsanlegt er að greiðslubyrði einstakra ára reynist því ofviða. Þess ber að geta að aðeins ef svo ólíklega vildi til að hagvöxtur yrði enginn öll 15 ár lánatímabilsins þá væru forsendur lánasamninganna brostnar og mundi reyna á endurskoðunarákvæði þeirra. Meiri hlutinn telur því nauðsynlegt og í fullu samræmi við forsendur samninganna að kveða á um hámark árlegrar greiðslubyrði.
Í eftirfarandi töflu eru áætlanir um stöðu Icesave-lánanna í lok áranna 2015–2024, vaxtagreiðslur, afborganir og heildargreiðslur á árunum 2016–2024. Tekið er tillit til þess að á árunum 2016 og 2024 eru tvær greiðslur af lánunum en á árunum 2017–2023 eru fjórar greiðslur. Miðað er við forsendur um hagvöxt og gengi í grunnspá Seðlabankans frá í maí sl. Gerð er grein fyrir þessari spá í Peningamálum 2009/2.
Staða Icesave-lána 2015–2024, vextir, afborganir og greiðslur.
| Eining: milljarðar | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 |
| Ef miðað er við samninginn og grunnforsendur: | ||||||||||
| Staða lána | 349,9 | 333,4 | 291,8 | 249,6 | 206,5 | 161,3 | 113,6 | 66,0 | 21,0 | 0,0 |
| Afborgun | 22,0 | 44,1 | 44,5 | 45,0 | 45,4 | 45,1 | 43,9 | 42,1 | 20,3 | |
| Greiðsla | 31,6 | 61,5 | 59,6 | 57,8 | 55,8 | 52,9 | 49,1 | 44,7 | 20,7 | |
| Vextir | 9,6 | 17,4 | 15,1 | 12,8 | 10,4 | 7,8 | 5,2 | 2,6 | 0,4 | |
| Ef miðað er við reikniregluna (4% og 2%) og grunnforsendur: | ||||||||||
| Staða lána | 349,9 | 351,9 | 339,1 | 317,4 | 285,2 | 239,2 | 175,1 | 91,5 | 21,0 | 0,0 |
| Hámarksgreiðsla | 13,5 | 35,0 | 43,0 | 51,8 | 61,1 | 72,1 | 85,6 | 101,1 | 57,6 | |
| Greiðsla | 13,5 | 35,0 | 43,0 | 51,8 | 61,1 | 72,1 | 85,6 | 69,9 | 20,7 | |
| Vextir | 9,7 | 19,0 | 18,1 | 16,8 | 14,7 | 11,7 | 7,8 | 3,1 | 0,4 | |
Engin bein fyrirmæli eru um það hvernig hámarksgreiðslan sem fundin er út fyrir árið í heild eigi að dreifast á gjalddagana. Ein aðferð gæti verið að greiða í samræmi við upphaflegu lánasamningana 5. mars, 5. júní o.s.frv. uns hámarkinu væri náð.
Miðað við þær forsendur sem lágu til grundvallar við gerð samninganna um líklegar endurheimtur úr þrotabúi Landsbankans hf. og eðlileg vikmörk í efnahagsspám telur meiri hlutinn að fyrrgreint þak eigi að endurspegla með sanngjörnum hætti það sem um var samið. Breytist forsendur til hins verra telur meiri hlutinn ljóst að fullnægjandi forsendur séu fyrir því að virkja endurskoðunarákvæði samninganna. Meiri hlutinn leggur því til að kveðið verði á um það að fari greiðslubyrðin yfir þetta þak skuli teknar upp viðræður við aðila lánasamninganna um áhrifin á samningana og skuldbindingar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Jafnframt verði kveðið á um að fari slíkar viðræður ekki fram við viðsemjendurna eða ef þær leiða ekki til niðurstöðu takmarkist ríkisábyrgð í samræmi við hámark 3. mgr. greinarinnar, nema Alþingi ákveði annað.
iii. Lagaleg viðmið.
Meiri hlutinn leggur til að í nýrri 4. gr. verði kveðið á um lagaleg viðmið. Í 1. mgr. er fjallað um það álitaefni hvort ríkisábyrgðin byggist á lagalegum grunni. Íslensk stjórnvöld hafa aldrei fallist á slíka lagalega skuldbindingu en hafa hins vegar talið nauðsynlegt að ljúka málinu með samningum á pólitískum grunni, m.a. í ljósi viðbragða alþjóðasamfélagsins. Með vísan til þessa er talið nauðsynlegt að árétta að enn sé óleyst það lagalega álitaefni hvort aðildarríki EES-samningsins beri ábyrgð gagnvart innstæðueigendum vegna lágmarkstryggingar dugi eignir tryggingarsjóða ekki til. Eins og áður hefur komið fram getur Ísland ekki einhliða knúið fram bindandi úrlausn. Hins vegar er ekki loku fyrir það skotið að í framtíðinni kunni aðstæður að breytast með þeim hætti að samningsaðilar Íslands fallist á slíka meðferð málsins eða að leyst verði úr sambærilegu máli annars staðar í Evrópu og íslensk stjórnvöld muni þá leita leiða til að fá úr þessu álitaefni skorið. Því telur meiri hlutinn nauðsynlegt að kveða á um að ef þessi staða kemur upp skuli fara fram viðræður milli samningsaðila um áhrif þess á lánasamningana og skuldbindingar ríkisins.
Í 2. mgr. er fjallað um áhrif mögulegra mismunandi aðferða við úthlutun úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. til eigenda innstæðukrafna. Fyrir liggur sú afstaða viðsemjenda að skylt sé samkvæmt Evrópurétti að gæta jafnræðis milli forgangskröfuhafa að þessu leyti. Jafnframt liggur fyrir að af hálfu íslenska ríkisins hafi verið byggt á því að rétt túlkun íslenskra laga væri í samræmi við þetta.
Eftir lok samningsgerðar hafa komið fram gagnstæð sjónarmið. Sumir lögfræðingar hafa fært fyrir því rök að samkvæmt íslenskum rétti skuli öðruvísi staðið að úthlutun þegar upphafleg krafa innstæðueiganda hefur verið framseld. Þeir telja að krafan gagnvart bankanum eða þrotabúi hans verði eftir sem áður ein þannig að við úthlutun upp í hana skuli eignir bankans fyrst renna til tryggingarsjóðsins og síðan, hrökkvi eignirnar til þess, til hins upphaflega innstæðueiganda eða þess sem komið hefur í hans stað.
Aðrir lögfræðingar hafa komist að þeirri niðurstöðu að líta verði svo á að hin upphaflega krafa skiptist við framsal hluta hennar í tvær eða fleiri sjálfstæðar kröfur. Samkvæmt íslenskum gjaldþrotarétti beri að meðhöndla þær sem slíkar og njóti þær því sömu réttarverndar. Engin heimild sé til að láta kröfu tryggingarsjóðsins njóta sérstaks forgangs í þessu tilfelli.
Ekki hefur verið leyst úr þessu eða sambærilegu álitaefni fyrir íslenskum dómstólum. Miklir hagsmunir eru tengdir niðurstöðu um það hvor túlkunin er rétt og telur meiri hluti fjárlaganefndar rétt að leyst verði úr þessu máli hjá þar til bærum úrskurðaraðilum. Miðað er við að tryggingarsjóðurinn hagi kröfulýsingu sinni þannig að reynt geti á þennan rétt frammi fyrir slita- eða skiptastjórn þrotabús Landsbanka Íslands hf., með málskotsrétti til héraðsdóms og Hæstaréttar, eftir atvikum að fengnu ráðgefandi áliti EFTA-dómstólsins. Leiði þessi meðferð í ljós að framangreind grundvallarforsenda um jafnræði milli forgangskröfuhafa hafi verið röng telur meiri hlutinn að sanngjarnt sé og eðlilegt að málið sé tekið aftur upp í viðræðum samningsaðila. Í slíkum viðræðum þarf að komast að sameiginlegri niðurstöðu um áhrif á lánasamningana fyrir alla aðila, þ.m.t. Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta.
Framangreind tvö atriði í 1. og 2. mgr. greinarinnar eru grundvallarforsendur af því tagi að óhjákvæmilegt er annað en að kveða á um að Alþingi geti, fari viðræður ekki fram eða leiði ekki til niðurstöðu, tekið málið upp að nýju og takmarkað ríkisábyrgð samkvæmt lögunum í eðlilegu samræmi við tilefnið, sbr. 1. tölul. nýrrar 2. gr. um að samningsaðilar verði við rökstuddri og málefnalegri beiðni Íslands um endurskoðun samninganna samkvæmt ákvæðum þeirra. Rétt er að árétta sérstaklega að slíkar viðræður snúa ekki einvörðungu að ríkisábyrgðinni heldur einnig að skuldbindingum tryggingarsjóðsins. Nauðsynlegt er að á endanum sé samræmi milli ríkisábyrgðarinnar og skuldbindingar sjóðsins.
iv. Endurskoðun lánasamninganna.
Meiri hlutinn telur rétt að kveða sérstaklega á um það í nýrri 5. gr. hvernig ákvörðun um að óska eftir endurskoðun lánasamninganna sé tekin. Greinin sem slík þarfnast ekki skýringa en rétt er að vekja athygli á tengslum hennar við niðurlag 1. tölul. nýrrar 2. gr., sbr. framangreint. Lagt er til að metið verði í síðasta lagi fyrir lok ársins 2015 hvort virkja skuli endurskoðunarákvæði samninganna.
v. Eftirlit Alþingis.
Gerð er tillaga um nýja 6. gr. þar sem fjallað er um eftirlit Alþingis með framkvæmd samninganna. Þar er í fyrsta lagi kveðið á um að fjármálaráðuneytið, viðskiptaráðuneytið og Seðlabanki Íslands skuli reglubundið meta þróun efnahagsþátta er varða ríkisábyrgðina og að Alþingi skuli upplýst árlega um niðurstöðu slíks mats. Þannig skuli meta þróun heildarskulda, greiðslubyrði og skuldaþol íslenska ríkisins og þjóðarbúsins. Kveðið er á um að fjármálaráðherra skuli árlega, í fyrsta sinn fyrir 1. mars 2010, upplýsa Alþingi um framkvæmd samninganna og mat skv. 1. mgr. Í skýrslu ráðherra skuli m.a. gerð grein fyrir því hvort endurheimtur eigna í búi Landsbanka Íslands hf. hafi að marki orðið aðrar en gert var ráð fyrir við gerð samninganna, þ.e. 75%, og lagt mat á greiðslubyrði sem hlutfall af vergri landsframleiðslu.
Í öðru lagi er kveðið á um samstarf fjárlaganefndar við Ríkisendurskoðun og gagnaaðgang Ríkisendurskoðunar vegna eftirlits með framkvæmd lánasamninganna. Við eftirlit fjárlaganefndar með framkvæmd fjárlaga skuli m.a. meta hvernig skuldbindingar samkvæmt lánasamningunum og lögunum þróast. Að lokum er kveðið á um heimild fjárlaganefndar til að leita ráðgjafar frá innlendum og erlendum sérfræðingum og að kostnaður vegna þess greiðist úr ríkissjóði. Það er mat meiri hlutans að ákvæði þetta snúi einvörðungu að innra verklagi íslenska ríkisins og rúmist þannig að öllu leyti innan marka lánasamninganna sem slíkra.
vi. Skilmálar ríkisábyrgðar gagnvart Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta.
Meiri hlutinn leggur til að hluti af efni 1. gr. frumvarpsins verði tekinn upp í sérstaka grein, 7. gr., þar sem gert er ráð fyrir að fjármálaráðherra setji Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta sérstök skilyrði vegna ábyrgðarinnar. Skýringar á efni greinarinnar eru í athugasemd við 1. gr. frumvarpsins og þarfnast ákvæðið því ekki frekari skýringa.
vii. Endurheimtur á innstæðum.
Meiri hlutinn leggur til að í nýrri 8. gr. verði tekið upp ákvæði er felur ríkisstjórninni að grípa til allra nauðsynlegra ráðstafana til að sjá til þess að sem mest endurheimtist af fjármunum sem lagðir voru inn á Icesave-reikningana. Meiri hlutinn telur þetta atriði samofið því að ná breiðri sátt í samfélaginu um að ríkið gangist í ábyrgð fyrir Icesave-skuldunum. Þáttur í því er að rekja hvert innstæður af Icesave-reikningunum voru fluttar en til þess að það sé unnt er nauðsynlegt að ríkisstjórnin eigi samstarf við þar til bæra aðila hér á landi sem erlendis, þar á meðal yfirvöld í Bretlandi, Hollandi og Evrópusambandinu. Þeir innlendu aðilar sem hér um ræðir eru einkum Fjármálaeftirlitið, slitastjórn og skilanefnd Landsbanka Íslands hf. og erlend yfirvöld, t.d. lögregluyfirvöld.
Meiri hlutinn leggur enn fremur til að ríkisstjórninni verði falið að gera ráðstafanir til að þeir sem kunna að bera ábyrgð á tilurð Icesave-reikninganna, og því hvernig farið var með fjármuni sem söfnuðust, axli fjárhagslega ábyrgð á því tjóni sem af hefur hlotist fyrir ríkið. Meiri hlutinn telur rétt að ríkisstjórnin hafi í því sambandi samráð við ríkislögmann sem fer með bótakröfur fyrir hönd ríkisins. Einnig má gera ráð fyrir að atvik mála verði mun ljósari þegar rannsóknarnefnd Alþingis hefur lokið störfum síðar á þessu ári.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Alþingi, 15. ágúst 2009.
Guðbjartur Hannesson,
form., frsm.
Árni Þór Sigurðsson.
Ásmundur Einar Daðason.
Bjarkey Gunnarsdóttir.
Oddný G. Harðardóttir.
Sigmundur Ernir Rúnarsson.
Þór Saari,
með fyrirvara.
Fylgiskjal I.
Álit
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Frá meiri hluta efnahags- og skattanefndar.
Með bréfi dagsettu 2. júlí 2009 óskaði formaður fjárlaganefndar Alþingis eftir umsögn efnahags- og skattanefndar um eftirtalda þætti málsins sem heyra undir málefnasvið nefndarinnar: Getu þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum og greiðslum tengdum Icesave í ljósi tekna ríkisins, gjaldeyris- og útflutningstekna o.fl. því tengdu; skilgreiningu og mati á þeim efnahagsforsendum sem felast í endurskoðunarákvæði samningsins; mat á áhrifum sem samningurinn kemur til með að hafa á lánshæfismat, gengi og aðrar lykilefnahagsstærðir íslenska þjóðarbúsins; samstarfsáætlun í efnahagsmálum milli Seðlabanka, fjármálaráðuneytis og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og þá er óskað eftir að lagt verði mat á þjóðhagsforsendur.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Indriða H. Þorláksson, Pál Þórhallsson, Áslaugu Árnadóttur, Einar Gunnarsson (staðgengil Martins Eyjólfssonar) og Daníel Svavarsson (staðgengil Sturlu Pálssonar) sem áttu sæti í samninganefnd um Icesave, Franek Rozwadowski og Eddu Rós Karlsdóttur frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, Svein Harald Øygard, Lilju Alfreðsdóttur, Ásgeir Daníelsson, Sigríði Logadóttur, Sturlu Pálsson, Sigurð G. Thoroddsen og Jón Sigurgeirsson frá Seðlabanka Íslands, Björn Rúnar Guðmundsson frá forsætisráðuneytinu, Sigurð Guðmundsson frá fjármálaráðuneytinu, Hannes G. Sigurðsson frá Samtökum atvinnulífsins, Harald Líndal Haraldsson og Marinó G. Njálsson frá Hagsmunasamtökum heimilanna, Helga Áss Grétarsson, Magnús Árna Skúlason, Sigurð Hannesson og Eirík Svavarsson frá Indefence-hópnum, Gunnar Tómasson hagfræðing, Jón Sigurðsson, ráðgjafa ríkisstjórnarinnar, Gylfa Zoëga prófessor og Kára Sigurðsson lektor. Nefndin átti símafundi með Jóni Daníelssyni sem var í Bretlandi, Gunnari Tómassyni sem staddur var í Bandaríkjunum og Má Guðmundssyni sem var í Sviss.
Þá hafa nefndinni borist gögn og minnisblöð frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, Seðlabanka Íslands, fjármálaráðuneyti, Hagsmunasamtökum heimilanna, Gunnari Tómassyni, Gylfa Zoëga, Kára Sigurðssyni, Jóni Daníelssyni og Jóni Sigurðssyni.
Endurskoðunarákvæðin.
Fjármálaráðherra fól með erindisbréfi, dags. 24. febrúar 2009, sérstakri samninganefnd að annast viðræður við stjórnvöld í Bretlandi og Hollandi um lán sem þau voru tilbúin til að veita gegn því að íslenski tryggingarsjóðurinn efndi meintar lágmarksskuldbindingar gagnvart innstæðueigendum í útibúum Landsbankans í þessum ríkjum.
Lánasamningar þeir sem samninganefndin eftir umboði sínu gerði (Icesave-samningarnir) eru einkaréttarlegs eðlis og að mestu samhljóða. Samningarnir eru þeir stærstu hvað fjárhæðir snertir sem Ísland hefur gert og nema nær helmingi landsframleiðslu. Að gefnum forsendum áætlar Seðlabanki Íslands að skuld íslenska ríkisins vegna samninganna verði 240 milljarðar kr. að núvirði í lok árs 2015 sem er hátt í 1 millj. kr. á hvert mannsbarn í landinu.
Nefndin ræddi sérstaklega ákvæði í samningunum sem varðar skuldaþol íslenska þjóðarbúsins og heimild íslenska ríkisins til að óska viðræðna um endurskoðun ef það versnar til muna frá því sem það var áætlað í úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins í nóvember 2008. Ákvæðið felur ekki í sér skilyrðislausan rétt til endurskoðunar heldur er breyting á samningunum komin undir samþykki viðsemjenda okkar. Í íslenskri þýðingu hljóðar ákvæðið í breska samningnum svo:
16 BREYTTAR AÐSTÆÐUR
16.1 Þegar breytingar verða á aðstæðum
Þessi grein (16. gr.) á við sýni nýjasta IV. greinar úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á stöðu Íslands að skuldaþoli þess hafi hrakað til muna miðað við slíkt mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 19. nóvember 2008.
16.2 Fundur til að fjalla um breyttar aðstæður
Lánveitandi fellst á að, ef aðstæður samkvæmt þessari grein (16. gr.) koma upp og íslenska ríkið óskar eftir því, verði efnt til fundar og staðan rædd og íhugað hvort, og þá hvernig, breyta skuli samningi þessum til að hann endurspegli þá breytingu á aðstæðum sem um er að ræða.
