Frú forseti. Það vill stundum verða þannig að maður er búinn að bíða lengi eftir að fá að tala í ákveðnum málum og síðan kemur allt í einu að manni. Ég taldi að einhver hefði verið á undan mér þannig að ég bið frú forseta að afsaka á meðan ég fletti upp hvernig ég hafði hugsað mér að tala í þessu máli.

Ég vil byrja á að taka fram að í grundvallaratriðum er ég sammála þessu frumvarpi og þeim breytingum sem allsherjarnefnd leggur til. Ég hefði hins vegar mikinn áhuga á að tala almennt um þjóðaratkvæðagreiðslur og lýðræði, sérstaklega beint lýðræði eins og þjóðaratkvæðagreiðslur eru.

Þegar ég var að undirbúa mig fyrir þessa ræðu leitaði ég uppi greinar og umfjöllun um íbúalýðræði, sem hefur meira verið á vettvangi sveitarfélaganna en hjá ríkinu. Þegar maður flettir og leitar á vefnum og í öðrum heimildum um lýðræði og beint lýðræði vill það vera þannig að mun minna hefur verið skrifað á íslensku um beint lýðræði en íbúalýðræði. Þannig virðist vera að einhverju leyti að sveitarfélögin séu komin töluvert lengra á Íslandi en við hjá hinu háa Alþingi, eða hinu opinbera, í þróun á beinu lýðræði. Það sem ég fann m.a. voru greinar eftir fræðimennina Sigurborgu Hannesdóttur, sem er að vísu orðin sveitarstjórnarmaður núna, og Gunnar Helga Kristinsson þar sem þau fjölluðu sérstaklega um íbúalýðræði.

Í grein Sigurborgar Hannesdóttur, „Íbúalýðræði — hver er reynslan?“, segir hún, með leyfi forseta:

„Ef horft er á þá stöðu sem nú ríkir í íslensku þjóðfélagi og í hinum vestræna heimi er ljóst að þau kerfi sem við höfum skapað til stjórnunar og skipulags í samfélaginu riða til falls. Staðan kallar á breytingar á því hvernig við iðkum lýðræðið.“

Það hefur verið, og var í kosningabaráttunni fyrir nýliðnar sveitarstjórnarkosningar, mjög mikil umræða um beint lýðræði í mörgum sveitarfélögum og þó nokkur framboð, jafnvel þvert á flokka, töluðu mjög mikið fyrir beinu lýðræði. Maður fékk líka að heyra frá þeim sem minna töluðu um beint lýðræði að það ætti raunar ekki að vera nauðsynlegt að tala svona mikið um beinar atkvæðagreiðslur og aðra þætti sem hafa fallið undir hugmyndafræði um beint lýðræði því að smæð íslensks samfélags gerði það að verkum að aðgengi að ráðamönnum væri mjög gott. Fólk hringir í fulltrúa í sveitarstjórn, bæjarstjóra, alþingismenn og ráðherra, eins og við könnumst öll við, til að koma skoðunum sínum á framfæri og ef fólk hringir ekki eru sendir tölvupóstar eða reynt að hitta viðkomandi.

Sigurborg Hannesdóttir spyr í grein sinni, með leyfi forseta:

„Það má því varpa fram þeirri spurningu hvort staðbundið lýðræði ríki þá kannski í reynd í hinu opinbera stjórnkerfi á Íslandi.“

En svo bendir hún á um leið, með leyfi forseta:

„Gallinn við þetta „verklag“ er hins vegar sá að það ríkir ekki gagnsæi. Í stað þess að öllum sé boðið að koma sjónarmiðum á framfæri ræðst það af frumkvæði viðkomandi og e.t.v. af aðgengi að ráðamönnum. Þegar síðan ákvörðun liggur fyrir kemur ekki fram hvernig skilaboð þeirra sem létu til sín heyra höfðu áhrif á niðurstöðuna.“

Það virðist líka vera að mjög mikið sé talað um það sem við stjórnmálamenn bindum miklar vonir við, að með beinu lýðræði getum við svarað kröfum sem við heyrum í samfélaginu um aukna þátttöku og raunar að hver og einn einstaklingur í samfélaginu geti haft meira um það að segja hvernig landinu er stjórnað. Maður hefði talið að í eins litlu landi og við búum í, 320.000 manna samfélagi sem er eins og lítið sveitarfélag í flestum öðrum löndum, ættum við raunar að hafa öll tæki til að tryggja beint lýðræði.

