Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 76. máls.
138. löggjafarþing 2009–2010.
Þskj. 258 — 76. mál.
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Málsmeðferð í fjárlaganefnd Alþingis.
Þriðji minni hluti fjárlaganefndar gagnrýnir harðlega þá meðferð sem frumvarpið fékk hjá meiri hlutanum í fjárlaganefnd. Sú málsmeðferð sem meiri hlutinn viðhafði endurspeglar engan veginn þá gríðarlegu þjóðarhagsmuni sem eru í húfi. Það er mikilvægt að fastanefndir Alþingis vandi vinnubrögð við yfirferð einstakra mála sem þau fá til meðferðar og fjalli um alla þætti þess. Slíkt verklag er ekki síst mikilvægt þegar til meðferðar eru frumvörp sem varða heildarhagsmuni þjóðarinnar. Því miður kastaði meiri hlutinn til höndum við meðferð þessa frumvarps með þeim hætti að efast má um að málsmeðferðin uppfylli þær kröfur sem kveðið er á um í lögum um þingsköp Alþingis.
Í því sambandi bendir 3. minni hluti í fyrsta lagi á að frumvarp það sem hér er til umfjöllunar var aldrei tekið til efnislegrar meðferðar innan fjárlaganefndar áður en það var afgreitt frá nefndinni. Slík málsmeðferð hlýtur að teljast einsdæmi og ekki í nokkru samræmi við þau vinnubrögð sem þingskapalög gera ráð fyrir að viðhöfð séu við meðferð mála á Alþingi.
Einnig vill 3. minni hluti geta þess að við meðferð málsins óskaði hann góðfúslega eftir því að á fund nefndarinnar yrði kallaður fyrrverandi utanríkisráðherra Íslands og fyrrum formaður Samfylkingarinnar, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, sem lagði fram og mælti fyrir þingsályktunartillögu sem samþykkt var á Alþingi 5. desember 2008 þar sem kveðið var á um að samningar milli Íslands, Hollands og Bretlands skyldu byggjast á svokölluðum Brussel-viðmiðum. Ástæðan fyrir því að 3. minni hluti óskaði eftir því að fyrrverandi utanríkisráðherra yrði kallaður á fund nefndarinnar er sú að nýverið upplýsti ráðherrann fyrrverandi að hann teldi að í þeim samningaviðræðum sem leitt hafa af sér það frumvarp sem hér er til meðferðar hafi íslensk stjórnvöld gengið til samninga sem sakamenn, sjá fylgiskjal III. Vegna gallaðrar tilskipunar sé ófært að íslenska þjóðin verði ein látin bera þær fjárhagslegu byrðar sem af Icesave-reikningum Landsbanka Íslands hf. í Hollandi og Bretlandi leiðir og frumvarp þetta mælir fyrir um og að undan því verði að komast. Af óútskýrðum ástæðum höfnuðu fulltrúar Samfylkingarinnar og vinstri grænna í fjárlaganefnd því að fyrrverandi formaður Samfylkingarinnar og fyrrum utanríkisráðherra Íslands yrði kallaður á fund nefndarinnar.
Síðast en ekki síst er rétt að geta þess að með bréfi, dags. 4. nóvember sl., óskaði fjárlaganefnd Alþingis eftir því við efnahags- og skattanefnd Alþingis að sú síðarnefnda tæki efnahagslega þætti samninganna við Bretland og Holland til umfjöllunar. Það gerði nefndin og skilaði fjárlaganefnd fjórum vönduðum og efnismiklum álitum. Meiri hluti fjárlaganefndar kaus hins vegar að gera ekkert með þessi álit og hafði þau að engu. Þau voru hvorki yfirfarin af nefndinni né voru höfundar þeirra kallaðir á fundi nefndarinnar til þess að gera grein fyrir þeim eins og gjarnan er gert þegar frumvörp eru send milli fastanefnda Alþingis til meðferðar.
Þriðji minni hlutinn telur vera með ólíkindum að meiri hlutinn ljúki umfjöllun í einu afdrifaríkasta máli lýðveldistímans án þess að hafa rætt einstaka þætti þess í nefndinni eða ígrundað á fundum hennar þau gögn og upplýsingar sem fyrir nefndina hafa verið lagðar. Auk þess er það nánast dónaskapur við þá gesti sem hafa óskað eftir að koma fyrir nefndina að hafa gagnrýni og skoðanir þeirra að engu og hirða ekki um að eyða svo mikið sem einum fundi nefndarinnar í að ræða gagnrýni þeirra og athugasemdir.
Þau vinnubrögð sem hér er lýst eru með öllu óviðunandi og óskiljanleg ekki síst í ljósi þess góða samstarfs sem tókst á Alþingi í sumar um það meginverkefni að standa vörð um þjóðarhagsmuni í þessu máli. Því miður hefur meiri hlutinn við úrvinnslu þessa máls ekki gefið kost á sambærilegri varðstöðu við vinnslu frumvarpsins. Að mati 3. minni hluta uppfyllir málsmeðferðin ekki þær kröfur sem gerðar eru til vinnubragða og verklags í fastanefndum Alþingis samkvæmt þingsköpum eins og áður sagði. Með þeim hefur meiri hluti fjárlaganefndar sniðgengið þá rannsóknarskyldu sem fastanefndir Alþingis eiga að sinna við meðferð mála.
Slík vinnubrögð í svo mikilsverðu hagsmunamáli íslensku þjóðarinnar eru hvorki meiri hlutanum né Alþingi Íslendinga til sóma.
Gangur málsins.
Með þingsályktun 5. desember 2008 samþykkti Alþingi að fela ríkisstjórninni að leita leiða til að semja um lyktir Icesave-deilnanna við bresk og hollensk stjórnvöld. Alþingi fól ríkisstjórninni að ganga til samninga á grundvelli svokallaðra Brussel-viðmiða, sem ríkisstjórnir hlutaðeigandi ríkja náðu samkomulagi um, með aðkomu Evrópusambandsins. Inntakið í þessum viðmiðum er að Íslendingar samþykktu að Evróputilskipun um innstæðutryggingar 94/19/EB gilti hér á landi á sama hátt í aðildarríkjum Evrópusambandsins og Bretar og Hollendingar lýstu því yfir að við samningaviðræður um fjárhagsaðstoð til landsins yrði fullt tillit tekið til fordæmalausrar stöðu Íslands í ljósi þess að fjármálakerfi landsins hrundi. Í meirihlutaáliti utanríkismálanefndar 5. desember sl. var skýrt tekið fram að viðunandi samningar, á grundvelli þessara Brussel-viðmiða, væru forsenda fyrir því að ekki yrði látið reyna á lagalega stöðu landsins þegar á þeim tíma heldur láta reyna á samningaviðræður til þrautar.
Þrátt fyrir þessi skýru fyrirmæli löggjafans ákvað ríkisstjórn Íslands 5. júní 2009 að skrifa undir samninga við Bretland og Holland sem gengju þvert á þau samningsmarkmið sem Alþingi hafði lagt til grundvallar í desember 2008. Þeir samningar sem kynntir voru í byrjun júní sl. voru í engu samræmi við vilja Alþingis eins og hann birtist í lok árs 2008. Ríkisstjórnin hvorki upplýsti Alþingi um það sem í vændum var né fór fram á að Alþingi tæki til skoðunar þau drög að samkomulagi sem voru í burðarliðnum snemmsumars heldur virti vilja þingsins að vettugi með því að skrifa undir samningana án þess að kynna Alþingi þá. Með þessu gekk framkvæmdarvaldið freklega fram hjá skýrum vilja Alþingis.
Ekki þarf að koma á óvart að slíkur málatilbúnaður olli því að mikil andstaða varð við málið. Við meðferð málsins á Alþingi var unnið að því að færa það nær upphaflegum viðmiðum og var frumvarp ríkisstjórnarinnar loks samþykkt mikið breytt með ákveðnum fyrirvörum á ríkisábyrgðinni sem voru lagalegir, efnahagslegir og pólitískir. Samkvæmt lögunum skyldi ríkisstjórnin kynna viðsemjendunum þá fyrirvara sem samþykktir voru með lögum frá Alþingi, nr. 96 frá 2. september 2009.
Samskipti framkvæmdarvalds og löggjafarvalds.
Ríkisstjórnin kynnti viðsemjendum fyrirvarana og gekk í kjölfarið til samningaviðræðna að nýju án þess að bresk og hollensk yfirvöld hefðu formlega lýst því yfir að þau hefðu ekki fallist á fyrirvara laga nr. 96/2009 í samræmi við 2. mgr. 1. gr. Er það ákvæði því enn í gildi. Skrifað var undir viðaukasamninga við Bretland og Holland sem voru í grundvallarandstöðu við vilja Alþingis eins og hann birtist í lögum nr. 96/2009. Hið sama gerðist við undirritun Icesave-samninga 5. júní sl. þegar stjórnvöld fóru út fyrir samningsumboð það sem Alþingi veitti með svokölluðum Brussel-viðmiðum í þingsályktun 5. desember 2008. Þrátt fyrir að Alþingi hafi í annað skipti gefið framkvæmdarvaldinu skýr fyrirmæli um vilja sinn í málinu og þrátt fyrir að löggjafinn hafi með þeirri lagasetningu reynt að verja hagsmuni íslenskra ríkisborgara eins og kostur var virðist skoðun ríkisstjórnar Íslands vera sú að henni sé heimilt að virða ekki vilja löggjafans. Þessi afstaða og framganga ríkisstjórnarinnar er ámælisverð og vekur áleitnar spurningar um það hver afstaða framkvæmdarvaldsins er nú um stundir til Alþingis Íslendinga.
Stjórnarskrá Íslands gerir ráð fyrir þrískiptingu ríkisvaldsins á milli tiltekinna handhafa þess og þar segir í 2. gr.:
„Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.“
Almennt er talið í íslenskum stjórnskipunarrétti að löggjafinn þurfi ekki að sæta neinum takmörkunum af framkvæmdarvaldsins hálfu. Þvert á móti er Alþingi talin æðsta stofnun þjóðfélagsins. Alþingismenn eru kjörnir beint af þjóðinni í kosningum og styrkir það stöðu þeirra verulega gangvart öðrum handhöfum ríkisvaldsins. Í krafti lagasetningarvalds síns leggur þingið grunn að skipulagi stjórnsýslu og dómsvalds og þar með undirstöðurnar fyrir aðra þætti ríkisvaldsins, með öðrum orðum hefur Alþingi Íslendinga það hlutverk að ákvarða fyrir fram hvernig stjórnarframkvæmdinni skuli hagað. Stjórnskipanin gerir ráð fyrir að Alþingi sé falið tiltekið stjórnunarhlutverk gagnvart framkvæmdarvaldinu og þinginu er því ætlað að setja framkvæmdarvaldinu skorður með lagasetningu sem afmarkar valdsvið þess.
Þótt Alþingi sé með þessum hætti falið mikið vald hefur því verið haldið fram að það sé í reynd ríkisstjórnin sem ráði ferð í samskiptum þessara tveggja valdhafa. Þessi staðreynd endurspeglast vel í því máli sem hér um ræðir, svokölluðum Icesave-samningum, þar sem Alþingi hefur á öllum stigum þess verið háð ríkisstjórninni um upplýsingar.
Það er jafnframt verðugt athugunarefni hvernig Alþingi skuli bregðast við þegar framkvæmdarvaldið gengur með þeim hætti sem að framan greinir á svig við vilja Alþingis. Eitt er víst að þetta háttarlag framkvæmdarvalds gagnvart löggjafarvaldinu hlýtur og verður að teljast algjört undantekningartilvik og það verður að tryggja að það verði ekki meginregla í samskiptum þessara aðila.
Hér á eftir verður vikið að því hvernig framkvæmdarvaldið hefur nú til viðbótar við ámælisverð samskipti sín við löggjafarvaldið ákveðið að setja dómsvaldinu á Íslandi verulegar skorður á grundvelli samninga sem gerðir eru við erlend ríki til lúkningar umdeildri kröfu í Icesave-málinu. Þetta gerir ríkisstjórn Íslands með því að gefa íslenskum dómstólum fyrirmæli um að leita til erlendra dómstóla og fara að ráðgefandi niðurstöðu þeirra í dómsniðurstöðum sínum. Slík framganga ríkisstjórnar sjálfstæðs ríkis hlýtur að vera einsdæmi á byggðu bóli og er íslenskum stjórnvöldum til minnkunar. Ekki síst er þetta ámælisvert þegar komið hafa í ljós veigamiklar upplýsingar sem skipt geta sköpum varðandi mögulega greiðslubyrði þjóðarinnar af þeim skuldbindingum sem meiri hlutinn leggur til að Íslendingar undirgangist að tillögu ríkisstjórnarinnar.
Framsal dómsvalds.
Eins og áður segir er kveðið á um það í 2. gr. stjórnarskrárinnar að dómendur fari með dómsvald hér á landi. Í 59. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að skipun dómsvalds verði eigi ákveðin nema með lögum. Eins og kunnugt er kveða íslensk lög á um að dómstig á Íslandi séu tvö, héraðsdómur og Hæstiréttur Íslands, sem fer með æðsta dómsvald á Íslandi.
Ákvæði 2. gr. stjórnarskrárinnar um þrískiptingu ríkisvaldsins felur það í sér að handhafar þess eru sjálfstæðir og óháðir hver gagnvart öðrum. Um þetta er ekki deilt í íslenskum stjórnskipunarrétti.
Í 1. mgr. 2. gr. þess frumvarps sem hér er til meðferðar er kveðið á um það að ekkert í frumvarpinu feli í sér viðurkenningu á því að íslenska ríkinu hafi borið skylda til að ábyrgjast greiðslu lágmarkstryggingar til innstæðueigenda í útibúum Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi og Hollandi.
Í 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins segir hins vegar:
„ Fáist síðar úr því skorið, fyrir þar til bærum úrlausnaraðila, og sú úrlausn er í samræmi við ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins eða eftir atvikum forúrskurð Evrópudómstólsins, að á íslenska ríkinu hafi ekki hvílt skylda af þeim toga sem nefnd er í 1. mgr., eða að á öðru aðildarríki EES-samningsins hafi ekki hvílt slík skylda í sambærilegu máli, skal fjármálaráðherra efna til viðræðna við aðra aðila lánasamninganna, og eftir atvikum einnig Evrópusambandið og stofnanir Evrópska efnahagssvæðisins, um það hvaða áhrif slík úrlausn kunni að hafa á lánasamningana og skuldbindingar ríkisins samkvæmt þeim.“
Fram til þessa hafa þau álit sem íslenskir dómstólar hafa leitað eftir hjá EFTA-dómstólnum verið ráðgefandi en ekki bindandi. Með fyrrgreindu ákvæði frumvarpsins er í raun lagt til að Hæstarétti Íslands verði gert skylt að leita álits hjá EFTA-dómstólnum vegna lagalegs ágreinings sem kann að verða gerður um skuldbindingar íslenska ríkisins vegna Icesave- reikninga Landsbanka Íslands og að það álit verði bindandi. Með því er ljóst að frumvarpið gerir ráð fyrir að æðsta dómsvald á Íslandi verði framselt til yfirþjóðlegrar stofnunar, EFTA- dómstólsins.
Augljóst er að krafan um það framsal á dómsvaldi sem frumvarpið mælir fyrir um er frá viðsemjendum ríkisstjórnar Íslands komin og staðfestir að hvorki bresk stjórnvöld né hollensk treysta íslenskum dómstólum til þess að leiða til lykta á hlutlægan hátt ágreining sem upp kann að koma vegna Icesave-málsins. Því miður staðfestir þetta ákvæði frumvarpsins að ríkisstjórn Íslands hefur fallist á vantraust viðsemjenda sinna á íslenskum dómstólum.
Það er verulegt álitamál hvort löggjafinn hafi að stjórnlögum, þar á meðal ákvæðum stjórnarskrár um þrískiptingu ríkisvaldsins, heimildir til þess að skipa Hæstarétti Íslands og íslenskum dómstólum fyrir með þeim hætti sem ákvæði frumvarpsins kveður á um. Jafnframt er það líklega einsdæmi að við úrlausn ágreinings sé um það samið að binda niðurstöður um úrlausn lagalegs ágreinings við ráðgefandi álit stofnunar, en ekki við niðurstöður dómstóls.
Telur 3. minni hluti að með hliðsjón af ákvæðum stjórnarskrár Íslands og meginreglunni um sjálfstæði dómsvaldsins sé löggjafanum óheimilt að framselja dómsvald með þeim hætti sem frumvarpið mælir fyrir um.
Fyrirvari um úthlutun krafna úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. háður túlkun EFTA-dómstólsins.
Það framsal dómsvalds sem vikið er að hér að framan og sú breyting sem lagt er til að gerð verði á ákvæðum laga nr. 96/2009, ásamt þeim breytingum sem gerðar hafa verið á samningunum við Breta og Hollendinga, leiðir til þess að mati 3. minni hluta að torsóttara verði en ella fyrir Ísland að fá forgang á kröfur í bú Landsbanka Íslands hf. við gjaldþrotaskipti.
Ekki verður betur séð en að samkvæmt frumvarpinu og hinum nýju samningum sé mælt svo fyrir að þó svo að reglur um úthlutun úr búi Landsbanka Íslands hf. skuli standa óbreyttar sé það fyrirkomulag háð því að það sé í samræmi við niðurstöðu íslenskra dómstóla og að sú niðurstaða sé í samræmi við ráðgefandi álit frá EFTA-dómstólnum.
Af dómasafni Hæstaréttar Íslands má ráða að Hæstiréttur hefur túlkað ákvæði um ráðgefandi álit með mjög mismunandi hætti. Af þeim dómsúrlausnum sem fyrir liggja er alls ekki víst að mati margra lögfræðinga að Hæstiréttur Íslands féllist á það að réttinum bæri skylda til þess að leita eftir slíku áliti í því tilviki sem hér um ræðir.
Að sama skapi telja lögfræðingar verulegar líkur á því að óski Hæstiréttur Íslands eftir slíku áliti frá EFTA-dómstólnum væru talsverðar líkindi á því að dómstóllinn mundi ekki veita slíkt álit. Það mat byggist fyrst og fremst á því að meginhlutverk EFTA-dómstólsins er að meta hvort reglur landsréttar, í þessu tilviki íslensks gjaldþrotaréttar, séu í samræmi við reglur EES-réttarins.
Þriðja minni hluta er ekki kunnugt um að það sé hlutverk EFTA-dómstólsins að úrskurða um það með hvaða hætti eigi að úthluta fjármunum úr einstökum þrotabúum fyrirtækja til kröfuhafa. Lögsaga í slíkum málum fellur undir dómstóla einstakra ríkja. Af því leiðir að teldi Hæstiréttur Íslands sér ekki skylt að leita álits EFTA-dómstólsins eða EFTA-dómstóllinn teldi sig ekki hafa lögsögu í að skera úr ágreiningi um úthlutun krafna úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. yrði sú niðurstaða undir öllum kringumstæðum á kostnað Íslendinga en að sama skapi til hagsbóta fyrir Breta og Hollendinga.
Nýjar upplýsingar og gögn.
Síðar í þessu áliti verður gerð nánari grein fyrir þeim viðamiklu breytingum sem frumvarp ríkisstjórnarinnar gerir á lögum nr. 96/2009, verði það samþykkt. Þær breytingar munu leiða til þess að þeir fyrirvarar sem Alþingi setti í haust við ríkisábyrgð á skuldbindingum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta eru því sem næst að engu orðnir. Til viðbótar þeirri óvissu sem þessi áform munu skapa hafa á síðustu dögum komið fram nýjar upplýsingar sem skilyrðislaust ætti að taka tillit til og kalla á frekari athugun ef vilji er fyrir því að vanda til verka í þessu mikla hagsmunamáli Íslendinga.
1. Skuldabyrðin.
Í nýrri skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS) kemur fram að skuldabyrði íslenska þjóðarbúsins er mun meiri en áður var talið. Í skýrslunni er skuldabyrðin metin um 310% af vergri landsframleiðslu. Þetta er veruleg hækkun frá því sem áður var talið. Athyglisvert er að þessi hækkun verður þrátt fyrir að nú sé talið að meira innheimtist af eignum Landsbankans en talið var síðasta sumar. Þessar nýju upplýsingar benda til þess að áhætta hvað varðar greiðsluþol hafi aukist mjög frá því sem talið var síðasta sumar.
2. Ný gögn og gengisáhætta.
Með lögum nr. 44/2009 var lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, breytt. Breytingin gerði það m.a. að verkum að þrotabú Landsbankans þurfti að umreikna kröfuskrá sína miðað við gildistökudag laganna. Kröfur í búið eru því í reynd frystar að krónutölu miðað við gengi krónunnar 22. apríl sl. Krafa Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta er því fryst líkt og aðrar kröfur og nemur krafa sjóðsins í búið 670 milljörðum kr. sem var jafnvirði lána Breta og Hollendinga miðað við gengi krónunnar þennan dag.
Af þessu leiðir að fari svo að gengi krónunnar veikist frá því sem var í apríl fæst minna upp í kröfur vegna Icesave-reikninganna. Þetta stafar af þeirri staðreynd að lánasamningarnir eru í erlendum myntum en kröfur innstæðutryggingarsjóðsins í krónum og ef gengið veikist þá fæst minni gjaldeyrir fyrir útgreiddar kröfur. Gengisáhættan lendir þannig öll á innstæðutryggingarsjóðnum og að lokum á ríkissjóði. Í aðdraganda þess að lög nr. 44/2009 voru sett mun skilanefnd Landsbankans þegar í febrúar hafa bent viðskiptaráðuneytinu á að verulegir hagsmunir kynnu að tengjast þessari uppgjörsaðferð og að huga þyrfti rækilega að því hvernig reglum um myntbreytingar í slitaferli bankanna yrði háttað. Upplýsingar þess efnis voru ekki í svokölluðum Icesave-gögnum sem sett voru fram síðastliðið sumar né heldur var Alþingi upplýst við vinnu sína í sumar um þetta mikilsverða atriði. Þessi vinnubrögð telur 3. minni hluti ámælisverð.