Í úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá nóvember 2008 er erlend brúttóskuldsetning þjóðarbúsins áætluð 160% af vergri landsframleiðslu (VLF) árið 2009. Fyrir liggur að heildarumfang erlendra skulda var vanmetið eins og fram kemur m.a. í umsögn Seðlabanka Íslands um málið.
Á fundum nefndarinnar var spurt hvort íslenska ríkið gæti þegar við gildistöku samninganna óskað endurskoðunar á þeim í ljósi þess að erlend skuldastaða væri nú áætluð talsvert meiri en í nóvember og að teknu tilliti til ummæla sem fram koma í umræddri úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins: „External debt remains extremely vulnerable to shocks – most notably the exchange rate. A further depreciation of the exchange rate of 30 percent would cause a further precipitous rise in the debt ratio (to 240 percent of GDP in 2009) and would clearly be unsustainable.“ (Í íslenskri þýðingu: Erlendar skuldir verða enn geysimikill óvissuþáttur – ekki síst hvað gengið snertir. Frekara gengisfall um 30% ylli því að hlutfall skulda mundi snarhækka (og færi upp í 240% af vergri landsframleiðslu árið 2009) og yrði það vitaskuld ósjálfbært.)
Fram kom á fundum nefndarinnar að erfitt sé að nefna eitt tiltekið skuldahlutfall sem sé ákvarðandi um ósjálfbæra skuldastöðu og að þetta þurfi að skoða með hliðsjón af aðstæðum. Ýmsir þættir hafi í kjölfar bankahrunsins þróast hér með jákvæðari hætti en gert hafi verið ráð fyrir í umræddri úttekt. Þannig hefðu aðhaldsaðgerðir í ríkisfjármálum hafist fyrr og gengju lengra en þar er gert ráð fyrir og kjör á erlendum lánasamningum væru hagstæðari. Einnig væri nauðsynlegt að horfa til þess að á móti skuldunum stæðu erlendar eignir og að nettóskuldirnar væru því ekki jafnalvarlegar.
Fram kom að IV. greinar úttekt sjóðsins sem vísað er til í ákvæðinu eigi að liggja fyrir í desember ár hvert, en geti dregist um nokkra mánuði. Búast megi við að á fyrri hluta árs 2010 liggi fyrir hvort skuldaþol Íslands hafi batnað eða versnað og síðan árlega upp frá því. Þegar tekið hefði verið tillit til þeirra breytinga sem orðið hafa frá matinu í nóvember 2008 þá væri nú, í júlí 2009, eftir sem áður talið að skuldbindingar landsins væru innan marka, en um það er nánar fjallað í næsta kafla þessa álits.
Geta þjóðarbúsins.
Í skriflegri umsögn Seðlabanka Íslands um Icesave-samningana er fjallað um erlenda skuldastöðu þjóðarbúsins, sem bankinn telur að geti farið talsvert yfir 200% af VLF á næsta ári, og möguleika þess til að standa undir ábyrgð samkvæmt frumvarpinu. Fulltrúar Seðlabanka komu á sameiginlega fundi fjárlaganefndar og efnahags- og skattanefndar til að skýra forsendur sem umsögnin byggist á og er hún birt sem fylgiskjal með áliti þessu.
Nefndin ræddi ítarlega hversu raunhæfar forsendur frumvarpsins og greining Seðlabanka Íslands væru varðandi skuldaþol íslenska þjóðarbúsins. Sjónarmið komu bæði fram um að forsendur væru þar vanmetnar eða ofmetnar.
Seðlabankinn gerir ráð fyrir umtalsverðum jákvæðum viðskiptajöfnuði. Aukning útflutningstekna fyrstu sex mánuðina og samdráttur innflutnings leiddi til u.þ.b. 30 milljarða kr. afgangs af vöru- og þjónustuviðskiptum við útlönd sem nýtist við greiðslu vaxta og afborgana erlendra skulda. Með umskiptum frá viðvarandi viðskiptahalla sýnir hagkerfið enn á ný viðbragðsflýti sinn við breyttar aðstæður. Þó er óvarlegt að ætla að innflutningur verði svo lítill að jafnaði sem hann var á fyrri hluta þessa árs, en jafnframt má vænta umtalsverðrar aukningar útflutningstekna á tímabilinu eins og raunin hefur verið allan lýðveldistímann.
Meiri hlutinn telur að forsendur í umsögn Seðlabanka Íslands séu rökstuddar og að fráviksdæmi sem þar er að finna bendi til þess að íslenska þjóðarbúið hafi getu til að standa undir ábyrgðinni jafnvel þótt veruleg viðbótaráföll ríði yfir þjóðarbúið. Meiri hlutinn leggur auk þess áherslu á að samþykkt frumvarpsins er liður í að rjúfa fjárhagslega einangrun Íslands og getur opnað fyrir aðgengi að erlendum fjármálamörkuðum. Mikilvægt er að Icesave-samningarnir veita sjö ára svigrúm til endurreisnar. Í skýrslu Seðlabanka Íslands er að finna dæmi um hvað hækka þurfi virðisaukaskatt mikið til að standa undir ábyrgð ríkisins samkvæmt frumvarpinu miðað við gefnar forsendur og endurspeglar það dæmi vægi hagstjórnar næstu ára. Er gert ráð fyrir að neðra þrep skattsins (7%) hækki um 0,88% og efra þrepið (24,5%) um 3,07%.
Vegna efasemda sem fram komu um forsendur frumvarpsins og greiningu Seðlabanka Íslands var rætt hvort þörf væri á að skýra nánar endurskoðunarákvæðið. Nefndin ræddi leiðir til að skilyrða ábyrgðina og hver áhrif það hefði á gildi samkomulagsins. Hugmyndir komu fram um að setja hámark á ábyrgðina sem nemur vissu hlutfalli af landsframleiðslu eða að setja það skilyrði að ábyrgðin félli niður að hluta eða að öllu leyti ef efnahagslegar forsendur bresta fyrir ábyrgðinni. Ábendingar komu fram um að landsframleiðsla væri ekki tækt viðmið til að afmarka ábyrgð íslenska ríkisins.
Því var einnig hreyft í nefndinni að ástæða væri til að nota líkindaútreikning til að meta áhættu íslenska ríkisins sem tengist eignum Landsbankans og eftir atvikum öðrum þáttum sem liggja til grundvallar mati á skuldaþoli þess en að fengnu áliti gesta telur meiri hlutinn að þetta sé ekki forsenda upplýstrar ákvarðanatöku í málinu.
Í aðalatriðum sýnir úttekt Seðlabankans að meginhagsmunir Íslands felast í því að rjúfa vítahring einangrunar landsins, skapa forsendur fjárfestingar og snúa þannig hjólum verðmætasköpunar á fullan skrið. Að þetta takist sem fyrst mun ráða mestu um að Ísland standi undir skuldbindingum sínum almennt, Icesave þar með talið. Stærsta ógnin stafar nú af víxlverkunum samdráttar, þar sem erfiðleikar einstakra aðila valda öðrum erfiðleikum og dýpka vandann með hverri viku sem líður. Hér mun ekki síst ráða miklu endurreisn bankanna sem þurfa að verða fjölskyldum og fyrirtækjum bakhjarl endurreisnar. Augljóst er að endurnýjun alþjóðlegrar lánafyrirgreiðslu er forsenda þeirrar endurreisnar.
Skuldir ríkisins í erlendri mynt.
Lögð var áhersla á við umfjöllun nefndarinnar að ekki yrði ruglað saman brúttóskuldum og nettóskuldum annars vegar og skuldum þjóðarbúsins og ríkisins hins vegar. Á fundi með framkvæmdastjóra alþjóðasviðs Seðlabanka Íslands og í gagnaöflun leitaðist meiri hlutinn við að greina skuldir ríkisins í erlendri mynt og leggja mat á getu þess til að standa undir þeim.
Á móti skuldum ríkisins í erlendri mynt, öðrum en þeim sem tengjast gjaldeyrisvarasjóði, Landsvirkjun og Icesave, á Seðlabankinn erlend skuldabréf sem auðvelt er að selja á markaði.
Um hina þrjá þætti skulda ríkisins í erlendri mynt er þetta að segja: Lán til að efla gjaldeyrisvarasjóð eru ýmist ónýttar heimildir eða á móti þeim er lausafjáreign í erlendum gjaldeyri. Stærstur hluti tekna Landsvirkjunar er hlutdeild í útflutningstekjum stóriðjunnar í erlendum gjaldmiðli, en af þeim tekjum er greitt af erlendum lánum fyrirtækisins og var handbært fé þess frá rekstri til að mæta skuldum um 185 millj. bandaríkjadala á sl. ári, eða u.þ.b. 23,4 milljarðar íslenskra kr. á gengi dagsins. Ríkissjóður á hins vegar hvorki tiltækt erlent lausafé né ákveðnar tekjur til að mæta Icesave-ábyrgðinni og þess vegna er það verkefni næstu 15 ára að afla ríkissjóði tekna til að mæta þessu. Greiðslur af skuldum ríkissjóðs í erlendri mynt eru tryggðar út árið 2014, en Landsvirkjun þarfnast nokkurrar endurfjármögnunar árin 2010 og 2011. Gjalddagar lána ríkisins í erlendri mynt árin 2012 til 2014 eru fyrst og fremst lán Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og norrænu lánin, en eftir 2015 hefjast afborganir vegna Icesave.
Gengi og vextir.
Ekkert einhlítt mat er unnt að leggja á áhrif Icesave-samninganna á þróun gengis og vaxta og síst yfir jafnlangt tímabil og hér um ræðir. Sú þróun er margvíslegri óvissu háð og á hana hafa fjölmargir aðrir þættir áhrif.
Gengi íslensku krónunnar hefur veikst jafnt og þétt á þessu ári. Í nokkra mánuði hefur verið beðið endurskoðunar á efnahagsáætlun íslenskra stjórnvalda sem unnin er í samstarfi við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Á henni byggist lánafyrirgreiðsla sjóðsins og Norðurlandanna. Að svo miklu leyti sem gerð Icesave-samninganna stuðlar að því að endurskoðuninni verði lokið og lánin veitt draga þeir úr líkum á veikingu krónunnar til skemmri tíma. Í fundargerð peningamálastefnunefndar Seðlabankans fyrir júlí 2009 kemur fram að til greina komi að bankinn grípi til stýrivaxtahækkunar til að koma í veg fyrir frekari veikingu hennar. Þar sem lánafyrirgreiðsla sjóðsins og Norðurlandanna á að styrkja gjaldeyrisvaraforðann eru Icesave- samningarnir til þess fallnir að styðja við frekara vaxtalækkunarferli, eða hið minnsta að draga úr líkum á vaxtahækkunum næstu mánuði.
Til lengri tíma litið eru áhrif samninga af þessari stærðargráðu þau að veikja gengi krónunnar frá því sem annars hefði orðið og getur sú þróun haft áhrif á vaxtastig til hækkunar fremur en lækkunar. Um leið verður að hafa í huga að verði frumvarpið ekki samþykkt verður Icesave-málið ekki úr sögunni og óvissan sem því fylgir getur haft afdrifaríkar afleiðingar fyrir gengis- og vaxtaþróun.
Lánshæfismat.
Það er erfitt að spá og einkanlega um framtíðina. Þetta á ekki síst við um lánshæfismat. Þau alþjóðlegu fyrirtæki sem sérhæfa sig í lánshæfismati hafa verið gagnrýnd fyrir ofmat á lánshæfi ríkja og fyrirtækja í aðdraganda fjármálakreppunnar. Fram kom að aðferðafræði matsfyrirtækjanna væri til endurskoðunar og að það gæti leitt af sér strangara og neikvæðara viðhorf gagnvart Íslandi, sbr. nýlega lækkun Standard og Poor´s á einkunn Landsvirkjunar. Meiri hlutinn telur samt sem áður að áhrif Icesave-samninganna á lánshæfismat Íslands eigi eftir að verða jákvæð fremur en neikvæð í ljósi þeirrar óvissu sem hefur verið um skuldir þjóðarbúsins fram að þessu. Í mati Moody´s sem birt er sem fylgiskjal nr. 6 í skýrslu Seðlabanka Íslands segir: „Although there is still uncertainty about the Icelandic government's fiscal position, the Icesave agreement brings some welcome clarity to the public debt picture.“ (Í íslenskri þýðingu: Þótt enn sé sitthvað óljóst um stefnu í ríkisfjármálum gefst þó sem betur fer með Icesave-samningunum skýrari mynd en áður af skuldum ríkissjóðs Íslands.)
Tekjumöguleikar ríkissjóðs.
Á fundum nefndarinnar hefur verið lögð áhersla á að vegna mikillar erlendrar skuldabyrði þjóðarbúsins þurfi hagstjórn næstu ára að stuðla að batnandi afkomu ríkissjóðs samfara hagstæðum viðskiptajöfnuði og aðgengi að erlendum lánsfjármörkuðum.
Meiri hlutinn leggur til að fjármálaráðherra komi á fót starfshópi til að gera tillögur um tekjuöflun til að standa undir Icesave-ábyrgðinni. Við þá vinnu leggur meiri hlutinn sérstaka áherslu á að þær aðgerðir bitni ekki á velferðarþjónustunni.
Aðrir valkostir.
Það er álit meiri hlutans eftir athugun sína og viðræður við ýmsa aðila að lausn Icesave- deilunnar sé ein af forsendunum fyrir lánafyrirgreiðslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og tengdum lánum Norðurlandanna og að höfnun frumvarpsins muni leiða til verulegrar óvissu sem ógnað getur efnahagslegu öryggi þjóðarinnar. Fram hefur komið á fundum nefndarinnar að útgreiðsla lána Norðurlandanna er háð ársfjórðungslegri endurskoðun efnahagsáætlunar íslenskra stjórnvalda og sjóðsins. Endurskoðunin er aftur háð lánsfjármögnun frá Norðurlöndunum. Eins og nánar greinir í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar um frumvarpið undirgengust íslensk stjórnvöld með 9. lið viljayfirlýsingar sem liggur til grundvallar lánafyrirgreiðslu sjóðsins að virða skuldbindingar á grundvelli evrópska innstæðutryggingakerfisins gagnvart öllum tryggðum innlánshöfum. Í bréfi fulltrúa Norðurlandanna í samningaviðræðum um lán þeirra til Íslands, dags. 15. maí 2009, var það sett sem skilyrði að Ísland uppfyllti alþjóðlegar skuldbindingar sínar, þ.m.t. hvað varðar innstæðutryggingar. Sami skilningur kemur fram í greinargerð sænsku ríkisstjórnarinnar til sænska þingsins, dags. 2. júlí 2009, um lánafyrirgreiðslu til Íslands. Enn fremur kemur þar fram sá skilningur að með skilyrði um lausn deilu Íslendinga við Hollendinga og Breta með lánasamningi þessara aðila verði umrædd lán Norðurlandanna ekki látin standa undir Icesave-skuldbindingunni.
Er því að mati meiri hlutans veruleg hætta á því að verði ábyrgðinni hafnað þá verði ekki af fyrrnefndri fyrirgreiðslu við Ísland og muni hver benda á annan um ástæður þess. Þá er enn fremur ljóst að staða Breta og Hollendinga innan Alþjóðagjaldeyrissjóðsins er sterk, bæði með beinum hætti og í krafti stöðu þeirra gagnvart öðrum áhrifamiklum aðildarríkjum. Er þess skemmst að minnast þegar Ísland var tekið af dagskrá stjórnarfunda sjóðsins sl. haust að því er telja verður að undirlagi Breta og Hollendinga. Þá gæti höfnun vakið upp fráleitar aðgerðir gagnvart Íslandi eins og dæmin sanna. Má því leiða líkum að því að höfnun frumvarpsins feli í sér hættu á að landið einangrist á alþjóðavettvangi eins og gerðist sl. vetur. Mikilvægt er að hafa í huga að Norðurlöndin og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn eru sem stendur einu aðilarnir sem tilbúnir eru að veita Íslandi lánafyrirgreiðslu og e.t.v. Pólland og Rússland.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Meiri hlutinn telur að þjóðhagslegar forsendur þess að veita ábyrgðina séu jákvæð þróun útflutningsverðmæta og fólksfjölda og 3% hagvöxtur til lengri tíma litið. Meiri hlutinn leggur til að fjárlaganefnd skoði hvort árétta eigi fyrirvara um þjóðhagsþróun, sbr. enn fremur Brussel-viðmiðin.
Kjósi fjárlaganefnd að binda ábyrgðina fyrirvörum í frumvarpstextanum verður hún að leggja mat sitt á hvernig þeir skulu úr garði gerðir og hvaða áhrif þeir eru líklegir til að hafa á gildi samninganna. Álit þetta varðar ekki lögfræðileg atriði málsins.
Alþingi, 22. júlí 2009.
Helgi Hjörvar, form.,
Álfheiður Ingadóttir,
Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,
Þórunn Sveinbjarnardóttir,
Bjarkey Gunnarsdóttir.
Fskj.
Minnisblað frá Seðlabanka Íslands.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
(15. júlí 2009.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal II.
Álit
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Frá 1. minni hluta efnahags- og skattanefndar.
Efnahags- og skattanefnd hefur verið beðin um að fjalla um þá þætti málsins sem heyra undir hana, þ.m.t. getu þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum og greiðslum tengdum Icesave með tilliti til tekna ríkisins, gjaldeyris- og útflutningstekna o.fl., svo sem mats á áhrifum sem samningurinn kemur til með að hafa á lánshæfismat, gengi og aðrar lykilefnahagsstærðir íslenska þjóðarbúsins sem og þær þjóðhagsforsendur sem fyrir liggja.
Á fundum efnahags- og skattanefndar voru rædd ýmis álitamál varðandi greiðslugetu þjóðarbúsins, efnahagslegar forsendur Icesave-samkomulagsins og óvissuþættir sem upp gætu komið. Meiri hluti nefndarinnar hafnaði því að skoðaðar væru nýjustu tölur sem sýna fram á að erlendar skuldir ríkissjóðs eru orðnar 258% af skatttekjum og því ekki viðráðanlegar samkvæmt stöðlum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS), en það mál snertir nefndina beint.
Að mati AGS er skuldaþol þjóðarbúsins mikið, þar sem eignir þjóðarinnar erlendis eru verðmiklar og nægir í því sambandi að nefna erlendar eignir lífeyrissjóðanna og gjaldeyrisvarasjóð Seðlabankans. Nettóskuldir eru hins vegar ekki notaðar sem mælikvarði á skuldaþol landa. Telja verður einkennilegt að fjalla með þessum hætti um lífeyrissjóðina sem eru ekki í ríkiseigu.