Í erindi sem Gunnar Helgi Kristinsson flutti um íbúalýðræði í skipulags- og umhverfismálum fjallar hann um ástæðuna fyrir þessari þróun. Meira er byggt á milliliðalausri aðkomu almennings að stefnumótun sem er hliðstætt því fulltrúakerfi sem við alþingismenn erum hluti af. Við erum náttúrlega hið hefðbundna fulltrúalýðræði. Aukin notkun þjóðaratkvæðagreiðslna er dæmi um þetta, sem og vaxandi tilraunir með notendafulltrúa, hugmyndir um torg/netlýðræði og fleira í þeim dúr. Gunnar nefnir í grein sinni að ýmsar ástæður séu fyrir þessari þróun. Fólk hefur aukin áhrif á nærumhverfi sitt og tekur þátt í mótun samfélagsins en ekki endilega í gegnum hefðbundna stjórnmálaflokka. Í vestrænum ríkjum hefur dregið úr skráningum í hefðbundna stjórnmálaflokka en menn hafa þá fundið sér aðra farvegi til að koma skoðunum sínum á framfæri. Einnig hefur verið bent á að hærra menntunarstig og aukin velmegun hafi haft vaxandi áhrif á stjórnmál undanfarna áratugi og að fólk hafi meiri getu til að draga í efa ýmsar ákvarðanir og koma með ábendingar um það sem betur mætti fara í stjórnarfari. Síðan er ýmislegt sem hefur orðið flóknara, t.d. er meiri samkeppni á milli stórra þéttbýlisstaða um íbúa- og atvinnustarfsemi. Þetta hefur líka verið hugsað til að beita gegn dvínandi þátttöku fólks í flestum lýðræðisríkjum í almennum kosningum og hefðbundnum stjórnmálaflokkum. Við höfum hins vegar verið svo heppin á Íslandi hingað til að þátttaka í kosningum hefur verið tiltölulega almenn þannig að það hefur kannski ekki verið sami hvati hjá okkur sem störfum á Alþingi og framkvæmdarvaldinu til þess að hvetja til beins lýðræðis. Ég tel að það sé mjög jákvætt að þetta sé að breytast og við séum búin að fara í gegnum fyrstu þjóðaratkvæðagreiðsluna frá því að við samþykktum að stofna lýðveldi og nýja stjórnarskrá. Það voru náttúrlega mjög mikil átök í kringum þjóðaratkvæðagreiðsluna en hún gekk að meginhluta mjög vel fyrir sig og meiri hluti atkvæðabærra Íslendinga tók þátt í henni.

Það er mjög athyglisvert sem Gunnar Helgi Kristinsson bendir á að hafa þurfi í huga þegar unnið er með beint lýðræði, þ.e. að þeir sem hafa áhuga og eru virkir samsvara ekki endilega meðaltalinu hjá almenningi. Gunnar fjallar um skipulagsmál og bendir á að, með leyfi forseta:

„Spurningin er, hversu góðir fulltrúar fyrir almannahag eru þeir einstaklingar sem mæta á fundi um skipulagsmál, veljast sem foreldrafulltrúar í skólum og þar fram eftir götunum. Rannsóknir stjórnmálafræðinga benda eindregið til þess að sá hópur sem er virkur í stjórnmálum sé ekki bara ólíkur öðrum hvað það varðar að hann er virkur. Hann hefur líka öðruvísi skoðanir. Hinir virku eru hugmyndafræðilegri og eindregnari í skoðunum sínum. Virkir repúblikanar í Bandaríkjunum eru lengra til hægri en kjósendur Repúblikanaflokksins og virkir demókratar lengra til vinstri en kjósendur demókrata, svo dæmi sé tekið.“

Kosningarannsókn á Íslandi frá árinu 2003 sýnir síðan að sama munstur er að finna í íslenskum stjórnmálum. Það vekur hins vegar athygli að Framsóknarflokkurinn hefur aðeins meiri sérstöðu þar sem kjósendur okkar flokks eru nákvæmlega á miðjunni en meðlimir eða flokksmenn, alla vega árið 2003, örlítið meira til hægri. Þetta gerir það að verkum að bæði þeir sem vilja taka þátt í beinu lýðræði með því t.d. að taka þátt í íbúaþingum og fundum og með því að blogga og skrifa, og síðan þeir sem munu hugsanlega mæta í þjóðaratkvæðagreiðslu eru ekki endilega þeir sem samsvara best skoðunum almennings í heildina. Gunnar Helgi Kristinsson segir, með leyfi forseta:

