málshöfðun gegn ráðherrum.
Hæstv. forseti. Mig langar að byrja á því að þakka hv. þingmönnum sem ég hef starfað með í þingmannanefndinni fyrir ágætt samstarf þó að ég sé ekki einn af þeim þingmönnum sem standa að þeim þingsályktunartillögum sem komið hafa út úr þessum hluta málsins. Þegar þingmenn nálgast í fyrsta skipti það hlutverk og það viðfangsefni að kanna hvort Alþingi beri og eigi að beita ákæruvaldi sínu sem því er falið samkvæmt lögum verða menn að setjast niður og íhuga og fara yfir hvað felst í þessu valdi. Ég tel að það sé algjörlega ljóst að Alþingi þurfi að horfa til þess við beitingu ákæruvalds síns að fylgja meginreglum sem gilda um ákæruvaldið samkvæmt lögum um meðferð sakamála. Mig langar að benda þingheimi, sem ég veit að situr nú í kappi við að kynna sér mál og lesa sér til, á grein sem Þórður Björnsson, fyrrverandi ríkissaksóknari, skrifaði í Morgunblaðið 1. júlí 1986 í tilefni af 25 ára afmæli embættis ríkissaksóknara þar sem fram koma þær helstu meginreglur sem Þórður Björnsson telur að saksóknari eigi að hafa í huga þegar hann kannar og fer yfir mál sem hugsanlega verða síðan að dómsmálum, sakamálum. Ein meginreglan er sú að ákæruvaldið skuli fylgja þeirri reglu að höfðað mál er það sem fram er komið og talið vera nægjanlegt eða líklegt til sakfellis, en láta ella við svo búið standa. Þetta er meginregla sem allir hv. þingmenn þurfa að hafa í huga þegar þeir fara yfir þetta stóra og viðamikla mál. Jafnframt tel ég mikilvægt þar sem við í þingmannanefndinni höfum lagt til að alþingismenn setji sér siðareglur að þingmenn kynni sér jafnframt siðareglur ákærenda sem ganga undir nafninu Búdapest-reglurnar sem eru evrópskar leiðbeiningar um siði og breytni opinberra ákærenda þannig að menn átti sig á því í hvaða hlutverki þeir eru vegna þess að við erum ekki með pólitískt ákæruvald í höndunum, þrátt fyrir að einhverjir hv. þingmenn hafi haldið því fram. Okkur ber að fara eftir öllum meginreglum laga og varðandi sakamálaréttarfarið.
Það er, eins og ég segi, grundvallarregla í sakamálaréttarfari að ekki skuli gefa út ákæru nema gögn málsins séu nægjanleg eða líkleg til sakfellis. Í þessu máli höfum við gögn í höndunum sem er rannsóknarskýrsla Alþingis og síðan höfum við þau andmæli og bréf sem þingmannanefndinni voru send af þeim aðilum sem hér hefur verið lagt til að verði ákærðir.
Ákæruvaldinu ber að meta hvort nægt tilefni sé til málshöfðunar á grundvelli 145. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Um mat á því hvort ákæra verði gefin út hefur ákærandi m.a. í huga tilteknar sönnunarreglur, annars vegar þá að sönnunarbyrði um sekt ákærða eftir atvikum sem má telja honum í óhag, hvílir á ákæruvaldinu, hins vegar þá að það skal meta hverju sinni hvort nægileg sönnun sem ekki verður vefengd með skynsamlegum rökum sé fram komin um hvert það atriði sem varðar sekt og ákvörðun viðurlaga við broti og þar á meðal hvaða sönnunargildi skýrslur, vitnisburðir, matsgerðir o.s.frv. hafi í málinu.
Nú er ljóst að ekkert slíkt liggur fyrir í þessu máli vegna þess að það kemur fram í lögunum um rannsóknarnefnd Alþingis að ekki er heimilt að nota þann vitnisburð sem tekinn hefur verið fyrir þeirri nefnd í opinberu máli.