Einn helsti mælikvarði AGS á skuldaþol þjóða er hlutfall heildarskulda þjóðarbúsins (opinberra og einkaaðila) við erlenda aðila sem hlutfall af vergri landsframleiðslu (VLF). Í nóvember 2008 mat AGS skuldaþol þjóðarbúsins í fylgiskjali með skýrslu sinni (sjá fylgiskjal 51 vegna frumvarpsins á island.is) og komst þá að þeirri niðurstöðu að hlutfall erlendra skulda þjóðarbúsins á árinu 2009 yrði um 160%. Sjóðurinn hefur nú lýst því yfir að þetta hlutfall sé mun hærra, þar sem komið hefur í ljós að mun stærri hluti af skuldum bankanna (þ.e. innlán þeirra) eru í eigu erlendra aðila en í fyrstu var ætlað. Allt virðist með öðrum orðum stefna í að skuldsetning íslenska þjóðarbúsins samkvæmt þessum mælikvarða sé orðin mjög mikil á alþjóðlegan mælikvarða.
Starfsfólk AGS vinnur nú að mati á skuldaþoli þjóðarbúsins fyrir næstu fimm árin og verður það gert opinbert eftir stjórnarfund AGS í ágúst. Skuldaþolsútreikningar AGS munu því ekki ná fram til þess tíma þegar byrja þarf að greiða af Icesave-láninu. Fram kom að fulltrúi AGS hér á landi telur að skuldahlutfall á bilinu 240–260% sé enn viðráðanlegt (e. sustainable). Þess má hins vegar geta að í skýrslu AGS frá því í nóvember 2008 (sjá fylgiskjal 51 á island.is) stendur á bls. 55: „External debt remains extremely vulnerable to shocks – most notably the exchange rate. A further depreciation of the exchange rate of 30 percent would cause a further precipitous rise in the debt ratio (to 240 percent of GDP in 2009) and would clearly be unsustainable.“ sem útleggst: „Erlendar skuldir eru gríðarlega viðkvæmar fyrir áföllum – sérstaklega gengi. Frekari lækkun á gengi um 30% mundi valda áframhaldandi lóðréttri hækkun á skuldahlutfallinu (í 240 prósent af VLF árið 2009) og klárlega vera óviðráðanlegt.“ Ástæður þess að skuldaþolið er enn viðráðanlegt að mati fulltrúa AGS eru: meiri afgangur af vöruskiptajöfnuði en gert hafði verið ráð fyrir, niðurskurður á ríkisútgjöldum strax á árinu 2009, hagstæður lánasamningar við önnur norræn ríki og gjaldeyrishöft til að halda aftur af útstreymi fjármagns. Þá taldi AGS mikilvægt að ríkið tæki ekki á sig neinar frekari skuldbindingar t.d. vegna endurreisnar bankanna og héldi sig við áætlun um niðurskurð ríkisútgjalda.
Ljóst er að skuldsetning þjóðarbúsins erlendis er komin langt umfram það sem gerist hjá mjög skuldugum þjóðum heims og miklar líkur á að þjóðarbúið komist í greiðsluþrot haldi ekki þær forsendur sem stjórnvöld gefa sér varðandi endurheimtuhlutfall á eignum Landsbanka Íslands, hagvöxt á Íslandi, gengi krónunnar, mannfjölda og verðlag í Bretlandi og á evrusvæðinu.
Greiðslur af Icesave-lánunum eru í erlendum myntum (evrum og pundum) og þarf að afla þess gjaldeyris með afgangi af útflutningstekjum. Tölur Seðlabankans sýna hins vegar að halli á vöru- og þjónustujöfnuði hefur verið neikvæður í 12 af síðustu 19 árum. Afgangur hefur mest verið 22 milljarðar kr. árið 1994 og fyrir þau sjö ár á tímabilinu 1990–2008 þegar ekki var halli á viðskiptunum var afgangurinn samanlagt um 76 milljarðar kr. Samanlagður halli á vöru- og þjónustujöfnuði frá árinu 2000 er 632 milljarðar kr. eða 70 milljarðar kr. að meðaltali á ári. Umsögn Seðlabankans gerir hins vegar ráð fyrir 163 milljarða kr. afgangi af viðskiptum við útlönd á hverju ári að meðaltali næstu 10 árin. Í ljósi þróunar á viðskiptum við útlönd undanfarna áratugi og þeirrar staðreyndar að Ísland er aðili að samningunum um Evrópska efnahagssvæðið (EES) og getur því ekki hindrað flæði vöru og þjónustu virðist spá Seðlabankans einfaldlega vera algerlega óraunhæf.
Fram kom á fundum nefndarinnar að erfitt sé að nefna eitt ákveðið skuldahlutfall sem sé ákvarðandi um að skuldir verði óviðráðanlegar. Skoða þurfi skuldastöðuna með hliðsjón af aðstæðum í hverju landi. Málið er ekki hvort ríkið geti staðið undir skuldbindingum sínum – heldur hvort þjóðin geti það. Ríkið getur staðið í skilum með því einfaldlega að taka þessa upphæð af þjóðinni í formi hærri skatta eða/og skertrar velferðarþjónustu. Málið snýst um efnahag Íslands á meðan á greiðslum stendur en hugsanlegt er að farið verði svo djúpt í skattlagningu að upp úr því verður seint komist. Fólk og fyrirtæki eru hreyfanleg og mörg þeirra munu flýja land ef of langt verður gengið í skattheimtu og skerðingu lífskjara til að standa í skilum á erlendum lánum þjóðarbúsins. Afar lítið af auði landsins er bundið við landið nema e.t.v. landbúnaðurinn, stóriðjan og hluti af fiskveiðunum.
Alþjóðlegur mælikvarði á skuldaþol ríkissjóðs er hlutfall erlendra skulda ríkissjóðs af skatttekjum. Þetta hlutfall hér á landi er nú orðið 258%. Alþjóðastofnanir veita ríkjum með hlutfall yfir 250% sérstaka aðstoð til að tryggja að þau ráði við skuldabyrðina. Hlutfallið er viðmið um hvenær ekki er hægt að greiða niður skuld af þessari stærðargráðu með frekari skattlagningu. Við útreikninga á greiðslugetu ríkissjóðs var hvorki athugað hvaða áhrif umtalsverðir fólksflutningar úr landi hefðu á skattstofn ríkisins (sem minnkar þegar fólki fækkar) né á hagvöxt en fólksfækkun hefur bein neikvæð áhrif á hagvöxt. Ótrúlegt er að þetta hafi ekki verið skoðað þar sem fram hefur komið að fyrstu fimm mánuði ársins fluttu tíu fjölskyldur úr landi á hverjum einasta degi, hvern virkan daga vikunnar.
Í ljósi nýrra upplýsinga um að skuldabyrði þjóðarbúsins sé mun meira en AGS gerði ráð fyrir í nóvember 2008 var Seðlabanka Íslands falið að meta skuldaþol og greiðslugetu þjóðarbúsins. Í skriflegri umsögn Seðlabanka Íslands frá 15. júlí sl. um Icesave-samningana er fjallað um erlenda skuldastöðu þjóðarbúsins, sem bankinn telur að sé um 200% af VLF á þessu ári. Skilgreining Seðlabankans á skuldum þjóðarbúsins er því miður þrengri en AGS, þar sem inn í útreikninga vantar skuldir erlendra dótturfélaga, þ.e. álfyrirtækjanna. Ef notuð er skilgreining AGS á skuldum þjóðarbúsins er hlutfallið hins vegar komið í um 240% af VLF.
Þess má geta að Argentína lenti í greiðsluþroti þegar þetta hlutfall var komið yfir 140% af VLF árið 2002. Í ljósi þessa er mikilvægt er að skoða hvað Ísland geti lært af reynslu Argentínu.
Hvað varðar mat á eignum Landsbankans þá hefur enginn fengið að sjá hverjar þessar eignir eru fyrir utan skilanefnd bankans. Gert er ráð fyrir að 75% eignanna í eignasafninu gangi upp í skuldina vegna Icesave-reikninganna. Við venjubundin gjaldþrot telst gott ef endurheimtur á eignum eru á bilinu 20–30%.
Í skýrslu finnska fjármálaeftirlitsins frá árinu 2003 kom fram að í finnsku bankakreppunni hefðu eignir finnsku bankanna verið ofmetnar og skuldirnar vanmetnar í a.m.k. ár eftir að bankarnir lentu í erfiðleikum við upphaf fjármálakreppunnar á tíunda áratug síðustu aldar. Miðað við þá reynslu má telja líklegt að eignir Landbanka Íslands séu enn ofmetnar og skuldir vanmetnar en ekki hefur enn fengist uppgefið hversu stór hluti af eignum Landsbankans eru veðsettar. Ofmat á eignum Landsbankans mun þýða að minna endurheimtist af þeim á næstu árum, þannig að höfuðstóll Icesave-lána verður hærra eftir sjö ár en nú er gert ráð fyrir í athugasemdum við frumvarpið.
Í athugasemdunum er gert ráð fyrir að árlegur hagvöxtur frá 2009–2018 verði 3%. Komið hefur fram að þessi hagvöxtur verði drifinn af stórum hluta af virkjana- og álversframkvæmdum. Samþykki Alþingi ríkisábyrgð á Icesave-lánasamningum mun skuldastaða þjóðarbúsins versna til muna og því litlar líkur á að hægt verði að fjármagna virkjanaframkvæmdir. Margir hagfræðingar telja að núverandi efnahagskreppa í heiminum muni hugsanlega vara í 10 ár. Það er því mikil áhætta fólgin í því að gera ráð fyrir jafnmiklum hagvexti. Verði hagvöxtur minni en útreikningar gera ráð fyrir, er ljóst að þjóðin getur ekki staðið undir skuldabyrðinni. Annar óvissuþáttur er mannfjöldaþróun á næstu árum. Í útreikningum á skuldaþoli gerir AGS ráð fyrir fólksfækkun á árinu 2009 en að þróunin færist í eðlilegt horf árin þar á eftir. Mikið veltur á að spá um mannfjöldaþróun og hagvöxt gangi eftir eigi þjóðarbúið ekki að lenda í greiðslufalli og efnahagslegu öngþveiti.
Rétt er að geta þess að sumir gesta nefndarinnar lýstu yfir áhyggjum af því að forsendur Seðlabankans væru of bjartsýnar en nefndinni fannst ekki ástæða til að láta óháðan aðila rýna í reikninga Seðlabankans til að ganga úr skugga um að svo væri ekki. Til dæmis gera forsendur frumvarpsins ráð fyrir að hagvöxtur verði að meðaltali 3% en það er meiri hagvöxtur en mörg vestræn ríki gera ráð fyrir, þrátt fyrir að vera ekki jafnskuldsett og íslenska þjóðarbúið eftir mikilla efnahagslega kollsteypu. Ekki er heldur tekið tillit til verulegrar fólksfækkunar í þessum hagvaxtarspám en eins og áður hefur komið fram er nú þegar mikið um fólksflutninga frá Íslandi og munu þeir mjög líklega aukast verði þessum skuldbindingum einnig velt yfir á almenning.
Í útreikningum í greinargerð frumvarpsins er gengisáhætta vanmetin og gert ráð fyrir að gengið verði stöðugt. Upphaflegir útreikningar Seðlabankans á skuldaþoli þjóðarbúsins gerðu hins vegar ráð fyrir 20% styrkingu á gengi krónunnar. Síðan þá hefur Seðlabankinn notast við gengisspá sem gerir ráð fyrir mun hærra gengi en gengi krónunnar er í dag. Það er ljóst að mikil óvissa ríkir varðandi gengisþróun, en gengið hefur mikil áhrif á greiðslubyrðina. Rétt er að ítreka að skuldir vegna Icesave-samninganna eru í erlendri mynt og eru því mjög háðar gengi íslensku krónunnar. Útreikningur Seðlabankans um hógværa hækkun virðisaukaskatts hvílir á forsendunni um að gengi krónunnar haldist óbreytt. Frá upphafi árs 2006 hefur gengi íslensku krónunnar fallið um 15% að jafnaði á ári gagnvart sterlingspundi.
Einnig er hætta á því að núverandi efnahagsþrengingum ljúki ekki nærri strax og því líkur á að verðhjöðnun verði í heiminum á næstu árum sem mundi þýða að íslenska ríkið þyrfti að greiða a.m.k. 5,5% í raunvexti en það eru afar háir raunvextir.
Varðandi lánshæfismat ríkissjóðs þá hafa sumir haldið því fram að staðfesting Alþingis á fyrirliggjandi Icesave-samningum muni bæta lánshæfismatið. Þetta virðist mjög langsótt, þar sem með samþykkt ríkisábyrgðarinnar fylgir gríðarleg óvissa um hvernig ríkissjóður ætlar að standa undir skuldbindingunum. Áður ríkti óvissa um hversu mikið íslenska ríkið þyrfti að taka á sig, þannig að lánshæfisfyrirtækin gátu ekki leyft sér að gera ráð fyrir að ríkið tæki á sig alla skuldbindinguna. En komið er í ljós að með samþykkt fyrirliggjandi Icesave- samninga mun Ísland borga það sem upp á vantar hjá innlánatryggingasjóðum og allan kostnað Breta og Hollenda ásamt vöxtum af lánunum sem þessar þjóðir veita íslenska ríkinu til að standa við skuldbindingarnar. Slík staða getur ekki haft jákvæð áhrif á lánshæfismatið og nægir í því sambandi að benda á að reiknað er með að ársvextir af Icesave-lánum verði um 30 milljarðar kr. árlega
Í ljósi þess að með samþykkt Icesave-samninganna verður skuldabyrði þjóðarbúsins á mörkum þess að vera viðráðanleg, og er jafnvel nú þegar orðið óviðráðanleg, og að lítið eða ekkert má út af bregða til að þjóðin lendi í greiðsluþroti, telur 1. minni hluti sig ekki geta mælt með að Alþingi samþykki ríkisábyrgð á Icesave-samningunum. Of miklar líkur eru á að þjóðin geti ekki staðið undir skuldum á næstu árum sem mundi m.a. þýða að leita yrði ásjár Parísarklúbbsins svokallaða sem aðstoðar mjög skuldsett lönd við að ná fram samningum við kröfuhafa um greiðslujöfnuð og/eða niðurfærslu skulda þjóðarbúsins. Í þessu samhengi er mikilvægt að geta þess að fram kom í máli fulltrúa AGS og samningamanns ríkisins vegna lánasamninga við Norðurlöndin að þessir aðilar gera ekki kröfu um að Alþingi samþykki ábyrgð á fyrirliggjandi Icesave-samningum áður en til greiðslu lánanna kemur. Jafnframt er ljóst að mat AGS á skuldastöðu þjóðarbúsins er mun hærra en gert var ráð fyrir í nóvember og því eru endurskoðunarákvæði samninganna nú þegar orðin virk.
Lögfræðingar Seðlabankans draga hins vegar í efa að skv. 16. gr. samningsins við Breta og 15. gr. samnings við Hollendinga eigi íslenska ríkið rétt á að samningar séu teknir upp og endursamið, þar sem tilvísun vantar í samningana til hinna svokölluðu umsömdu viðmiða sem samþykkt voru í Brussel í nóvember 2008. Með öðrum orðum Ísland yrði að leita sérstakra samninga um slíkt við Holland og Bretland, sjá umsögn Seðlabankans, 15. júlí 2009, bls. 12.
Þessu frumvarpi fylgir mikil óvissa um greiðslugetu ríkissjóðs sem og greiðslugetu þjóðarbúsins í heild. Höfnun samninganna fylgir einnig óvissa en sú óvissa felur líka í sér að hugsanlega er hægt að ná betri samningum
Fyrsti minni hluti leyfir sér að gagnrýna harðlega nefndarálit meiri hlutans og telur það nánast einhliða stuðningsplagg við ósk ríkisstjórnarinnar um ríkisábyrgð en ekki vandaða úttekt á þeim efnisatriðum málsins sem nefndin fjallaði um. Það er einfaldlega hneyksli að ekki skuli hafa verið skoðað að fá úttekt á framlögðum gögnum frá Seðlabankanum og fjármálaráðuneytinu í kjölfar gagnrýni sem kom fram hjá Kára Sigurðssyni og Jóni Daníelssyni á fundi þeirra með nefndinni. Álit meiri hlutans gefur ekki rétta mynd af þeirri hagrænu umgjörð sem er um málið og tekur ekki að neinu leyti á þeirri gríðarlegu áhættu sem samþykkt ríkisábyrgðarinnar felur í sér. Álitið gefur þar af leiðandi ekki rétta mynd af málinu miðað við gögn, upplýsingar og álit gesta sem nefndin fékk á sinn fund. Meiri hlutinn gerir og tilraun til að setja þjóðhagslegar forsendur fyrir ábyrgðaveitingunni en þær forsendur eru engan veginn nægar, eru almennt orðaðar og algerlega óljósar hvað varðar töluleg viðmið, í stuttu máli sagt, gagnslausar.
Fyrsti minni hluti hvetur því til þess að gerð verði ítarleg hlutlaus úttekt í samræmi við verklýsingu þá er Kári Sigurðsson hagfræðingur hefur lagt til við fjárlaganefnd. Þar er m.a. gert ráð fyrir mælanlegum efnahagslegum fyrirvörum sem munu tryggja að þjóðarbúið geti staðið við skuldbindinguna. Jafnframt áréttar 1. minni hluti nauðsyn þess að fram komi skýr endurskoðunarákvæði sem geri íslenska ríkinu kleift að endursemja verði breyting á forsendum útreikninga á skuldaþoli þjóðarbúsins. Þessar forsendur eru endurheimtuhlutfall á eignum Landsbanka Íslands, hagvöxtur á Íslandi, gengi krónunnar, mannfjöldi, afgangur af útflutningstekjum og verðlag í Bretlandi og á evrusvæðinu. Einnig er mikilvægt að skoða hvernig hægt er að binda greiðslubyrðina við ákveðið hlutfall af aukningu vergrar landsframleiðslu mælt í þeim gjaldmiðlum sem greitt er í (evra og pund) eins og Pétur H. Blöndal hefur lagt til. Jafnframt þarf íslenska ríkið að geta krafist endurskoðunar lækki lánshæfismat íslenska ríkisins frá því sem nú er.
Í framhaldinu verði hafnar sem fyrst samningaviðræður við bresk og hollensk yfirvöld um skuldbindingar þjóðarinnar vegna Icesave-innlánsreikninganna á grundvelli nýrra útreikninga á skuldaþoli þjóðarbúsins.
Einnig hvetur 1. minni hluti til þess að þegar í stað verði gerðar ráðstafanir til að frysta eigur allra þeirra sem stóðu fyrir þessum skuldbindingum og gerð áætlun um með hvaða hætti verður reynt að endurheimta það sem á vantar upp í Iceasave-skuldbindinguna þannig að henni verði ekki velt í heilu lagi yfir á almenning í landinu með tilheyrandi skattahækkunum og niðurskurði ríkisútgjalda.
Alþingi, 25. júlí 2009.
Þór Saari.
Fylgiskjal III.
Álit
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Frá 2. minni hluta efnahags- og skattanefndar.