Fyrir liggur að slitastjórnir gömlu bankanna hafa í bréfi 12. nóvember 2009 til efnahags- og skattanefndar og efnahags- og viðskiptaráðuneytisins lagt til að þeirri óvissu verði eytt sem lýtur að ákvæðum laga varðandi úthlutun í erlendri mynt.
Skemmst er frá því að segja að álitamál tengd gengisáhættu hlutu enga umfjöllun í nefndum Alþingis fyrr en í nú í haust.
3. Ótímasett ríkisábyrð.
Í frumvarpi ríkisstjórnarinnar er gert ráð fyrir að ef hagvaxtarreglan leiðir til þess af einhverjum orsökum að eitthvað standi eftir af höfuðstól lánanna árið 2024 verða lánin framlengd allt þar til þau hafa verið greidd upp. Vísbendingin sem felst í þessu ákvæði, að lánin megi hugsanlega framlengja eftir árið 2024, er sú að mögulegt sé að hagvaxtarforsendur gætu brostið. Ef þannig færi er ljóst að stöðnun og versnandi lífskjör mundu einkenna íslenskt efnahagslíf. Hinum efnahagslegu fyrirvörum Alþingis í lögum nr. 96/2009 var ætlað að verja Ísland fyrir áföllum af því tagi sem hér um ræðir í samræmi við Brussel-viðmiðin. Ef slíkar aðstæður kynnu að skapast taldi Alþingi algerlega óásættanlegt að þjóðin yrði jafnframt að bera þær byrðar sem af Icesave-samningunum leiddi. Því var sá fyrirvari settur sem frumvarp ríkisstjórnarinnar gerir nú ráð fyrir að verði afnuminn.
4. Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn.
Því hefur verið haldið fram að þessu máli verði að ljúka því Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn vildi ekki endurskoða samstarfsáætlun sjóðsins og íslenskra stjórnvalda nema Icesave-málið yrði til lykta leitt á þeim forsendum sem ríkisstjórnin hefur haldið að Alþingi. Í ljósi efnahagslegra hagsmuna Íslands yrði því Alþingi að fallast á kröfur Breta og Hollendinga sem fyrst. Þannig fullyrti fjármálaráðherra þegar hann mælti fyrir fyrra frumvarpi sínu um ríkisábyrgð á lánum innstæðutryggingarsjóðsins að afleiðingar af því að Alþingi hafnaði frumvarpi hans yrðu þær að „samstarfsáætlunin við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn og afgreiðsla gjaldeyrislána þaðan [strandaði]“. Þessu hefur framkvæmdastjóri Alþjóðagjaldeyrisjóðsins, Strauss-Kahn, neitað í bréfi til Gunnars Sigurðssonar sem birt hefur verið í fjölmiðlum og hægt er að nálgast á heimasíðu Alþjóðagjaldeyrisjóðsins.
Jafnframt segir framkvæmdastjóri Alþjóðagjaldeyrissjóðsins í fyrrgreindu bréfi að ástæður tafa á fyrirgreiðslu sjóðsins megi rekja til afstöðu ríkisstjórna Norðurlandanna. Í ljósi þessa eru undarleg, svo ekki sé meira sagt, eftirfarandi ummæli Jóns Sigurðssonar, formanns samninganefndar um hin norrænu lán, en hann sagði í viðtali við Ríkisútvarpið 29. júlí: „Engin skilyrði voru fyrir því í lánasamningum við Norðurlöndin að Alþingi samþykkti Icesave.“ Forsætisráðherra bætti svo um betur skömmu síðar í umræðum á Alþingi og sagði það „alveg skýrt og klárt að norrænu lánin [væru] ekki tengd við Icesave“.
Þriðji minni hluti telur það niðurlægjandi fyrir þjóð og þing að fjármálaráðherra Íslands skuli undirrita yfirlýsingu með fjármálaráðherrum Hollands og Bretlands sem felur m.a. í sér að síðarnefndu ríkin heimili endurskoðun Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á efnahagsáætlun Íslendinga. Sú sameiginlega yfirlýsing er ótvíræð sönnun þess að Bretar og Hollendingar líta svo á að fjárkúgun þeirra í gegnum Alþjóðagjaldeyrissjóðinn hafi borið fullan árangur. Frá þeirra sjónarmiði er nú fullnaðarsigur unninn í Icesave-málinu og því óþarfi að halda málefnum Íslands hjá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum í gíslingu. Það eitt ætti að nægja til að færa kjörnum fulltrúum þjóðarinnar heim sanninn um að í viðaukasamningum ríkisstjórnar Íslands við Breta og Hollendinga eru hagsmunir íslensku þjóðarinnar enn fyrir borð bornir.
5. Nýjar upplýsingar – samantekt.
Af því sem hér að framan er rakið má ljóst vera að enn og aftur eru að koma fram upplýsingar sem við eðlilegar aðstæður ættu að gefa Alþingi fullt tilefni til að fara gaumgæfilega yfir forsendur þessa frumvarps og málatilbúnað ríkisstjórnarinnar sem hefur frá 1. febrúar 2009 allt forræði þessa máls á sinni könnu. Því miður bendir margt til þess að ríkisstjórnin hafi frá upphafi einsett sér að fá samþykki meiri hluta Alþingis fyrir skilyrðislausri og ótímabundninni ábyrgð íslenskra skattgreiðenda á skuldum íslensks einkafyritækis. Í þeirri vörn sem Alþingi hefur fram til þessa viljað halda uppi fyrir ríkissjóð hefur það verið í þeirri einkennilegu aðstöðu að þurfa sífellt að toga fram upplýsingar og gögn sem varða málið. Smátt og smátt hefur komið í ljós að framganga íslenskra stjórnvalda í þessu máli hefur verið með miklum ólíkindum og vandséð hvað ráðið hefur för ríkisstjórnarinnar í þeim blekkingaleik sem hún hefur stundað í þessu máli.
Lög nr. 96/2009.
Með því frumvarpi sem nú er til umfjöllunar eru lagðar til grundvallarbreytingar á þeim lögum sem Alþingi samþykkti í september sl. Fyrirvararnir sem gerðir voru við ríkisábyrgðina voru að einhverju leyti færðir í samningana við viðsemjendurna, þ.e. viðauka við þá, og frekari breytingar og takmarkanir gerðar sem lúta m.a. að forræði íslenskra dómstóla.
Þegar ákvæði laga nr. 96/2009 og þau skilyrði sem ríkisábyrgðinni voru sett af Alþingi eru borin saman við það frumvarp sem hér er til umfjöllunar kemur berlega í ljós að fullyrðingar um að breytingarnar í viðaukasamningunum séu gerðar til að „samrýma að mestu leyti efni lánasamninganna og þeirra fyrirvara sem koma fram í 1. til 4. gr. laga nr. 96/2009“ standast enga skoðun svo sem sjá má í eftirfarandi samanburði:
1. Brussel-viðmiðin.
Lög nr. 96/2009 kváðu á um að lánasamningarnir skyldu túlkaðir í samræmi við hin umsömdu viðmið frá 14. nóvember þar sem meðal annars var gert ráð fyrir að tekið væri sérstakt tillit til erfiðra og fordæmislausra aðstæðna á Íslandi.
Með frumvarpinu er lagt til að þetta falli brott úr lögunum og þess í stað er sett inn í viðaukasamningana að samningsaðilar líti svo á að við samningagerðina nú hafi verið samið í samræmi við Brussel-viðmiðin. Með lögunum var tilvísun til Brussel-viðmiða öryggisventill fyrir Íslendinga ef til þess kæmi að samningarnir yrðu túlkaðir án tillits til slíkra sjónarmiða, en nú segir í frumvarpinu að nýju samningarnir séu í samræmi við þessi viðmið. Íslensk stjórnvöld hafa undirritað samninga þar sem segir að samningarnir séu í samræmi við Brussel-viðmiðin og þar með hafa þau undirgengist að Bretar og Hollendingar geti knúið fram efndir samninganna hversu óhagstæð sem túlkun þeirra kann að verða Íslendingum.
Með því að skrifa undir að í samningunum hafi fullt tillit verið tekið til „fordæmislausra aðstæðna Íslands“ mætti halda því fram að ríkisstjórnin sé búin að kasta frá sér öllum möguleikum á að álykta síðar á öðrum vettvangi, ef þörf krefur, að ekki hafi verið tekið nægjanlegt tillit til erfiðra aðstæðna Íslendinga.
2. Fullveldisákvæðið – friðhelgisrétturinn.
Tryggt var að ekki yrði hægt að gera aðför að eigum Íslands sem fullvalda ríkis. Í Icesave- samningunum voru ákvæði þar sem fallið er frá þessum friðhelgisrétti, svo furðulegt sem það má telja. Þessu var snúið við í meðförum Alþingis. Viðaukasamningarnir bæta réttarstöðu Íslands hvað þetta ákvæði varðar frá því sem var í samningunum frá 5. júní 2009 en bætir þó engu við þá fyrirvara sem Alþingi samþykkti með lögum nr. 96/2009.
3. Yfirráð yfir náttúruauðlindum.
Sett var inn ákvæði í frumvarpið sem tryggði með skýrum hætti, gagnstætt því sem var í málatilbúnaði ríkisstjórnarinnar, yfirráð yfir náttúruauðlindum landsins og jafnframt rétt íslenskra stjórnvalda til að kveða á um nýtingu og skipan eignarhaldsins.
Viðaukasamningarnir bæta réttarstöðu Íslands hvað þetta ákvæði varðar frá því sem var í samningunum frá 5. júní 2009. Hafa ber þó í huga að þeir efnahagslegu afarkostir sem í samningunum felast gætu allt eins leitt til þess að á þessi ákvæði kynni að reyna.
4. Efnahagsleg viðmið.
Með frumvarpi sínu 5. júní 2009 lagði ríkisstjórnin til að Alþingi samþykkti að Íslendingar ábyrgðust án nokkurra takmarkana allar þær fjárhagslegu skuldbindingar sem af Icesave-samningunum leiddu. Með öðrum orðum fór fjármálaráðherra fram á óskilyrta ríkisábyrgð á gríðarlega háum greiðslum innstæðutryggingarsjóðsins til Breta og Hollendinga án tillits til fjárhagslegrar getu þjóðarbúsins til þess að standa undir greiðslunum.
Í meðförum Alþingis voru reistar stífar skorður við því að fjárhagsleg byrði af ríkisábyrgðinni yrði of íþyngjandi og var hún miðuð við tiltekna hámarksgreiðslu úr ríkissjóði. Ríkisábyrgðin átti aldrei að vera hærri en sem næmi 6% af vexti landsframleiðslunnar. Þetta var gert í anda hinna umsömdu Brussel-viðmiða.
Á þessum mikilvægu fyrirvörum við ríkisábyrgðina sem Alþingi varði mestum tíma í að semja sl. sumar hafa verið gerðar veigamiklar breytingar sem aftengja með öllu þær varúðarreglur sem innbyggðar voru í þá efnahagslegu fyrirvara sem Alþingi setti í lög nr. 96/2009.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að ávallt skuli greiða áfallna vexti af höfuðstól Icesave-lánanna sem falla til árið 2016 og að greiðslur skuli halda áfram eftir árið 2024 þar til lánin eru að fullu greidd. Þetta er gagnstætt því sem Alþingi ákvað sl. sumar.
Í viðaukasamningunum er kveðið á um að ávallt skuli greiða vexti af höfuðstól lánanna en höfuðstólsgreiðsla sé takmörkuð við 6% af hagvexti. Ef forsendur um hagvöxt bresta verða lánin framlengd allt þar til að þau eru að fullu greidd. Vaxtagreiðslan miðað við 300 milljarða kr. höfuðstól verður því 16,5 milljarðar kr. árlega ef ekkert er greitt af höfuðstól. Í þessu felst mikil áhætta ef hagvöxtur verður lítill sem enginn í framtíðinni. Mikilvægt er að hafa reynslu Japana frá áttunda og níunda áratug síðustu aldar í huga. Eftir kreppuna þar tók við langvarandi stöðnunarskeið, m.a. vegna mikillar skuldabyrði. Hagvöxtur var lítill sem enginn og efnahagslífinu hnignaði. Ef svipuð staða kæmi upp á Íslandi í framtíðinni, sem er alls ekki óhugsandi ef núverandi atvinnu- og skattastefna er höfð í huga, gæti aftenging efnahagsfyrirvara Alþingis leitt miklar efnahagslegar þrengingar yfir Ísland í framtíðinni.
Samkvæmt framansögðu telur 3. minni hluti augljóst að grundvallarbreyting hefur verið gerð á þeim efnahagslegum fyrirvörum Icesave-ríkisábyrgðarinnar sem Alþingi leiddi í lög nr. 96/2009 – þeir hafa verið aftengdir algjörlega.
5. Skilyrðislaus og ótímabundin ríkisábyrgð.
Í þeim fyrirvörum sem Alþingi setti og samþykktir voru í sumar var sett sólarlagsákvæði á ríkisábyrgðina. Kveðið var á um að ríkisábyrgðin stæði ekki lengur en til 5. júní 2024 án tillits til þess hvort fjárhæðin vegna Icesave-lánanna væri þá að fullu greidd. Alþingi eitt gat breytt þeirri ákvörðun. Engar slíkar takmarkanir var að finna í frumvarpi ríkisstjórnarinnar.
Lög nr. 96/2009 fólu í sér að ábyrgð íslenska ríkisins var skilyrt og því átti ekki að reyna á hana eða hún skyldi takmarkast verulega ef tiltekin atvik gerðust. Hin skilyrta ábyrgð ríkisins var af Alþingi talin eðlileg og rökrétt með hliðsjón af því að íslenska ríkið hefur ekki viðurkennt skuldbindinguna sjálfa auk þess sem fjárhæð hennar liggur ekki fyrir. Skilyrðislaus og ótímabundin ríkisábyrgð við þessar aðstæður er ótæk, bæði lögfræðilega og ekki síður í ljósi efnahaglegrar óvissu. Það er álitamál hvort Alþingi sé heimilt lögum samkvæmt að veita jafn óskilgreinda ríkisábyrgð og frumvarp ríkisstjórnarinnar kveður á um. Slíkar ábyrgðir eru oftast nær tímabundnar eða bundnar tiltekinni fjárhæð.
Fyrirvari Alþingis um að ríkisábyrgð skuli aðeins gilda til ársins 2024 fellur einfaldlega niður í heild. Ekkert stendur eftir af innihaldi eða markmiðum hans í núverandi viðaukasamningum og áhætta Íslands er því miklu meiri samkvæmt þeim en samkvæmt gildandi fyrirvörum. Ísland er því samkvæmt viðaukasamningunum t.d. ekki varið fyrir því ef neyðarlögin standast ekki umfjöllun dómstóla og því er hætta á að Icesave-lánin verði að eilífðarklafa á íslensku þjóðinni, áratugi inn í framtíðina.
6. Réttur til að láta reyna á greiðsluskyldu felldur niður.
Ítrekað var í lögum nr. 96/2009 að Ísland hefði ekki fallið frá rétti til málsóknar svo úr því fengist skorið hvort Íslendingum bæri að greiða lágmarkstryggingu vegna Icesave-innstæðnanna. Kæmi síðar í ljós að slík ábyrgð væri ekki fyrir hendi var settur inn fyrirvari um greiðslur sem var háður því að viðræður færu fram á milli Íslands, Holllands og Bretlands um áhrifin á lánasamningana og skuldbindingar ríkisins. Leiddu viðræður ekki til niðurstöðu gat Alþingi takmarkað ríkisábyrgðina.
Bretar og Hollendingar hafa byggt kröfu sína hingað til á vafasömum lagalegum grunni. 3. minni hluti telur að miðað við samningshörku og ósveigjanleika þeirra í Icesave-málinu og samningaviðræðum til þessa verði að teljast óskhyggja að þegar þessi ríki hafa fengið undirskrifað lögformleg skuldabréf til að byggja kröfur sínar á muni skyndilega koma annað og jákvæðara hljóð í strokkinn. Staðreyndin er sú að jafnvel þótt svo ólíklega vildi til að dómstólaleiðin yrði farin og leiddi til jákvæðrar niðurstöðu fyrir Ísland getur Alþingi samkvæmt viðaukasamningunum ekki lengur takmarkað skuldbindinguna í samræmi við þá niðurstöðu.
Samkvæmt samningunum mun einungis unnt að óska eftir viðræðum við samningsaðila sem hafa margsýnt í verki þá staðföstu ætlan sína að fá hverja krónu borgaða til fulls. Því hefur verið haldið fram að með viðaukasamningunum hafi Íslendingar afsalað sér algerlega réttinum til að nýta sér jákvæða niðurstöðu dómstóla í þessu efni. Auk þessa er ákvæði frumvarpsins um að ekkert í lögunum feli í sér viðurkenningu á ábyrgð Íslands í besta falli haldlítið þegar fyrir liggur undirrituð yfirlýsing í formi lögformlegra lánasamninga um að Ísland taki samt sem áður á sig þessa ábyrgð. Fyrirvari Alþingis hefur því verið felldur niður í raun.
7. Afdrifarík samningsmistök.
Í samningum ríkisstjórnarinnar var gert ráð fyrir því að greiðslur vegna eigna úr búi Landsbankans gengju að jöfnu til innstæðutryggingarsjóðsins, Bretlands og Hollands. Þessu var með lögum nr. 96/2009 breytt til samræmis við íslensk lög með ákvæði sem kallað hefur verið Ragnars Hall-fyrirvarinn. Þannig voru leiðrétt einhver afdrifaríkustu mistök íslenskra stjórnvalda við samningagerðina, sem fyrirsjáanlega hefðu getað kostað íslenska skattgreiðendur mörg hundruð milljarða króna.
Viðaukasamningarnir tiltaka ekki að Bretar og Hollendingar „fallist á þetta atriði“, heldur aðeins að þeim sé „kunnugt um að TIF kunni að láta reyna á“ rétthæð krafna sinna fyrir dómstólum. Auk þess er bætt við hamlandi ákvæði fyrir Ísland, þ.e. að til viðbótar niðurstöðu íslenskra dómstóla skuli nú einnig liggja fyrir ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins sem sé í samræmi við niðurstöðu íslenskra dómstóla.
Réttarstaða Íslands er stórlega skert í viðaukasamningunum miðað við það sem var í fyrirvörum Alþingis. Þannig getur Ragnars Hall-fyrirvarinn samkvæmt viðaukasamningunum aðeins orðið gildur ef til viðbótar niðurstöðu íslenskra dómstóla liggur einnig fyrir ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins sem sé í samræmi við niðurstöðu íslensku dómstólanna. Með þessu hafna Bretar og Hollendingar í raun mikilvægum fyrirvara, sem lækkað gæti greiðslubyrði Íslands umtalsvert, og lýsa því jafnframt yfir að þeir viðurkenni ekki lögsögu íslenskra dómstóla gagnvart lögspurningum sem alfarið lúta að íslenskum lögum. Möguleikar Alþingis á að takmarka ríkisábyrgð í kjölfar jákvæðs dómsúrskurðar fyrir innstæðutryggingarsjóðinn falla niður samkvæmt viðaukasamningunum. Þar fyrir utan er þess gætt að Ragnars Hall- fyrirvarinn sem var sjálfstæður fyrirvari í lögum frá Alþingi en ekki hluti Icesave-samninganna sé ekki lengur í lögum heldur sé hann aðeins að finna með almennu og óljósu orðalagi í viðaukasamningunum. Gefi EFTA-dómstóllinn af einhverjum ástæðum ekki álit mun fyrirvarinn ekki gilda. Ísland ber því allt tjón ef EFTA-dómstóllinn telur t.d. slíkt álit ekki á sínu verksviði. Fyrirvari Alþingis hefur því verið stórlega skertur og markmið hans í raun fellt niður. Þetta er dæmalaust í ljósi þess hve þetta ákvæði var mikið rætt í tengslum við afgreiðslu málsins nú í sumar.
8. Úthlutunaraðferðin.
Með þeim breytingum sem samþykktar voru með lögum nr. 96/2009 nú í haust var innstæðutryggingarsjóðnum gert skylt að láta á það reyna fyrir þar til bærum úrlausnaraðilum hvort kröfur hans gengju við úthlutun framar öðrum vegna sömu innstæðu. Yrði niðurstaðan á þann veg bæri málsaðilum að taka upp viðræður og leiddu þær ekki til niðurstöðu gæti Alþingi takmarkað ríkisábyrgðina.
Samkvæmt frumvarpinu er ekki lengur gert ráð fyrir að ríkisábyrgðin takmarkist við að úthlutun og uppgjör á eignum Landsbankans fari fram samkvæmt íslenskum lögum eins og þau verða skýrð af dómstólum landsins. Látið er duga að setja inn í viðaukasamninginn við Breta að þeim sé kunnugt um að innstæðutryggingarsjóðurinn kunni að leita úrskurðar um hvort kröfur hans gangi framar öðrum kröfum vegna sömu innlána.
Eins og áður segir eru skuldbindingar íslenska ríkisins hins vegar skilyrðislausar samkvæmt lánasamningnum við Breta og við túlkun hans gilda bresk lög. Af þessum sökum verður ekki séð að neitt lögfræðilegt hald sé í þessu ákvæði viðaukasamningsins við Breta að þessu leyti og fyrirvarinn því orðinn marklaus gagnvart þeim. Í viðaukasamningnum við Hollendinga er því haldið opnu að hægt sé að bera málið undir íslenska dómstóla en með þeim fyrirvara þó að niðurstaða viðkomandi dómstóls sé ekki í andstöðu við ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins sem á að afla. Augljóslega er meira hald í þessu ákvæði. Á hitt ber þó að líta að verulega stærri hluti krafnanna á tryggingarsjóðinn er í gegnum samninginn við Breta.