Það er jafnframt ein af grundvallarreglum sakamálaréttarfars að verknaðarlýsing ákæru skuli vera svo skýr að það verði ekki um villst hvert sakarefnið sé, að öðrum kosti er hætta á að vörn einstaklinganna sem ákærðir eru verði áfátt. Kæruatriði í máli sem varða ráðherraábyrgð eru bundin við þingsályktunartillögu eins og fyrr greinir og verður ráðherra ekki dæmdur fyrir önnur atriði en þau sem eru tilgreind í henni. Það er því gríðarlega mikilvægt að ef menn ætla sér að fara fram með ákærur hér í formi þingsályktunartillögu að þær séu skýrar, að þær uppfylli öll helstu skilyrði sakamálaréttarfarsins.
Það hefur talsvert verið fjallað um mannréttindi í þeirri umfjöllun fjölmiðla sem fram hefur farið frá því að laugardagurinn stóri rann þar sem þessar ákærur komu fram. Eins og allir vita búum við hér í réttarríki og í réttarríki eiga sakborningar ýmis réttindi, t.d. að eiga kost á verjanda á rannsóknarstigi, að tjá sig ekki o.s.frv. Það fyrirkomulag landsdóms sem er í rauninni allt öfugt, þ.e. að rannsóknin fari ekki fram fyrr en þingið hefur gefið út ákæru, tel ég að það brjóti gegn þessum meginsjónarmiðum varðandi réttarstöðu sakbornings. Sakborningar í þessu tilviki hafa aldrei fengið réttarstöðu grunaðs manns með þeim réttindum og skyldum sem því fylgja.
Þingmannanefndin ræddi þessa ágalla á fyrirkomulaginu ítarlega í upphafi vinnu sinnar og fékk m.a. álit margumtalaðra en þó lítt tilvitnaðra sérfræðinga. Sérfræðingarnir sem komu fyrir nefndina voru ekki sammála um að hvaða marki þessi ágalli hefði áhrif á framgang málsins. Sannfæring mín er sú að málatilbúnaðurinn allur standist ekki skoðun gagnvart mannréttindasáttmála Evrópu og því, ef á þessi atriði reynir fyrir dómstólum, getur svo farið að málið falli allt saman á þessum atriðum. Við getum aldrei leyft okkur að gefa afslátt af meginreglum réttarríkisins, það getum við ekki gert. Við þurfum að vanda okkur, þingmenn, sem förum hér með ákæruvaldið. Og við getum ekki gefið afslátt af mannréttindum, hvort sem um er að ræða einstaklinga sem gegnt hafa ráðherraembætti eða ekki.
Í þessu tilviki væri búið að ákveða saksókn áður en mál yrði rannsakað og það tel ég ekki í samræmi við meginreglur laga og jafnframt er ætlast til þess að rannsókn saksóknara Alþingis, verði hann skipaður, beinist eingöngu að því að undirbyggja ákæru sem þegar liggur fyrir. Og ég sé ekki alveg hvernig er hægt að halda því fram að slík rannsókn yrði sanngjörn eða réttlát.
Frú forseti. Engu að síður héldum við áfram að kanna þetta mál og vorum einfaldlega ósammála um það hversu veigamikil þessi rök væru. Í 2. gr. laga um ráðherraábyrgð er fjallað um saknæmisskilyrði og þar eru færð fram þau skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt til þess að ákæra komi fram. Í 2. gr. segir að ráðherra megi krefja ábyrgðar samkvæmt því sem kveðið er á um í þeim lögum ef hann hefur annaðhvort af ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi farið í bága við stjórnarskrá lýðveldisins, önnur landslög eða að öðru leyti stofnað hagsmunum ríkisins í fyrirsjáanlega hættu.
Í 8.–10. gr. laganna um ráðherraábyrgð er síðan fjallað um verknaðinn og þær verknaðarlýsingar sem þyrfti að heimfæra hugsanlega ólögmætt atferli undir.