Með bréfi til formanns efnahags- og skattanefndar, dags. 2. júlí 2009, óskar formaður fjárlaganefndar eftir því að nefndin taki til umfjöllunar eftirfarandi atriði vegna Icesave- málsins svo kallaða:
1. Getu þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum og greiðslum tengdum Icesave í ljósi tekna ríkisins, gjaldeyris- og útflutningstekna o.fl.
2. Skilgreiningu og mat á þeim efnahagsforsendum sem felast í endurskoðunarákvæði samningsins.
3. Mat á áhrifum sem samningurinn kemur til með að hafa á lánshæfismat, gengi og aðrar lykilstærðir íslenska þjóðarbúsins.
4. Samstarfsáætlun í efnahagsmálum milli Seðlabanka Íslands, fjármálaráðuneytis og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS).
Þá er óskað eftir að mat verði lagt á þjóðhagshorfur.
Hér á eftir fer álit 2. minni hluta efnahags- og skattanefndar.
I. Forsaga.
Stuttu eftir að ríkisbankarnir voru einkavæddir jókst framboð á ódýru fjármagni á alþjóðamörkuðum mjög. Rekja má þetta aukna framboð til mikils sparnaðar í nýmarkaðsríkjunum, sérstaklega Kína, Rússlandi og í Miðausturlöndum. Jafnframt urðu fjárfestar almennt áhættusæknari en áhættusækni helst oftast í hendur við ódýrt fjármagn. Í þessu umhverfi uxu íslensku bankarnir þrír með ógnarhraða, skiluðu miklum hagnaði og fengu fljótlega hæsta lánshæfismat hjá alþjóðlegum matsfyrirtækjum. Íslenska ríkið fékk á sama hátt hæstu einkunn enda nánast skuldlaust, skattar hóflegir og útlitið bjart. Þetta háa mat á ríki og bönkum gerði bönkunum kleift að taka að láni gríðarlega fjármuni í hlutfalli við landsframleiðslu Íslands eða um 40 millj. kr. á hvern íbúa.
Með örfáum undantekningum virtust lánveitendur bankanna, stjórnendur þeirra, endurskoðendur, hagfræðingar, matsfyrirtæki, Fjármálaeftirlitið, löggjafinn, stjórnmálamenn og fjölmiðlar ekki hafa haft miklar áhyggjur af þessum mikla vexti fyrr en í byrjun árs 2006 þegar efasemdaraddir tóku að heyrast um hið íslenska „bankamódel“. Féð var notað til útlána til skuldsettra yfirtaka og kaupa á fyrirtækjum um alla Evrópu. Krosseignarhald á milli fyrirtækja, raðeignarhald og lánveitingar til stærstu eigenda mögnuðu upp áhættu og ójafnvægi í fjármálakerfinu og gerðu það óstöðugt og viðkvæmt fyrir áföllum. Þegar vart varð við lausafjárskort í byrjun árs 2006 og sérstaklega eftir fall vogunarsjóða Bear Stearns sumarið 2007 varð snautt um fjármagn og bankarnir stóðu frammi fyrir lausafjárskorti. Landsbankinn og Kaupþing leystu að hluta vanda sinn með því að opna innlánsreikninga víða um Evrópu. Landsbankinn var stórtækari og hóf umfangsmikla móttöku innlána í Bretlandi og í Hollandi undir nafninu Icesave. Bætti sú ráðstöfun stöðu hans umfram Kaupþing og Glitni. Lánsmatsfyrirtækin verðlaunuðu þessa ráðstöfun Landsbankans með hærra lánshæfismati en hinir bankarnir tveir fengu og markaðurinn með lægra skuldatryggingarálagi (CDS-álagi). Í ágúst 2008 voru reikningar í Hollandi yfir 100 þúsund talsins eftir að aðeins þrír mánuðir höfðu liðið frá því hafið var að taka við innlánum og yfir 300 þúsund í Bretlandi eftir tæplega tveggja ára starfsemi þar.
Við fall Lehmann Brothers 15. september 2008 rofnuðu lánalínur til íslensku bankanna meira og minna og mikil óvissa greip um sig í fjármálakerfi heimsins. Glitnir leitaði til Seðlabanka Íslands um neyðarlán sem neitaði en lagði þess í stað til yfirtöku á 75% hlutafjár. Þetta leiddi til keðjuverkunar sem á endanum varð til þess að ríkið þurfti að taka yfir bankann á grundvelli neyðarlaganna svokölluðu sem samþykkt voru af Alþingi 6. október, laga nr. 125/2008. Tveim dögum síðar var Landsbankinn yfirtekinn. Mikill vilji var til að standa vörð um Kaupþing sem m.a. endurspeglaðist í því að lán að upphæð 500 milljón evrur var veitt til bankans gegn veði í hlutafé FIH-bankans danska. Óvarleg ummæli breskra ráðherra og óskiljanleg beiting breskra stjórnavalda á hryðjuverkalögum gegn Landsbankanum kippti hins vegar grunninum undan Kaupþingi og dótturfyrirtækjum og tilraunir til að bjarga bankanum urðu að engu.
Í kjölfar falls íslensku bankanna varð staða þeirra sem lagt höfðu fé inn á innlánsreikninga í útibúum Landsbankans í Hollandi og í Bretlandi óljós. Tryggingarsjóður innlána, sem starfaði á Íslandi sem sjálfseignarstofnun í samræmi við tilskipun Evrópusambandsins (ESB), réði einungis yfir fé sem dugði fyrir um 3% af innlánum í þessum löndum. Samkvæmt reglum áttu innlánsstofnanir að greiða 0,15% af innlánum í lok hvers árs þar til 1% af innlánum yrði náð. Þannig réð kerfið við áfall sem næmi því að um einn banki af hverjum 100 lenti í vandræðum á sjö ára fresti. Innstæðutryggingakerfið réð hins vegar ekki við kerfishrun eins og varð á Íslandi enda ekki hannað til þess. Veik staða innlánstryggingarsjóðsins stafaði af þeim gífurlega vexti sem verið hafði á innlánum og eins því að 85% af fjármálakerfinu á Íslandi hrundu. Óttast var að vantrú sparifjáreigenda mundi breiðast út og valda áhlaupi á banka í Evrópu ef ekkert yrði að gert.
Þrátt fyrir að tilskipun ESB gerði ráð fyrir að innlánsstofnanir stæðu alfarið straum af kostnaði við innlánstryggingakerfið sáu bresk og hollensk yfirvöld sig því knúin til að taka ákvörðum um að skattgreiðendur landanna greiddu það sem á vantaði að Tryggingarsjóðurinn og eignir Landsbankans dygðu fyrir greiðslu innlánanna vegna fyrrgreinds ótta við áhlaup. Gerð var krafa um að íslensk stjórnvöld og skattgreiðendur stæðu straum af því sem vantaði á að innlánstryggingarsjóðurinn gæti tryggt það sem honum bar samkvæmt tilskipuninni, 20.887 evrur á hvern reikning. Greiddu stjórnvöld í löndunum trygginguna út til innstæðueigendanna og að samkomulagi varð að ríkissjóður landanna mundi lána íslenska ríkinu fjárhæðina sem þau töldu að því bæri að greiða.
Samkvæmt mati fjármálaráðuneytisins gæti upphæðin sem fellur á íslenska skattgreiðendur samkvæmt samningnum orðið allt að 516 milljarðar kr. að núvirði (miðað við 5,55% ávöxtunarkröfu) miðað við að eignir Landsbankans nægi til að greiða 60% af innstæðum Landsbankans. Ljóst er að skuldbindingin mun hafa afdrifarík áhrif á fjármál hins opinbera í framtíðinni og lífskjör á Íslandi almennt ef fram heldur sem horfir.
Framanangreind frásögn er í hnotskurn forsaga þess vandamáls sem Íslendingar standa nú frammi fyrir.
II. Álitamál.
II.1 Geta þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingum.
Geta þjóðarbúsins til að standa undir skuldbindingunni sem um ræðir felst einkum í:
a. Hagvaxtarþróun næstu ára.
b. Endurheimt eigna.
c. Þróun verðlags og gengis í Hollandi og Bretlandi.
d. Ófyrirséðum þáttum.
Hagvaxtarþróun.
Helsta áhættan af skuldbindingu sem þessari fyrir ríkissjóð er hve mikinn hluta af landsframleiðslu, ríkissjóðstekjum og útflutningstekjum hún tekur til sín. Ef lítill eða enginn hagvöxtur verður hér á landi næstu árin er fyrirséð að þjóðin mun ekki geta aflað þess gjaldeyris sem þarf til að standa straum af skuldbindingunni. Ekki er hægt að treysta á endurfjármögnun lána eins og útlitið er í dag.
Samningurinn tekur ekkert mið af þessum þáttum þótt það sé tíundað í svokölluðum Brussel-viðmiðum Íslands og ESB frá nóvember 2008 að staða Íslands sé erfið og fordæmalaus. Þau viðmið átti að leggja til grundvallar samningagerðinni en það virðist ekki hafa verið gert ef marka má umboð samninganefndarinnar og anda samninganna. Gerir 2. minni hluti alvarlegar athugasemdir við það.
Engin greining liggur fyrir á þeirri áhættu sem samningnum er fylgjandi. Verður að gera alvarlega athugasemd við það. Ef hagvöxtur verður myndarlegur næsta áratuginn, til að mynda 4%–6% á ári, má sýna fram á að ekki verði vandkvæði bundið að standa við samninginn, jafnvel þótt að eignir Landsbankans dugi skemur en gert er ráð fyrir. Hins vegar verður að benda á að forsenda hagvaxtar er aðgengi að tiltölulega ódýru lánsfé, að ekki verði fólksflótti, að hægt verði að halda skattheimtu í hófi og að viðskiptakjör haldist hagstæð og batni. Ekkert af þessu liggur fyrir og er þar allt mikilli óvissu undirorpið.
Á bls. 21 í athugasemdum með frumvarpinu er það rakið hvernig 60% endurheimtur af eignum Landsbankans muni leiða til skuldabyrði sem nemur 26% af vergri landframleiðslu (VLF) árið 2016 (521 milljarður kr.) og 15% miðað við 90% endurheimtur (309 milljarðar kr.). Skuldahlutfallið er fall af hagvaxtarforsendum og endurheimt eigna. Höfundar greinargerðarinnar og úttektar Seðlabankans virðast láta allar forsendur falla samningnum í vil. Greinargerð Seðlabankans gerir þannig ráð fyrir að á tímabilinu 2010–2018 muni raunhagvöxtur nema um 3% að meðaltali á ári sem í fljótu bragi virðist ásættanlegt þótt í bjartsýnna lagi sé. En ekki er allt sem sýnist í þeim efnum, sjá töflu.
| Ár | Raunvöxtur VLF | Verðbólga VLF |
| 2009 | –11,00 | 9,60 |
| 2010 | –0,80 | 0,00 |
| 2011 | 2,50 | 1,10 |
| 2012 | 1,50 | 3,70 |
| 2013 | 2,80 | 3,60 |
| 2014 | 4,20 | 2,00 |
| 2015 | 4,60 | 2,40 |
| 2016 | 4,60 | 2,20 |
| 2017 | 4,20 | 2,90 |
| 2018 | 3,80 | 3,00 |
Klassísk hagvaxtarfræði gera ráð fyrir að framleiðnivöxtur á mann í þróuðum hagkerfum geti verið um 2,5% á ári. Til að forsendur og kenningar gangi upp er gert ráð fyrir allt að 2% mannfjöldaaukningu á ári eftir 2014. Því er ljóst að hagvaxtarforsendur byggjast á mikilli bjartsýni.
Fólksfjölgun eða -fólksfækkun er úrslitaþáttur þegar fjallað er um hagvöxt. Íslenskur vinnumarkaður hefur stækkað mjög undanfarinn áratug og má fyrst og fremst rekja það til aðflutts vinnuafls sem kom hingað til lands vegna mikillar þenslu og vinnuaflsskorts. Yfirgnæfandi líkur eru á því að þetta vinnuafl muni meira og minna hverfa úr landi þegar atvinnuleysið sverfur að og lífskjörin versna. Líta ber til reynslu Færeyinga af kreppunni sem þar reið yfir snemma á tíunda áratugnum en þá fluttu um 20% þjóðarinnar úr landi. Hagvöxtur er mjög háður þróun fólksfjölda en í greinargerðum fjármálaráðuneytis og Seðlabanka er á engan hátt reynt að geta sér til um hvernig hann muni þróast, sem verður að teljast alvarlegur galli.
Þá er gert ráð fyrir að verðbólga muni þróast hér á landi í samræmi við verðbólgumarkmið Seðlabankans næstu ár. Það væri nýlunda ef stjórn peningamála yrði þannig háttað hér á landi í framtíðinni að þetta markmið næðist. Það er því skoðun 2. minni hluta að forsendur um hagvöxt og verðbólgu flokkist í besta falli undir óskhyggju.
Endurheimt eigna.
Mikil óvissa fylgir mati á eignum Landsbankans sem ætlað er að standa að mestum hluta undir höfuðstóli láns Breta og Hollendinga til Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Þessar eignir eru af ýmsum toga, í mörgum löndum og mörgum myntum. Nokkrar eru mjög háðar efnahagsástandi í viðkomandi löndum en aðrar síður. Auk þess er greiðsluflæðið afturhlaðið þannig að yfir 50% greiðsluflæðis eru á síðustu þremur árum fyrir gjaldaga Icesave- lánsins sem enn eykur á óvissu. Ekki liggur fyrir áhættugreining á greiðsluflæðinu og verður að gera alvarlegar athugasemdir við að slík greining liggi ekki fyrir þegar svo mikið er í húfi. Gengið er út frá því að eignir dugi fyrir 75% af skuldbindingum vegna innlána. Þetta er metið gildi en alla mælikvarða á áhættu vantar, svo sem staðalfrávik. Einungis er sagt að mikil óvissa fylgi matinu. Þá felst áhætta í því hvernig þessar eignir greiðast því málaferli geta tafið þær verulega. Við það þyngist vaxtabyrðin mjög. Ekki hefur verið lagt mat á þessa áhættu.
Við umfjöllun um endurheimt eigna virðast menn hafa litið fram hjá mikilvægu atriði. Skilanefnd Landsbankans gerir ráð fyrir að um 1.100 milljarðar kr. fáist upp í kröfur. Af þeirri upphæð koma um 850 milljarðar kr. frá lánasöfnum gamla Landsbanka en um 250 milljarðar kr. koma vegna skuldabréfs sem nýi Landsbankinn greiðir þeim gamla fyrir eignir sem hafa verið yfirteknar. Ef virði eignanna er minna en endurspeglast í skuldabréfinu mun mismunurinn falla á nýja Landsbankann og þar með minnka eigið fé hans og þar með eign ríkisins sem nemur ofmatinu. Það er því raunveruleg hætta á að kostnaðurinn sé meiri en menn vilja vera láta. Þessari áhættu þarf að gera grein fyrir.
Nýjar upplýsingar frá Ragnari Hall benda til þess að sú jafna skipting á greiðslum á milli allra kröfuhafa sem áttu kröfurnar upprunalega og þeirra sem hafa tekið þær að hluta yfir vegna innlánstryggingakerfis ESB standist hvorki reglur um skipti við gjaldþrotameðferð né þá hugmynd á bak við tilskipun ESB um innlánstryggingar að tryggingin sé lágmarkstrygging (e. minimal). Virðast innlánseigendum vera tryggðar hærri bætur en tilskipunin gerir ráð fyrir vegna þess að lágmarkið er fyrst bætt og síðan er búinu skipt en ekki öfugt.
Gengisþróun evru og punds gagnvart krónu.
Áhætta er falin í því að verðhjöðnun verði á lánstímanum í evru og pundi. Verðhjöðnun leiðir til þess að myntirnar styrkjast og lægra verð fæst fyrir útflutning Íslands auk þess sem raunvextir verða þá hærri á láninu. Sama gerist ef mikil verðbólga verður á Íslandi. Samningurinn verður ekki efndur nema með miklum afgangi á vöruskipta- og viðskiptajöfnuði og þess vegna er áhætta fólgin í minni verðbólgu í þessum myntum en í krónu. Á sama hátt yrði byrðin léttbærari ef þessu væri öfugt farið.
Forsendur um raungengi eru jafnframt þannig að þær verða að teljast óraunhæfar. Gert er ráð fyrir að raungengi verði nær 20% lægra en verið hefur yfir langt árabil. Þessi forsenda gerir það að verkum að samkeppnisstaða verður sterk og útflutningur mikill og innflutningur verður dýr. Því er gert ráð fyrir að viðskiptajöfnuður verði mjög hagstæður og þar með verði hægur vandi að mæta gjaldeyrisþörf vegna afborgunar lána og vaxta.
Á myndinni hér á eftir má sjá viðskiptajöfnuð áranna 1990–2008 og spár Seðlabankans 2009–2018. Eins og sjá má er mestur afgangur á viðskiptum við útlönd 23 milljarðar kr. árið 1994. Spá Seðlabankans um raungengi sem endurspeglast í hagstæðum viðskiptum við útlönd leiðir til afgangs sem á sér engin fordæmi næstu tíu ár á eftir. Þetta verður að teljast djörf forsenda og í meira lagi ótrúverðug.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Forsendan fyrir raungengi leiðir jafnframt til þess að gert er ráð fyrir að lífskjör versni mjög mikið hér á landi og muni leiða til almennrar fátæktar. Hætt er við að ungt fólk flýi land ef þetta verður raunin og þá vindur vandinn upp á sig og landið festist í vítahring. 2. minni hluti getur ekki með nokkru móti fallist á slíka niðurstöðu.
Vextir á lánum frá Bretum og Hollendingum.
Af viðtölum við formann samninganefndar Íslands í Icesave-málinu má ráða að svo kölluð Landsbankaleið sé fólgin í því að ríkisábyrgðin verði ekki virk fyrr en eftir átta ár. Auðvelt er að rökstyðja að ríkisábyrgðin er í raun á hluta af eignum Landsbankans. Ef 100 milljarða kr. krafa eða eign sem Landsbankinn á er afskrifuð, t.d. árið 2012, hækkar skuldbinding ríkissjóðs um hluta af þeirri eign auk vaxta. Vegna þessarar hugsunar hefur samninganefndin sennilega fallist á að notaðir væru svokallaðir CIRR-vextir (e. Commercial Interest Reference Rates) með 124 punkta álagi en þetta eru vextir sem ríkisstjórnir mega ekki fara undir í lánveitingum til einkafyrirtækja, t.d. í útflutningi, án þess að það teljist ríkistyrkir. Slík vaxtaviðmið eru fráleit í lánasamskiptum ríkja og í raun ættu Bretar og Hollendingar fremur að greiða ríkisábyrgðargjald til íslenska ríkisins fyrir að tryggja lán til Tryggingarsjóðs innstæðueigenda. Reyndar er hæpið að semja um vexti yfirleitt í ljósi þess hvernig krafan varð til og óljósrar skyldu íslenskra skattborgara til að ábyrgjast innstæður í erlendum útibúum. Þar sem vextirnir eru umtalsverður hluti af skuldbindingunni og hafa afdrifarík áhrif á lífskjör landsmanna gerir 2. minni hluti alvarlega athugasemd við þennan þátt samninganna. Það vekur einnig athygli að innstæður Landsbankans hjá Englandsbanka bera ekki vexti en samningurinn við Breta ber vexti frá síðustu áramótum. Bresk og hollensk yfirvöld virðast hins vegar fá vexti á yfirtekin innlán frá útgreiðslu til 27. apríl 2009.