9. Gildi fyrirvara.
Fyrirvarar þeir og skilyrði sem voru sett í lögin um ríkisábyrgðina voru þess eðlis að Alþingi taldi tryggt næðu þeim tilætlaða árangri að reisa skorður við ríkisábyrgð vegna Icesave-innlánanna. Þetta var leitt í lög með þeim hætti að áður en ríkisábyrgðin yrði veitt var gert að skilyrði að hollenskum og breskum stjórnvöldum yrðu kynntir fyrirvararnir og þau féllust á þá með formlegum hætti. Jafnframt var það skilyrði sett að lánveitendur Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta viðurkenndu að skuldbindingar sjóðsins yrðu háðar sömu fyrirvörum og ríkisábyrgðin. Með þessum hætti voru lögfest ákvæði sem tryggðu afdráttarlaust að skilyrði Alþingis fyrir ríkisábyrgðinni héldu gagnvart viðsemjendum.
Með þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu getur íslenska ríkið ekki tryggt að ríkisábyrgðin falli niður jafnvel þótt þar til bær úrskurðaraðili kæmist að þeirri niðurstöðu að ríkið beri ekki ábyrgð á innistæðum. Bretar og Hollendingar eru ekki bundnir af þessum ákvæðum og samkvæmt lánasamningunum er ábyrgð íslenska ríkisins skilyrðislaus eins og áður sagði. Íslenska ríkið á það því alfarið undir breskum og hollenskum stjórnvöldum hvert framhald málsins verður. Niðurstaða dómstóla breytir því engu um Icesave-ábyrgðina verði þetta frumvarp að lögum nema Hollendingar og Bretar samþykki það.
Það hlýtur að vera einsdæmi að nokkur ríkisstjórn frjáls og fullvalda ríkis skuli vera reiðubúin að kyngja því að úrskurður eða dómur dómstóls í ágreiningsmáli hafi ekkert gildi fyrir málsaðilanna, annað en það að þeir þurfi að tala saman.
Það er auk þess mikið álitamál hvort ríkisstjórn Íslands sé heimilt að lögum, þar á meðal samkvæmt ákvæðum stjórnarskrárinnar, að afsala íslenska ríkinu svo mikilsverðum hagsmunum eins og ríkisstjórnin hefur í hyggju með því frumvarpi og samningum sem hún hefur óskað staðfestingar á.
10. Eftirlit Alþingis.
Alþingi getur samkvæmt gildandi lögum ákveðið hvenær sem er að fram fari endurskoðun á lánasamningunum við Breta og Hollendinga. Alþingi hefur eftirlit með framkvæmdinni og fjármálaráðherra ber að veita þinginu árlegt yfirlit um hana.
Verði frumvarpið að lögum er ekki lengur um það að ræða að Alþingi geti hvenær sem er farið fram á endurskoðun samninganna heldur fari það að þeim ákvæðum sem þar eru tilgreind. Frumvarpið hreyfir hins vegar ekki við öðrum ákvæðum er lúta að eftirliti Alþingis með ríkisábyrgðinni.
Frávik frá fyrirvörum Alþingis.
Með lögum nr. 96/2009 lögfesti Alþingi heimild til handa fjármálaráðherra til að ábyrgjast lán innstæðutryggingarsjóðsins frá breska fjármálaráðuneytinu og hollenska Seðlabankanum. Unnið var að þeirri lagasetningu í samvinnu allra stjórnmálaflokka á Alþingi og náðist mög breið samstaða um megininntak þeirra laga sem sett voru. Lögin fólu í sér að Alþingi setti ríkisábyrgðinni tiltekin skýrt afmörkuð skilyrði og setti ákveðna fyrirvara um það að ef mál gengju ekki svo fram sem ætlað væri yrði Alþingi heimilt að afturkalla umbeðna ríkisábyrgð.
Í 1. gr. frumvarpsins segir að sú heimild fjármálaráðherra til að veita innstæðutryggingarsjóði ríkisábyrgð muni ekki takmarkast af öðrum ákvæðum en 1. gr. Þar kemur fram að ábyrgðin eigi að vera í samræmi við lánasamningana og ganga í gildi 5. júní 2016, og hún muni einvörðungu ráðast af ákvæðum samninganna.
Fjölmörg ákvæði viðaukasamninganna fela í sér alvarleg frávik frá mikilvægum fyrirvörum Alþingis og eru með öllu óásættanleg fyrir Íslendinga að mati 3. minni hluta. Þau helstu eru eftirfarandi:
* Viðaukasamningarnir fela í sér að hinn efnahagslegi fyrirvari um greiðsluhámark er nánast að engu orðinn. Samkvæmt fyrirvörum Alþingis átti 6% greiðsluþakið jafnt við um vaxtagreiðslur og greiðslur af höfuðstól. Verði frumvarpið að lögum skulu vextir hins vegar greiðast að fullu óháð efnahagslegu ástandi á Íslandi og 6% greiðsluþakið á einungis við höfuðstólsgreiðslur. Nýju efnahagslegu fyrirvararnir veita því lítið skjól þegar mest á reynir og uppfylla því ekki Brussel-viðmiðin um að tekið verði tillit til fordæmalausra aðstæðna á Íslandi.
* Heimild til að leita úrlausnar dómstóla er mun veikari í viðaukasamningunum en í gildandi lögum. Hafa verður í huga þá mikilvægu staðreynd að lögsaga alls ágreinings í tengslum við Icesave-samningana er ávallt í breskri lögsögu ef Alþingi staðfestir óbreytt það frumvarp sem hér er til meðferðar. Samkvæmt viðaukasamningunum þarf auk úrskurðar þar til bærs aðila að koma til efnislega samhljóða ráðgefandi álit EFTA- dómstólsins eða forúrskurður Evrópudómstólsins. Til viðbótar felur svo niðurstaða úrskurðaraðila ekki í sér bein áhrif á samningana heldur verður það háð mati Breta og Hollendinga hvort og hvernig slík niðurstaða hafi áhrif. Með viðaukasamningunum hafa Bretar og Hollendingar í raun komið í veg fyrir að Íslendingar geti breytt skilyrðum Icesave-samninganna með því að leita eftir niðurstöðu dómstóla.
* Með viðaukasamningunum getur svokallaður Ragnars Hall-fyrirvari aðeins orðið gildur ef ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins er í samræmi við niðurstöðu íslenskra dómstóla. Ef EFTA-dómstóllinn veitir ekki ráðgefandi álit, sem gæti allt eins orðið niðurstaðan, mun fyrirvarinn ekki gilda. Með þessu hafna Bretar og Hollendingar í raun einum mikilvægasta fyrirvara Alþingis sem lækkað gæti greiðslubyrðina umtalsvert. Í þessu felst yfirlýsing um að þeir viðurkenni ekki lögsögu íslenskra dómstóla gagnvart lögspurningum sem alfarið lúta að íslenskum lögum.
* Fyrirvari Alþingis um að ríkisábyrgð skuli aðeins gilda til ársins 2024 fellur óbættur hjá garði. Í gildandi fyrirvörum felst réttur til að ríkisábyrgðin falli einhliða niður ef viðræður um framlengingu hennar bera ekki árangur. Þessi vörn sem er í samræmi við Brussel-viðmiðin er nú horfin. Í stað þessara mikilvægu fyrirvara Alþingis eru í viðaukasamningum ríkisstjórnarinnar ákvæði um að greiðslur Íslands skuli eftir 2024 framlengjast sjálfkrafa um fimm ár í senn, á 5,5% vöxtum allan tímann, þar til lánin eru að fullu greidd. Hér verður að einnig að gæta að því að ef neyðarlögin standast ekki skv. niðurstöðu dómstóla er stórhætta á að Icesave lánið verði að eilífðarklafa á íslensku þjóðinni, tugi ára inn í framtíðina.
Staðfesting forseta Íslands á lögum nr. 92/2009, með sérstakri áritaðri tilvísun til fyrirvara Alþingis.
Frumvarp til laga um heimild fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueiganda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf., var samþykkt sem lög nr. 96/2009 frá Alþingi 28. ágúst 2009.
Í kjölfar þess að Alþingi samþykkti Icesave-frumvarpið með breytingum var það sent forseta Íslands til staðfestingar lögum samkvæmt. Áður en forsetinn staðfesti lögin með undirritun sinni voru honum afhentar undirskriftir 10.000 einstaklinga sem skoruðu á hann að synja lögunum staðfestingar með vísan til 26. gr. stjórnarskrárinnar.
Þegar forsetinn staðfesti lög nr. 96/2009 2. september 2009 sendi hann frá sér sérstaka yfirlýsingu þar sem hann rökstuddi ákvörðun sína.Yfirlýsingin er svohljóðandi:
„Yfirlýsing forseta Íslands
Í lögum um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf., sem Alþingi samþykkti þann 28. ágúst 2009, eru margvíslegir fyrirvarar sem settir voru í hið upphaflega frumvarp.
Fyrirvararnir eru niðurstaða samvinnu fulltrúa fjögurra þingflokka í fjárlaganefnd Alþingis og byggðir á tillögum og hugmyndum fjölda sérfræðinga og áhugafólks á almennum vettvangi.
Samstaða hefur náðst á Alþingi og utan þess um að afgreiða lögin í krafti þessara fyrirvara og Alþingi samþykkti þá með afgerandi hætti. Eðlilega er þó enn andstaða við málið meðal almennings eins og undirskriftir um 10.000 Íslendinga, sem forseta hafa borist, eru meðal annars til vitnis um.
Fyrirvararnir sem Alþingi smíðaði og samþykkti taka mið af sanngjörnum rétti þjóðarinnar, hagmunum Íslendinga á komandi árum og alþjóðlegri samábyrgð.
Forseti hefur því ákveðið að staðfesta lögin með sérstakri áritaðri tilvísun til fyrirvara Alþingis.
Um leið lætur forseti í ljósi þá ósk, að kraftar þings og þjóðar verði sameinaðir í því brýna verkefni að endurreisa íslenskt efnahagslíf, styrkja fjárhag heimilanna og stoðir atvinnuveganna. Að undanförnu hefur okkur birst á margvíslegan hátt að Íslendingar eiga fjölþætt sóknarfæri, að auðlindir landsins, hæfni og þekking þjóðarinnar geti orðið grundvöllur að traustu og réttlátu hagkerfi. Þau sóknarfæri þarf nú að nýta.
Bessastöðum, 2. september 2009
Ólafur Ragnar Grímsson“
Í yfirlýsingu sinni tiltekur forsetinn sérstaklega að fyrirvararnir taki mið af sanngjörnum rétti þjóðarinnar, hagsmunum Íslendinga á komandi árum og alþjóðlegri samábyrgð, auk þess sem þeir séu niðurstaða samvinnu fulltrúa fjögurra þingflokka í fjárlaganefnd Alþingis, byggðir á tillögum og hugmyndum sérfræðinga og áhugafólks. Af þeirri ástæðu hafi hann ákveðið að staðfesta lögin.
Þessi yfirlýsing forsetans verður ekki skilin öðruvísi en svo að með hinni sérstöku árituðu tilvísun til fyrirvara Alþingis hafi forsetinn lagt sérstaka áherslu á mikilvægi þeirra fyrir hagsmuni þjóðarinnar og að samþykki þeirra hafi verið forsenda þess að hann staðfesti lögin.
Með því frumvarpi sem hér er til umfjöllunar hafa þeir fyrirvarar Alþingis sem forsetinn taldi svo mikilvæga þegar hann staðfesti hin fyrri Icesave-lög, og voru forsenda staðfestingar hans, verið að engu gerðir.
Verði frumvarpið samþykkt óbreytt sem lög frá Alþingi, eins og meiri hluti fjárlaganefndar leggur til að gert verði, telur 3. minni hluti einsýnt að forseti lýðveldisins muni, í ljósi fyrri yfirlýsingar, synja lögunum staðfestingar, með vísan til hennar og 26. gr. stjórnarskrárinnar.
Synji forseti lögunum staðfestingar er ljóst að Icesave-málið mun ganga til þjóðaratkvæðagreiðslu.
Afstaða 3. minni hluta fjárlaganefndar.
Niðurstaða samanburðar á þeim lögum sem Alþingi setti í haust eftir margra vikna vandaða og góða vinnu og því frumvarpi sem ríkisstjórnin leggur nú fram er afdráttarlaus. Þeir fyrirvarar sem mestu skiptu til að takmarka ríkisábyrgðina vegna Icesave-samninganna eru nánast að engu orðnir að mati 3. minni hluta. Styðst sú skoðun m.a. við yfirlýsingar lögfræðinganna Stefáns Más Stefánssonar, Lárusar H. Blöndals, Sigurðar Líndals og Ragnars H. Hall. Þá hefur Indefence-hópurinn tekið afdráttarlausa afstöðu gegn frumvarpinu. Enn fremur benda nýlegar yfirlýsingar Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur, fyrrverandi utanríkisráðherra, eindregið til þess að þeir samningar sem frumvarp þetta byggist á stríði gegn hagsmunum íslensku þjóðarinnar
Skuldbindingar íslenska ríkisins eru á ný orðnar óljósar og ófyrirsjáanlegar bæði hvað varðar fjárhæðir og tímalengd. Öllum má ljóst vera að fyrirvararnir sem settir voru fyrir ríkisábyrgðinni í haust geta ekki verið réttlæting fyrir því að samþykkja ríkisábyrgðina samkvæmt fyrirliggjandi frumvarpi.
Alvarlegast er þó að viðaukasamningarnir gera ráð fyrir að því litla sem eftir stendur af fyrirvörum sem Alþingi hefur þegar sett með lögum sé stungið, með tilheyrandi frávikum á orðalagi, inn í viðaukasamningana og þannig verði fyrirvararnir ekki lengur virkir í sjálfstæðum lögum frá Alþingi. Með þessu hefur Bretum og Hollendingum tekist að knýja ríkisstjórn Íslands til þess að leggja fram breytingar á settum lögum, breytingar sem Alþingi er nú gert að staðfesta.
Þriðji minni hluti telur að frumvarp þetta sé í mikilli andstöðu við gildandi lög sem samþykkt voru 28. ágúst sl. Með þeirri lagasetningu reyndi Alþingi að verja hagsmuni Íslendinga og verja framtíðarkynslóðir landsins. Meiri hluti fjárlaganefndar hefur nú haft þennan vilja Alþingis að engu með því að leggja til að frumvarp þetta verði samþykkt án breytinga. Það er ekki gerð nein tilraun af hálfu meiri hlutans til að gagnrýna, hvað þá leggja til breytingar á þessu frumvarpi. 3. minni hluti stóð að gerð þeirra fyrirvara sem samþykktir voru í sumar og nú er lagt til að verði að mestu felldir brott. Það kemur ekki til greina að áliti 3. minni hluta að fallast á frumvarp sem gengur svo freklega gegn vilja Alþingis og hagsmunum íslensku þjóðarinnar.
Þriðji minni hluti áskilur sér rétt til að leggja fram eða styðja aðrar tillögur sem eru til þess fallnar að bæta málið.
Fylgiskjal I.
Lárus L. Blöndal og Stefán Már Stefánsson:
Með lögum nr. 96/2009 sem samþykkt voru 2. september sl. samþykkti Alþingi ríkisábyrgð vegna hinna svokölluðu Icesave-lánasamninga. Samþykki Alþingis var með nokkrum veigamiklum fyrirvörum sem í reynd gerbreyttu þeim hugmyndum sem fram komu í lánasamningunum sem undirritaðir voru 5. júní sl. Varð þetta niðurstaða margra vikna vinnu alþingismanna til að ná sáttum í þessu máli. Það kom þó skýrt fram í þjóðfélagsumræðunni að fjölmargir töldu engu að síður of langt gengið í veitingu ríkisábyrgðar. Lítið bar hins vegar á því að menn teldu of skammt gengið.
Sá grundvallarmunur er á lánasamningunum frá 5. júní sl. og fyrirvörunum sem fram koma í lögum 96/2009 að samkvæmt lánasamningunum var ábyrgð íslenska ríkisins á skuldbindingum Tryggingarsjóðs skilyrðislaus að mestu og háð túlkun breskra dómstóla. Í vissum tilvikum gátu íslensk stjórnvöld þó óskað endurskoðunar en gagnaðili var hinsvegar ekki að neinu leyti bundinn af þeirri ósk. Lög nr. 96/2009 fólu hins vegar í sér að ábyrgð íslenska ríkisins varð skilyrt og því hefði ekki komið til hennar eða ábyrgðin takmarkast verulega ef tiltekin atvik gerðust, sbr. síðar. Hin skilyrta ábyrgð ríkisins taldist eðlileg og rökrétt með hliðsjón af því að íslenska ríkið hefur ekki viðurkennt skuldbindinguna sjálfa og hefur að auki ýmislegt að athuga við fjárhæð hennar. Þessa hugsun má einnig orða þannig að skilyrðislaus ríkisábyrgð við þessar aðstæður sé lögfræðilega ótæk niðurstaða.
Fyrirvararnir.
Rétt er að rifja upp hvaða breytingar/fyrirvarar höfðu mesta þýðingu til að takmarka ábyrgð ríkisins samkvæmt lögunum.
* Gildistími ábyrgðarinnar var tímabundinn til 5. júní 2024. Eftir það féll hún niður.
* Sett voru efnahagsleg viðmið sem takmörkuðu ábyrgð ríkisins við ákveðið hámark af vexti vergrar landsframleiðslu á hverju ári. Þetta átti að tryggja að greiðslur yrðu ávallt innan greiðsluþols íslenska ríkisins. (Nefndarálit meirihluta fjárlaganefndar 19/8 2009, þingskjal 335.)
* Gerður var fyrirvari um það að Ísland hafi ekki fallið frá þeim rétti sínum að fá úr því skorið hvort aðildarríki EES-samningsins beri ábyrgð gagnvart innistæðueigendum við fall banka. Ákvæðið miðaði að því að fengist sú niðurstaða hjá þar til bærum úrskurðaraðila, sem gæti t.d. verið íslenskur dómstóll, að slík skylda væri ekki til staðar að einhverju leyti eða öllu, þá gæti íslenska ríkið losnað undan ábyrgðinni samkvæmt því.
* Þá miðaðst ábyrgðin við að farið yrði að íslenskum lögum við uppgjör og úthlutun eigna úr Landsbanka Íslands. Var ábyrgðin takmörkuð við að látið yrði á það reyna hvort kröfur Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta gengju ekki samkvæmt íslenskum lögum framar öðrum hlutum krafna vegna sömu innstæðu við úthlutun úr búi Landsbankans. Yrði niðurstaðan tryggingarsjóðnum í hag skyldi ábyrgð íslenska ríkisins lækka samsvarandi.
Sú hugsun sem bjó að baki fyrirvörunum má segja að hafi fyrst og fremst lotið að því að tryggja réttarstöðu Íslands. Í fyrsta lagi með því setja þessi tímamörk þannig að margar kynslóðir Íslendinga þurfi ekki að gjalda bankahrunsins. Í öðru lagi að takmarka greiðsluskyldu íslenska ríkisins þannig að því væri mögulegt að standa undir þeim skuldbindingum sem ríkisábyrgðinni fylgir. Í þriðja lagi að reyna að fá hnekkt ábyrgð íslenska ríkisins á innistæðum áður en til greiðslu af lánasamningunum kæmi. Í fjórða lagi að tryggja að réttarstaða krafna Tryggingarsjóðs innstæðueigenda við úthlutun úr búi Landsbankans sé ekki skert með lánasamningunum og þar með aukið á greiðsluskuldbindinguna.
Nýja frumvarpið.
Nú er komið fram nýtt frumvarp sem gerir ráð fyrir breytingu á lögum nr. 96/2009 frá 2. september sl. Þó skammt sé um liðið síðan Alþingi samþykkti lögin um ríkisábyrgðina eru breytingarnar verulegar. Sú grundvallarbreyting hefur orðið samkvæmt frumvarpinu að snúið er til baka til fyrra horfs, þ.e. ábyrgð ríkisins er nú aftur orðin hluti af lánasamningunum, dómsvald til að túlka samningana fellur undir breska dómstóla og ábyrgð íslenska ríkisins er aftur orðin skilyrðislaus.
Áhugavert er að skoða hvernig fer fyrir þessum veigamestu fyrirvörum sem hér að framan eru taldir ef frumvarpið verður samþykkt:
1. Tímabinding ábyrgðarinnar er felld út. Ríkisábyrgðin er sem sagt ótímabundin. Margar kynslóðir Íslendinga gætu því orðið ábyrgar fyrir Icesave-skuldbindingunum.
2. Efnahagslegu viðmiðunum er breytt verulega. Þannig skal ávallt greiða vexti óháð því hvort hagvaxtaraukning verður á Íslandi eða ekki. Fjárhæð vaxtanna hleypur á mörgum tugum milljarða kr. á ári a.m.k. fyrstu árin. Hafi meirihluti fjárlaganefndar og þeirra ráðgjafar reiknað rétt þegar þessi fyrirvari um greiðsluhámark var settur inn í lögin um ríkisábyrgðina, er ljóst að þessar fjárhæðir eru líklega umfram það sem þjóðarbúið getur borið. Það þýðir að þjóðin getur væntanlega ekki staðið undir þessari ríkisábyrgð.