Í 2. gr. er fjallað um saknæmisskilyrðin og ég tel algjörlega ljóst á grundvelli málsins og á þeim gögnum sem leidd hafa verið fram og við þurfum að byggja á, þau einu gögn sem þingmannanefndin hefur haft í höndunum, að ekki er hægt að sanna að þeir ráðherrar sem hér er um ræða hafi gerst brotlegir við lögin um ráðherraábyrgð af ásetningi. Ég tel að það sé enginn sem getur rökstutt það á fullnægjandi hátt í þessum sal né nokkur annar. Síðan er það spurning hvernig við lítum á stórkostlegt hirðuleysi. Við höfum heyrt rökstuðning þeirra sem standa að þessari þingsályktunartillögu varðandi það atriði. Ég hef hins vegar enga sannfæringu fyrir því að nokkur sá maður sem hefur boðið sig fram fyrir hönd íslensku þjóðarinnar, annaðhvort til þess að gegna þingmennsku eða til þess að sitja á ráðherrastóli, hafi nokkurn tímann ætlað sér með stórfelldu hirðuleysi að láta ríkið verða fyrir miklu tjóni. Hér er því haldið fram að það hafi verið gert með þeim afleiðingum að fall íslensku bankanna hafði meiri áhrif á íslenska ríkið en ella hefði verið. Það er það sem menn halda hér fram.
Fyrir því hef ég enga sannfæringu.
Það er hins vegar rétt að það komi fram að það er ekkert eitt atriði sem er einhlítur mælikvarði á þennan stigsmun á milli stórfellds hirðuleysis og almenns hirðuleysis. Það verður að leggja heildstætt mat á alla þætti og vegna þessara sjónarmiða kalla refsiákvæði um stórfellt gáleysi sem refsiskilyrði á mikla varfærni af hálfu dómstóla. Að sjálfsögðu er það atriði sem við í þinginu eigum að líta til. Það þarf að fara fram mat á því hvort ráðherra hafi verið í góðri trú varðandi þá athöfn eða athafnaleysi sem er til skoðunar. Taldi ráðherrann að viðkomandi athöfn eða athafnaleysi samrýmdist best hagsmunum ríkisins? Hvert var mat ráðherrans á þeim tíma sem við erum að tala um?
Við þurfum við matið að líta til þess hvort ráðherra hafi hagað sér á þann hátt sem gegn og skynsamur maður hefði talið rétt við sambærilegar aðstæður. Fræðimenn hafa ritað um þetta málefni og bent á reglu sem kallast „business judgement rule“, þ.e. hafi ráðherra verið í góðri trú og háttsemi hans var ekki óforsvaranleg á tímamarki hennar mælir það gegn refsiábyrgð. Ég vil vitna hér sérstaklega til greinar eftir Andra Árnason sem birtist í Tímariti lögfræðinga þar sem fram kemur vegna þessara sjónarmiða, með leyfi forseta, „að sé verulegum vandkvæðum bundið, á tímamarki viðkomandi háttsemi, að leggja mat á hvað sé rétt og hvað sé rangt, þ.e. að slíkt sé einfaldlega undirorpið hagsmunamati þar sem vegast á góð og gild andstæð sjónarmið, þá hljóti það að teljast nokkuð langsótt að um brot gegn 10. gr. ráðherraábyrgðarlaga, sbr. einkum b-lið greinarinnar, geti verið að ræða“.
Hér hefur komið fram að fræðimenn hafa fjallað um þetta og dregið í efa að 10. gr. sé nægilega skýr. Ég vil sérstaklega vekja athygli á því þar sem farið hefur fram mikil umræða í dag um þetta atriði. Ein meginregla refsiréttarins er jafnframt sú að refsiheimildir eigi að vera skýrar og það er einmitt það sem Andri Árnason fjallar um í grein sinni. En það er ekki bara hægt að vitna til hans, heldur kemur fram í skýrslu nefndar um starfsskilyrði stjórnvalda að eftirlit með starfsemi stjórnvalda og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslunni var fjallað sérstaklega um lög um ráðherraábyrgð og lagt til að þau yrðu endurskoðuð. Þessi nefnd lagði það til og í henni starfaði m.a. Páll Hreinsson hæstaréttardómari.