Ófyrirséðir þættir.
Standist ákvæði neyðarlaganna, um að innlán njóti stöðu forgangskrafna í þrotabú, en ekki grundvallarreglur stjórnskipunarinnar um eignarrétt og afturvirkni, mun fjárhagslegt tjón íslenska ríkisins aukast gífurlega. Engar fyrirvarar eru í samningunum um gildi neyðarlaganna að þessu leyti. Vegna þessarar áhættu og annarrar áhættu sem getið er um hér að framan er útilokað fyrir fjárveitingavaldið að veita óskoraða ríkisábyrgð. Ætti sú gríðarlega áhætta sem tekin var í útrás bankanna og ýmissa stórfyrirtækja að vera víti til varnaðar því að taka ekki enn óþarfa áhættu. Því er mikilvægt að ríkisábyrgðin verði takmörkuð, sérstaklega þegar höfð eru í huga þau óvenjulegu áföll sem íslenskt þjóðarbú varð fyrir síðastliðið haust.
II.2 Endurskoðunarákvæði samninganna.
Endurskoðunarákvæði samninganna taka mjög almennt á þeirri áhættu sem gæti komið upp ef efnahagslegar forsendur bresta eða önnur ófyrirséð frávik verða. Ekki er skilgreint með fullnægjandi hætti hvaða aðstæður gætu kallað á endurskoðun eða í hverju hún felst og ekki verður séð að Brussel-viðmiðin hafi verið höfð til hliðsjónar við gerð ákvæðanna. Samkvæmt breskum rétti hafa endurskoðunarákvæðin afar litla lagalega þýðingu en ensk lög gilda um samningana. Það er álit 2. minni hluta að ákvæðið hafi takmarkað gildi. Er þetta almennt viðhorf lögfræðinga og er sú skoðun m.a. studd áliti dr. Michaels Waibels, fræðimanns í þjóðarétti við Cambridge.
II.3 Áhrif á lánshæfismat, gengi og aðrar lykilstærðir íslenska þjóðarbúsins.
Samþykkt frumvarpsins og þar með samninganna getur annars vegar haft þær afleiðingar í för með sér að óvissa minnki og þar af leiðandi verði auðveldara að meta lánshæfi ríkissjóðs – óvissa um skuldbindinguna hangir ekki lengur í loftinu. Hins vegar festa samningarnir í sessi annars konar óvissu, óvissu um hver raunveruleg skuldastaða ríkissjóðs er. Benda má á að:
a. endurheimtur eigna skapar mikla óvissu um hver endanleg skuldabyrði verður,
b. hagvaxtarhorfur og greiðslubyrði eru óvissar,
c. neyðarlögunum gæti verið hnekkt,
d. almennar þjóðhagshorfur eru óvissar.
Því er ljóst að þrátt fyrir að samþykkt frumvarpsins mundi eyða óvissu um eitt atriði, þ.e. um hvort Ísland ætli sér að standa við samningana, myndast annars konar óvissa sem felst í framangreindum þáttum. Því eru áhrif á lánshæfismat óviss. Hafa verður í huga að Ísland er ekki á nokkurn hátt bættara í skuldakreppu sem af samningunum leiðir þótt fjármálakreppan linist hugsanlega eitthvað fyrr eins og sumir virðast halda fram ef frumvarpið verður samþykkt óbreytt.
Hvað varðar þróun lykilstærða íslenska þjóðarbúsins vísast til liðar II.1 hér að framan.
II.4 Samstarfsáætlun AGS.
Höfnun samninganna ætti ekki að hafa nein áhrif á samstarfsáætlun Íslendinga við AGS. AGS er stofnun sem ekki tekur þátt í tvíhliða deilum og væri það ekki í anda stofnsamningsins sem samþykktur var í Bretton Woods í júlí 1944 (Ísland var einn af 45 stofnaðilum) ef sjóðurinn mundi beita sér beint gegn Íslandi í málinu. Ef Íslendingar lýstu því yfir að þeir mundu ekki vilja ganga til samninga yfirleitt er hins vegar líklegt að AGS mundi beita sér.
Ekki verður þó horft framhjá því að Hollendingar og Bretar ráða beint yfir rúmlega 7% atkvæðamagns og óbeint mjög miklu í stjórn sjóðsins. Ekki er útilokað að þeir mundu reyna að beita sér þar líkt og þeir gerðu síðastliðið haust. Þá ríktu þó aðrar og mun viðkvæmari aðstæður en nú og er ólíklegt að þeim tækist í sama mæli nú að hafa áhrif á aðrar aðildarþjóðir er kæmi að misbeitingu valds innan sjóðsins. Því er ólíklegt að höfnun samninganna hefði nokkur áhrif á samstarfsáætlunina ef skýrt kæmi fram að Íslendingar vilji semja en neiti að undirgangast nauðarsamninga.
Rétt er að minna á að Íslendingar verða að fara fram á rannsókn hið fyrsta á því hvernig það mátti vera að hægt var að misbeita sjóðnum síðastliðið haust í þágu þriggja aðildarríkja á kostnað eins.
II.5 Mat á þjóðhagshorfum.
Hvað varðar þennan lið er bent á umfjöllun í lið II.1.
III. Önnur álitamál.
III.1 Opnun útibús á Evrópska efnahagssvæðinu (EES) sem tekur á móti innlánum.
Mikils misskilnings virðist hafa gætt í umræðunni um hver ábyrgð Breta og Hollendinga er í raun á Icesave-reikningunum. Það er því ekki úr vegi að rekja hvernig staðið er að opnun útibús sem tekur á móti innlánum innan EES og hvernig eftirliti er háttað.
Ef fjármálafyrirtæki með starfsleyfi hyggst opna útibú í öðru landi á EES-svæðinu er um einfalt ferli að ræða:
a. Fjármálafyrirtækið sendir tilkynningu til fjármálaeftirlits þar sem móðurfélag er staðsett.
b. Fjármálaeftirlitið getur stöðvað opnun útibús ef fjármálafyrirtækið er fjárhagslega vanbúið á þeim tímapunkti og stjórn þess ekki nægilega traust.
c. Ef fjármálafyrirtækið uppfyllir kröfur um fjárhagslega burði til að stjórna slíku útibúi tilkynnir fjármálaeftirlit heimaríkis gistiríki um fyrirætlan fjármálafyrirtækisins.
d. Fjármálafyrirtækið getur opnað útibú í gistiríki að uppfylltum almennum skilyrðum gistiríkis.
Eins og sjá má er ekki um að ræða sérstakt leyfi frá heimaríki heldur er um einfalda tilkynningu að ræða. Þær fjármálaafurðir sem fyrirtækið ætlar að bjóða upp á þurfa að hljóta samþykki fjármálaeftirlits gistiríkis en eru óháð fjármálaeftirliti heimaríkis. Ef um innlán er að ræða gera tryggingarsjóðir heima- og gistiríkis með sér samning (ef um mismunandi tryggingarupphæðir er að ræða) og fjármálafyrirtækið getur hafið móttöku innlána.
Eftirlit með fjármálafyrirtækinu er af tvennum toga. Fjármálaeftirlit heimaríkis hefur hefðbundið eftirlit með móðurfélagi, þ.m.t. útibúi. Fjármálaeftirlit gistiríkis hefur með neytendavernd (í þessu tilfelli eftirlit með innlánsreikningum) að gera og lausafjárstöðu útibús. Eftirlit með útibúi er því á höndum fjármálaeftirlits gistiríkis sem og heimaríkis.
Eins og sjá má getur heimaríkið stöðvað stofnun útbús ef það hefur réttmæta ástæðu til að ætla að stjórnun og fjárhagsstaða hlutaðeigandi fjármálafyrirtækis sé ekki nægilega traust og þurfa bæði skilyrðin að vera uppfyllt. Slík stöðvun jafngildir því að svipta þyrfti móðurfélag starfsleyfi í heimaríki. Einungis gistiríki getur stöðvað útibú í þeirri fyrirætlan að opna innlánsreikninga að því gefnu að móðurfélag hafi starfsleyfi í heimaríki.
Það eru því Bretar og Hollendingar sem gáfu leyfi fyrir því að netreikningar sem báru ofurvexti voru boðnir í löndunum. Það voru einnig Bretar og Hollendingar sem áttu að hafa eftirlit með lausafé í útibúunum en eins og kunnugt er knésetti lausafjárskortur Landsbankann. Ábyrgð breskra og hollenskra yfirvalda virðist því vera umtalsverð í ljósi þessa.
Til að undirstrika enn frekar ábyrgð gistiríkis er rétt að benda á að fjármagnstekjuskattur af reikningunum runnu til þess en ekki heimaríkis.
Framangreindum atriðum er rétt að halda til haga þegar lagaleg, þjóðréttarleg og siðferðisleg ábyrgð Íslendinga á Icesave-reikningunum er tíunduð.
III.2 Lagaleg óvissa.
2. minni hluti ítrekar þá skoðun að nauðsynlegt sé að finna lausn með samningum sem tekur mið af getu þjóðarinnar til að greiða án þess að lífskjörum á Íslandi sé stefnt í óvissu. Þetta er nauðsynlegt til að flýta endurreisninni og ætti þá að taka mið af öðrum skuldbindingum vegna bankahruns, eignahruns, gjaldþrota heimila og fyrirtækja og atvinnuleysis. T.d. er ljóst að lítill eða enginn vöxtur landsframleiðslu á Íslandi mun valda slíkri stöðnun að útilokað er að standa við skuldbindinguna sem samningurinn felur í sér. Það er ekki hagur Hollendinga eða Breta að þvinga fram samninga sem Íslendingar geta ekki staðið undir.
Að lokum hlýtur 2. minni hluti efnahags- og skattanefndir að benda á lagalega óvissu um hvort yfirleitt beri að greiða umfram getu Tryggingarsjóðs innlánseigenda og fjárfesta. 2. minni hluti setur því fyrirvara við lagalega skyldu Íslendinga til að greiða fyrir innlánstryggingar umfram þær eignir sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta býr yfir.
Alþingi, 27. júlí 2009.
Tryggvi Þór Herbertsson.
Pétur Blöndal.
Fylgiskjal IV.
Álit
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Frá 3. minni hluta efnahags- og skattanefndar.
Með bréfi dagsettu 2. júlí 2009 óskaði formaður fjárlaganefndar eftir umsögn efnahags- og skattanefndar um tilgreinda þætti málsins sem getið er um í áliti meiri hlutans. Eins og þar kemur fram er verkefni efnahags- og skattanefndar ærið enda um að ræða stærstu fjárskuldbindingu ríkissjóðs í sögu lýðveldisins.
Fulltrúar minni hlutans í nefndinni lögðu mikla áherslu á að fá góðan tíma til að fjalla um málið en því miður virðast stjórnarflokkarnir vilja keyra málið áfram í gegnum Alþingi á sem skemmstum tíma enda virðist það þjóna pólitískum hagsmunum þeirra þar sem nýjar upplýsingar berast nær daglega sem undirstrika hversu gerræðislegt það væri að samþykkja fyrirliggjandi Icesave-samninga. Að mati 3. minni hluta hefði nefndin þurft að fá óháða úttekt sérfræðinga á þeim forsendum sem stjórnvöld gefa sér hvað varðar framtíðargengi krónunnar, viðskiptajöfnuð, hagvöxt og mannfjöldaþróun svo nokkuð sé nefnt. Ekki var vilji til þess af hálfu meiri hluta nefndarinnar að fá viðurkennda óháða aðila til að gera slíka úttekt. Fjárlaganefnd verður því að taka tillit til þess í sínum störfum að óháð úttekt var ekki gerð á þeim þáttum sem efnahags- og skattanefnd átti að fjalla um. Hagfræðistofnun Háskóla Íslands hefur nú verið falið að gera úttekt á samningunum og forsendum á greiðsluþoli þjóðarbúsins sem mun þá væntanlega taka til þeirra þátta sem efnahags- og skattanefnd átti að skoða. Á undanförnum vikum hafa fjölmargir sérfræðingar hins vegar gagnrýnt forsendurnar sem eru grundvöllur útreikninga á því hvort íslenska þjóðarbúið hafi nægjanlegt greiðsluþol til að standa undir fyrirliggjandi samningi.
Í þessu máli líkt og mörgum öðrum kemur í ljós að það er framkvæmdarvaldið sem í raun stýrir Alþingi. Forystumenn ríkisstjórnarinnar hafa útskýrt áherslur sínar á fjölmörgum blaðamannafundum og þingmenn virðast aðeins hafa getað nálgast upplýsingar þar eða í ljósvakamiðlum þegar svo ber undir að árvökulir fjölmiðlar hafa komist yfir upplýsingar innan úr stjórnkerfinu. Það mál sem hér er til umfjöllunar er birtingarmynd þessa enda var það ekki fyrr en fréttastofa Ríkisútvarpsins náði hollenska hluta Icesave-samninganna í sínar hendur að Alþingi og þjóðin fengu upplýsingar um innihaldið sem stjórnvöld ætluðu sér aldrei að gera opinbert.
Ef leggja á mat á getu þjóðarbúsins til að standa undir Icesave-ábyrgðinni verður að hafa hugfast að skuldbindingin er í erlendri mynt en ekki innlendri. Æskilegast væri ef skuld okkar væri í íslenskri mynt en ekki erlendri af ástæðum sem síðar verða raktar. Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, kemur fram að Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta skuli ávallt heimilt að endurgreiða andvirði innstæðu, verðbréfa eða reiðufjár í íslenskum krónum, óháð því hvort það hefur í öndverðu verið í annarri mynt. Lögin eru sett á grundvelli tilskipunar Evrópusambandsins nr. 94/19/ EB. Ekkert hefur komið fram um að íslensk stjórnvöld hafi þrýst verulega á þetta atriði við gerð Icesave-samninganna.
Fram hefur komið á fundum nefndarinnar að íslenskt þjóðarbú er mjög skuldsett nú þegar. Of há skuldabyrði í erlendri mynt getur leitt til viðvarandi veikingar á krónunni vegna stöðugra afborgana af erlendum lánum. Þrátt fyrir að veiking krónunnar geti haft jákvæð áhrif á útflutning eins og fylgjendur frumvarpsins hafa lagt áherslu á veldur hún því að skuldir í erlendri mynt hækka og lífskjör almennings versna sem aftur eykur hættu á brottflutningi og langvarandi efnahagsörðugleikum.
Í svari samgönguráðherra á Alþingi nú nýlega við fyrirspurn um afkomu sveitarfélaga (135. mál) kom fram að skuldir sveitarfélaganna hafa stóraukist í kjölfar efnahagshrunsins og námu um síðustu áramót 445 milljörðum kr. Til viðbótar er ljóst að skuldir sveitarfélaga hafa aukist verulega á fyrstu mánuðum þessa árs. Í ljósi þess hversu fjármálaráðherra er tíðrætt um skuldir ríkissjóðs má ekki gleyma því að skuldir sveitarfélaga eru á endanum skuldir íslensks almennings. Stjórnvöld hafa því ekki horft á heildarsamhengi hlutanna þegar kemur að því að meta skuldaþol þjóðarbúsins – enda var það staðfest af aðstoðarmanni fjármálaráðherra á þingflokksfundi framsóknarmanna, eftir að búið var að skrifa undir Icesave-samningana, að verið væri að vinna að greiðsluáætlun ríkissjóðs með hliðsjón af samningunum. Sem sagt: Stjórnvöld skrifuðu undir Icesave-samningana án þess að greiðsluáætlun lægi fyrir! Að mati 3. minni hluta er þetta dæmi um óábyrg vinnubrögð stjórnvalda sem starfa í umboði íslensks almennings.
Forsendur um framtíðarhagvöxt eru vanreifaðar í frumvarpinu. Til dæmis virðast áætlanir fjármálaráðuneytisins um vöxt útflutningsatvinnuvega þjóðarinnar ekki ríma við stefnuskrá stjórnarflokkanna. Í forsendum þjóðhagsspár fjármálaráðuneytisins er gert ráð fyrir stækkun álversins í Straumsvík og uppbyggingu nýs álvers í Helguvík á sama tíma og ekki stendur til af hálfu umhverfisráðherra að viðhalda sérákvæði Íslands samkvæmt Kyoto-bókuninni. Það er því holur hljómur í áætlanagerð ríkisstjórnarinnar þegar kemur að forsendum framtíðaráætlana um uppbyggingu og hagvöxt hér á landi.
Kári Sigurðsson, lektor við Háskólann í Reykjavík, kom fyrir efnahags- og skattanefnd og hefur í ræðu og riti gert miklar athugasemdir við forsendur frumvarpsins. Í athugasemdum Kára við spá Seðlabanka Íslands segir meðal annars:
„Spá Seðlabankans um hagvöxt hlýtur að teljast mjög óraunhæf … Samkvæmt þessu mun samdráttarskeiðið á Íslandi vera svipað og í Bretlandi næstu 2 ár og síðan mun hagvöxturinn hér verða 30% meiri en í Bretlandi á næstu 7 árum. Þó Bretar búi við erfitt efnahagsástand hafa þeir ekki orðið fyrir kerfishruni líkt og gerst hefur á Íslandi. Þess ber að geta að breska ríkisstjórnin hefur verið gagnrýnd harkalega fyrir óhóflega bjartsýni í spá sinni.“
Í forsendum fjármálaráðuneytisins er gert ráð fyrir nokkurri fólksfjölgun hér á landi á næstu árum. Sú spá er í bjartsýnna lagi, sérstaklega í ljósi þess að tíu fjölskyldur hafa flutt úr landi á hverjum virkum degi frá áramótum. Í mun minni efnahagskreppu sem reið yfir frændþjóð okkar, Færeyinga, varð umtalsverður fólksflótti úr landinu og þá mest af ungu og vel menntuðu fólki. Veruleg hætta er á að þróunin verði eins hér á landi, ekki síst þegar horft er til þeirrar launa- og skattastefnu sem núverandi ríkisstjórn hefur boðað. Hætt er við að vel menntað fólk, sérstaklega ungt fólk, muni sjá meiri tækifæri annars staðar en á Íslandi með hliðsjón af þeim aðstæðum sem stefna ríkisstjórnarinnar mun búa því. Líklegt er að samþykkt frumvarpsins ýti enn frekar undir búferlaflutninga.