3. Íslenska ríkið getur ekki tryggt að ríkisábyrgðin falli niður jafnvel þó þar til bær úrskurðaraðili kæmist að þeirri niðurstöðu að ríkið bæri ekki ábyrgð á innistæðum. Samkvæmt frumvarpinu skal ríkisábyrgð vera bundin þeim fyrirvara að viðræður fari fram milli Íslands og viðsemjenda þess um áhrif slíkrar niðurstöðu á lánasamningana og skuldbindingar ríkisins. Bretar og Hollendingar eru auðvitað ekki bundnir af þessum ákvæðum og samkvæmt lánasamningunum er ábyrgð íslenska ríkisins skilyrðislaus eins og áður sagði. Íslenska ríkið á það því alfarið undir breskum og hollenskum stjórnvöldum hvert framhald málsins verður. Niðurstaða dómstóla breytir því engu um Icesave ábyrgðina verði þetta frumvarp samþykkt nema Hollendingar og Bretar samþykki það.
4. Samkvæmt frumvarpinu er ekki lengur gert ráð fyrir að ríkisábyrgðin takmarkist við að úthlutun og uppgjör á eignum Landsbankans fari fram samkvæmt íslenskum lögum eins og þau verða skýrð af dómstólum landsins. Látið er duga að setja inn í viðaukasamninginn við Breta að þeim sé kunnugt um að Tryggingarsjóður innstæðueigenda kunni að leita úrskurðar um hvort hans kröfur gangi framar öðrum kröfum vegna sömu innlána. Eins og áður segir eru skuldbindingar íslenska ríkisins hins vegar skilyrðislausar samkvæmt lánasamningnum og við túlkun hans gilda bresk lög. Af þessum sökum verður ekki séð að neitt lögfræðilegt hald sé í þessu ákvæði viðaukasamningsins við Breta að þessu leyti og fyrirvarinn því orðinn marklaus gagnvart þeim.
Í viðaukasamningnum við Hollendingana er því haldið opnu að hægt sé að bera málið undir íslenska dómstóla en með þeim fyrirvara þó að niðurstaða viðkomandi dómstóls sé ekki í andstöðu við ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins sem á að afla. Augljóslega er mun meira hald í þessu ákvæði. Á hitt ber þó að líta að verulega stærri hluti krafnanna á tryggingarsjóðinn er í gegnum samninginn við Breta.
Niðurstaðan.
Niðurstaða þessa samanburðar er afdráttarlaus. Þeir fyrirvarar sem mestu skiptu til að takmarka ríkisábyrgðina vegna Icesave-samninganna eru nánast að engu orðnir út frá lögfræðilegu sjónarhorni. Skuldbindingar íslenska ríkisins eru á ný orðnar óljósar og ófyrirsjáanlegar bæði hvað varðar fjárhæðir og tímalengd.
Vera kann að Alþingi samþykki umrætt frumvarp engu að síður og þá út frá öðrum brýnum sjónarmiðum en lögfræðilegum. Um það verður ekki rætt hér. Hins vegar er ljóst að fyrirvararnir sem settir voru fyrir ríkisábyrgðinni í haust geta ekki verið réttlæting fyrir því að samþykkja ríkisábyrgðina samkvæmt fyrirliggjandi frumvarpi.
Fylgiskjal II.
Sigurður Líndal:
Bréf hefur borizt frá forsætisráðherra Noregs. Þar segir meðal annars:
„Þegar Noregur, ásamt Danmörku, Finnlandi og Svíþjóð, gaf fyrirheit um lánveitingu í nóvember fyrra, var það m.a. með því skilyrði að Ísland virti alþjóðlegar skuldbindingar sínar, þ.m.t. varðandi innlánstryggingar, og að þau lönd sem hafa helzt orðið fyrir vanefndum íslenzka innlánstryggingasjóðsins veiti lán til að fjármagna þær skuldbindingar sem íslenzk stjórnvöld gangist við í þessu samhengi. Þessar forsendur lágu til grundvallar samþykki Noregsbanka fyrir láni til Seðlabanka Íslands og ákvörðun Stórþingsins um að veita ríkisábyrgð vegna lánsins. – Meðferð íslenzkra skuldbindinga um innlánstryggingar gagnvart erlendum innistæðueigendum í bönkunum sem féllu skiptir miklu fyrir styrkleika stöðugleikaáætlunarinnar. – Í þessu samhengi eru Icesave-samningarnir við Stóra-Bretland og Holland mikilvægir.“
Óneitanlega mætti þessi texti vera skýrari, en verður varla túlkaður á annan veg en að íslenzka ríkið, og þá um leið íslenzka þjóðin, eigi með óljósum röksemdum að taka á sig þungar fjárhagsbyrðar a.m.k. næsta hálfan annan áratug. Nú hafa þjóðir Evrópu sett sér ýmis markmið í innbyrðis samskiptum og er nærtækast að líta á samninginn um Efnahagssvæði Evrópu. Í upphafi inngangsins segir að samningsaðilar séu sannfærðir um „að Evrópskt efnahagssvæði muni stuðla að uppbyggingu Evrópu á grundvelli friðar, lýðræðis og mannréttinda; ÁRÉTTA að höfuðáherzla er lögð á náin samskipti Evrópubandalagsins, aðildarríkja þess og EFTA-ríkjanna, sem grundvallast á nálægð, sameiginlegu gildismati frá fornu fari og evrópskri samkennd.“
Hér er skírskotað til náinna samskipta, friðar, lýðræðis, mannréttinda og sameiginlegs gildismats. Forsenda náinna samskipta er að talað sé skýrt; með óljósu orðalagi er í raun verið að dylja fjarlægð. Áður en komið er að öðrum gildum væri það vinsemdarbragð að forsætisráðherra Noregs svaraði skýrt eftirfarandi spurningum:
1. Hvenær tók íslenzka ríkið að sér að ábyrgjast skuldir Landsbanka Íslands sem var í einkaeign og ríkinu – og þar með íslenzku þjóðinni – óviðkomandi og hvar er staður fyrir slíkri ábyrgð í lögum, samningum eða löglega bindandi yfirlýsingum? Slíkar íþyngjandi skuldbindingar verða að styðjast við skýra réttarheimild.
2. Að svo miklu leyti sem álitaefni kunna að vera um skyldur íslenzka ríkisins vegna einhvers konar ávirðinga í samskiptum við Breta og Hollendinga – hvers vegna hefur Íslendingum verið synjað um að fá slík álitaefni lögð fyrir dóm?
Gott væri að fá það skýrt hvort afstaða forsætisráðherra Noregs sé í samræmi við þau fyrirheit um evrópska – og þá væntanlega norræna – samkennd á grundvelli þeirra gilda sem upp eru talin. Íslenzk stjórnvöld verða hér að ganga eftir skýrum svörum.
Fylgiskjal III.
Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, fyrrverandi formaður Samfylkingarinnar, tjáði sig í fyrsta sinn opinberlega um Icesave-samninginn síðan hún hætti í stjórnmálum í viðtali sem tekið var fyrir Spjallið, þátt Sölva Tryggvasonar, á Skjá 1. Sá hluti viðtalsins hefur ekki verið birtur áður. Þar kemur fram að Ingibjörg er ósátt við að Íslendingar hafi gengið til samninganna eins og sakamaður.
„Núna þegar við erum að reyna að semja okkur í gegnum Icesave, þá finnst mér svolítið eins og við komum fram eins og hinn seki... göngum til samninganna eins og sakamaðurinn, en hins vegar séu bresk stjórnvöld laus allra mála, þau eru það auðvitað ekki.“
Einhliða ákvörðun.
Hún leggur áherslu á að Bretar hafi algjörlega einhliða tekið ákvörðun um að tryggja innistæður í breskum bönkum að fullu án nokkurs samráðs. Þess vegna verði þau að bera sína ábyrgð. Það gangi ekki að öll ábyrgðin lendi á Íslendingum.
Ingibjörg er þeirrar skoðunar að Íslendingar verði að semja sig út úr því að borga lágmarkstrygginguna, því að þar sé ekki hægt að víkjast undan ábyrgð okkar, eins og sumir hafa haldið fram. Um það sem er umfram það gegni hins vegar öðru máli.
„Þau tóku þessa ákvörðun einhliða til þess að bjarga sjálfum sér... og það er alls ekki sjálfgefið að þau telji sig eiga sama rétt í þrotabú Landsbankans í Bretlandi og Íslendingar, sem tryggja innistæður í samræmi við evrópsk ákvæði.“
Ingibjörg Sólrún segir að sér finnist að íslenska samninganefndin hafi ekki lagt nógu mikla áherslu á ábyrgð Breta og ábyrgð Evrópusambandsins. Við séum að vinna samkvæmt „direktívi“ frá Evrópusambandinu sem sé meingallað, sérstaklega hvað viðvíkur alþjóðlegum bönkum.
Fylgiskjal IV.
Fylgiskjal V.
Slitastjórnir Glitnis banka hf., Landsbanka
Íslands hf. og Kaupþings banka hf.:
Fylgiskjal VI.
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
1. Forsaga.
Stuttu eftir að ríkisbankarnir voru einkavæddir óx framboð á ódýru fjármagni á alþjóðamörkuðum mjög. Rekja má þetta aukna framboð til mikils sparnaðar í nýmarkaðsríkjunum, sérstaklega Kína, Rússlandi og Miðausturlöndum. Jafnframt urðu fjárfestar almennt áhættusæknari en áhættusækni helst oftast í hendur við mikið framboð á ódýru fjármagni. Í þessu umhverfi uxu íslensku bankarnir þrír með ógnarhraða, skiluðu miklum hagnaði og fengu fljótlega hæsta lánshæfismat hjá alþjóðlegum matsfyrirtækjum. Íslenska ríkið fékk á sama hátt hæstu einkunn enda nánast skuldlaust, skattar hóflegir og útlitið bjart. Þetta háa mat á ríki og bönkum gerði bönkunum kleift að taka að láni gríðarlega fjármuni í hlutfalli við landsframleiðslu Íslands eða um 40 millj. kr. á hvern íbúa. Á sama tíma olli peningastefna Seðlabanka Íslands miklu innstreymi erlends gjaldeyris, sem styrkti gengi krónunnar, hvatti til neyslu og olli þenslu, þetta voru svokölluð jöklabréf.
Með örfáum undantekningum virtust lánveitendur bankanna, stjórnendur þeirra, endurskoðendur, hagfræðingar, matsfyrirtæki, fjármálaeftirlit, löggjafinn, stjórnmálamenn og fjölmiðlar ekki hafa haft miklar áhyggjur af þessum mikla vexti fyrr en í byrjun árs 2006 þegar efasemdaraddir hófu að heyrast um hið íslenska „bankamódel“. Þetta mikla lánsfé var notað til útlána til skuldsettra yfirtaka og kaupa á fyrirtækjum um alla Evrópu og snertu íslenskt atvinnulíf lítið sem ekkert að því er virðist. Það á einnig við um fé sem lagt var inn á Icesave-reikninga Landsbankans og hefur sennilega aldrei runnið til fjárfestinga á Íslandi. Það ætti að vera rannsóknarinnar virði að kortleggja þessa fjármagnsstrauma sem og fjármagnsstrauma vegna fyrrgreindra jöklabréfa, sem virðast hafa runnið til innlendrar neyslu. Krosseignarhald á milli fyrirtækja, raðeignarhald og lánveitingar til stærstu eigenda og starfsmanna mögnuðu upp áhættu og ójafnvægi í fjármálakerfinu, gerði það óstöðugt og viðkvæmt fyrir áföllum.
Þegar vart varð við lausafjárskort í byrjun árs 2006 og sérstaklega eftir fall vogunarsjóða Bear Stearns sumarið 2007 varð snautt um fjármagn og bankarnir stóðu frammi fyrir lausafjárskorti. Landsbankinn og Kaupþing leystu að hluta vanda sinn með því að opna innlánsreikninga víða um Evrópu. Landsbankinn var stórtækari og hóf umfangsmikla móttöku innlána í Bretlandi og í Hollandi undir nafninu Icesave. Bætti sú ráðstöfun stöðu hans umfram Kaupþing og Glitni. Lánsmatsfyrirtækin verðlaunuðu þessa ráðstöfun Landsbankans með hærra lánshæfismati en hinir bankarnir tveir fengu og markaðurinn með lægra skuldatryggingarálagi (CDS-álagi). Í ágúst 2008 voru reikningar í Hollandi yfir 100 þúsund talsins eftir að aðeins þrír mánuðir höfðu liðið frá því hafið var að taka við innlánum og reikningarnir voru yfir 300 þúsund í Bretlandi eftir tæplega tveggja ára starfsemi þar.
Við fall bankans Lehman Brothers 15. september 2008 greip mikil óvissa um sig í fjármálakerfi heimsins og áhrifin komu víða fram. M.a. féllu lánalínur til íslensku bankanna meira og minna niður. Glitnir leitaði til Seðlabanka Íslands um neyðarlán sem neitaði en lagði þess í stað til yfirtöku á 75% hlutafjár. Þetta leiddi til keðjuverkunar sem á endanum varð til þess að ríkið þurfti að taka yfir bankann þrjá á grundvelli neyðarlaganna svokölluðu sem samþykkt voru af Alþingi 6. október, sjá lög nr. 125/2008. Tveimur dögum síðar var Landsbankinn yfirtekinn. Mikill vilji var til að standa vörð um Kaupþing sem m.a. endurspeglaðist í því að lán að upphæð 500 milljón evrur voru veitt til bankans gegn veði í hlutafé FIH bankans danska. Óvarleg ummæli breskra ráðherra og óskiljanleg beiting breskra stjórnvalda á hryðjuverkalögum gegn Landsbankanum ollu áhlaupi á alla íslensku bankana erlendis, kippti grunninum undan Kaupþingi og dótturfyrirtækjum og tilraunir til að bjarga félaginu urðu að engu.
Í kjölfar falls íslensku bankanna varð staða þeirra sem lagt höfðu fé inn á innlánsreikninga í útibúum Landsbankans í Hollandi og í Bretlandi óljós. Tryggingarsjóður innlána, sem starfaði á Íslandi sem sjálfseignarstofnun í samræmi við tilskipun Evrópusambandsins, réð einungis yfir fé sem dugði fyrir um 3% af innlánum í þessum löndum. Samkvæmt reglum áttu innlánsstofnanir að greiða 0,15% af innlánum í lok hvers árs þar til 1% af innlánum yrði náð. Þannig réð kerfið við áfall sem næmi því að um einn banki af hverjum 100 lenti í vandræðum á sjö ára fresti. Innstæðutryggingakerfið réð hins vegar ekki við kerfishrun eins og varð á Íslandi enda ekki hannað til þess. Veik staða innlánstryggingarsjóðsins stafaði af þeim gífurlega vexti sem verið hafði á innlánum og eins því að 85% af fjármálakerfinu á Íslandi hrundi. Er óhætt að fullyrða að slíkt hrun í öðru landi EES hefði gert innlánstryggingakerfi viðkomandi lands óstarfhæft. Óttast var þessi veila í innlánstryggingakerfinu kæmi í ljós og að vantrú sparifjáreigenda mundi breiðast út og valda áhlaupi á banka í Evrópu ef ekkert yrði að gert.
Þrátt fyrir að tilskipun Evrópusambandsins gerði ráð fyrir að innlánsstofnanir stæðu alfarið straum af kostnaði við innlánstryggingakerfið sáu bresk og hollensk yfirvöld sig knúin til að taka einhliða ákvörðun um að skattgreiðendur landanna greiddu það sem á vantaði að tryggingarsjóðurinn og eignir Landsbankans dygðu fyrir greiðslu innlánanna vegna ótta við áhlaup. Greiddu þau sum innlán að fullu en önnur að hluta eftir eðli innstæðueigenda. Gerðu bresk og hollensk yfirvöld svo kröfu um að íslensk stjórnvöld og skattgreiðendur stæðu straum af því sem vantaði á að innlánstryggingarsjóðurinn gæti tryggt það sem honum bar samkvæmt tilskipuninni, 20.778 evrur á hverjum reikningi. Greiddu stjórnvöld í löndunum trygginguna út til innstæðueigendanna og buðu að ríkissjóðir landanna mundu lána íslenska ríkinu fjárhæðina sem þau töldu að því bæri að greiða. Íslensk stjórnvöld féllust ekki á að þeim bæri að greiða þessar skuldbindingar en sögðust mundu standa við allar skuldbindingar Íslands. Að lokum voru þau neydd til að samþykkja að semja um þessar skuldbindingar og skyldi í þeim samningum tekið tillit til svokallaðra Brussel-viðmiða. Staðan á gjaldeyrismarkaði var þannig að ekki var unnt að flytja til landsins innstæður útflytjenda um alla Evrópu og innflytjendur þurftu að staðgreiða vörur áður en þær fóru úr höfn. Voru vandkvæði að afla gjaldeyris fyrir nauðsynlegum innflutningi eins og olíum og lyfjum. Öll lánafyrirgreiðsla var sömuleiðis lokuð. Var samþykkt þingsályktun á Alþingi um að ganga til samninga 5. desember 2008.
Brussel-viðmiðin frá 14. nóvember 2008 gengu út á að tekið skyldi tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gerðu Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt.
Samkvæmt mati fjármálaráðuneytisins gæti upphæðin sem fellur á íslenska skattgreiðendur samkvæmt samningnum orðið allt að 516 milljarðar króna að núvirði (miðað við 5,55% ávöxtunarkröfu) miðað við að eignir Landsbankans nægi til að greiða 60% af innstæðum Landsbankans. Ljóst er að skuldbindingin mun hafa afdrifarík áhrif á fjármál hins opinbera í framtíðinni og lífskjör á Íslandi almennt ef fram heldur sem horfir.
Frásögnin hér að framan er í hnotskurn forsaga þess vandamáls sem Íslendingar standa nú frammi fyrir.
2. Frumvarpið.
Í 2. mgr. 1.gr. laga nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf., segir: „Það er skilyrði fyrir veitingu ríkisábyrgðarinnar að breskum og hollenskum stjórnvöldum verði kynntir þeir fyrirvarar sem eru settir við ábyrgðina samkvæmt lögum þessum og að þau fallist á þá.“ Þrátt fyrir þessi ótvíræðu lagafyrirmæli hafa íslensk stjórnvöld tekið upp viðræður við bresk og hollensk stjórnvöld um breytingar á fyrirvörum laganna án þess að fyrir liggi formlega að bresk og hollensk stjórnvöld hafi ekki fallist á skilyrði laganna. Þetta er verulega ámælisvert og lítilsvirðing við Alþingi og landslög.
Ekki liggur fyrir hvað rak ríkisstjórnina til þess að ganga enn og aftur til nauðasamninga við stjórnvöld í Bretlandi og Hollandi. Í nýjustu áætlun AGS segir að norræn stjórnvöld hafi neitað að veita lán til Íslands nema íslensk stjórnvöld væru búin að semja við Breta og Hollendinga. Þar sem Ísland var mjög háð því að fá þessa fyrirgreiðslu má halda því fram að norræn stjórnvöld hafi neytt íslensk stjórnvöld til að ganga til þeirra nauðasamninga sem fyrir liggja í því frumvarpi sem hér er til umræðu. Hin undarlega yfirlýsing fjármálaráðherra Bretlands og Hollands um að nú megi AGS halda starfi sínu áfram er ekki í samræmi við þessi orð í nýjustu áætlun AGS. Mikilvægt er að fá á hreint hvaða þjóðir eða samtök þjóða höfðu forgöngu um að þrýsta á íslensk stjórnvöld til þess að ganga til þessara nauðasamninga sem geta haft alvarlegar afleiðingar fyrir íslenskt samfélag. Sérstaklega þegar haft er í huga að fyrirvarar Alþingis í lögum nr. 96/2009 voru sanngjarnir og lýstu fullum vilja Íslands til að taka þátt í þeim mikla kostnaði sem Bretar og Hollendingar ákváðu einhliða að fara út í til að viðhalda trausti á bankakerfi landa sinna og dylja veilur í innlánstryggingakerfi Evrópusambandsins. Fyrirvarar Alþingis gengu eingöngu út á að tryggja íslenska þjóð fyrir mögulegum áföllum sem leitt gætu til þess að hún gæti ekki staðið undir þessum geigvænlegu skuldbindingum.
3. Breytingar á efnahagslegum fyrirvörum.
Í 3. gr. laga nr. 96/2009 er kveðið á um að hámarksafborgun af skuldbindingum vegna Icesave-lánanna verði 6% af hagvexti hvers árs að því gefnu að landsframleiðsla ársins 2016 verði hærri en ársins 2009 mælt í pundum eða evrum. Jafnframt er gert ráð fyrir að ríkisábyrgðin falli niður árið 2024. Þessir fyrirvarar hafa nú verið aftengdir og þar með eru efnahagslegir fyrirvarar að engu orðnir.
Veigamestu efnahagslegu breytingarnar eru tvær:
1. Ríkisábyrgðin er ekki takmörkuð í tíma.
2. Ætíð skal greiða 5,55% vexti af skuldbindingunni árlega frá 2016 án tillits til efnahagslegrar stöðu Íslands á hverjum tíma.
Í nefndinni var rædd sú nýja staða sem í ljós hefur komið að forgangskröfur á skilanefnd Landsbanka Íslands voru frystar í krónutölu miðað við 22. apríl sl. samkvæmt lögum nr. 44/2009 og vextir á þær eða gengishagnaður verða eftirstæðar kröfur. Nefndin fjallaði ekki um þetta atriði þrátt fyrir að minni hlutinn kallaði eftir umfjöllun né féllst meiri hlutinn á að beðið yrði eftir niðurstöðu úr skoðun forsætisráðherra sem hann tilkynnti Alþingi 5. nóvember sl. að væri í gangi. Hér á eftir verður reynt að skoða þetta vandamál en með nokkuð fátæklegum verkfærum, þar sem ekki liggja fyrir upplýsingar né gafst tími til að kryfja málið til mergjar.