„Punkturinn er þessi: ekki er hægt að ganga að því sem gefnu að þeir sem taka þátt í því að reyna að hafa áhrif hafi líkar skoðanir hinum sem heima sitja. Að opna tækifæri til áhrifa þýðir þannig ekki endilega betri samsvörun opinberrar stefnumótunar og óska almennings. Viss hætta er á því að hinn virki minni hluti kunni að draga stefnumótun í áttina frá því sem annars yrði niðurstaða fulltrúalýðræðisins (sem enn að minnsta kosti byggir á þátttöku mikils hluta almennings í kosningum — sérstaklega hér á landi).“

Einnig er áhugavert að miðað við rannsóknir sem hafa komið fram — af því að við höfum þá trú að með virkari þátttöku og því að fólk hafi meira um hlutina að segja, sem hefur kannski sérstaklega endurspeglast í skipulagsmálum þar sem menn hafa haft meiri möguleika á því að koma að málum eða alla vega fá kynningu, og þetta er fasta formið varðandi samráð versus t.d. skólamálin og félagsþjónustuna — þá virðist það ekki endilega leiða til þess að fólk sé ánægðara með þjónustuna. Það getur svo sem líka verið vegna þess að með því að tala um lýðræði og að fólk eigi að hafa meiri áhrif eru byggðar upp ákveðnar væntingar, sem gera síðan að verkum að þegar fulltrúarnir, sem eru þá þetta hefðbundna lýðræði, geta í rauninni ekki svarað því og eru ekki tilbúnir til að fara í raunverulegt valdaafsal — sem dæmi má nefna að hér eru greidd atkvæði um ákveðin mál samkvæmt þessu frumvarpi. Tillagan er samþykkt en vegna þess að það er raunar ekkert sem segir til um að Alþingi sé bundið til að fara eftir þessum tillögum getur tilraun til beins lýðræðis í sjálfu sér leitt til meiri óánægju með lýðræðið sjálft.

Það var haldinn fundur 14. maí 2005, held ég, þar sem fjallað var um almennar atkvæðagreiðslur. Þar var enn á ný frummælandi dr. Gunnar Helgi Kristinsson. Í erindi sínu á þessum fundi kom hann fram með ýmsar efasemdir um kosti almennra atkvæðagreiðslna en sagði að ef vandað væri til verka gætu þær styrkt lýðræðislegan grundvöll sveitarfélaga. Eins og ég benti á getum við kannski vegna smæðar landsins sett ákveðið samasemmerki á milli þess sem teljast vera málefni sveitarfélaga og síðan ríkisins á Íslandi. Í erindi sínu talaði Gunnar mikið um almennar þjóðaratkvæðagreiðslur og fordæmi í dönsku stjórnarskránni. Þó að þær virtust við fyrstu sýn vera aðlaðandi kostur væru á þeim alvarlegir vankantar og lýðræðislegar forsendur þeirra væru jafnvel hæpnar að hans mati.

Ég vil taka fram að ég er að fara í gegnum ákveðna punkta sem mér fundust áhugaverðir. Þó að ég sé mjög fylgjandi beinu og milliliðalausu lýðræði skiptir máli að við höfum samt í huga að það sé ekki þannig, eins og manni hefur stundum fundist, að þeir sem eru róttækastir í þessu máli vilji jafnvel tala um að leggja niður fulltrúalýðræði og taka upp beint og milliliðalaust lýðræði, sem ég er alls ekki sammála. Þá benti Gunnar á að við pólitíkusarnir gætum afgreitt mjög lítinn hluta mála með almennum atkvæðagreiðslum. Við gætum raunar í einhverjum mæli misnotað atkvæðagreiðsluna með því að velja mál og reyna að losa okkur frá óvinsælum málum með því að henda þeim í atkvæðagreiðslu. Þá yrði sagt t.d. þegar líða færi að kosningum að í staðinn fyrir að taka á þessu ætluðum við bara að setja þetta í atkvæðagreiðslu en það yrði eftir kosningar. Einnig gerði þetta ákveðna kröfu til tíma kjósenda, bæði til að þeir öfluðu sér upplýsinga um málin og mættu á kjörstað og kjósendur brygðust sumir við með því að reyna að spara tímann, jafnvel með því að kjósa ekki eða komast hjá því að setja sig inn í málin, t.d. með því að fylgja flokkslínu í afstöðu sinni. Í Sviss þar sem þjóðaratkvæðagreiðslur væru hvað algengastar væri þátttakan oftast undir 40% og í þingkosningum undir 50%, og svissneskir kjósendur væru líklegir til að kjósa litlar eða engar breytingar í stað þess að greiða atkvæði með róttækri tillögu sem krefðist þess að þeir kynntu sér málin rækilega.