Mikil umræða hefur farið fram innan nefndarinnar sem utan um áhrif samþykktar frumvarpsins á lánshæfismat Íslands. Ekki er hægt að fullyrða neitt um þetta en færa má gild rök fyrir því að áhrifin verði neikvæð í ljósi þeirra byrða sem þjóðarbúið þarf að bera samkvæmt Icesave-samningunum, byrða sem enginn veit hversu íþyngjandi verða á endanum. Mikil skuldabyrði þjóðarbúsins getur torveldað endurfjármögnun hvort sem í hlut á ríki, sveitarfélög eða opinber fyrirtæki. Ef erlendir lánveitendur telja áhættusamt að lána þeim fé má gera ráð fyrir að hækkun vaxtakjara endurspegli það.
Ýmsir viðmælendur nefndarinnar hafa bent á að ekki sé ósennilegt að endurheimtur af eignum Landsbankans og þróun hagvaxtar verði lakari en forsendur frumvarpsins og spá Seðlabanka Íslands gera ráð fyrir. Endurskoðunarákvæði Icesave-samninganna um heimild íslenska ríkisins til að óska viðræðna ef skuldabyrði þjóðarbúsins verður óviðráðanleg er veikt og veitir litla vernd gegn kröfum viðsemjendanna um fullar efndir. Ef marka má söguna er líklegast að niðurstaða viðræðna um að fá samningunum breytt yrði lánalenging fremur en niðurfelling skulda. Þannig mun Ísland festast til áratuga í vítahring skulda í erlendri mynt sem þýðir að það mun taka landið áratugi að byggja upp velferðarsamfélag sem er samkeppnishæft við nágrannalöndin.
Á þessum forsendum telur 3. minni hluti efnahags- og skattanefndar það óverjandi að samþykkja fyrirliggjandi ábyrgð íslenska ríkisins á Icesave-samningum. Jafnframt er dregið í efa að sérstakir fyrirvarar af hálfu Alþingis séu nægjanlegir og betra sé að ganga hreint til verks: hafna fyrirliggjandi samningi og ganga á ný til viðræðna.
Alþingi, 27. júlí 2009.
Birkir Jón Jónsson.
Fylgiskjal V.
Álit
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Frá meiri hluta utanríkismálanefndar.
Í frumvarpinu er lagt til að fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, verði heimilað að veita Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta ríkisábyrgð vegna lána sjóðsins hjá breska og hollenska ríkinu samkvæmt samningum, dags. 5. júní 2009, til að standa straum af lágmarksgreiðslum, sbr. 10. gr. laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999, til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi og Hollandi. Ábyrgðin tekur til höfuðstóls lánsins eins og hann mun standa að sjö árum liðnum frá undirritun samningsins, 5. júní 2016, auk vaxta af lánsfjárhæðinni.
Frumvarpið er á forræði fjárlaganefndar en utanríkismálanefnd hefur fjallað um þá þætti frumvarpsins sem eru á málefnasviði hennar, sbr. bréf formanns fjárlaganefndar frá 2. júlí sl. Í bréfinu var óskað umsagnar utanríkismálanefndar um eftirfarandi þætti: Regluverk EES í ljósi samninganna; samskipti við Breta, Hollendinga, Norðurlönd og Evrópusambandið (ESB); samskipti við aðrar þjóðir og þjóðarétt; aðdraganda samninganna; og mat á afleiðingum þess í alþjóðasamskiptum Íslands og að þjóðarétti ef Alþingi staðfestir ábyrgðina eða neitar að veita hana.
Utanríkismálanefnd hefur fjallað um málið á 11 fundum og fengið á sinn fund alls 26 gesti frá ráðuneytum, stofnunum, háskólum og félagasamtökum. Þessir gestir voru Össur Skarphéðinsson utanríkisráðherra; Svavar Gestsson, Indriði H. Þorláksson og Páll Þórhallsson úr samninganefnd Íslands um Icesave-samningana; Benedikt Jónsson ráðuneytisstjóri, Sverrir Haukur Gunnlaugsson sendiherra, Einar Gunnarsson, Kristján Guy Burgess og Sesselja Sigurðardóttir frá utanríkisráðuneytinu; Svein Harald Øygard seðlabankastjóri, Jón Sigurgeirsson, Sigríður Logadóttir og Sigurður Thoroddsen frá Seðlabanka Íslands; Franek Rozwadowski frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum; Björg Thorarensen og Elvira Mendez-Pinedo frá lagadeild HÍ; Pétur Dam Leifsson frá lagadeild Háskóla Íslands; Lárus Blöndal hrl., Jakob Möller hrl. og Hjörtur Torfason hrl.; Silja Bára Ómarsdóttir frá Alþjóðamálastofnun HÍ og Agnar Helgason, Eiríkur Svavarsson, Magnús Árni Skúlason, Ólafur Elíasson og Ragnar Ólafsson frá Indefence-hópnum.
Þá hefur utanríkismálanefnd kynnt sér fjölmörg gögn sem tengjast málinu, jafnt þau gögn sem stjórnvöld hafa gert opinber og þau sem enn eru bundin trúnaðarskyldu, auk gagna sem nefndin hefur aflað sér frá öðrum aðilum.
Lagaleg staða íslenskra stjórnvalda og aðdragandi samnings.
Eins og fram kemur í athugasemdum við frumvarpið höfðu íslensk stjórnvöld ítrekað nokkrum sinnum í aðdraganda bankahrunsins að þau mundu standa við skuldbindingar samkvæmt tilskipun 94/19/EB og að yfirvöld mundu styðja Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta til þess ef þörf krefði. Í því sambandi má nefna bréf viðskiptaráðuneytis til breska fjármálaráðuneytisins, dags. 20. ágúst og 5. október 2008. Mikilvægt er að hafa í huga að yfirlýsingarnar voru gefnar áður en fyrir lá að allir stóru íslensku bankarnir lentu í greiðsluerfiðleikum. Þegar bankarnir féllu allir nokkurn veginn samtímis vöknuðu því spurningar um hvort, og þá hvernig, evrópskum tryggingarkerfum innstæðna væri ætlað að taka á slíkri stöðu.
Íslensk stjórnvöld töldu ljóst að forsendur tilskipunarinnar væru hrun einstakra banka en ekki almennt kerfishrun. Því væri vafi á því hvort tilskipunin ætti við með sama hætti í slíkum tilvikum og nauðsynlegt væri að fá úr því skorið með lögformlegum hætti fyrir dómstóli eða gerðardómi hvort íslenska ríkinu bæri að ábyrgjast greiðslur til innlánseigenda ef þær færu fram úr því sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta gæti staðið undir af inngreiðslum í sjóðinn.
Þessari afstöðu hefur verið haldið skýrt til haga í öllum viðræðum við stjórnvöld viðkomandi ríkja eftir að bankarnir féllu. Þessari túlkun tilskipunarinnar var alfarið hafnað, ekki einungis af þeim ríkjum sem hlut eiga að máli heldur öllum ESB-ríkjunum og Noregi að auki. Hugmyndir um að úr þessu ágreiningsefni yrði skorið af hlutlausum úrskurðaraðila eða dómstóli náðu ekki fram að ganga.
Jafnframt því sem lagatúlkun stjórnvalda var haldið fram árituðu íslensk stjórnvöld engu síður samkomulag ( e. Memorandum of Understanding) við Hollendinga 11. október 2008 um lánaskilmála fyrir útgreiðslu lágmarksinnstæðutrygginga til hollenskra innstæðueigenda. Á fundi fjármálaráðherra og ráðherra efnahagsmála ESB (ECOFIN) 4. nóvember 2008 var gert samkomulag um að leggja málið í gerðardóm, skipaðan fulltrúum ESB, EFTA (íslenskur fulltrúi) og Seðlabanka Evrópu. Íslensk stjórnvöld sögðu sig frá gerðardóminum 7. nóvember vegna þess að umboð dómsins, skammur vinnutími og bindandi niðurstaða voru ekki ásættanleg að þeirra mati. Fulltrúar gerðardómsins, aðrir en fulltrúi Íslands, komu engu síður saman og gáfu samdóma álit eftir rúmlega sólarhringsskoðun um að íslenska ríkinu bæri að ábyrgjast greiðslu lágmarkstrygginga samkvæmt tilskipuninni dygðu eignir Tryggingarsjóðs innstæðueigenda ekki til.
Þegar ljóst var að engar undirtektir hlutust við að leggja málið fyrir dómstól eða annars konar úrskurðaraðila sem íslensk stjórnvöld gátu sætt sig við og ágreiningurinn var farinn að hafa áhrif á stuðning við efnahagsáætlun ríkisstjórnarinnar og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins ákváðu íslensk stjórnvöld að leita pólitískrar lausnar á málinu. Samkomulag um svokölluð umsamin viðmið náðist 14. nóvember 2008. Eins og segir í athugasemdum við frumvarpið fólu viðmiðin í sér í fyrsta lagi að íslensk stjórnvöld viðurkenndu að tilskipun 94/19/EB gilti á Íslandi með sama hætti og í aðildarríkjum ESB en jafnframt og í öðru lagi var lögð áhersla á að samningsaðilar mundu taka tillit til „hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt“. Þá var þess getið að samkomulagið greiddi fyrir skjótri niðurstöðu samningaviðræðna Íslands við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Til að tryggja að þetta gengi eftir var í þriðja lagi lögð sérstök áhersla á að stofnanir ESB og EES tækju áfram þátt í samningaferlinu sem færi fram í samráði við þær.
Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu reyndust hin umsömdu viðmið ekki nægjanleg til þess að greiða fyrir afgreiðslu á efnahagsáætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Daginn eftir að viðmiðin voru samþykkt, 15. nóvember 2008, var því hert sérstaklega á orðalagi 9. gr. viljayfirlýsingar íslenskra stjórnvalda til framkvæmdastjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sem kveður á um að Ísland standi við skuldbindingar sínar á grundvelli innstæðutryggingakerfisins. Þáverandi fjármálaráðherra og seðlabankastjóri undirrituðu eftirfarandi viðbót við viljayfirlýsinguna:
„Ísland hefur heitið því að virða skuldbindingar á grundvelli innstæðutryggingakerfisins gagnvart öllum tryggðum innlánshöfum. Þetta byggist á þeim skilningi að unnt verði að forfjármagna þessar kröfur fyrir tilstyrk viðkomandi erlendra ríkja og að jafnt Ísland sem þessi ríki séu staðráðin í að efna til viðræðna á næstu dögum með það að markmiði að ná samkomulagi um nánari skilmála vegna þessarar forfjármögnunar.“
Hinn 5. desember samþykkti Alþingi síðan þingsályktun þar sem ríkisstjórninni var falið að ganga til samninga við Breta og Hollendinga um lausn Icesave-deilunnar á grundvelli hinna sameiginlegu viðmiða.
Yfirlýsingar íslenskra stjórnvalda fyrir og eftir bankahrunið um að styðja við tryggingarsjóð innstæðueigenda og samkomulagið við Hollendinga frá 11. október hafa að mati meiri hluta nefndarinnar ekki sjálfstætt þjóðréttarlegt gildi enda er ekki heimilt að veita ríkisábyrgð eða skuldbinda ríkið nema með ákvörðun Alþingis skv. 40. gr. stjórnarskrárinnar. Því ber að líta á yfirlýsingar og fyrrnefnt samkomulag við Hollendinga sem viljayfirlýsingar sem ekki eru formlega bindandi. Í samkomulaginu við Hollendinga sem kvað á um gerð formlegs lánasamnings voru þó engir fyrirvarar um að slíkur lánssamningur væri háður samþykki Alþingis. Þrátt fyrir að yfirlýsingarnar og samkomulagið hafi ekki verið bindandi er ljóst að þeim var haldið stíft fram af viðsemjendum okkar. Samkomulagið hafði mikil áhrif á samningaviðræðurnar og taldi samninganefndin það þrengja verulega svigrúm sitt.
Með hinum umsömdu viðmiðum frá 14. nóvember og viðbót við yfirlýsingu til framkvæmdastjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 15. nóvember má segja að ágreiningi um túlkun tilskipunarinnar hafi á vissan hátt verið ýtt til hliðar um sinn á meðan íslensk stjórnvöld leituðu pólitískrar lausnar á deilunni án þess þó að með því væru stjórnvöld á nokkurn hátt að gefa eftir í afstöðu sinni og lagatúlkun. Þeim sjónarmiðum hefur einnig verið haldið á lofti að íslensk stjórnvöld hafi ekki afsalað sér rétti til að láta reyna á lagalegar skyldur Íslands í þessu efni.
Lagaleg staða samninganna.
Utanríkismálanefnd hefur kynnt sér sérstaklega lagalega stöðu þeirra lánasamninga sem fyrir liggja milli Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi og breska og hollenska ríkisins en frumvarpið kveður á um ríkisábyrgð á þeim.
Samningarnir eru einkaréttarlegir og hafa því ekki þjóðréttarlega stöðu. Eins og áður greinir héldu íslensk stjórnvöld fram þeirri afstöðu sinni að lögfræðilegur vafi léki á gildi tilskipunar 94/19/EB við kerfishrun þótt samtímis væri leitað pólitískrar lausnar Icesave-deilunnar með samningum. Í samningunum eru hefðbundin ákvæði lánasamninga um lög, lögsögu og takmörkun á friðhelgisréttindum. Ensk lög gilda um samningana og lúta þeir lögsögu enskra dómstóla. Fallið er frá friðhelgisréttindum en samkvæmt upplýsingum sem nefndin hefur aflað sér er venja að slíkt sé gert í lánasamningum ríkja til þess að friðhelgisréttindi standi ekki í vegi fyrir dómstólameðferð á ágreiningi um túlkun samninganna eða fullnustu á grundvelli dómsniðurstöðu komi til þess. Með friðhelgi er vísað til þeirrar stöðu sem ríki nýtur að þjóðarétti innan lögsögu annarra ríkja og hefur ákvæðið því ekki þýðingu innan lands. Möguleg fullnusta á grundvelli dómsniðurstöðu í eignum íslenska ríkisins á Íslandi lýtur því íslenskum réttarfarsreglum að öllu leyti. Fyrir liggur að eftir að samningsgerð lauk hafa samningamenn Bretlands og Hollands staðfest að í báðum löndum gildi friðhelgisréttindi á grundvelli Vínarsamningsins um stjórnmálasamband ríkja óháð takmörkun á friðhelgisréttindum í samningunum. Jafnframt hefur aðalsamningamaður Bretlands staðfest að friðhelgisafsalið nái ekki til Seðlabanka Íslands enda séu seðlabankar sjálfstæðir lögaðilar og njóti sérstakrar friðhelgi samkvæmt breskum lögum, State Immunity Act (SIA). Friðhelgi Seðlabanka Íslands kemur enn fremur skýrt fram í lögfræðiálitum sem nefndin hefur kynnt sér en samkvæmt SIA eru seðlabankar og eigur þeirra í breskri lögsögu friðhelgar. Við vinnu nefndarinnar komu fram ólík sjónarmið um það hvort unnt væri að ganga að auðlindum þjóðarinnar og öðrum samfélagslegum eignum komi til vanefnda Íslands á samningunum en rétt er að undirstrika að ábyrgð ríkisins gildir frá 5. júní 2016 og verður ekki séð að hægt sé yfirleitt að ganga að nokkrum eignum ríkisins fyrir þann tíma. Meiri hluti nefndarinnar telur brýnt að við endanlega afgreiðslu málsins verði sá skilningur Íslendinga skilmerkilega áréttaður að slíkar eignir standi ekki til fullnustu skuldbindingum landsins samkvæmt samningunum.
Endurskoðunarákvæði samninganna.
Sérstakt endurskoðunarákvæði er að finna í samningunum þar sem kveðið er á um rétt Íslands til að óska formlega eftir viðræðum um endurskoðun á lánaskilmálum hafi skuldaþoli Íslands hrakað til muna frá mati Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 19. nóvember sl. Hin umsömdu viðmið frá 14. nóvember sl. sem getið er að framan og skyldu vera grundvöllur samkomulags eru ekki nefnd í samningunum sjálfum en 2. gr. þeirra kveður á um að taka skuli tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og gera landinu kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt. Þess ber þó að geta að í þeim viðmiðum kemur hvorki fram hver eigi að meta hinar erfiðu og fordæmislausu aðstæður né hver viðmiðin í endurreisn fjármála- og efnahagskerfisins séu í reynd. Einnig ber að nefna að ákvæði um endurskoðun vegna þess að aðstæður hafi breyst lántakanda verulega í óhag eru óalgeng í alþjóðlegum lánasamningum eftir því sem nefndin kemst næst. Meiri hlutinn bendir þó á að endurskoðunarákvæðið er veikt að því leyti að það veitir einungis rétt til að kalla gagnaðila saman til formlegs fundar þar sem „staðan [er] rædd og íhugað hvort, og þá hvernig, breyta skuli samningi þessum til að hann endurspegli þá breytingu á aðstæðum sem um er að ræða“. Ef til þess kæmi að greiðslugetu Íslendinga hrakaði og stjórnvöld færu fram á endurskoðun er Bretum og Hollendingum því í raun veitt sjálfdæmi um hvort þeir komi til móts við íslensk stjórnvöld. Meiri hlutinn telur að þar sem samningar þessir og endurreisn íslensks efnahagslífs á næstu árum er háð fjölmörgum óvissuþáttum sé afar brýnt að fjárlaganefnd kanni til þrautar hvort setja megi einhverja þá fyrirvara við samþykkt ríkisábyrgðar á samningana sem tryggi Íslendingum skýlausan rétt til endurskoðunar ef skuldaþoli þjóðarbúsins hrakar og skuldbindi Breta og Hollendinga til þess að koma til móts við íslensk stjórnvöld ef slíkar aðstæður koma upp. Hið sama á við ef aðrar mikilvægar forsendur samninganna bresta, svo sem að því er lýtur að endurheimtuhlutfalli eigna Landsbanka Íslands eða endurskoðun hins evrópska innstæðutryggingakerfis.
Valkostur við samningana.
Á fundum nefndarinnar var sérstaklega fjallað um afleiðingar þess að Alþingi felldi frumvarpið í atkvæðagreiðslu og hafnaði þar með ríkisábyrgð á lánasamningana. Eins og fram kom í nefndaráliti þáverandi meiri hluta utanríkismálanefndar um þingsályktunartillögu um umboð til samninga til handa ríkisstjórninni frá 5. desember sl. var sú hætta álitin fyrir hendi að tækist ekki að finna lausn á Icesave-deilunni kynni það að setja aðild Íslands að EES- samninginn í uppnám auk þess sem lausn væri forsenda aðkomu Norðurlanda að efnahagsáætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins:
„Þess má geta að á meðan ágreiningur aðila um þetta efni var óleystur var sú hætta fyrir hendi að Evrópusambandsríkin gripu til aðgerða gagnvart Íslandi sem settu EES-samninginn að hluta eða í heild í hættu. Þá var ljóst að Norðurlöndin voru sammála um að nauðsynlegt væri að Ísland semdi um lausn á þessu máli, til að þau gætu séð sér fært að taka þátt í fjárhagslegri fyrirgreiðslu í tengslum við efnahagsáætlun ríkisstjórnarinnar og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Sama gilti um afstöðu annarra ríkja sem Ísland leitaði fyrirgreiðslu hjá.“ (Sjá þskj. 263, 177. mál 136. löggjafarþings.)