3.1 Vaxtagreiðsla.
Í nýjum Icesave-samningum er kveðið á um að ávallt skuli greiða vexti af höfuðstóli lánanna en að höfuðstólsgreiðsla sé takmörkuð við 6% af hagvexti. Ef forsendur um hagvöxt bresta verða lánin framlengd allt þar til að þau eru að fullu greidd. Vaxtagreiðslan miðað við 300 milljarða kr. höfuðstól verður því 16,5 milljarðar kr. árlega ef ekkert er greitt af höfuðstólnum. Þetta ber með sér mikla hættu ef illa gengur með hagvöxtinn í framtíðinni. Mikilvægt er að hafa reynslu Japana frá áttunda og níunda áratug síðustu aldar í huga. Eftir kreppuna þar tók við langvarandi stöðnunarskeið, m.a. vegna mikillar skuldabyrði. Hagvöxtur var lítill sem enginn og efnahagslífinu hnignaði. Ef svipuð staða kæmi upp hér á landi í framtíðinni, sem er alls ekki óhugsandi ef núverandi atvinnu- og skattastefna er höfð í huga, gæti aftenging efnahagsfyrirvarans leitt miklar efnahagslegar hörmungar yfir Ísland í framtíðinni.
Vextir.
Þess var getið þegar samningarnir voru undirritaðir 5. júní 2009 að vextir á skuldabréf sem innlánstryggingarsjóður tók hjá breskum og hollenskum yfirvöldum bæru svokallaða CIRR (Commercial Interest Reference Rates) vexti OECD auk 1,25% álags. CIRR-vextir eru lágmarksvaxtakjör sem ríki geta veitt einkafyrirtækjum vegna útflutnings án þess að litið sé á það sem samkeppnishindrun, Þessir vextir eru eðlilegir þegar horft er til þess að það var einkafyrirtæki, Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta, sem var skuldari. Það virtist líka vera hugljómun að ríkisábyrgðin tæki við árið 2016. Þangað til væri tryggingarsjóðurinn ábyrgur.
Í greinargerð með frumvarpinu segir: Lánasamningarnir frá 5. júní 2009 voru til 15 ára og áttu því að vera að fullu efndir 5. júní 2024. Greiðsla afborgana og vaxta átti að hefjast 5. júní 2016 en fram að því bar íslenska tryggingarsjóðnum að greiða niður lánin eftir því sem hann fengi úthlutað úr búi Landsbanka Íslands hf. Ábyrgð ríkisins á skuldbindingum sjóðsins yrði samkvæmt þessu virk 5. júní 2016 og með því væri íslenska ríkinu skylt að tryggja greiðslur á afborgunum og vöxtum á hverjum ársfjórðungi þar til lánin væru að fullu greidd 5. júní 2024.
Þetta er mjög alvarlegur misskilningur. Ef 100 millj. kr. krafa tapast t.d. í febrúar 2011 þá lækkar eign Landsbankans um 100 millj. kr. og hann greiðir sem því nemur minna til tryggingarsjóðs og íslenska ríkið þarf að greiða meira. Þess vegna er ríkisábyrgð allan tímann frá því að lögin eru samþykkt. Ríkisábyrgðin er virk allan tímann því ríkissjóður ábyrgðist stöðuna 2016. Þessi misskilningur samningsaðila endurspeglast í allt of háum vöxtum. Hér er í reynd ríkisábyrgð á láni á milli ríkisstjórna og vextir á slík lán eru miklu lægri enda þarf ekki að gæta að samkeppni á milli einkafyrirtækja eins og CIRR-vöxtum er ætlað að verja. Bresku og hollensku ríkisstjórnirnar greiða um 3,8% vexti á lántökur sínar til svipaðs tíma. Þær eru því að „græða“ á þessum nauðungarsamningi, eða um 1,75% á hverju ári.
Mjög mikill vafi leikur á því hvort íslenska ríkinu beri að greiða þessa kröfu og er fjallað um það annars staðar. Í ljósi þessa vafa hefðu vextir átt að vera mjög lágir, jafnvel bara til málamynda, t.d. 0,1%. Ekki virðist hafa verið bent á það.
Öll áhætta af samningnum, hversu mikið greiðist af eignum Landsbankans, hversu mikil verðbólga verður í pundi eða evru, hversu mikill hagvöxtur verður á Íslandi, fellur á íslenska ríkið. Engin trygging er fyrir því að það geti staðið við þessa skuldbindingu og landið getur lent í þeirri geigvænlegu stöðu að geta ekki greitt og þurfa í þeirri stöðu að leita á náðir Breta og Hollendinga.
Raunvextir.
Þegar til lengri tíma er litið eru það raunvextir, sem skipta máli. Það eru vextir umfram verðbólgu, þ.e. hækkun verðlags. Langtímareynsla af verðbólgu í Bretlandi eða evrulöndunum gefur ekki tilefni til mikillar bjartsýni um að verðbólga í þessum löndum muni hjálpa til við að greiða þessa ofurvexti. Frá upptöku evrunnar árið 1999 hefur verið um 2% verðbólga í þeirri mynt. Síðustu mánuði hefur verið nokkur verðhjöðnun. Verðbólga í pundinu hefur löngum verið nokkuð minni eða um 1–2% nema síðustu fjögur ár en nú stefnir aftur í mikla lækkun verðbólgu, jafnvel verðhjöðnun. Þetta gefur til kynna að 5,55% vextir muni gefa lánveitandanum umtalsverða raunvexti, 2–3%.
Gildi vaxta.
Ekki er ljóst hvaða upphæð fellur í skaut ríkisstjórnar Íslands að taka yfir og ábyrgjast 5. júní 2016. Það er sterklega háð endurgreiðslum af eignum Landsbankans en ekki síður er það háð gengi krónunnar þegar úthlutun forgangskrafna á sér stað. Þær eru föst krónutala eins og vikið verður að hér á eftir. Þess vegna liggur ekki fyrir hvort einungis verði greiddir vextir (ef þeir eru hærri en 6% af vexti landsframleiðslu frá 2008 til greiðsluárs). Í slíkri stöðu væri mjög ólíklegt að það tækist að fá lán annars staðar til að greiða niður þessi lán og ekki auðvelt að sjá hvernig afla eigi gjaldeyris til að greiða vextina. Þannig yrðu lánin framlengd ítrekað jafnvel í 50–100 ár. Þá fara vextirnir, 5,55%, að skipta verulegu máli, sérstaklega þó þeir raunvextir sem þeir mynda. Í töflunni hér á eftir er sýnt fram á áhrif vaxtanna (raunvaxtanna) á raunverulegar greiðslur af lánunum. Gengið er út frá því að verðbólga í evru og pundi verði 2% og 1% og niðurstaðan borin saman við 3,8% vexti ofan á pund en það eru markaðsvextir á 10 ára ríkisskuldabréfum, sem Bretar fjármagna sig með um þessar mundir (sjá m.a. Bloomberg.com). Vextir á evru-ríkisskuldabréfum Hollendinga eru lítið eitt lægri. Til samanburðar eru teknir vextir sem eru 3% lægri og er það hugsað sem ríkisábyrgðargjald en einnig mætti skoða 0,5% raunvexti, sem eðlilegt er að sett yrðu sem efri mörk fyrir ríkisábyrgðinni.
Eðlilegt verður að teljast að íslenska ríkið taki ríkisábyrgðargjald því það ábyrgist lánasamning Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta og breskra og hollenskra stjórnvalda. Ríkisábyrgðagjald er yfirleitt um 0,25% á ári en þá er alltaf um tiltölulega góða skuldara að ræða, t.d. Landsvirkjun. Hér er um fyrir fram lélegan skuldara að ræða sem á fyrirsjáanlega ekki nema 3% upp í kröfur. Þess vegna er ekki óeðlilegt að ríkisábyrgðagjald verði 3% í þessu tilviki og virkir vextir því 2,55% sem eru miklu sanngjarnari miðað við eðli máls. Eins mætti hafa ákvæði um að raunvextir, mældir í pundum eða evrum verði ekki hærri en 0,5%. Bretar ættu að kannast við það því verðtryggð lán eru nokkuð algeng hjá breska ríkinu. Þar sem lánið er orðið endalaust er þetta mjög sanngjörn krafa. 4. minni hluti leggur til að slíkar hugmyndir verði skoðaðar.
Krónutölufrystingin: Með lögum nr. 44/2009, sem tóku gildi 22. apríl sl., eru allar kröfur í bú Landsbanka Íslands frystar í krónutölu miðað við gengi þann dag, áfallna vexti og annan kostnað. Vextir eftir þann dag sem og gengishækkun krafna verða eftirstæðar kröfur og munu aldrei fást greiddar. Icesave-kröfurnar, sem fengu forgang með neyðarlögunum vega þyngst í vægi krafna. Það eru kröfur tryggingarsjóðs og breskra og hollenskra yfirvalda sem og annarra. Þar sem megineign Landsbankans er í erlendri mynt (80–85%) verður geta hans til að standa við þessa krónutölu mjög háð gengi erlendra mynta. Eftir nokkra hækkun gengis í maí og júní „batnaði“ staða hans til að standa við forgangskröfur, sem fastar eru í krónutölu, umtalsvert og gat hann því staðið við 90% af kröfunum 30. júní sl. Þar sem pundið hefur fallið nokkuð en evran styrkst mun hann sennilega geta staðið við svipað hlutfall um þessar mundir. Þessi staða er sterklega háð gengi erlendra mynta en einnig til lengri tíma háð verðlagsþróun hér á landi því þessi forgangskrafa rýrnar að sjálfsögðu í verðbólgu og verðbólga hækkar gengi erlendra mynta að öðru óbreyttu. Öll er þessi staða svo háð því hvenær hægt verður að gera upp forgangskröfur en á þeim degi ætti Landsbankinn að selja allar eignir sínar ef hann hefði hagsmuni stærsta kröfuhafans, tryggingarsjóðs, að leiðarljósi því hann mun ólíklega ná þeim 5,55% vöxtum umfram evru og pund, sem tryggingarsjóðurinn þarf að greiða. Á töflu hér á eftir er tilraun gerð til þess að meta áhrif gengis á getu Landsbankans til að greiða Icesave-forgangskröfurnar en auðvitað þyrfti að skoða það miklu nánar. Hinu megin er svo tryggingarsjóður, sem er með allar skuldir gengistryggðar, en stærsta eignin, forgangskrafan á Landsbankann, er fryst sem krónutala.
3.2. Óendanleg ríkisábyrgð.
Í efnahagslegu fyrirvörunum er gert ráð fyrir að ef hagvaxtarreglan leiðir af einhverjum orsökum til þess að eitthvað stendur eftir af höfuðstóli árið 2024 verða lánin framlengd allt þar til þau hafa verið greidd upp. Vísbendingin sem er falin í því að lán hafi verið framlengd eftir 2024 er að hagvaxtarforsendur hafi brostið. Ef svo fer verður íslenskt efnahagslíf fast í vítahring stöðnunar og versnandi lífskjara og ekki er tekið mið af Brussel-viðmiðunum. Óásættanlegt er að setja enn auknar byrðar á Íslendinga við slíkar aðstæður. Á þessu atriði tók efnahagslegi fyrirvarinn sem aftengdur var.
4. Niðurlag.
Að lokum hlýtur 4. minni hluti efnahags- og skattanefndar að benda á lagalega óvissu um hvort yfirleitt beri að greiða umfram getu Tryggingarsjóðs innlánseigenda og fjárfesta. Fjórði minni hluti setur því fyrirvara við lagalega skyldu Íslendinga til að greiða innlánstryggingar umfram þær eignir sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta býr yfir.
Fylgiskjal VII.
Sigurður Líndal:
Senn virðist líða að því að svokallað Icesave-mál verði afgreitt með lögum frá Alþingi. Eins og kunnugt er samþykkti þingið 2. september sl. lög nr. 96/2009 þar sem heimiluð er ríkisábyrgð á láni Tryggingarsjóðs innstæðueigenda frá Bretum og Hollendingum samkvæmt samningum frá 5. júní sl. Í lögunum voru settir veigamiklir fyrirvarar: ábyrgðin var tímabundin, tiltekin efnahagsleg viðmið skyldu takmarka hana, áskilinn var réttur til að fá úrlausn tiltekins þar til bærs úrlausnaraðila um ábyrgð ríkisins og gæti Alþingi takmarkað hana ef niðurstaðan yrði íslenzka ríkinu í vil, og loks skyldi farið að íslenzkum lögum við uppgjör og úthlutun eigna Landsbankans.
Í frumvarpi því sem nú er til umfjöllunar í Alþingi er gert ráð fyrir að ábyrgð á láni Tryggingarsjóðs innstæðueigenda verði ekki tímabundin, þannig að hún hvíli á íslenzka ríkinu unz skuldin sé greidd, að fullir vextir verði greiddir óháð því hvort hagvöxtur verði, að íslenzka ríkið geti ekki takmarkað ábyrgðina – eða fellt hana niður – ef þar til bær úrlausnaraðili komist að þeirri niðurstöðu að íslenzka ríkið beri ekki ábyrgð á láni Tryggingarsjóðsins og loks að ekki sé gert ráð fyrir að ríkisábyrgð á láninu verði takmörkuð við það að uppgjör og úthlutun eigna Landsbankans fari að íslenzkum lögum og lúti niðurstöðum íslenzkra dómstóla nema með óeðlilegum skilyrðum, þar sem brezk lög og brezkir dómstólar kunna að hafa síðasta orðið um ýmis álitaefni sem rísa.
Af umræðum undanfarið verður helzt ráðið að í raun viti enginn með neinni vissu hvaða skuldbindingar íslenzka ríkið gangist undir. Nefndar hafa verið vaxtagreiðslur sem kynnu að nema allt að 300 milljörðum króna, gífurleg gengisáhætta, óvissa um efnahag þjóðarinnar, t.d. ef aflabrestur yrði eða önnur áföll, auk sem þessar kvaðir eru ótímabundnar og líklegt að hvíli á komandi kynslóðum með ófyrirsjáanlegum afleiðingum, og loks óvissa um hvort neyðarlögin svokölluðu samrýmist stjórnarskrá og afleiðingin verði miklar ábyrgðarskuldbindingar til viðbótar þeim sem fyrir eru ef þau standist ekki.
Merkilegt má heita að í þeirri miklu umræðu sem fram hefur farið virðist ekkert hafa verið fjallað um hversu langt heimildir löggjafans ná til að skuldbinda íslenzka ríkið (og þá um leið þjóðina) með þessum hætti – hvort ekki sé óhjákvæmilegt að setja slíkum skuldbindingum, sem allt bendir til að verði mjög þungbærar, einhver takmörk eins og leitazt var við að gera í lögum nr. 96/2009. – Og þá hlýtur stjórnarskráin að koma til skoðunar.
Þar er ekki tekið berum orðum á slíkum álitamálum. Í 21. gr. segir að samþykki Alþingis þurfi til breytinga á stjórnarhögum ríkisins og í 40. gr. að ekki megi taka lán er skuldbindi ríkið nema samkvæmt lagaheimild. Með frumvarpi því sem nú bíður afgreiðslu liggur vissulega fyrir lagaheimild, en verður ekki að gera þá kröfu að hún sé þannig úr garði gerð að skuldbindingum séu sett skýr takmörk og stofni þannig fullveldi ríkisins ekki í hættu? Og hér er álitaefnið hvort frumvarpið fullnægi þessum áskilnaði. Um það skal ekkert fullyrt, en hins vegar kemur á óvart að þessi þáttur virðist ekki hafa komið til almennrar umræðu. Væri nú ekki rétt að huga að þessu áður en frumvarpið verður samþykkt?
138. löggjafarþing 2009–2010.
Þskj. 258 — 76. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Frá 3. minni hluta fjárlaganefndar.
Málsmeðferð í fjárlaganefnd Alþingis.
Þriðji minni hluti fjárlaganefndar gagnrýnir harðlega þá meðferð sem frumvarpið fékk hjá meiri hlutanum í fjárlaganefnd. Sú málsmeðferð sem meiri hlutinn viðhafði endurspeglar engan veginn þá gríðarlegu þjóðarhagsmuni sem eru í húfi. Það er mikilvægt að fastanefndir Alþingis vandi vinnubrögð við yfirferð einstakra mála sem þau fá til meðferðar og fjalli um alla þætti þess. Slíkt verklag er ekki síst mikilvægt þegar til meðferðar eru frumvörp sem varða heildarhagsmuni þjóðarinnar. Því miður kastaði meiri hlutinn til höndum við meðferð þessa frumvarps með þeim hætti að efast má um að málsmeðferðin uppfylli þær kröfur sem kveðið er á um í lögum um þingsköp Alþingis.
Í því sambandi bendir 3. minni hluti í fyrsta lagi á að frumvarp það sem hér er til umfjöllunar var aldrei tekið til efnislegrar meðferðar innan fjárlaganefndar áður en það var afgreitt frá nefndinni. Slík málsmeðferð hlýtur að teljast einsdæmi og ekki í nokkru samræmi við þau vinnubrögð sem þingskapalög gera ráð fyrir að viðhöfð séu við meðferð mála á Alþingi.
Einnig vill 3. minni hluti geta þess að við meðferð málsins óskaði hann góðfúslega eftir því að á fund nefndarinnar yrði kallaður fyrrverandi utanríkisráðherra Íslands og fyrrum formaður Samfylkingarinnar, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, sem lagði fram og mælti fyrir þingsályktunartillögu sem samþykkt var á Alþingi 5. desember 2008 þar sem kveðið var á um að samningar milli Íslands, Hollands og Bretlands skyldu byggjast á svokölluðum Brussel-viðmiðum. Ástæðan fyrir því að 3. minni hluti óskaði eftir því að fyrrverandi utanríkisráðherra yrði kallaður á fund nefndarinnar er sú að nýverið upplýsti ráðherrann fyrrverandi að hann teldi að í þeim samningaviðræðum sem leitt hafa af sér það frumvarp sem hér er til meðferðar hafi íslensk stjórnvöld gengið til samninga sem sakamenn, sjá fylgiskjal III. Vegna gallaðrar tilskipunar sé ófært að íslenska þjóðin verði ein látin bera þær fjárhagslegu byrðar sem af Icesave-reikningum Landsbanka Íslands hf. í Hollandi og Bretlandi leiðir og frumvarp þetta mælir fyrir um og að undan því verði að komast. Af óútskýrðum ástæðum höfnuðu fulltrúar Samfylkingarinnar og vinstri grænna í fjárlaganefnd því að fyrrverandi formaður Samfylkingarinnar og fyrrum utanríkisráðherra Íslands yrði kallaður á fund nefndarinnar.
Síðast en ekki síst er rétt að geta þess að með bréfi, dags. 4. nóvember sl., óskaði fjárlaganefnd Alþingis eftir því við efnahags- og skattanefnd Alþingis að sú síðarnefnda tæki efnahagslega þætti samninganna við Bretland og Holland til umfjöllunar. Það gerði nefndin og skilaði fjárlaganefnd fjórum vönduðum og efnismiklum álitum. Meiri hluti fjárlaganefndar kaus hins vegar að gera ekkert með þessi álit og hafði þau að engu. Þau voru hvorki yfirfarin af nefndinni né voru höfundar þeirra kallaðir á fundi nefndarinnar til þess að gera grein fyrir þeim eins og gjarnan er gert þegar frumvörp eru send milli fastanefnda Alþingis til meðferðar.
Þriðji minni hlutinn telur vera með ólíkindum að meiri hlutinn ljúki umfjöllun í einu afdrifaríkasta máli lýðveldistímans án þess að hafa rætt einstaka þætti þess í nefndinni eða ígrundað á fundum hennar þau gögn og upplýsingar sem fyrir nefndina hafa verið lagðar. Auk þess er það nánast dónaskapur við þá gesti sem hafa óskað eftir að koma fyrir nefndina að hafa gagnrýni og skoðanir þeirra að engu og hirða ekki um að eyða svo mikið sem einum fundi nefndarinnar í að ræða gagnrýni þeirra og athugasemdir.
Þau vinnubrögð sem hér er lýst eru með öllu óviðunandi og óskiljanleg ekki síst í ljósi þess góða samstarfs sem tókst á Alþingi í sumar um það meginverkefni að standa vörð um þjóðarhagsmuni í þessu máli. Því miður hefur meiri hlutinn við úrvinnslu þessa máls ekki gefið kost á sambærilegri varðstöðu við vinnslu frumvarpsins. Að mati 3. minni hluta uppfyllir málsmeðferðin ekki þær kröfur sem gerðar eru til vinnubragða og verklags í fastanefndum Alþingis samkvæmt þingsköpum eins og áður sagði. Með þeim hefur meiri hluti fjárlaganefndar sniðgengið þá rannsóknarskyldu sem fastanefndir Alþingis eiga að sinna við meðferð mála.
Slík vinnubrögð í svo mikilsverðu hagsmunamáli íslensku þjóðarinnar eru hvorki meiri hlutanum né Alþingi Íslendinga til sóma.
Gangur málsins.
Með þingsályktun 5. desember 2008 samþykkti Alþingi að fela ríkisstjórninni að leita leiða til að semja um lyktir Icesave-deilnanna við bresk og hollensk stjórnvöld. Alþingi fól ríkisstjórninni að ganga til samninga á grundvelli svokallaðra Brussel-viðmiða, sem ríkisstjórnir hlutaðeigandi ríkja náðu samkomulagi um, með aðkomu Evrópusambandsins. Inntakið í þessum viðmiðum er að Íslendingar samþykktu að Evróputilskipun um innstæðutryggingar 94/19/EB gilti hér á landi á sama hátt í aðildarríkjum Evrópusambandsins og Bretar og Hollendingar lýstu því yfir að við samningaviðræður um fjárhagsaðstoð til landsins yrði fullt tillit tekið til fordæmalausrar stöðu Íslands í ljósi þess að fjármálakerfi landsins hrundi. Í meirihlutaáliti utanríkismálanefndar 5. desember sl. var skýrt tekið fram að viðunandi samningar, á grundvelli þessara Brussel-viðmiða, væru forsenda fyrir því að ekki yrði látið reyna á lagalega stöðu landsins þegar á þeim tíma heldur láta reyna á samningaviðræður til þrautar.