Þrátt fyrir að ýmsir teldu að Gunnar Helgi Kristinsson væri kannski einum of neikvæður í erindi sínu og hann benti á ákveðna vankanta vildi hann samt mæla fyrir tillögu um slíkar atkvæðagreiðslur og benti raunar á mjög skynsamlega leið sem Danir hafa farið, sem tekur mið af þessum annmörkum og knýr um leið valdhafa til að hlusta á óskir almennings. Sett var inn í dönsku stjórnarskrána árið 1953, eins og fjallað er um í greinargerð með frumvarpinu, að þriðjungur þingmanna gæti knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslu um lagafrumvarp eftir að meiri hlutinn hefði staðfest það sem lög. Tilgangurinn með ákvæðinu var sá að ef meiri hluti þingsins ætlaði að misbeita valdi sínu og keyra í gegn niðurstöðu sem væri í andstöðu við vilja meiri hluta þjóðarinnar hefði minni hlutinn tækifæri til að hindra slíkt. Það sem er áhugavert við þetta ákvæði er að því hefur bara verið beitt einu sinni á öllum þessum tíma frá því það var sett og því getur það að hafa þetta ákvæði í stjórnarskránni haft áhrif án þess að minni hlutinn þurfi í raun og veru að beita því.

Það sem ég hefði síðan gjarnan viljað sjá, og við höfum tekið lauslega á í gegnum tíðina, er að ræða hvort ákveðið lágmark þurfi að vera á þátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslu til að hún hafi raunverulega eitthvert gildi og síðan hvort einfaldur meiri hluti þeirra sem mæta á kjörstað sé nóg. Það hefði verið mjög gott, og þá sérstaklega í nefndarálitinu, að allsherjarnefnd hefði fjallað um rökin með og á móti því að þessi afstaða er tekin, því þetta er ákveðin afstaða. Það er sagt að það þurfi að vera einfaldur meiri hluti þeirra sem mæta, hvort sem það eru 20% eða 30%, sem segir já og þar með er tillagan samþykkt. Ég tel að sérstaklega þegar við förum að ræða um þjóðaratkvæðagreiðslur, sem eru raunar valdaafsal fyrir Alþingi, bindandi fyrir Alþingi og bindandi fyrir fulltrúalýðræðið, þurfi þetta að vera þetta eitt af því sem stjórnlagaþingið og þær nefndir sem munu starfa á þjóðfundinum ræði sérstaklega.

Ég vil ítreka að ég tel að eitt af því sem við getum verið svo mjög stolt af er að við séum með vel menntaða þjóð, mjög vel upplýsta þjóð og fólk sem getur lesið. Í skólum landsins er mikil áhersla lögð á lesskilning þannig að kjósendur eiga að geta tekið afstöðu og það er óþarfi gefa sér fyrir fram að kjósendum þyki mikil fyrirhöfn að setja sig inn í málin.

Það er líka annað sem kom fram í umræðunni, af því að þessi umræða um þjóðaratkvæðagreiðsluna hefur verið svolítið skipt, og það var ákveðin hræðsla. Menn bentu á fordæmi frá Bandaríkjunum þar sem beint lýðræði er mjög algengt — ég held að um helmingur fylkja í Bandaríkjunum bjóði upp á einhvers konar form af beinu lýðræði, fylkisatkvæðagreiðslur getum við kallað þær og sveitarstjórnaratkvæðagreiðslur. Menn hafa stundum notað Kaliforníu sem dæmi til að hræða frá því að bjóða upp á beint lýðræði og að með því sé raunar verið að negla stjórnvöld svo niður að þau geti ekki uppfyllt hlutverk sitt. Ég ákvað að taka ekki trúanlegt það sem maður hefur heyrt eða lesið í einstaka fréttum og á Fox News en fletti upp fræðigreinum þar sem farið var í gegnum þær atkvæðagreiðslur í Kaliforníu sem tengdust fjárlögum fylkisins. Að vísu var tiltölulega há tala, eða um 32% af fjárútlátum fylkisins, tengd svona atkvæðagreiðslu en þar var einnig bent á að langstærsti hlutinn af þessum 32% tengdist málaflokki sem hefði mátt gera ráð fyrir að stjórnvöld mundu eyða svipaðri upphæð í hvort sem er, þ.e. menntamálum. Það kom hins vegar ekki í veg fyrir að stjórnvöld gætu leitað ýmissa annarra leiða til að fá inn tekjur sem nauðsynlegar voru til að þau gætu uppfyllt skyldur sínar.

Ég vildi aðeins ræða þetta þó að ég geri ekki ráð fyrir að málið fari aftur inn í nefnd. Ég tel að þetta sé svo sannarlega eitthvað sem við þurfum að hafa í huga þegar við förum að endurvinna stjórnarskrána.