Það er mat meiri hluta nefndarinnar að úrlausn málsins sé ekki síður brýn nú og að hætt sé við að alþjóðlegri einangrun Íslands linni mun síðar ef samningar nást ekki. Fyrir þjóð sem byggir velferð sína á greiðum útflutningsviðskiptum og nánu samstarfi við grannþjóðir er slíkt ekki valkostur.
Ein af forsendum efnahagsáætlunar Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins er að Ísland standi við skuldbindingar sínar gagnvart Icesave-reikningunum. Eins og fram kom hér að framan var hnykkt sérstaklega á þeirri ábyrgð með viðbót við orðalag 9. gr. viljayfirlýsingar íslenskra stjórnvalda til framkvæmdastjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins 15. nóvember sl. til að tryggja afgreiðslu efnahagsáætlunarinnar hjá sjóðnum.
Efnahagsáætlun Íslands og Alþjóðgjaldeyrissjóðsins er endurskoðuð ársfjórðungslega og er útborgun lána sjóðsins háð slíkri endurskoðun. Ef ekki er staðið við þá skuldbindingu sem framangreind 9. gr. viljayfirlýsingarinnar kveður á um er næsta víst að endurskoðun tefjist eða verði stöðvuð. Þar að auki má ekki vanmeta sterka stöðu Bretlands og Hollands í framkvæmdastjórn Alþjóðagjaldeyrissjóðsins þar sem endurskoðun efnahagsáætlunarinnar er formlega afgreidd. Meiri hlutinn gagnrýnir harðlega hvernig ríkin tvö hafa að því er virðist nýtt sér stöðu sína í framkvæmdastjórninni til þess að tengja aðstoð við Ísland lausn Icesave- deilunnar og telur framgöngu þeirra dæmi um hvernig sterk ríki geta misnotað aðstöðu sinna innan alþjóðastofnana gagnvart smærri ríkjum. Hið sama á við um beitingu hryðjuverkalaganna sem var óafsakanlegt framferði af hálfu breskra stjórnvalda í Íslands garð. Því miður er það ljóst að þessi pólitíska tenging er til staðar sem ein af forsendum efnahagsáætlunar Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
Lán Norðurlandanna til Íslands sem gengið var frá 1. júlí sl. eru einnig hluti af efnahagsáætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og þau eru líka háð lausn Icesave-deilunnar. Í bréfi samningamanna Norðurlandanna til aðalsamningamanns Íslands, dags. 15. maí sl., kemur skýrt fram að lausn deilunnar er eitt fimm skilyrða fyrir lánveitingu grannþjóða okkar. Enn fremur er kveðið á um þetta skilyrði í greinargerð sænsku ríkisstjórnarinnar um lánafyrirgreiðsluna til Íslands sem lögð var fyrir sænska þingið 2. júlí sl. Á móti hefur verið bent á að yfirlýsingar norrænna ráðamanna um tengsl lánafyrirgreiðslu Norðurlanda og Icesave- deilunnar eru nokkuð misvísandi. Meiri hlutinn harmar að vinaþjóðir á öðrum Norðurlöndum hafi tengt lánafyrirgreiðslu sína við lausn Icesave-deilunnar. Engu síður virðist ljóst að þar eru bein tengsl þar sem útborgun norrænu lánanna er háð ársfjórðungslegri endurskoðun efnahagsáætlunarinnar sem að framan er getið og þar með því að framkvæmdastjórn Alþjóðagjaldeyrissjóðsins telji að Íslendingar standi við 9. gr. viljayfirlýsingar sinnar sem áður er nefnd.
Það eykur enn á óvissuna um fyrirliggjandi endurskoðun efnahagsáætlunar Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins að hún er háð því að áætlunin sé fullfjármögnuð. Ef svo færi að lausn Icesave-málsins tefðist og framkvæmdastjórn Alþjóðagjaldeyrissjóðsins kysi að líta svo á að slík töf gengi ekki gegn fyrrgreindri 9. gr. gæti engu síður farið svo að endurskoðun yrði synjað ef lán Norðurlandanna verða ekki afgreidd vegna tafar á lausn Icesave-málsins. Það er vegna þess að lán Norðurlandanna eru stór hluti af fjármögnun efnahagsáætlunarinnar og ein af skilgreindum forsendum endurskoðunar samkvæmt þeim upplýsingum sem nefndin hefur aflað sér er að efnahagsáætlunin teljist fullfjármögnuð.
Niðurlag.
Meiri hlutinn telur ljóst að viðunandi samningar um Icesave-málið séu forsenda þess að halda áfram endurreisnarstarfi íslensks efnahagslífs af fullum krafti enda liggur fyrir af framansögðu að lánafyrirgreiðsla Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og Norðurlandanna er háð því að samningar takist. Þá er ljóst að verði deilan ekki sett niður kann það að hafa alvarleg áhrif á þátttöku Íslands í EES og þar með viðskiptahagsmuni landsins gagnvart helstu viðskiptalöndum. Meiri hlutinn getur ekki mælt með því að þeim hagsmunum verði teflt í tvísýnu við þær aðstæður sem nú eru í íslensku efnahagslífi enda gæti það haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir endurreisn þess. Jafnvel þótt samningnum verði hafnað með skýrum skilaboðum um að ekki sé horfið frá því að leita pólitískrar lausnar og lýst sé vilja til þess að setjast að samningaborðinu að nýju telur meiri hlutinn að óvissuástand geti skapast sem valda muni miklum töfum á endurreisnarstarfi efnahagslífsins. Slíkt óvissuástand getur jafnframt skapað alvarlegar hindranir gagnvart Íslandi í því alþjóðlega samstarfi sem er landi og þjóð nauðsynlegt til að vinna sig út úr yfirstandandi efnahagsþrengingum.
Alþingi, 22. júlí 2009.
Árni Þór Sigurðsson,
form.,
Valgerður Bjarnadóttir,
Þórunn Sveinbjarnardóttir,
Helgi Hjörvar,
Álfheiður Ingadóttir.
Fylgiskjal VI.
Álit
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Frá 1. minni hluta utanríkismálanefndar.
Fulltrúi Borgarahreyfingarinnar í utanríkismálanefnd gagnrýnir harðlega vinnubrögðin í nefndinni er lúta að Icesave-samkomulaginu. Það er skrumskæling á lýðræðinu að taka ekki tillit til og hunsa gagnrýni fjölmargra sérfróðra gesta nefndarinnar varðandi málið sem og annarra sem hafa tjáð sig um það. Þessi vinnubrögð kasta rýrð á fagmennsku þeirra sem eru á öndverðum meiði við þá sem mæra samninginn og segja hann með öllu hættulausan.
Þá gagnrýnir Borgarahreyfingin að ekki fáist leyfi til að kalla til fleiri gesti er varða málið, en daglega koma fram nýjar upplýsingar sem gætu gefið nefndinni heildstæðari mynd af áhrifum þess að samþykkja samninginn í óbreyttri mynd.
Það yrði þinginu til sóma að gefa Icesave-málinu nauðsynlegan tíma þó ekki væri til annars en að hrekja þau varnaðarorð sem um samninginn hafa fallið. Hins vegar er greinilegt að nefndarfundirnir hafa einungis verið settir upp sem leikrit um fyrirframákveðna atburðarás. Keyra skal þetta mál í gegn sama hve alvarleg gagnrýnin er. Erfitt er að skilja hvað vakir nákvæmlega fyrir meiri hluta nefndarinnar með þessari leiksýningu, en álit hans getur valdið þjóðinni stórtjóni ef einhver skyldi álpast til að þýða það og afhenda Bretum.
Utanríkismálanefnd hunsar nánast með öllu í áliti sínu um Icesave þá gagnrýni fjölmargra gesta nefndarinnar að í samningnum séu stórhættuleg ákvæði og gallar, sér í lagi þeim breska, sem óvefengjanlega geta kostað þjóðina himinháar upphæðir ef ekki eru tekin af öll tvímæli um þessa gagnrýni. Utanríkismálanefnd hefur ekki tekist það og ef eitthvað er þá bætast við stöðugt fleiri sem gagnrýna þessa áhættuþætti samningsins.
Þessi vinnubrögð eru óviðunandi því að samningurinn um Icesave-skuldbindingarnar er eitt stærsta mál sem Alþingi hefur fjallað um. Það að gefa út ríkisábyrgð á gjaldfallna skuld væri einsdæmi. Nefndin hefur ekki fengið nema örfáar vikur til að fjalla um Iceasave, enn heyrist af gögnum sem eiga eftir að koma fram sem og nauðsynlegum útreikningum um raunverulega skuldastöðu þjóðarinnar. Það er því enn ekki ljóst hvort við getum yfirhöfuð staðið við þessar skuldbindingar. Það er mat Borgarahreyfingarinnar að það auki ekki á trúverðugleika okkar erlendis að gangast við skuld sem vitað er að þjóðin getur ekki greitt. Því er næsta víst að reyna mun á þau ákvæði samningsins sem hlotið hafa hve mesta gagnrýni.
Borgarahreyfingin hefur lýst því yfir að hún muni ekki gera atlögu að ríkisstjórninni verði Icesave-samkomulagið fellt á þinginu. Þetta er mál sem verður að taka ofar pólitíkinni og leysa af skynsemi og yfirvegun og finna þverpólitíska sátt um. Álit meiri hlutans tekur í engu tillit til þeirrar gagnrýni sem hefur komið fram á fundum nefndarinnar frá gjörvöllum minni hlutanum og því er útilokað fyrir okkur að styðja álitið.
Það er álit 1. minni hlutans að nauðsynlegt sé að fresta þessu máli fram á haust, skipa beri þverpólitíska sérnefnd um málið inni á þingi sem skili af sér áliti í haust. Skýra þarf vel fyrir hlutaðeigendum forsendur og nauðsyn þessarar frestunar og setja nú þegar saman hóp sem mun sjá um að kynna málið erlendis og ráða til þessa verkefnis sérfræðinga í almannatengslum hérlendis sem erlendis til að takmarka skaðann, ef einhver verður, ef þessu verður frestað. Ljóst er að þau tengsl sem reynt var að benda á varðandi Icesave og ESB eru til staðar og styður álit meiri hlutans þá gagnrýni okkar. Hræðsluáróðurinn í áliti meiri hlutans er slíkur að ætla mætti að við værum betur sett undir Danakonungi með ormamjöl og einokun.
Langheiðarlegast væri að láta Breta og Hollendinga vita að það sé ekki vilji til að skrifa undir ríkisábyrgð án þess að koma með alvöruskilyðri um breytingar á samningnum. Fyrir nefndinni hefur verið sagt að það eitt og sér muni fella samninginn. Á sama tíma er ljóst að samningurinn verður felldur á þinginu ef engin alvöruákvæði um breytingar verða gerð. Því væri best að láta Breta og Hollendinga vita af þessu nú þegar og setja strax saman faglega samninganefnd ástamt því að kalla til almannatengslafyrirtæki í Bretlandi og Hollandi og undirbúa hvernig við ætlum að útskýra fyrir umheiminum okkar hlið á málinu. Það er alveg furðulegt þegar því er haldið fram að með því að fella samninginn í þeirri ómögulegu mynd sem hann er nú séum við að segja umheiminum að við ætlum okkur ekki að axla ábyrgð á þessu máli.
Borgarahreyfingin skorar enn og aftur á ríkisstjórnina að gefa þingmönnum þann tíma sem þeir óska eftir til að ná sátt um þetta mál, til að eyða vafaatriðum og koma með heilsteyptar tillögur að úrbótum ef þörf er á eftir að hafa farið vandlega yfir málið.
Jafnframt er mikilvægt að tekið sé tillit til þess og sett með skýrum hætti fram að þeir sem efndu til þessara skulda eigi á endanum að borga þetta skuldabréf en ekki almenningur í landinu.
Alþingi, 23. júlí 2009.
Birgitta Jónsdóttir.
Fylgiskjal VII.
Álit
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Frá 2. minni hluta utanríkismálanefndar.
Um lagalegan ágreining varðandi Icesave-reikningana.
Í kjölfar bankahrunsins hér á landi í byrjun október 2008 sneru ríki innan Evrópusambandsins þar sem íslenskir bankar höfðu rekið útibú sér til íslenskra stjórnvalda í því skyni að kanna með hvaða hætti þau hygðust tryggja að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta stæði við þær skuldbindingar sem felast í tilskipun 94/19/EB. Tilskipunin kveður á um lágmarksgreiðslur til innstæðueigenda fjármálastofnana sem lenda í greiðsluerfiðleikum og var innleidd hér á landi með lögum nr. 98/1999. Helstu skuldbindingarnar tengdust svokölluðum Icesave-reikningum Landsbanka Íslands í Bretlandi og Hollandi.
Fyrir liggur að í aðdraganda bankahrunsins höfðu íslensk stjórnvöld ítrekað nokkrum sinnum við bresk stjórnvöld að þau mundu standa við skuldbindingar samkvæmt tilskipuninni og að yfirvöld mundu styðja við Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta til þess ef þörf krefði. Yfirlýsingarnar voru gefnar áður en fyrir lá að allir stóru íslensku bankarnir lentu í greiðsluerfiðleikum. Þegar bankarnir féllu vöknuðu því eðlilega spurningar um hvort, og þá hvernig, evrópskum tryggingarkerfum innstæðna væri ætlað að bregðast við slíkum aðstæðum.
Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu töldu íslensk stjórnvöld frá upphafi ljóst að forsendur tilskipunarinnar væru hrun einstakra banka en ekki almennt kerfishrun. Því væri vafi á því hvort tilskipunin ætti við með sama hætti í slíkum tilvikum og nauðsynlegt að fá úr því skorið með lögformlegum hætti fyrir dómstóli eða gerðardómi hvort íslenska ríkinu bæri að ábyrgjast greiðslur til innlánseigenda ef þær færu fram úr því sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta gæti staðið undir af inngreiðslum í sjóðinn.
Hvergi er kveðið á um ríkisábyrgð á greiðslum úr innstæðutryggingarkerfi Evrópu samkvæmt tilskipuninni. 2. minni hluti telur ljóst af fyrirspurnum breskra stjórnvalda til viðskiptaráðuneytisins í aðdraganda hrunsins, um hugsanlegan stuðning ríkisins við Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta ef sjóðurinn réði ekki við útgreiðslur lágmarkstrygginga, að bresk stjórnvöld hafi ekki talið sig geta gengið að slíkri ríkisábyrgð sem vísri samkvæmt tilskipuninni. Með öðrum orðum undirstrikar eftirgrennslan breskra stjórnvalda greinilega hina lagalegu óvissu. Ef bresk stjórnvöld hefðu gengið út frá því sem gefnu að ríkisábyrgð fælist á einhvern hátt í innleiðingu tilskipunarinnar hefði slík eftirgrennslan gagnvart íslenskum stjórnvöldum verið óþörf. Svör íslenskra stjórnvalda gengu heldur aldrei lengra en svo að sagt var að íslensk stjórnvöld mundu styðja sjóðinn í samræmi við getu sína og lagalegar skuldbindingar.
Eftir bankahrunið héldu íslensk stjórnvöld skoðun sinni um lagaóvissu í málinu skýrt til haga í öllum viðræðum við stjórnvöld viðkomandi ríkja eftir að bankarnir féllu. Hinni lagalegu óvissu sem ríkir um málið hefur verið gerð góð skil, m.a. í greinum Stefáns Más Stefánssonar lagaprófessors og Lárusar Blöndals hrl., auk álita fjölda aðila innlendra sem erlendra aðila, nú síðast frá bresku lögmannsstofunni Mischon de Reya. Lagatúlkun íslenskra stjórnvalda hefur hins vegar verið alfarið hafnað, ekki einungis af þeim ríkjum sem hlut eiga að máli heldur öllum ESB-ríkjunum og Noregi að auki. Varðandi afstöðu annarra Evrópuríkja til deilu Íslendinga við Breta og Hollendinga vegna Icesave-reikninganna fyrst eftir hrunið er rétt að geta þess að íslenskir bankar voru starfandi í fleiri ríkjum og um skeið var uppi óvissa um hvort krefja þyrfti íslenska innlánstryggingarsjóðinn um lágmarksgreiðslur vegna þeirra. Það liggur því í augum uppi að hin ríkin höfðu beina hagsmuni af því að standa með Bretum og Hollendingum og hafna lagatúlkun íslenskra stjórnvalda til að tryggja hagsmuni innstæðueigenda sinna.
Fyrir liggur að tillögum íslenskra stjórnvalda um að úr hinni lagalegu óvissu yrði skorið af hlutlausum úrskurðaraðila eða dómstóli var alfarið hafnað. Það var m.a. gert með þeim rökum að lagatúlkun Íslands um takmörkun ábyrgðar á innstæðum við eignir tryggingarsjóða væri til þess fallin að grafa undan, og jafnvel kollvarpa, trausti á fjármálamörkuðum Evrópu eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu. Eins og viðraði á fjármálamörkuðum síðastliðið haust höfðu öll ríkin hagsmuni af því að leggjast gegn málstað íslenskra stjórnvalda. Þeir hagsmunir voru einir og sér næg ástæða til þess að leggjast gegn lagatúlkun íslenskra stjórnvalda án þess að frekari lagaleg rök kæmu þar til.
Jafnframt því að íslensk stjórnvöld héldu lagalegri stöðu sinni á lofti í kjölfar hrunsins gáfu þau út yfirlýsingar um að þau mundu styðja við Tryggingarsjóð innstæðueigenda og standa við allar skuldbindingar sínar sem voru, og eru enn í dag, háðar lagalegri óvissu. Rétt er að halda því til haga að í yfirlýsingum íslenskra stjórnvalda um að styðja við innstæðutryggingarsjóðinn bæði fyrir og eftir bankahrunið var aldrei minnst á ríkisábyrgð fyrir allri lágmarkstryggingunni. Þar að auki eru slíkar yfirlýsingar ekki bindandi að þjóðarétti heldur ber að líta á þær sem viljayfirlýsingar.
Íslensk stjórnvöld árituðu minnisblað með Hollendingum hinn 11. október við afar erfiðar og viðkvæmar aðstæður um gerð lánasamnings vegna útgreiðslu á lágmarkstryggingu til hollenskra innstæðueigenda. Óumdeilt er sömuleiðis að það minnisblað var ekki skuldbindandi að þjóðarétti enda er skv. 40. gr. stjórnarskrárinnar óheimilt að veita ríkisábyrgð eða skuldbinda ríkið án samþykkis Alþingis.