Þrátt fyrir þessi skýru fyrirmæli löggjafans ákvað ríkisstjórn Íslands 5. júní 2009 að skrifa undir samninga við Bretland og Holland sem gengju þvert á þau samningsmarkmið sem Alþingi hafði lagt til grundvallar í desember 2008. Þeir samningar sem kynntir voru í byrjun júní sl. voru í engu samræmi við vilja Alþingis eins og hann birtist í lok árs 2008. Ríkisstjórnin hvorki upplýsti Alþingi um það sem í vændum var né fór fram á að Alþingi tæki til skoðunar þau drög að samkomulagi sem voru í burðarliðnum snemmsumars heldur virti vilja þingsins að vettugi með því að skrifa undir samningana án þess að kynna Alþingi þá. Með þessu gekk framkvæmdarvaldið freklega fram hjá skýrum vilja Alþingis.
Ekki þarf að koma á óvart að slíkur málatilbúnaður olli því að mikil andstaða varð við málið. Við meðferð málsins á Alþingi var unnið að því að færa það nær upphaflegum viðmiðum og var frumvarp ríkisstjórnarinnar loks samþykkt mikið breytt með ákveðnum fyrirvörum á ríkisábyrgðinni sem voru lagalegir, efnahagslegir og pólitískir. Samkvæmt lögunum skyldi ríkisstjórnin kynna viðsemjendunum þá fyrirvara sem samþykktir voru með lögum frá Alþingi, nr. 96 frá 2. september 2009.
Samskipti framkvæmdarvalds og löggjafarvalds.
Ríkisstjórnin kynnti viðsemjendum fyrirvarana og gekk í kjölfarið til samningaviðræðna að nýju án þess að bresk og hollensk yfirvöld hefðu formlega lýst því yfir að þau hefðu ekki fallist á fyrirvara laga nr. 96/2009 í samræmi við 2. mgr. 1. gr. Er það ákvæði því enn í gildi. Skrifað var undir viðaukasamninga við Bretland og Holland sem voru í grundvallarandstöðu við vilja Alþingis eins og hann birtist í lögum nr. 96/2009. Hið sama gerðist við undirritun Icesave-samninga 5. júní sl. þegar stjórnvöld fóru út fyrir samningsumboð það sem Alþingi veitti með svokölluðum Brussel-viðmiðum í þingsályktun 5. desember 2008. Þrátt fyrir að Alþingi hafi í annað skipti gefið framkvæmdarvaldinu skýr fyrirmæli um vilja sinn í málinu og þrátt fyrir að löggjafinn hafi með þeirri lagasetningu reynt að verja hagsmuni íslenskra ríkisborgara eins og kostur var virðist skoðun ríkisstjórnar Íslands vera sú að henni sé heimilt að virða ekki vilja löggjafans. Þessi afstaða og framganga ríkisstjórnarinnar er ámælisverð og vekur áleitnar spurningar um það hver afstaða framkvæmdarvaldsins er nú um stundir til Alþingis Íslendinga.
Stjórnarskrá Íslands gerir ráð fyrir þrískiptingu ríkisvaldsins á milli tiltekinna handhafa þess og þar segir í 2. gr.:
„Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.“
Almennt er talið í íslenskum stjórnskipunarrétti að löggjafinn þurfi ekki að sæta neinum takmörkunum af framkvæmdarvaldsins hálfu. Þvert á móti er Alþingi talin æðsta stofnun þjóðfélagsins. Alþingismenn eru kjörnir beint af þjóðinni í kosningum og styrkir það stöðu þeirra verulega gangvart öðrum handhöfum ríkisvaldsins. Í krafti lagasetningarvalds síns leggur þingið grunn að skipulagi stjórnsýslu og dómsvalds og þar með undirstöðurnar fyrir aðra þætti ríkisvaldsins, með öðrum orðum hefur Alþingi Íslendinga það hlutverk að ákvarða fyrir fram hvernig stjórnarframkvæmdinni skuli hagað. Stjórnskipanin gerir ráð fyrir að Alþingi sé falið tiltekið stjórnunarhlutverk gagnvart framkvæmdarvaldinu og þinginu er því ætlað að setja framkvæmdarvaldinu skorður með lagasetningu sem afmarkar valdsvið þess.
Þótt Alþingi sé með þessum hætti falið mikið vald hefur því verið haldið fram að það sé í reynd ríkisstjórnin sem ráði ferð í samskiptum þessara tveggja valdhafa. Þessi staðreynd endurspeglast vel í því máli sem hér um ræðir, svokölluðum Icesave-samningum, þar sem Alþingi hefur á öllum stigum þess verið háð ríkisstjórninni um upplýsingar.
Það er jafnframt verðugt athugunarefni hvernig Alþingi skuli bregðast við þegar framkvæmdarvaldið gengur með þeim hætti sem að framan greinir á svig við vilja Alþingis. Eitt er víst að þetta háttarlag framkvæmdarvalds gagnvart löggjafarvaldinu hlýtur og verður að teljast algjört undantekningartilvik og það verður að tryggja að það verði ekki meginregla í samskiptum þessara aðila.
Hér á eftir verður vikið að því hvernig framkvæmdarvaldið hefur nú til viðbótar við ámælisverð samskipti sín við löggjafarvaldið ákveðið að setja dómsvaldinu á Íslandi verulegar skorður á grundvelli samninga sem gerðir eru við erlend ríki til lúkningar umdeildri kröfu í Icesave-málinu. Þetta gerir ríkisstjórn Íslands með því að gefa íslenskum dómstólum fyrirmæli um að leita til erlendra dómstóla og fara að ráðgefandi niðurstöðu þeirra í dómsniðurstöðum sínum. Slík framganga ríkisstjórnar sjálfstæðs ríkis hlýtur að vera einsdæmi á byggðu bóli og er íslenskum stjórnvöldum til minnkunar. Ekki síst er þetta ámælisvert þegar komið hafa í ljós veigamiklar upplýsingar sem skipt geta sköpum varðandi mögulega greiðslubyrði þjóðarinnar af þeim skuldbindingum sem meiri hlutinn leggur til að Íslendingar undirgangist að tillögu ríkisstjórnarinnar.
Framsal dómsvalds.
Eins og áður segir er kveðið á um það í 2. gr. stjórnarskrárinnar að dómendur fari með dómsvald hér á landi. Í 59. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að skipun dómsvalds verði eigi ákveðin nema með lögum. Eins og kunnugt er kveða íslensk lög á um að dómstig á Íslandi séu tvö, héraðsdómur og Hæstiréttur Íslands, sem fer með æðsta dómsvald á Íslandi.
Ákvæði 2. gr. stjórnarskrárinnar um þrískiptingu ríkisvaldsins felur það í sér að handhafar þess eru sjálfstæðir og óháðir hver gagnvart öðrum. Um þetta er ekki deilt í íslenskum stjórnskipunarrétti.
Í 1. mgr. 2. gr. þess frumvarps sem hér er til meðferðar er kveðið á um það að ekkert í frumvarpinu feli í sér viðurkenningu á því að íslenska ríkinu hafi borið skylda til að ábyrgjast greiðslu lágmarkstryggingar til innstæðueigenda í útibúum Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi og Hollandi.
Í 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins segir hins vegar:
„ Fáist síðar úr því skorið, fyrir þar til bærum úrlausnaraðila, og sú úrlausn er í samræmi við ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins eða eftir atvikum forúrskurð Evrópudómstólsins, að á íslenska ríkinu hafi ekki hvílt skylda af þeim toga sem nefnd er í 1. mgr., eða að á öðru aðildarríki EES-samningsins hafi ekki hvílt slík skylda í sambærilegu máli, skal fjármálaráðherra efna til viðræðna við aðra aðila lánasamninganna, og eftir atvikum einnig Evrópusambandið og stofnanir Evrópska efnahagssvæðisins, um það hvaða áhrif slík úrlausn kunni að hafa á lánasamningana og skuldbindingar ríkisins samkvæmt þeim.“
Fram til þessa hafa þau álit sem íslenskir dómstólar hafa leitað eftir hjá EFTA-dómstólnum verið ráðgefandi en ekki bindandi. Með fyrrgreindu ákvæði frumvarpsins er í raun lagt til að Hæstarétti Íslands verði gert skylt að leita álits hjá EFTA-dómstólnum vegna lagalegs ágreinings sem kann að verða gerður um skuldbindingar íslenska ríkisins vegna Icesave- reikninga Landsbanka Íslands og að það álit verði bindandi. Með því er ljóst að frumvarpið gerir ráð fyrir að æðsta dómsvald á Íslandi verði framselt til yfirþjóðlegrar stofnunar, EFTA- dómstólsins.
Augljóst er að krafan um það framsal á dómsvaldi sem frumvarpið mælir fyrir um er frá viðsemjendum ríkisstjórnar Íslands komin og staðfestir að hvorki bresk stjórnvöld né hollensk treysta íslenskum dómstólum til þess að leiða til lykta á hlutlægan hátt ágreining sem upp kann að koma vegna Icesave-málsins. Því miður staðfestir þetta ákvæði frumvarpsins að ríkisstjórn Íslands hefur fallist á vantraust viðsemjenda sinna á íslenskum dómstólum.
Það er verulegt álitamál hvort löggjafinn hafi að stjórnlögum, þar á meðal ákvæðum stjórnarskrár um þrískiptingu ríkisvaldsins, heimildir til þess að skipa Hæstarétti Íslands og íslenskum dómstólum fyrir með þeim hætti sem ákvæði frumvarpsins kveður á um. Jafnframt er það líklega einsdæmi að við úrlausn ágreinings sé um það samið að binda niðurstöður um úrlausn lagalegs ágreinings við ráðgefandi álit stofnunar, en ekki við niðurstöður dómstóls.
Telur 3. minni hluti að með hliðsjón af ákvæðum stjórnarskrár Íslands og meginreglunni um sjálfstæði dómsvaldsins sé löggjafanum óheimilt að framselja dómsvald með þeim hætti sem frumvarpið mælir fyrir um.
Fyrirvari um úthlutun krafna úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. háður túlkun EFTA-dómstólsins.
Það framsal dómsvalds sem vikið er að hér að framan og sú breyting sem lagt er til að gerð verði á ákvæðum laga nr. 96/2009, ásamt þeim breytingum sem gerðar hafa verið á samningunum við Breta og Hollendinga, leiðir til þess að mati 3. minni hluta að torsóttara verði en ella fyrir Ísland að fá forgang á kröfur í bú Landsbanka Íslands hf. við gjaldþrotaskipti.
Ekki verður betur séð en að samkvæmt frumvarpinu og hinum nýju samningum sé mælt svo fyrir að þó svo að reglur um úthlutun úr búi Landsbanka Íslands hf. skuli standa óbreyttar sé það fyrirkomulag háð því að það sé í samræmi við niðurstöðu íslenskra dómstóla og að sú niðurstaða sé í samræmi við ráðgefandi álit frá EFTA-dómstólnum.
Af dómasafni Hæstaréttar Íslands má ráða að Hæstiréttur hefur túlkað ákvæði um ráðgefandi álit með mjög mismunandi hætti. Af þeim dómsúrlausnum sem fyrir liggja er alls ekki víst að mati margra lögfræðinga að Hæstiréttur Íslands féllist á það að réttinum bæri skylda til þess að leita eftir slíku áliti í því tilviki sem hér um ræðir.
Að sama skapi telja lögfræðingar verulegar líkur á því að óski Hæstiréttur Íslands eftir slíku áliti frá EFTA-dómstólnum væru talsverðar líkindi á því að dómstóllinn mundi ekki veita slíkt álit. Það mat byggist fyrst og fremst á því að meginhlutverk EFTA-dómstólsins er að meta hvort reglur landsréttar, í þessu tilviki íslensks gjaldþrotaréttar, séu í samræmi við reglur EES-réttarins.
Þriðja minni hluta er ekki kunnugt um að það sé hlutverk EFTA-dómstólsins að úrskurða um það með hvaða hætti eigi að úthluta fjármunum úr einstökum þrotabúum fyrirtækja til kröfuhafa. Lögsaga í slíkum málum fellur undir dómstóla einstakra ríkja. Af því leiðir að teldi Hæstiréttur Íslands sér ekki skylt að leita álits EFTA-dómstólsins eða EFTA-dómstóllinn teldi sig ekki hafa lögsögu í að skera úr ágreiningi um úthlutun krafna úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. yrði sú niðurstaða undir öllum kringumstæðum á kostnað Íslendinga en að sama skapi til hagsbóta fyrir Breta og Hollendinga.
Nýjar upplýsingar og gögn.
Síðar í þessu áliti verður gerð nánari grein fyrir þeim viðamiklu breytingum sem frumvarp ríkisstjórnarinnar gerir á lögum nr. 96/2009, verði það samþykkt. Þær breytingar munu leiða til þess að þeir fyrirvarar sem Alþingi setti í haust við ríkisábyrgð á skuldbindingum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta eru því sem næst að engu orðnir. Til viðbótar þeirri óvissu sem þessi áform munu skapa hafa á síðustu dögum komið fram nýjar upplýsingar sem skilyrðislaust ætti að taka tillit til og kalla á frekari athugun ef vilji er fyrir því að vanda til verka í þessu mikla hagsmunamáli Íslendinga.
1. Skuldabyrðin.
Í nýrri skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS) kemur fram að skuldabyrði íslenska þjóðarbúsins er mun meiri en áður var talið. Í skýrslunni er skuldabyrðin metin um 310% af vergri landsframleiðslu. Þetta er veruleg hækkun frá því sem áður var talið. Athyglisvert er að þessi hækkun verður þrátt fyrir að nú sé talið að meira innheimtist af eignum Landsbankans en talið var síðasta sumar. Þessar nýju upplýsingar benda til þess að áhætta hvað varðar greiðsluþol hafi aukist mjög frá því sem talið var síðasta sumar.
2. Ný gögn og gengisáhætta.
Með lögum nr. 44/2009 var lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, breytt. Breytingin gerði það m.a. að verkum að þrotabú Landsbankans þurfti að umreikna kröfuskrá sína miðað við gildistökudag laganna. Kröfur í búið eru því í reynd frystar að krónutölu miðað við gengi krónunnar 22. apríl sl. Krafa Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta er því fryst líkt og aðrar kröfur og nemur krafa sjóðsins í búið 670 milljörðum kr. sem var jafnvirði lána Breta og Hollendinga miðað við gengi krónunnar þennan dag.
Af þessu leiðir að fari svo að gengi krónunnar veikist frá því sem var í apríl fæst minna upp í kröfur vegna Icesave-reikninganna. Þetta stafar af þeirri staðreynd að lánasamningarnir eru í erlendum myntum en kröfur innstæðutryggingarsjóðsins í krónum og ef gengið veikist þá fæst minni gjaldeyrir fyrir útgreiddar kröfur. Gengisáhættan lendir þannig öll á innstæðutryggingarsjóðnum og að lokum á ríkissjóði. Í aðdraganda þess að lög nr. 44/2009 voru sett mun skilanefnd Landsbankans þegar í febrúar hafa bent viðskiptaráðuneytinu á að verulegir hagsmunir kynnu að tengjast þessari uppgjörsaðferð og að huga þyrfti rækilega að því hvernig reglum um myntbreytingar í slitaferli bankanna yrði háttað. Upplýsingar þess efnis voru ekki í svokölluðum Icesave-gögnum sem sett voru fram síðastliðið sumar né heldur var Alþingi upplýst við vinnu sína í sumar um þetta mikilsverða atriði. Þessi vinnubrögð telur 3. minni hluti ámælisverð.
Fyrir liggur að slitastjórnir gömlu bankanna hafa í bréfi 12. nóvember 2009 til efnahags- og skattanefndar og efnahags- og viðskiptaráðuneytisins lagt til að þeirri óvissu verði eytt sem lýtur að ákvæðum laga varðandi úthlutun í erlendri mynt.
Skemmst er frá því að segja að álitamál tengd gengisáhættu hlutu enga umfjöllun í nefndum Alþingis fyrr en í nú í haust.
3. Ótímasett ríkisábyrð.
Í frumvarpi ríkisstjórnarinnar er gert ráð fyrir að ef hagvaxtarreglan leiðir til þess af einhverjum orsökum að eitthvað standi eftir af höfuðstól lánanna árið 2024 verða lánin framlengd allt þar til þau hafa verið greidd upp. Vísbendingin sem felst í þessu ákvæði, að lánin megi hugsanlega framlengja eftir árið 2024, er sú að mögulegt sé að hagvaxtarforsendur gætu brostið. Ef þannig færi er ljóst að stöðnun og versnandi lífskjör mundu einkenna íslenskt efnahagslíf. Hinum efnahagslegu fyrirvörum Alþingis í lögum nr. 96/2009 var ætlað að verja Ísland fyrir áföllum af því tagi sem hér um ræðir í samræmi við Brussel-viðmiðin. Ef slíkar aðstæður kynnu að skapast taldi Alþingi algerlega óásættanlegt að þjóðin yrði jafnframt að bera þær byrðar sem af Icesave-samningunum leiddi. Því var sá fyrirvari settur sem frumvarp ríkisstjórnarinnar gerir nú ráð fyrir að verði afnuminn.
4. Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn.
Því hefur verið haldið fram að þessu máli verði að ljúka því Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn vildi ekki endurskoða samstarfsáætlun sjóðsins og íslenskra stjórnvalda nema Icesave-málið yrði til lykta leitt á þeim forsendum sem ríkisstjórnin hefur haldið að Alþingi. Í ljósi efnahagslegra hagsmuna Íslands yrði því Alþingi að fallast á kröfur Breta og Hollendinga sem fyrst. Þannig fullyrti fjármálaráðherra þegar hann mælti fyrir fyrra frumvarpi sínu um ríkisábyrgð á lánum innstæðutryggingarsjóðsins að afleiðingar af því að Alþingi hafnaði frumvarpi hans yrðu þær að „samstarfsáætlunin við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn og afgreiðsla gjaldeyrislána þaðan [strandaði]“. Þessu hefur framkvæmdastjóri Alþjóðagjaldeyrisjóðsins, Strauss-Kahn, neitað í bréfi til Gunnars Sigurðssonar sem birt hefur verið í fjölmiðlum og hægt er að nálgast á heimasíðu Alþjóðagjaldeyrisjóðsins.
Jafnframt segir framkvæmdastjóri Alþjóðagjaldeyrissjóðsins í fyrrgreindu bréfi að ástæður tafa á fyrirgreiðslu sjóðsins megi rekja til afstöðu ríkisstjórna Norðurlandanna. Í ljósi þessa eru undarleg, svo ekki sé meira sagt, eftirfarandi ummæli Jóns Sigurðssonar, formanns samninganefndar um hin norrænu lán, en hann sagði í viðtali við Ríkisútvarpið 29. júlí: „Engin skilyrði voru fyrir því í lánasamningum við Norðurlöndin að Alþingi samþykkti Icesave.“ Forsætisráðherra bætti svo um betur skömmu síðar í umræðum á Alþingi og sagði það „alveg skýrt og klárt að norrænu lánin [væru] ekki tengd við Icesave“.
Þriðji minni hluti telur það niðurlægjandi fyrir þjóð og þing að fjármálaráðherra Íslands skuli undirrita yfirlýsingu með fjármálaráðherrum Hollands og Bretlands sem felur m.a. í sér að síðarnefndu ríkin heimili endurskoðun Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á efnahagsáætlun Íslendinga. Sú sameiginlega yfirlýsing er ótvíræð sönnun þess að Bretar og Hollendingar líta svo á að fjárkúgun þeirra í gegnum Alþjóðagjaldeyrissjóðinn hafi borið fullan árangur. Frá þeirra sjónarmiði er nú fullnaðarsigur unninn í Icesave-málinu og því óþarfi að halda málefnum Íslands hjá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum í gíslingu. Það eitt ætti að nægja til að færa kjörnum fulltrúum þjóðarinnar heim sanninn um að í viðaukasamningum ríkisstjórnar Íslands við Breta og Hollendinga eru hagsmunir íslensku þjóðarinnar enn fyrir borð bornir.
5. Nýjar upplýsingar – samantekt.
Af því sem hér að framan er rakið má ljóst vera að enn og aftur eru að koma fram upplýsingar sem við eðlilegar aðstæður ættu að gefa Alþingi fullt tilefni til að fara gaumgæfilega yfir forsendur þessa frumvarps og málatilbúnað ríkisstjórnarinnar sem hefur frá 1. febrúar 2009 allt forræði þessa máls á sinni könnu. Því miður bendir margt til þess að ríkisstjórnin hafi frá upphafi einsett sér að fá samþykki meiri hluta Alþingis fyrir skilyrðislausri og ótímabundninni ábyrgð íslenskra skattgreiðenda á skuldum íslensks einkafyritækis. Í þeirri vörn sem Alþingi hefur fram til þessa viljað halda uppi fyrir ríkissjóð hefur það verið í þeirri einkennilegu aðstöðu að þurfa sífellt að toga fram upplýsingar og gögn sem varða málið. Smátt og smátt hefur komið í ljós að framganga íslenskra stjórnvalda í þessu máli hefur verið með miklum ólíkindum og vandséð hvað ráðið hefur för ríkisstjórnarinnar í þeim blekkingaleik sem hún hefur stundað í þessu máli.
Lög nr. 96/2009.