Í skýrslunni er vísað til þess að kröfur til forms og efnis refsiákvæða hefðu aukist undanfarin ár, einkum vegna þróunar í mannréttindamálum. Bent er á það í skýrslunni að það sé almennt gert að skilyrði fyrir beitingu refsiákvæða að þau séu skýr og aðgengileg. Af skýrleikakröfunni leiði að lýsing hins refsiverða verknaðar verði að vera nægilega nákvæm. Nefndin taldi þá grein laga um ráðherraábyrgð sem hefur verið kölluð brot á góðri ráðsmennsku vera mjög víðtæka og matskennda en í þann flokk falli afbrot sem teljist hvorki brot á stjórnarskrá né öðrum landslögum. Átt er við afbrot þar sem ráðherra hefur brotið á móti þeim reglum sem krefjast má að hver góður og samviskusamur embættismaður fylgi í embættisfærslu sinni enda þótt framkvæmd sé hvorki lögboðin né framkvæmdaleysi bannað. Það er ljóst að sérfræðingar hafa velt því upp að 10. gr. sé of almennt orðið og það sé álitamál hvenær brotið sé gegn því. Það verðum við að hafa í huga, hv. þingmenn þegar við tökum ákvörðun í þessu máli.
Því hefur jafnframt verið haldið fram í umræðunni að ekkert hafi verið gert, að menn hafi nánast setið með hendur í skauti. En ef menn líta til þeirra andmæla og þeirra bréfa sem þingmannanefndinni voru send er ljóst að það er ekki alls kostar rétt fullyrðing. Jafnframt eru taldar upp ýmsar aðgerðir í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sem stjórnvöld lögðu í. Hins vegar er algjörlega ljóst að vandinn sem við var að etja var mun meiri en stjórnvöld gerðu sér grein fyrir. Og ég tel að allir þeir sem komu að íslenskri stjórnsýslu síðustu mánuðina fyrir hrun hafi unnið að því af fullum heilindum að koma landinu í gegnum hugsanlega efnahagskreppu. Ég tel að svo hafi verið. Fyrir lágu ýmis gögn, sum hver vottuð af endurskoðunarfyrirtækjum og opinberum stofnunum, matsfyrirtækjum, um að staða bankanna væri sterk. Það má telja upp ýmsar aðgerðir sem stjórnvöld gripu til. Leitað var leiða til þess að efla gjaldeyrisvarasjóðinn, unnið var á vegum viðskiptaráðuneytisins að því að flytja innlánastarfsemi Landsbankans í Bretlandi og Hollandi úr útibúi í dótturfélög. Það var unnið að því, það liggur fyrir. Lögð var áhersla á það við bankana að draga úr umsvifum og minnka efnahagsreikninginn. Síðan var unnið að því af hálfu forsætis- og fjármálaráðuneyta að tryggja Íslandi aðild að samstarfi evruríkja um fjármálastöðugleika, svo minnst sé á einhver atriði. Það er því ekki hægt að halda því fram að ekkert hafi verið gert.
Hins vegar er ljóst að þær aðgerðir sem stjórnvöld gripu til dugðu ekki til til þess að forða því mikla tjóni sem síðar varð og það er skelfilegt. Á því bera stjórnvöld ábyrgð. Þingmannanefndin hefur lagt fram stóra skýrslu þar sem m.a. kemur fram þingsályktunartillaga sem er mjög harðorð þar sem deilt er mjög á þau stjórnvöld sem sátu við stjórnvölinn þegar einkavæðing bankanna fór fram þannig að það er ljóst að við í þingmannanefndinni leggjum sameiginlega fram uppgjör við fortíðina. Það er það sem verið er að gera.
Í þessu máli hér, hinum hluta málsins, eigum við við erfiðara mál að etja þar sem við erum að reyna að átta okkur á því hvort þau mistök sem gerð voru séu refsiverð. Eins og allir vita sem hér starfa eru þingmenn bundnir af sannfæringu sinni. Það er okkar eigin sannfæring sem á að ráða för. Við getum ekki skýlt okkur á bak við að einhverjir sérfræðingar hafi ráðlagt hitt og þetta, enda var það ekki sérfræðinganna að ráðleggja okkur um hvort gefa skyldi út ákærur. Við fengum svör við ýmsum spurningum frá þeim sérfræðingum sem komu fyrir nefndina. Það var hins vegar ekki þeirra, og flestir þeirra tóku það sérstaklega fram, að það væri ekki þeirra ákvörðun, það væri ekki þeirra að láta fara fram mat á því hvort ákæra skyldi. Það er okkar þingmanna að gera það.