Á fundi fjármálaráðherra og ráðherra efnahagsmála ESB (ECOFIN) hinn 4. nóvember 2008 var gerð tilraun til þess að leggja málið fyrir dómstól eða þriðja aðila til að úrskurða um lagaóvissuna. Ákveðið var að leggja málið í gerðardóm, skipaðan fulltrúum ESB, íslenskum fulltrúa EFTA og fulltrúa Seðlabanka Evrópu. Skömmu síðar var ljóst á verklagi og flýti á störfum gerðardómsins að aðilar hans aðrir en fulltrúi Íslands voru fyrir fram búnir að gefa sér niðurstöðu og að enginn raunverulegur vilji stóð til þess að fara með opnum huga yfir hina lagalegu stöðu. Í ljósi þess sögðu íslensk stjórnvöld sig frá gerðardómnum 7. nóvember.
Hin umsömdu viðmið og samningsumboð Alþingis.
Þegar engar undirtektir hlutust við að leggja málið fyrir dómstól eða annars konar úrskurðaraðila sem íslensk stjórnvöld gátu sætt sig við, og augljóst var orðið að málið stóð í vegi fyrir fyrirgreiðslu alþjóðasamfélagsins til efnahagslegs endurreisnarstarfs hérlendis, ákváðu íslensk stjórnvöld að leita pólitískrar lausnar á málinu. Fyrir milligöngu Frakklands sem þá fór með formennsku í ráðherraráði ESB náðist samkomulag um svokölluð umsamin viðmið hinn 14. nóvember 2008 og skyldu þau liggja til grundvallar lausnar deilunnar. Hin umsömdu viðmið eru:
a. Ríkisstjórn Íslands hefur átt viðræðufundi með stofnunum Evrópusambandsins og hlutaðeigandi aðildarríkjum þess um skuldbindingar Íslands samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið að því er tekur til tilskipunar um innstæðutryggingar 94/19/ EB. Aðilar komu sér saman um að tilskipunin um innstæðutryggingar hafi verið felld inn í löggjöfina um Evrópska efnahagssvæðið í samræmi við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið og gildi því á Íslandi með sama hætti og hún gildir í aðildarríkjum Evrópusambandsins.
b. Viðurkenning allra aðila á þessari lagalegu stöðu greiðir fyrir skjótri niðurstöðu samningaviðræðna þeirra sem nú standa yfir um fjárhagsaðstoð við Ísland, þ.m.t. við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Þessar samningaviðræður skulu fara fram með samhæfðum og samræmdum hætti og skal þar tekið tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt.
c. Stofnanir Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins munu taka áframhaldandi þátt í þessu ferli sem fer fram í samráði við þær.
Af gögnum sem utanríkismálanefnd hefur kynnt sér má sjá að í aðdraganda að samþykkt hinna umsömdu viðmiða hafi verið ljáð máls á því af hálfu Frakklands að í viðræðum aðila væri ekki útilokað að upphæð höfuðstóls lágmarkstrygginganna sem féllu á Íslands kæmi til umræðu. Slíkt varð þó ekki.
Með hinum umsömdu viðmiðum var samningsferlið svo að segja „núllstillt“, lagalegum ágreiningi ýtt til hliðar og pólitískrar lausnar leitað á grundvelli viðmiðanna. Í kjölfar þessa lögðu stjórnvöld fram tillögu til þingsályktunar fyrir Alþingi þar sem ríkisstjórninni var falið að leiða til lykta samninga við viðeigandi stjórnvöld vegna innstæðna í útibúum íslenskra viðskiptabanka á Evrópska efnahagssvæðinu á grundvelli hinna sameiginlegu viðmiða. Laut þingsályktunartillagan að því að ríkisstjórninni skyldi falið að ganga til samninga við bresk og hollensk stjórnvöld vegna Icesave-reikninga Landsbanka Íslands í löndunum tveimur.
Utanríkismálanefnd Alþingis fékk áðurnefnda tillögu til þingsályktunar sem samþykkt var hinn 5. desember 2008 til meðferðar. Við afgreiðslu málsins frá nefndinni skilaði meiri hluti nefndarinnar nefndaráliti þar sem meðal annars var fjallað um hin sameiginlegu viðmið sem vísað er til hér að framan (þskj. 263, 177. mál 136. löggjafarþings). Í nefndarálitinu sagði m.a.:
„Frumforsenda þess að leitað væri pólitískrar lausnar á málinu var að tryggt yrði að tekið yrði tillit til hinna erfiðu aðstæðna sem nú eru uppi á Íslandi. Þau umsömdu viðmið sem þingsályktunartillagan fjallar um fela í sér viðunandi forsendur fyrir lausn að áliti meiri hlutans. Ekki er fallið frá þeim lagarökum sem Ísland hefur sett fram, en fallist á að leita samninga á grundvelli sameiginlegra viðmiða. Þau eru annars vegar að tilskipunin gildi með sama hætti hér á landi og annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu og hins vegar að samningar um lausn taki mið af sérstakri og fordæmislausri stöðu Íslands. Hvorugar þessara forsendna geta talist íþyngjandi fyrir Ísland eða íslenska hagsmuni. Í þessu sambandi var nefndin upplýst um þau meginsamningsmarkmið sem stjórnvöld hafa sett sér og fram kom að stöðu Íslands verði haldið á lofti í þeim viðræðum sem í hönd fara þannig að sem hagstæðust niðurstaða fáist fyrir Ísland. Leiði samningar ekki til ásættanlegrar niðurstöðu fyrir Ísland er það sjálfstætt úrlausnarefni hvernig stjórnvöld og Alþingi vinna úr þeirri stöðu, en hin umsömdu viðmið fela ekki í sér að stjórnvöld afsali sér með einhverjum hætti lagalegri stöðu að þjóðarétti sem ríkið hefur í dag.“
Með vísan til þess sem fram kemur í álitinu má í fyrsta lagi ljóst vera að frumforsenda þess að þingsályktunartillagan hlaut stuðning meiri hluta alþingismanna var sú að í samningaviðræðum um lyktir málsins skyldu viðsemjendur ríkisstjórnar Íslands taka tillit til hinna erfiðu aðstæðna sem upp komu á Íslandi í kjölfar bankahrunsins og að samningsniðurstaðan tæki mið af hinni sérstöku og fordæmislausu stöðu sem upp var komin á Íslandi.
Í öðru lagi er ljóst að með afgreiðslu málsins frá nefndinni undirstrikaði meiri hluti hennar sérstaklega þann skilning sinn, að hin umsömdu viðmið, sem taka átti tillit til í samningaviðræðum aðila, fælu ekki í sér að stjórnvöld afsöluðu sér með einhverjum hætti lagalegri stöðu að þjóðarétti sem ríkið hafði á þeim tíma.
Að lokum er ljóst að meiri hluti nefndarinnar leit á það sem sjálfstætt úrlausnarefni fyrir stjórnvöld og Alþingi að vinna úr þeirri stöðu sem upp kynni að koma leiddu samningaviðræður ekki til ásættanlegrar niðurstöðu fyrir Ísland, eins og raun varð á.
Samningarnir við Breta og Hollendinga.
Eftir ítarlega yfirferð yfir lagalega þætti samninganna og þá þætti þeirra sem snerta alþjóðlega stöðu Íslands telur 2. minni hluti marga alvarlega hnökra vera á samningum þeim sem falast er eftir ríkisábyrgð á með fyrirliggjandi frumvarpi. Gallarnir eru slíkir að um algeran forsendubrest er að ræða miðað við hin umsömdu viðmið og samningsumboð Alþingis frá 5. desember sem getið er um að framan.
Sýnt hefur verið fram á verulega ágalla á lagalegri hlið samninganna og kemur það hvað skýrast fram í umsögn Seðlabanka Íslands. Þess ber að geta að lögfræðingar Seðlabankans voru ekki hafðir með í ráðum við samningsgerðina og er það í raun óskiljanlegt í ljósi þess að lögfræðingar bankans búa yfir hvað mestri reynslu og sérþekkingu hérlendis varðandi gerð stórra alþjóðlegra lánasamninga.
Samningarnir eru einkaréttarlegir og hafa því ekki þjóðréttarlega stöðu. Sú spurning vaknar af hverju íslensk stjórnvöld semji frá sér þjóðréttarlega stöðu sína í slíkum samningi sem í grunninn er krafa innstæðueigenda á Landsbanka Íslands. Samningarnir sem nú liggja fyrir taka ekki afstöðu til eða skera úr lagaóvissu varðandi innstæðutryggingarkerfi í Evrópu. Þar sem þeir eru einkaréttarlegir munu þeir ekki tengjast hugsanlegri endurskoðun Evrópusambandsins á innstæðutryggingarkerfi sínu í ljósi þeirra galla sem fjármálakreppan í Evrópu, þ.m.t. hrun bankakerfisins á Íslandi, hafa sýnt fram á. Hugsanleg úrlausn á hinni lagalegu óvissu sem ríkir vegna innstæðutryggingarkerfis Evrópu mun því ekki hafa áhrif á efndir eða gildi samninganna.
Ensk lög gilda um samningana og lúta þeir lögsögu enskra dómstóla. Af þessu tilefni áréttar 2. minni hluti að venja er að í alþjóðlegum lánasamningum gildi lögsaga lánveitanda eða ensk lög sem skýrist af stöðu Lundúna sem alþjóðlegrar fjármálamiðstöðvar. Athygli vekur hins vegar að samkvæmt samningunum má lánveitandi höfða mál vegna ágreiningsefna í annarri lögsögu en samningarnir kveða á um og jafnvel í mörgum lögsögum samtímis og er það óvenjulegt.
Í samningunum er fallið frá friðhelgisréttindum en alvanalegt er að slíkt sé gert í lánasamningum ríkja til þess að friðhelgisréttindi standi ekki í vegi fyrir dómstólameðferð vegna ágreinings um túlkun samninganna. Það vekur hins vegar athygli að friðhelgisafsalið í samningunum við Breta og Hollendinga er að mati lögfræðinga Seðlabankans mun víðtækara en gengur og gerist í flestum lánasamningum íslenska ríkisins. Sem dæmi má nefna að í lánasamningum Íslands við Norðurlöndin, sem undirritaðir voru 1. júlí sl., er í friðhelgisafsali sérstaklega tekið fram að eignir utanríkisráðuneytisins utan Íslands svo og eignir sem eru nauðsynlegar starfsemi íslenska ríkisins séu undanskildar friðhelgisafsali. 2. minni hluti átelur það harðlega að engin slík ákvæði eða takmarkanir sé að finna í samningunum við Breta og Hollendinga.
Þá bendir 2. minni hluti á að gjaldfellingarheimildir samninganna eru víðari en venja er í lánasamningum ríkisins. Kveðið er á um að verði erlend skuldbinding ríkisins, hærri en 10 millj. sterlingspund, gjaldfelld vegna þess að ekki sé greitt á gjalddaga megi gjaldfella lánið. Skilgreining á erlendri skuldbindingu ríkisins í samningunum virðist að mati lögfræðinga Seðlabankans geta náð til skuldbindinga sem ríkið er í ábyrgð fyrir, t.d. fyrir Landsvirkjun og Byggðastofnun. Samkvæmt samningunum gætu lánin gjaldfallið ef fyrrnefnd ríkisfyrirtæki greiða ekki sín lán á gjalddaga.
Sérstakt endurskoðunarákvæði er að finna í samningunum þar sem kveðið er á um að Ísland geti óskað formlega eftir viðræðum um endurskoðun á lánaskilmálum hafi skuldaþol landsins versnað til muna frá mati Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 19. nóvember sl. 2. minni hluti bendir þó á að endurskoðunarákvæðið er afar veikt þar sem það veitir einungis rétt til að kalla gagnaðila saman til formlegs fundar þar sem „staðan [er] rædd og íhugað hvort, og þá hvernig, breyta skuli samningi þessum til að hann endurspegli þá breytingu á aðstæðum sem um er að ræða“. Bretar og Hollendingar eru því einungis skuldbundnir til þess að eiga fund með Íslendingum en engin skilyrði eru sett sem beinlínis leggja þá skyldu á þeirra herðar að endurskoða samninginn til að koma til móts við minnkandi greiðslugetu Íslendinga.
Þá vekur það furðu að hvergi er minnst á hin umsömdu viðmið í samningunum sem þó áttu að vera grundvöllur þeirra og samningsumboð Alþingis byggðist á. Í greinargerð með frumvarpinu segir eftirfarandi um endurskoðunarákvæðið:
„Íslensk stjórnvöld líta svo á að verði endurskoðunarákvæði samninganna virkt vegna verulegrar breytingar á skuldaþoli Íslands séu Bretar og Hollendingar, á grundvelli umsömdu viðmiðanna sem samþykkt voru í Brussel í nóvember 2008, skuldbundnir til þess að taka fullt tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og knýjandi nauðsynjar þess að gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt.“
Í ljósi þessarar afstöðu stjórnvalda er óskiljanlegt að hinna umsömdu viðmiða sé ekki getið með beinum hætti í samningunum og að ekki sé fyrir hendi skýr skuldbinding í þeim af hálfu Hollendinga og Breta að taka tillit til viðmiðanna við hugsanlega endurskoðun. Afleiðingin er hins vegar sú, að mati 2. minni hluta, að væntingar um að endurskoðunarákvæði samninganna verði túlkað með þeim hætti sem segir í greingargerð eru ekki reistar á samningi eða á lögfræðilegum grunni heldur fyrst og fremst á óraunhæfri bjartsýni höfunda greinargerðarinnar.
Annar minni hluti getur að síðustu ekki látið hjá líða að nefna gagnrýni sem Ragnar Hall hrl., Hörður F. Harðarson hrl. og Eiríkur Tómasson lagaprófessor hafa sett fram um að stjórnvöld hafi samið af sér eðlilegan forgang til eigna með því að sættast á að kröfur íslenska innstæðusjóðsins verði jafnstilltar kröfum breska og hollenska tryggingarsjóðsins. Þessi gagnrýni hefur verið sett fram með vel rökstuddum hætti. Ef rétt er að samkvæmt lögum eigi íslenski sjóðurinn að eiga forgang til eigna er það grafalvarlegt mál ef slíkt hefur verið gefið eftir, enda mun þar skeika um gríðarlega háar fjárhæðir sem falla munu á íslenskt þjóðarbú. Lagaleg óvissa á þessu sviði er óásættanleg og setur samningsforsendur í uppnám. Þótt 2. minni hluti telji rétt að byggja á niðurstöðum þessara sérfræðinga er því ekki að leyna að aðrir hafa komist að gagnstæðri niðurstöðu. Hvað sem líður mögulegri úrlausn þessa álitamáls er óskiljanlegt með öllu og algerlega óásættanlegt að sú niðurstaðan sem verri er fyrir hagsmuni íslenska ríkisins skuli vera skrifuð inn í samningana.
Niðurlag.
Í opinberri umræðu um fyrirliggjandi lánasamninga og ríkisábyrgð þeim til handa hefur því verið haldið fram að þeir séu forsenda endurreisnar íslensks efnahagslífs og að höfnun samninganna muni skapa óvissu og hafa afdrifarík áhrif á fyrirgreiðslu alþjóðasamfélagsins til Íslands. Jafnframt hefur verið látið að því liggja að einstök ríki hafi gert lausn þessa máls að skilyrði fyrir fyrirgreiðslu eða stuðningi innan Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Að mati 2. minni hluta er nauðsynlegt að gera greinarmun á vilja Ísendinga til að leiða málið til lykta annars vegar og nauðsyn þess að ljúka málinu á forsendum þessara samninga hins vegar. Því verður því einfaldlega ekki trúað að Norðurlandaþjóðirnar hyggist beita Ísland þrýstingi við þær erfiðu aðstæður sem nú ríkja og taka upp málstað viðsemjenda okkar með því að skilyrða fyrirgreiðslu sem áður hafði verið samið um á milli grannþjóða. En jafnvel þótt sú ólíklega staða kæmi upp væru enn ekki komnar nægar ástæður til þess að fallast á ríkisábyrgð vegna þeirra samninga sem hér er rætt um. Vísast í því efni til þeirra fjölmörgu athugasemda sem fram koma hér að framan. Meginatriðið er að við Íslendingar viljum enn frekar en aðrar þjóðir fá lausn í þessu máli. Við eigum hins vegar ekki að sætta okkur við hvað sem er í því efni og ef ekki birtist í verki vilji til finna lausn, sem er ásættanleg fyrir báða samningsaðila, er ekkert annað að gera en að standa á sínum ýtrasta rétti. Loks má benda á að enn hefur ekki verið látið reyna á aðkomu stofnana Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins í þessu ferli en gert er ráð fyrir að þær eigi aðkomu að málinu í hinum sameiginlegu viðmiðum.
Annar minni hluti gerir ekki lítið úr mikilvægi þess að eiga góð samskipti við nágrannaþjóðir okkar. Öll framganga íslenskra stjórnvalda hefur markast af vilja til góðra samskipta á jafnréttisgrundvelli. Í ljósi alvarleika málsins var skynsamlegt að fella það í farveg pólitískra viðræðna á sínum tíma. 2. minni hluti áréttar að þegar ákveðið var að leita pólitískrar lausnar á deilunni vegna innstæðutrygginganna var, eins og fyrr sagði, ljóst af því samningsumboði sem Alþingi samþykkti ríkisstjórninni til handa að forsenda slíks samkomulags væri að tekið væri tillit til stöðu Íslands samkvæmt hinum umsömdu viðmiðum sem fyrr er getið. Íslensk stjórnvöld héldu fast í lagatúlkun sína en settu hana til hliðar til þess að freista þess að setja niður deiluna á ásættanlegan hátt fyrir alla aðila.
Niðurstaðan sem fengist hefur við samningaborðið er hins vegar algerlega óásættanleg. 2. minni hluti telur að til viðbótar við þær gríðarlegu fjárhagslegu skuldbindingar sem samningarnir kveða á um séu þau gjaldfellingarákvæði, lögsaga vegna ágreinings, endurskoðunarákvæði, friðhelgisafsal og önnur ákvæði sem þar er kveðið á um með öllu óaðgengileg fyrir Íslendinga. 2. minni hluti telur að efni samninganna sé í engu samræmi við þau sameiginlegu viðmið sem að framan er getið og samningarnir áttu að grundvallast á. Þannig verði ekki ráðið af efni samninganna að tekið hafi verið „tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt“. Þvert á móti muni þær skuldbindingar sem af samningunum leiða gera Íslendingum allt að því ókleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt í nánustu framtíð.
Alþingi 4. ágúst 2009.
Bjarni Benediktsson.
Þorgerður K. Gunnarsdóttir.