Með því frumvarpi sem nú er til umfjöllunar eru lagðar til grundvallarbreytingar á þeim lögum sem Alþingi samþykkti í september sl. Fyrirvararnir sem gerðir voru við ríkisábyrgðina voru að einhverju leyti færðir í samningana við viðsemjendurna, þ.e. viðauka við þá, og frekari breytingar og takmarkanir gerðar sem lúta m.a. að forræði íslenskra dómstóla.
Þegar ákvæði laga nr. 96/2009 og þau skilyrði sem ríkisábyrgðinni voru sett af Alþingi eru borin saman við það frumvarp sem hér er til umfjöllunar kemur berlega í ljós að fullyrðingar um að breytingarnar í viðaukasamningunum séu gerðar til að „samrýma að mestu leyti efni lánasamninganna og þeirra fyrirvara sem koma fram í 1. til 4. gr. laga nr. 96/2009“ standast enga skoðun svo sem sjá má í eftirfarandi samanburði:
1. Brussel-viðmiðin.
Lög nr. 96/2009 kváðu á um að lánasamningarnir skyldu túlkaðir í samræmi við hin umsömdu viðmið frá 14. nóvember þar sem meðal annars var gert ráð fyrir að tekið væri sérstakt tillit til erfiðra og fordæmislausra aðstæðna á Íslandi.
Með frumvarpinu er lagt til að þetta falli brott úr lögunum og þess í stað er sett inn í viðaukasamningana að samningsaðilar líti svo á að við samningagerðina nú hafi verið samið í samræmi við Brussel-viðmiðin. Með lögunum var tilvísun til Brussel-viðmiða öryggisventill fyrir Íslendinga ef til þess kæmi að samningarnir yrðu túlkaðir án tillits til slíkra sjónarmiða, en nú segir í frumvarpinu að nýju samningarnir séu í samræmi við þessi viðmið. Íslensk stjórnvöld hafa undirritað samninga þar sem segir að samningarnir séu í samræmi við Brussel-viðmiðin og þar með hafa þau undirgengist að Bretar og Hollendingar geti knúið fram efndir samninganna hversu óhagstæð sem túlkun þeirra kann að verða Íslendingum.
Með því að skrifa undir að í samningunum hafi fullt tillit verið tekið til „fordæmislausra aðstæðna Íslands“ mætti halda því fram að ríkisstjórnin sé búin að kasta frá sér öllum möguleikum á að álykta síðar á öðrum vettvangi, ef þörf krefur, að ekki hafi verið tekið nægjanlegt tillit til erfiðra aðstæðna Íslendinga.
2. Fullveldisákvæðið – friðhelgisrétturinn.
Tryggt var að ekki yrði hægt að gera aðför að eigum Íslands sem fullvalda ríkis. Í Icesave- samningunum voru ákvæði þar sem fallið er frá þessum friðhelgisrétti, svo furðulegt sem það má telja. Þessu var snúið við í meðförum Alþingis. Viðaukasamningarnir bæta réttarstöðu Íslands hvað þetta ákvæði varðar frá því sem var í samningunum frá 5. júní 2009 en bætir þó engu við þá fyrirvara sem Alþingi samþykkti með lögum nr. 96/2009.
3. Yfirráð yfir náttúruauðlindum.
Sett var inn ákvæði í frumvarpið sem tryggði með skýrum hætti, gagnstætt því sem var í málatilbúnaði ríkisstjórnarinnar, yfirráð yfir náttúruauðlindum landsins og jafnframt rétt íslenskra stjórnvalda til að kveða á um nýtingu og skipan eignarhaldsins.
Viðaukasamningarnir bæta réttarstöðu Íslands hvað þetta ákvæði varðar frá því sem var í samningunum frá 5. júní 2009. Hafa ber þó í huga að þeir efnahagslegu afarkostir sem í samningunum felast gætu allt eins leitt til þess að á þessi ákvæði kynni að reyna.
4. Efnahagsleg viðmið.
Með frumvarpi sínu 5. júní 2009 lagði ríkisstjórnin til að Alþingi samþykkti að Íslendingar ábyrgðust án nokkurra takmarkana allar þær fjárhagslegu skuldbindingar sem af Icesave-samningunum leiddu. Með öðrum orðum fór fjármálaráðherra fram á óskilyrta ríkisábyrgð á gríðarlega háum greiðslum innstæðutryggingarsjóðsins til Breta og Hollendinga án tillits til fjárhagslegrar getu þjóðarbúsins til þess að standa undir greiðslunum.
Í meðförum Alþingis voru reistar stífar skorður við því að fjárhagsleg byrði af ríkisábyrgðinni yrði of íþyngjandi og var hún miðuð við tiltekna hámarksgreiðslu úr ríkissjóði. Ríkisábyrgðin átti aldrei að vera hærri en sem næmi 6% af vexti landsframleiðslunnar. Þetta var gert í anda hinna umsömdu Brussel-viðmiða.
Á þessum mikilvægu fyrirvörum við ríkisábyrgðina sem Alþingi varði mestum tíma í að semja sl. sumar hafa verið gerðar veigamiklar breytingar sem aftengja með öllu þær varúðarreglur sem innbyggðar voru í þá efnahagslegu fyrirvara sem Alþingi setti í lög nr. 96/2009.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að ávallt skuli greiða áfallna vexti af höfuðstól Icesave-lánanna sem falla til árið 2016 og að greiðslur skuli halda áfram eftir árið 2024 þar til lánin eru að fullu greidd. Þetta er gagnstætt því sem Alþingi ákvað sl. sumar.
Í viðaukasamningunum er kveðið á um að ávallt skuli greiða vexti af höfuðstól lánanna en höfuðstólsgreiðsla sé takmörkuð við 6% af hagvexti. Ef forsendur um hagvöxt bresta verða lánin framlengd allt þar til að þau eru að fullu greidd. Vaxtagreiðslan miðað við 300 milljarða kr. höfuðstól verður því 16,5 milljarðar kr. árlega ef ekkert er greitt af höfuðstól. Í þessu felst mikil áhætta ef hagvöxtur verður lítill sem enginn í framtíðinni. Mikilvægt er að hafa reynslu Japana frá áttunda og níunda áratug síðustu aldar í huga. Eftir kreppuna þar tók við langvarandi stöðnunarskeið, m.a. vegna mikillar skuldabyrði. Hagvöxtur var lítill sem enginn og efnahagslífinu hnignaði. Ef svipuð staða kæmi upp á Íslandi í framtíðinni, sem er alls ekki óhugsandi ef núverandi atvinnu- og skattastefna er höfð í huga, gæti aftenging efnahagsfyrirvara Alþingis leitt miklar efnahagslegar þrengingar yfir Ísland í framtíðinni.
Samkvæmt framansögðu telur 3. minni hluti augljóst að grundvallarbreyting hefur verið gerð á þeim efnahagslegum fyrirvörum Icesave-ríkisábyrgðarinnar sem Alþingi leiddi í lög nr. 96/2009 – þeir hafa verið aftengdir algjörlega.
5. Skilyrðislaus og ótímabundin ríkisábyrgð.
Í þeim fyrirvörum sem Alþingi setti og samþykktir voru í sumar var sett sólarlagsákvæði á ríkisábyrgðina. Kveðið var á um að ríkisábyrgðin stæði ekki lengur en til 5. júní 2024 án tillits til þess hvort fjárhæðin vegna Icesave-lánanna væri þá að fullu greidd. Alþingi eitt gat breytt þeirri ákvörðun. Engar slíkar takmarkanir var að finna í frumvarpi ríkisstjórnarinnar.
Lög nr. 96/2009 fólu í sér að ábyrgð íslenska ríkisins var skilyrt og því átti ekki að reyna á hana eða hún skyldi takmarkast verulega ef tiltekin atvik gerðust. Hin skilyrta ábyrgð ríkisins var af Alþingi talin eðlileg og rökrétt með hliðsjón af því að íslenska ríkið hefur ekki viðurkennt skuldbindinguna sjálfa auk þess sem fjárhæð hennar liggur ekki fyrir. Skilyrðislaus og ótímabundin ríkisábyrgð við þessar aðstæður er ótæk, bæði lögfræðilega og ekki síður í ljósi efnahaglegrar óvissu. Það er álitamál hvort Alþingi sé heimilt lögum samkvæmt að veita jafn óskilgreinda ríkisábyrgð og frumvarp ríkisstjórnarinnar kveður á um. Slíkar ábyrgðir eru oftast nær tímabundnar eða bundnar tiltekinni fjárhæð.
Fyrirvari Alþingis um að ríkisábyrgð skuli aðeins gilda til ársins 2024 fellur einfaldlega niður í heild. Ekkert stendur eftir af innihaldi eða markmiðum hans í núverandi viðaukasamningum og áhætta Íslands er því miklu meiri samkvæmt þeim en samkvæmt gildandi fyrirvörum. Ísland er því samkvæmt viðaukasamningunum t.d. ekki varið fyrir því ef neyðarlögin standast ekki umfjöllun dómstóla og því er hætta á að Icesave-lánin verði að eilífðarklafa á íslensku þjóðinni, áratugi inn í framtíðina.
6. Réttur til að láta reyna á greiðsluskyldu felldur niður.
Ítrekað var í lögum nr. 96/2009 að Ísland hefði ekki fallið frá rétti til málsóknar svo úr því fengist skorið hvort Íslendingum bæri að greiða lágmarkstryggingu vegna Icesave-innstæðnanna. Kæmi síðar í ljós að slík ábyrgð væri ekki fyrir hendi var settur inn fyrirvari um greiðslur sem var háður því að viðræður færu fram á milli Íslands, Holllands og Bretlands um áhrifin á lánasamningana og skuldbindingar ríkisins. Leiddu viðræður ekki til niðurstöðu gat Alþingi takmarkað ríkisábyrgðina.
Bretar og Hollendingar hafa byggt kröfu sína hingað til á vafasömum lagalegum grunni. 3. minni hluti telur að miðað við samningshörku og ósveigjanleika þeirra í Icesave-málinu og samningaviðræðum til þessa verði að teljast óskhyggja að þegar þessi ríki hafa fengið undirskrifað lögformleg skuldabréf til að byggja kröfur sínar á muni skyndilega koma annað og jákvæðara hljóð í strokkinn. Staðreyndin er sú að jafnvel þótt svo ólíklega vildi til að dómstólaleiðin yrði farin og leiddi til jákvæðrar niðurstöðu fyrir Ísland getur Alþingi samkvæmt viðaukasamningunum ekki lengur takmarkað skuldbindinguna í samræmi við þá niðurstöðu.
Samkvæmt samningunum mun einungis unnt að óska eftir viðræðum við samningsaðila sem hafa margsýnt í verki þá staðföstu ætlan sína að fá hverja krónu borgaða til fulls. Því hefur verið haldið fram að með viðaukasamningunum hafi Íslendingar afsalað sér algerlega réttinum til að nýta sér jákvæða niðurstöðu dómstóla í þessu efni. Auk þessa er ákvæði frumvarpsins um að ekkert í lögunum feli í sér viðurkenningu á ábyrgð Íslands í besta falli haldlítið þegar fyrir liggur undirrituð yfirlýsing í formi lögformlegra lánasamninga um að Ísland taki samt sem áður á sig þessa ábyrgð. Fyrirvari Alþingis hefur því verið felldur niður í raun.
7. Afdrifarík samningsmistök.
Í samningum ríkisstjórnarinnar var gert ráð fyrir því að greiðslur vegna eigna úr búi Landsbankans gengju að jöfnu til innstæðutryggingarsjóðsins, Bretlands og Hollands. Þessu var með lögum nr. 96/2009 breytt til samræmis við íslensk lög með ákvæði sem kallað hefur verið Ragnars Hall-fyrirvarinn. Þannig voru leiðrétt einhver afdrifaríkustu mistök íslenskra stjórnvalda við samningagerðina, sem fyrirsjáanlega hefðu getað kostað íslenska skattgreiðendur mörg hundruð milljarða króna.
Viðaukasamningarnir tiltaka ekki að Bretar og Hollendingar „fallist á þetta atriði“, heldur aðeins að þeim sé „kunnugt um að TIF kunni að láta reyna á“ rétthæð krafna sinna fyrir dómstólum. Auk þess er bætt við hamlandi ákvæði fyrir Ísland, þ.e. að til viðbótar niðurstöðu íslenskra dómstóla skuli nú einnig liggja fyrir ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins sem sé í samræmi við niðurstöðu íslenskra dómstóla.
Réttarstaða Íslands er stórlega skert í viðaukasamningunum miðað við það sem var í fyrirvörum Alþingis. Þannig getur Ragnars Hall-fyrirvarinn samkvæmt viðaukasamningunum aðeins orðið gildur ef til viðbótar niðurstöðu íslenskra dómstóla liggur einnig fyrir ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins sem sé í samræmi við niðurstöðu íslensku dómstólanna. Með þessu hafna Bretar og Hollendingar í raun mikilvægum fyrirvara, sem lækkað gæti greiðslubyrði Íslands umtalsvert, og lýsa því jafnframt yfir að þeir viðurkenni ekki lögsögu íslenskra dómstóla gagnvart lögspurningum sem alfarið lúta að íslenskum lögum. Möguleikar Alþingis á að takmarka ríkisábyrgð í kjölfar jákvæðs dómsúrskurðar fyrir innstæðutryggingarsjóðinn falla niður samkvæmt viðaukasamningunum. Þar fyrir utan er þess gætt að Ragnars Hall- fyrirvarinn sem var sjálfstæður fyrirvari í lögum frá Alþingi en ekki hluti Icesave-samninganna sé ekki lengur í lögum heldur sé hann aðeins að finna með almennu og óljósu orðalagi í viðaukasamningunum. Gefi EFTA-dómstóllinn af einhverjum ástæðum ekki álit mun fyrirvarinn ekki gilda. Ísland ber því allt tjón ef EFTA-dómstóllinn telur t.d. slíkt álit ekki á sínu verksviði. Fyrirvari Alþingis hefur því verið stórlega skertur og markmið hans í raun fellt niður. Þetta er dæmalaust í ljósi þess hve þetta ákvæði var mikið rætt í tengslum við afgreiðslu málsins nú í sumar.
8. Úthlutunaraðferðin.
Með þeim breytingum sem samþykktar voru með lögum nr. 96/2009 nú í haust var innstæðutryggingarsjóðnum gert skylt að láta á það reyna fyrir þar til bærum úrlausnaraðilum hvort kröfur hans gengju við úthlutun framar öðrum vegna sömu innstæðu. Yrði niðurstaðan á þann veg bæri málsaðilum að taka upp viðræður og leiddu þær ekki til niðurstöðu gæti Alþingi takmarkað ríkisábyrgðina.
Samkvæmt frumvarpinu er ekki lengur gert ráð fyrir að ríkisábyrgðin takmarkist við að úthlutun og uppgjör á eignum Landsbankans fari fram samkvæmt íslenskum lögum eins og þau verða skýrð af dómstólum landsins. Látið er duga að setja inn í viðaukasamninginn við Breta að þeim sé kunnugt um að innstæðutryggingarsjóðurinn kunni að leita úrskurðar um hvort kröfur hans gangi framar öðrum kröfum vegna sömu innlána.
Eins og áður segir eru skuldbindingar íslenska ríkisins hins vegar skilyrðislausar samkvæmt lánasamningnum við Breta og við túlkun hans gilda bresk lög. Af þessum sökum verður ekki séð að neitt lögfræðilegt hald sé í þessu ákvæði viðaukasamningsins við Breta að þessu leyti og fyrirvarinn því orðinn marklaus gagnvart þeim. Í viðaukasamningnum við Hollendinga er því haldið opnu að hægt sé að bera málið undir íslenska dómstóla en með þeim fyrirvara þó að niðurstaða viðkomandi dómstóls sé ekki í andstöðu við ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins sem á að afla. Augljóslega er meira hald í þessu ákvæði. Á hitt ber þó að líta að verulega stærri hluti krafnanna á tryggingarsjóðinn er í gegnum samninginn við Breta.
9. Gildi fyrirvara.
Fyrirvarar þeir og skilyrði sem voru sett í lögin um ríkisábyrgðina voru þess eðlis að Alþingi taldi tryggt næðu þeim tilætlaða árangri að reisa skorður við ríkisábyrgð vegna Icesave-innlánanna. Þetta var leitt í lög með þeim hætti að áður en ríkisábyrgðin yrði veitt var gert að skilyrði að hollenskum og breskum stjórnvöldum yrðu kynntir fyrirvararnir og þau féllust á þá með formlegum hætti. Jafnframt var það skilyrði sett að lánveitendur Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta viðurkenndu að skuldbindingar sjóðsins yrðu háðar sömu fyrirvörum og ríkisábyrgðin. Með þessum hætti voru lögfest ákvæði sem tryggðu afdráttarlaust að skilyrði Alþingis fyrir ríkisábyrgðinni héldu gagnvart viðsemjendum.
Með þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu getur íslenska ríkið ekki tryggt að ríkisábyrgðin falli niður jafnvel þótt þar til bær úrskurðaraðili kæmist að þeirri niðurstöðu að ríkið beri ekki ábyrgð á innistæðum. Bretar og Hollendingar eru ekki bundnir af þessum ákvæðum og samkvæmt lánasamningunum er ábyrgð íslenska ríkisins skilyrðislaus eins og áður sagði. Íslenska ríkið á það því alfarið undir breskum og hollenskum stjórnvöldum hvert framhald málsins verður. Niðurstaða dómstóla breytir því engu um Icesave-ábyrgðina verði þetta frumvarp að lögum nema Hollendingar og Bretar samþykki það.
Það hlýtur að vera einsdæmi að nokkur ríkisstjórn frjáls og fullvalda ríkis skuli vera reiðubúin að kyngja því að úrskurður eða dómur dómstóls í ágreiningsmáli hafi ekkert gildi fyrir málsaðilanna, annað en það að þeir þurfi að tala saman.
Það er auk þess mikið álitamál hvort ríkisstjórn Íslands sé heimilt að lögum, þar á meðal samkvæmt ákvæðum stjórnarskrárinnar, að afsala íslenska ríkinu svo mikilsverðum hagsmunum eins og ríkisstjórnin hefur í hyggju með því frumvarpi og samningum sem hún hefur óskað staðfestingar á.
10. Eftirlit Alþingis.
Alþingi getur samkvæmt gildandi lögum ákveðið hvenær sem er að fram fari endurskoðun á lánasamningunum við Breta og Hollendinga. Alþingi hefur eftirlit með framkvæmdinni og fjármálaráðherra ber að veita þinginu árlegt yfirlit um hana.
Verði frumvarpið að lögum er ekki lengur um það að ræða að Alþingi geti hvenær sem er farið fram á endurskoðun samninganna heldur fari það að þeim ákvæðum sem þar eru tilgreind. Frumvarpið hreyfir hins vegar ekki við öðrum ákvæðum er lúta að eftirliti Alþingis með ríkisábyrgðinni.
Frávik frá fyrirvörum Alþingis.
Með lögum nr. 96/2009 lögfesti Alþingi heimild til handa fjármálaráðherra til að ábyrgjast lán innstæðutryggingarsjóðsins frá breska fjármálaráðuneytinu og hollenska Seðlabankanum. Unnið var að þeirri lagasetningu í samvinnu allra stjórnmálaflokka á Alþingi og náðist mög breið samstaða um megininntak þeirra laga sem sett voru. Lögin fólu í sér að Alþingi setti ríkisábyrgðinni tiltekin skýrt afmörkuð skilyrði og setti ákveðna fyrirvara um það að ef mál gengju ekki svo fram sem ætlað væri yrði Alþingi heimilt að afturkalla umbeðna ríkisábyrgð.
Í 1. gr. frumvarpsins segir að sú heimild fjármálaráðherra til að veita innstæðutryggingarsjóði ríkisábyrgð muni ekki takmarkast af öðrum ákvæðum en 1. gr. Þar kemur fram að ábyrgðin eigi að vera í samræmi við lánasamningana og ganga í gildi 5. júní 2016, og hún muni einvörðungu ráðast af ákvæðum samninganna.
Fjölmörg ákvæði viðaukasamninganna fela í sér alvarleg frávik frá mikilvægum fyrirvörum Alþingis og eru með öllu óásættanleg fyrir Íslendinga að mati 3. minni hluta. Þau helstu eru eftirfarandi:
* Viðaukasamningarnir fela í sér að hinn efnahagslegi fyrirvari um greiðsluhámark er nánast að engu orðinn. Samkvæmt fyrirvörum Alþingis átti 6% greiðsluþakið jafnt við um vaxtagreiðslur og greiðslur af höfuðstól. Verði frumvarpið að lögum skulu vextir hins vegar greiðast að fullu óháð efnahagslegu ástandi á Íslandi og 6% greiðsluþakið á einungis við höfuðstólsgreiðslur. Nýju efnahagslegu fyrirvararnir veita því lítið skjól þegar mest á reynir og uppfylla því ekki Brussel-viðmiðin um að tekið verði tillit til fordæmalausra aðstæðna á Íslandi.
* Heimild til að leita úrlausnar dómstóla er mun veikari í viðaukasamningunum en í gildandi lögum. Hafa verður í huga þá mikilvægu staðreynd að lögsaga alls ágreinings í tengslum við Icesave-samningana er ávallt í breskri lögsögu ef Alþingi staðfestir óbreytt það frumvarp sem hér er til meðferðar. Samkvæmt viðaukasamningunum þarf auk úrskurðar þar til bærs aðila að koma til efnislega samhljóða ráðgefandi álit EFTA- dómstólsins eða forúrskurður Evrópudómstólsins. Til viðbótar felur svo niðurstaða úrskurðaraðila ekki í sér bein áhrif á samningana heldur verður það háð mati Breta og Hollendinga hvort og hvernig slík niðurstaða hafi áhrif. Með viðaukasamningunum hafa Bretar og Hollendingar í raun komið í veg fyrir að Íslendingar geti breytt skilyrðum Icesave-samninganna með því að leita eftir niðurstöðu dómstóla.