Frú forseti. Að teknu tilliti til allra þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið tók þingmannanefndin ákvörðun og hópurinn skiptist upp. Ég hef rakið afstöðu mína hér að framan, við hvaða gögn við studdumst, til hvaða sjónarmiða við litum, og það er á grundvelli þeirra gagna sem fyrir liggja, réttarfarsins og refsiréttarins sem maður verður að taka ákvörðun. Og sannfæring mín er skýr, ég tel ekki að saknæmisskilyrði séu uppfyllt. Ég tel ekki að þeir einstaklingar sem hér um ræðir og lagt er til að verði ákærðir og krafist refsiábyrgðar yfir hafi af ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi farið í bága við stjórnarskrá lýðveldisins, önnur landslög eða að öðru leyti stofnað hagsmunum ríkisins í fyrirsjáanlega hættu. Ég tel ekki að grundvallarregla sakamálaréttarfarsins um að meiri líkur en minni séu á sakfellingu sé uppfyllt. Auk þess tel ég allar líkur á því ef mál verður höfðað að það falli á grundvelli formsins, þ.e. að þeim ágöllum sem ég hef rakið sem snúa að málsmeðferðinni, mannréttindum og sakamálaréttarfari.
Vissulega voru gerð mistök og um það hefur verið fjallað í skýrslu okkar. Það hefur einnig talsvert verið fjallað um orsakasamhengi og reynt að halda því fram að ekki þurfi að sýna fram á það. Ég verð að segja að ég er ekki sammála þeirri túlkun sem fram kemur í bæði ræðu 1. flutningsmanns þeirrar þingsályktunartillögu sem við ræðum og í greinargerð með þingsályktunartillögunni. Mig langar að vitna til skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis þar sem nefndin hugleiðir hugtökin mistök og vanræksla, það er í kafla 21.5.2. Þar segir nefndin, með leyfi forseta:
„Hvorki rannsóknarnefndin né aðrir aðilar geta fullyrt um að beint orsakasamhengi sé á milli vanrækslu um slík atriði og þess fjármálaáfalls sem hér varð haustið 2008 né slegið því föstu hver innbyrðisþýðing hinna samverkandi þátta sem leiddu til þess hafi verið.“
Ég tel að flestallir hérna inni geti fallist á það, að vart sé hægt að sýna fram á orsakasamhengi, og ég tel að sá rökstuðningur sem komið hefur fram fyrir því að ekki þurfi að sýna fram á orsakasamhengi sé ekki fullnægjandi. Það er eitt af þeim stóru atriðum sem hafa áhrif á afstöðu mína í þessu máli.
Síðan er annað atriði sem allir þingmenn verða að hugsa um þegar þeir horfa á þessi ákæruskjöl eða þingsályktunartillögur sem liggja fyrir, það er fordæmisgildið. Með þessum ákærum er verið að setja fram hugmyndir um hvaða vinnulag eigi að tíðkast hjá ríkisstjórninni. Ég verð að gera sérstaklega að umtalsefni þann lið þingsályktunartillögunnar sem fjallar um brot gegn 17. gr. stjórnarskrárinnar, þ.e. skyldu til að halda ráðherrafundi um mikilvæg stjórnarmálefni. Þarna er verið að leggja til ákæru á hendur ráðherrum fyrir að halda ekki fundi um mikilvæg stjórnarmálefni. Ég verð að segja að af öllum þeim ákæruatriðum sem hér eru lögð til finnst mér þessi vera þau sem minnst halda vatni. Jú, ég tel að það væri aldrei komin fram tillaga um þetta ef ekki væri meira kjöt á beinunum. Ég tel að það sé í raun hálffjarstæðukennt að þetta sé sett fram vegna þess að við getum tekið annað dæmi, hugsanlega úr raunveruleikanum. Það er komin fram skýrsla um að ákveðin umferðarmannvirki séu ekki nægilega örugg. Samgönguráðherra kallar ekki eftir því að rætt verði um þetta atriði í ríkisstjórn. Þar sem ekki þarf að sýna fram á orsakasamhengi skiptir engu máli hvort það verður síðar eitthvert slys á þessu samgöngumannvirki eða ekki. (Forseti hringir.) Er þá samgönguráðherrann þá þegar orðinn brotlegur gegn lögum um ráðherraábyrgð? Ég tel að við séum komin út á hættulegar brautir þegar við erum farin að leggja fram (Forseti hringir.) tillögur sem þessar.