* Með viðaukasamningunum getur svokallaður Ragnars Hall-fyrirvari aðeins orðið gildur ef ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins er í samræmi við niðurstöðu íslenskra dómstóla. Ef EFTA-dómstóllinn veitir ekki ráðgefandi álit, sem gæti allt eins orðið niðurstaðan, mun fyrirvarinn ekki gilda. Með þessu hafna Bretar og Hollendingar í raun einum mikilvægasta fyrirvara Alþingis sem lækkað gæti greiðslubyrðina umtalsvert. Í þessu felst yfirlýsing um að þeir viðurkenni ekki lögsögu íslenskra dómstóla gagnvart lögspurningum sem alfarið lúta að íslenskum lögum.
* Fyrirvari Alþingis um að ríkisábyrgð skuli aðeins gilda til ársins 2024 fellur óbættur hjá garði. Í gildandi fyrirvörum felst réttur til að ríkisábyrgðin falli einhliða niður ef viðræður um framlengingu hennar bera ekki árangur. Þessi vörn sem er í samræmi við Brussel-viðmiðin er nú horfin. Í stað þessara mikilvægu fyrirvara Alþingis eru í viðaukasamningum ríkisstjórnarinnar ákvæði um að greiðslur Íslands skuli eftir 2024 framlengjast sjálfkrafa um fimm ár í senn, á 5,5% vöxtum allan tímann, þar til lánin eru að fullu greidd. Hér verður að einnig að gæta að því að ef neyðarlögin standast ekki skv. niðurstöðu dómstóla er stórhætta á að Icesave lánið verði að eilífðarklafa á íslensku þjóðinni, tugi ára inn í framtíðina.
Staðfesting forseta Íslands á lögum nr. 92/2009, með sérstakri áritaðri tilvísun til fyrirvara Alþingis.
Frumvarp til laga um heimild fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueiganda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf., var samþykkt sem lög nr. 96/2009 frá Alþingi 28. ágúst 2009.
Í kjölfar þess að Alþingi samþykkti Icesave-frumvarpið með breytingum var það sent forseta Íslands til staðfestingar lögum samkvæmt. Áður en forsetinn staðfesti lögin með undirritun sinni voru honum afhentar undirskriftir 10.000 einstaklinga sem skoruðu á hann að synja lögunum staðfestingar með vísan til 26. gr. stjórnarskrárinnar.
Þegar forsetinn staðfesti lög nr. 96/2009 2. september 2009 sendi hann frá sér sérstaka yfirlýsingu þar sem hann rökstuddi ákvörðun sína.Yfirlýsingin er svohljóðandi:
„Yfirlýsing forseta Íslands
Í lögum um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf., sem Alþingi samþykkti þann 28. ágúst 2009, eru margvíslegir fyrirvarar sem settir voru í hið upphaflega frumvarp.
Fyrirvararnir eru niðurstaða samvinnu fulltrúa fjögurra þingflokka í fjárlaganefnd Alþingis og byggðir á tillögum og hugmyndum fjölda sérfræðinga og áhugafólks á almennum vettvangi.
Samstaða hefur náðst á Alþingi og utan þess um að afgreiða lögin í krafti þessara fyrirvara og Alþingi samþykkti þá með afgerandi hætti. Eðlilega er þó enn andstaða við málið meðal almennings eins og undirskriftir um 10.000 Íslendinga, sem forseta hafa borist, eru meðal annars til vitnis um.
Fyrirvararnir sem Alþingi smíðaði og samþykkti taka mið af sanngjörnum rétti þjóðarinnar, hagmunum Íslendinga á komandi árum og alþjóðlegri samábyrgð.
Forseti hefur því ákveðið að staðfesta lögin með sérstakri áritaðri tilvísun til fyrirvara Alþingis.
Um leið lætur forseti í ljósi þá ósk, að kraftar þings og þjóðar verði sameinaðir í því brýna verkefni að endurreisa íslenskt efnahagslíf, styrkja fjárhag heimilanna og stoðir atvinnuveganna. Að undanförnu hefur okkur birst á margvíslegan hátt að Íslendingar eiga fjölþætt sóknarfæri, að auðlindir landsins, hæfni og þekking þjóðarinnar geti orðið grundvöllur að traustu og réttlátu hagkerfi. Þau sóknarfæri þarf nú að nýta.
Bessastöðum, 2. september 2009
Ólafur Ragnar Grímsson“
Í yfirlýsingu sinni tiltekur forsetinn sérstaklega að fyrirvararnir taki mið af sanngjörnum rétti þjóðarinnar, hagsmunum Íslendinga á komandi árum og alþjóðlegri samábyrgð, auk þess sem þeir séu niðurstaða samvinnu fulltrúa fjögurra þingflokka í fjárlaganefnd Alþingis, byggðir á tillögum og hugmyndum sérfræðinga og áhugafólks. Af þeirri ástæðu hafi hann ákveðið að staðfesta lögin.
Þessi yfirlýsing forsetans verður ekki skilin öðruvísi en svo að með hinni sérstöku árituðu tilvísun til fyrirvara Alþingis hafi forsetinn lagt sérstaka áherslu á mikilvægi þeirra fyrir hagsmuni þjóðarinnar og að samþykki þeirra hafi verið forsenda þess að hann staðfesti lögin.
Með því frumvarpi sem hér er til umfjöllunar hafa þeir fyrirvarar Alþingis sem forsetinn taldi svo mikilvæga þegar hann staðfesti hin fyrri Icesave-lög, og voru forsenda staðfestingar hans, verið að engu gerðir.
Verði frumvarpið samþykkt óbreytt sem lög frá Alþingi, eins og meiri hluti fjárlaganefndar leggur til að gert verði, telur 3. minni hluti einsýnt að forseti lýðveldisins muni, í ljósi fyrri yfirlýsingar, synja lögunum staðfestingar, með vísan til hennar og 26. gr. stjórnarskrárinnar.
Synji forseti lögunum staðfestingar er ljóst að Icesave-málið mun ganga til þjóðaratkvæðagreiðslu.
Afstaða 3. minni hluta fjárlaganefndar.
Niðurstaða samanburðar á þeim lögum sem Alþingi setti í haust eftir margra vikna vandaða og góða vinnu og því frumvarpi sem ríkisstjórnin leggur nú fram er afdráttarlaus. Þeir fyrirvarar sem mestu skiptu til að takmarka ríkisábyrgðina vegna Icesave-samninganna eru nánast að engu orðnir að mati 3. minni hluta. Styðst sú skoðun m.a. við yfirlýsingar lögfræðinganna Stefáns Más Stefánssonar, Lárusar H. Blöndals, Sigurðar Líndals og Ragnars H. Hall. Þá hefur Indefence-hópurinn tekið afdráttarlausa afstöðu gegn frumvarpinu. Enn fremur benda nýlegar yfirlýsingar Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur, fyrrverandi utanríkisráðherra, eindregið til þess að þeir samningar sem frumvarp þetta byggist á stríði gegn hagsmunum íslensku þjóðarinnar
Skuldbindingar íslenska ríkisins eru á ný orðnar óljósar og ófyrirsjáanlegar bæði hvað varðar fjárhæðir og tímalengd. Öllum má ljóst vera að fyrirvararnir sem settir voru fyrir ríkisábyrgðinni í haust geta ekki verið réttlæting fyrir því að samþykkja ríkisábyrgðina samkvæmt fyrirliggjandi frumvarpi.
Alvarlegast er þó að viðaukasamningarnir gera ráð fyrir að því litla sem eftir stendur af fyrirvörum sem Alþingi hefur þegar sett með lögum sé stungið, með tilheyrandi frávikum á orðalagi, inn í viðaukasamningana og þannig verði fyrirvararnir ekki lengur virkir í sjálfstæðum lögum frá Alþingi. Með þessu hefur Bretum og Hollendingum tekist að knýja ríkisstjórn Íslands til þess að leggja fram breytingar á settum lögum, breytingar sem Alþingi er nú gert að staðfesta.
Þriðji minni hluti telur að frumvarp þetta sé í mikilli andstöðu við gildandi lög sem samþykkt voru 28. ágúst sl. Með þeirri lagasetningu reyndi Alþingi að verja hagsmuni Íslendinga og verja framtíðarkynslóðir landsins. Meiri hluti fjárlaganefndar hefur nú haft þennan vilja Alþingis að engu með því að leggja til að frumvarp þetta verði samþykkt án breytinga. Það er ekki gerð nein tilraun af hálfu meiri hlutans til að gagnrýna, hvað þá leggja til breytingar á þessu frumvarpi. 3. minni hluti stóð að gerð þeirra fyrirvara sem samþykktir voru í sumar og nú er lagt til að verði að mestu felldir brott. Það kemur ekki til greina að áliti 3. minni hluta að fallast á frumvarp sem gengur svo freklega gegn vilja Alþingis og hagsmunum íslensku þjóðarinnar.
Þriðji minni hluti áskilur sér rétt til að leggja fram eða styðja aðrar tillögur sem eru til þess fallnar að bæta málið.
Alþingi, 16. nóv. 2009.
Kristján Þór Júlíusson,
frsm.
Einar Kristinn Guðfinnsson.
Ásbjörn Óttarsson.
Fylgiskjal I.
Lárus L. Blöndal og Stefán Már Stefánsson:
Hvað stendur eftir?
(Morgunblaðið, 31. október 2009.)
Með lögum nr. 96/2009 sem samþykkt voru 2. september sl. samþykkti Alþingi ríkisábyrgð vegna hinna svokölluðu Icesave-lánasamninga. Samþykki Alþingis var með nokkrum veigamiklum fyrirvörum sem í reynd gerbreyttu þeim hugmyndum sem fram komu í lánasamningunum sem undirritaðir voru 5. júní sl. Varð þetta niðurstaða margra vikna vinnu alþingismanna til að ná sáttum í þessu máli. Það kom þó skýrt fram í þjóðfélagsumræðunni að fjölmargir töldu engu að síður of langt gengið í veitingu ríkisábyrgðar. Lítið bar hins vegar á því að menn teldu of skammt gengið.
Sá grundvallarmunur er á lánasamningunum frá 5. júní sl. og fyrirvörunum sem fram koma í lögum 96/2009 að samkvæmt lánasamningunum var ábyrgð íslenska ríkisins á skuldbindingum Tryggingarsjóðs skilyrðislaus að mestu og háð túlkun breskra dómstóla. Í vissum tilvikum gátu íslensk stjórnvöld þó óskað endurskoðunar en gagnaðili var hinsvegar ekki að neinu leyti bundinn af þeirri ósk. Lög nr. 96/2009 fólu hins vegar í sér að ábyrgð íslenska ríkisins varð skilyrt og því hefði ekki komið til hennar eða ábyrgðin takmarkast verulega ef tiltekin atvik gerðust, sbr. síðar. Hin skilyrta ábyrgð ríkisins taldist eðlileg og rökrétt með hliðsjón af því að íslenska ríkið hefur ekki viðurkennt skuldbindinguna sjálfa og hefur að auki ýmislegt að athuga við fjárhæð hennar. Þessa hugsun má einnig orða þannig að skilyrðislaus ríkisábyrgð við þessar aðstæður sé lögfræðilega ótæk niðurstaða.
Fyrirvararnir.
Rétt er að rifja upp hvaða breytingar/fyrirvarar höfðu mesta þýðingu til að takmarka ábyrgð ríkisins samkvæmt lögunum.
* Gildistími ábyrgðarinnar var tímabundinn til 5. júní 2024. Eftir það féll hún niður.
* Sett voru efnahagsleg viðmið sem takmörkuðu ábyrgð ríkisins við ákveðið hámark af vexti vergrar landsframleiðslu á hverju ári. Þetta átti að tryggja að greiðslur yrðu ávallt innan greiðsluþols íslenska ríkisins. (Nefndarálit meirihluta fjárlaganefndar 19/8 2009, þingskjal 335.)
* Gerður var fyrirvari um það að Ísland hafi ekki fallið frá þeim rétti sínum að fá úr því skorið hvort aðildarríki EES-samningsins beri ábyrgð gagnvart innistæðueigendum við fall banka. Ákvæðið miðaði að því að fengist sú niðurstaða hjá þar til bærum úrskurðaraðila, sem gæti t.d. verið íslenskur dómstóll, að slík skylda væri ekki til staðar að einhverju leyti eða öllu, þá gæti íslenska ríkið losnað undan ábyrgðinni samkvæmt því.
* Þá miðaðst ábyrgðin við að farið yrði að íslenskum lögum við uppgjör og úthlutun eigna úr Landsbanka Íslands. Var ábyrgðin takmörkuð við að látið yrði á það reyna hvort kröfur Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta gengju ekki samkvæmt íslenskum lögum framar öðrum hlutum krafna vegna sömu innstæðu við úthlutun úr búi Landsbankans. Yrði niðurstaðan tryggingarsjóðnum í hag skyldi ábyrgð íslenska ríkisins lækka samsvarandi.
Sú hugsun sem bjó að baki fyrirvörunum má segja að hafi fyrst og fremst lotið að því að tryggja réttarstöðu Íslands. Í fyrsta lagi með því setja þessi tímamörk þannig að margar kynslóðir Íslendinga þurfi ekki að gjalda bankahrunsins. Í öðru lagi að takmarka greiðsluskyldu íslenska ríkisins þannig að því væri mögulegt að standa undir þeim skuldbindingum sem ríkisábyrgðinni fylgir. Í þriðja lagi að reyna að fá hnekkt ábyrgð íslenska ríkisins á innistæðum áður en til greiðslu af lánasamningunum kæmi. Í fjórða lagi að tryggja að réttarstaða krafna Tryggingarsjóðs innstæðueigenda við úthlutun úr búi Landsbankans sé ekki skert með lánasamningunum og þar með aukið á greiðsluskuldbindinguna.
Nýja frumvarpið.
Nú er komið fram nýtt frumvarp sem gerir ráð fyrir breytingu á lögum nr. 96/2009 frá 2. september sl. Þó skammt sé um liðið síðan Alþingi samþykkti lögin um ríkisábyrgðina eru breytingarnar verulegar. Sú grundvallarbreyting hefur orðið samkvæmt frumvarpinu að snúið er til baka til fyrra horfs, þ.e. ábyrgð ríkisins er nú aftur orðin hluti af lánasamningunum, dómsvald til að túlka samningana fellur undir breska dómstóla og ábyrgð íslenska ríkisins er aftur orðin skilyrðislaus.
Áhugavert er að skoða hvernig fer fyrir þessum veigamestu fyrirvörum sem hér að framan eru taldir ef frumvarpið verður samþykkt:
1. Tímabinding ábyrgðarinnar er felld út. Ríkisábyrgðin er sem sagt ótímabundin. Margar kynslóðir Íslendinga gætu því orðið ábyrgar fyrir Icesave-skuldbindingunum.
2. Efnahagslegu viðmiðunum er breytt verulega. Þannig skal ávallt greiða vexti óháð því hvort hagvaxtaraukning verður á Íslandi eða ekki. Fjárhæð vaxtanna hleypur á mörgum tugum milljarða kr. á ári a.m.k. fyrstu árin. Hafi meirihluti fjárlaganefndar og þeirra ráðgjafar reiknað rétt þegar þessi fyrirvari um greiðsluhámark var settur inn í lögin um ríkisábyrgðina, er ljóst að þessar fjárhæðir eru líklega umfram það sem þjóðarbúið getur borið. Það þýðir að þjóðin getur væntanlega ekki staðið undir þessari ríkisábyrgð.
3. Íslenska ríkið getur ekki tryggt að ríkisábyrgðin falli niður jafnvel þó þar til bær úrskurðaraðili kæmist að þeirri niðurstöðu að ríkið bæri ekki ábyrgð á innistæðum. Samkvæmt frumvarpinu skal ríkisábyrgð vera bundin þeim fyrirvara að viðræður fari fram milli Íslands og viðsemjenda þess um áhrif slíkrar niðurstöðu á lánasamningana og skuldbindingar ríkisins. Bretar og Hollendingar eru auðvitað ekki bundnir af þessum ákvæðum og samkvæmt lánasamningunum er ábyrgð íslenska ríkisins skilyrðislaus eins og áður sagði. Íslenska ríkið á það því alfarið undir breskum og hollenskum stjórnvöldum hvert framhald málsins verður. Niðurstaða dómstóla breytir því engu um Icesave ábyrgðina verði þetta frumvarp samþykkt nema Hollendingar og Bretar samþykki það.
4. Samkvæmt frumvarpinu er ekki lengur gert ráð fyrir að ríkisábyrgðin takmarkist við að úthlutun og uppgjör á eignum Landsbankans fari fram samkvæmt íslenskum lögum eins og þau verða skýrð af dómstólum landsins. Látið er duga að setja inn í viðaukasamninginn við Breta að þeim sé kunnugt um að Tryggingarsjóður innstæðueigenda kunni að leita úrskurðar um hvort hans kröfur gangi framar öðrum kröfum vegna sömu innlána. Eins og áður segir eru skuldbindingar íslenska ríkisins hins vegar skilyrðislausar samkvæmt lánasamningnum og við túlkun hans gilda bresk lög. Af þessum sökum verður ekki séð að neitt lögfræðilegt hald sé í þessu ákvæði viðaukasamningsins við Breta að þessu leyti og fyrirvarinn því orðinn marklaus gagnvart þeim.
Í viðaukasamningnum við Hollendingana er því haldið opnu að hægt sé að bera málið undir íslenska dómstóla en með þeim fyrirvara þó að niðurstaða viðkomandi dómstóls sé ekki í andstöðu við ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins sem á að afla. Augljóslega er mun meira hald í þessu ákvæði. Á hitt ber þó að líta að verulega stærri hluti krafnanna á tryggingarsjóðinn er í gegnum samninginn við Breta.
Niðurstaðan.
Niðurstaða þessa samanburðar er afdráttarlaus. Þeir fyrirvarar sem mestu skiptu til að takmarka ríkisábyrgðina vegna Icesave-samninganna eru nánast að engu orðnir út frá lögfræðilegu sjónarhorni. Skuldbindingar íslenska ríkisins eru á ný orðnar óljósar og ófyrirsjáanlegar bæði hvað varðar fjárhæðir og tímalengd.
Vera kann að Alþingi samþykki umrætt frumvarp engu að síður og þá út frá öðrum brýnum sjónarmiðum en lögfræðilegum. Um það verður ekki rætt hér. Hins vegar er ljóst að fyrirvararnir sem settir voru fyrir ríkisábyrgðinni í haust geta ekki verið réttlæting fyrir því að samþykkja ríkisábyrgðina samkvæmt fyrirliggjandi frumvarpi.
Fylgiskjal II.
Sigurður Líndal:
Bréf frá Noregi.
(Fréttablaðið, 13. október 2009.)
Bréf hefur borizt frá forsætisráðherra Noregs. Þar segir meðal annars:
„Þegar Noregur, ásamt Danmörku, Finnlandi og Svíþjóð, gaf fyrirheit um lánveitingu í nóvember fyrra, var það m.a. með því skilyrði að Ísland virti alþjóðlegar skuldbindingar sínar, þ.m.t. varðandi innlánstryggingar, og að þau lönd sem hafa helzt orðið fyrir vanefndum íslenzka innlánstryggingasjóðsins veiti lán til að fjármagna þær skuldbindingar sem íslenzk stjórnvöld gangist við í þessu samhengi. Þessar forsendur lágu til grundvallar samþykki Noregsbanka fyrir láni til Seðlabanka Íslands og ákvörðun Stórþingsins um að veita ríkisábyrgð vegna lánsins. – Meðferð íslenzkra skuldbindinga um innlánstryggingar gagnvart erlendum innistæðueigendum í bönkunum sem féllu skiptir miklu fyrir styrkleika stöðugleikaáætlunarinnar. – Í þessu samhengi eru Icesave-samningarnir við Stóra-Bretland og Holland mikilvægir.“
Óneitanlega mætti þessi texti vera skýrari, en verður varla túlkaður á annan veg en að íslenzka ríkið, og þá um leið íslenzka þjóðin, eigi með óljósum röksemdum að taka á sig þungar fjárhagsbyrðar a.m.k. næsta hálfan annan áratug. Nú hafa þjóðir Evrópu sett sér ýmis markmið í innbyrðis samskiptum og er nærtækast að líta á samninginn um Efnahagssvæði Evrópu. Í upphafi inngangsins segir að samningsaðilar séu sannfærðir um „að Evrópskt efnahagssvæði muni stuðla að uppbyggingu Evrópu á grundvelli friðar, lýðræðis og mannréttinda; ÁRÉTTA að höfuðáherzla er lögð á náin samskipti Evrópubandalagsins, aðildarríkja þess og EFTA-ríkjanna, sem grundvallast á nálægð, sameiginlegu gildismati frá fornu fari og evrópskri samkennd.“
Hér er skírskotað til náinna samskipta, friðar, lýðræðis, mannréttinda og sameiginlegs gildismats. Forsenda náinna samskipta er að talað sé skýrt; með óljósu orðalagi er í raun verið að dylja fjarlægð. Áður en komið er að öðrum gildum væri það vinsemdarbragð að forsætisráðherra Noregs svaraði skýrt eftirfarandi spurningum:
1. Hvenær tók íslenzka ríkið að sér að ábyrgjast skuldir Landsbanka Íslands sem var í einkaeign og ríkinu – og þar með íslenzku þjóðinni – óviðkomandi og hvar er staður fyrir slíkri ábyrgð í lögum, samningum eða löglega bindandi yfirlýsingum? Slíkar íþyngjandi skuldbindingar verða að styðjast við skýra réttarheimild.
2. Að svo miklu leyti sem álitaefni kunna að vera um skyldur íslenzka ríkisins vegna einhvers konar ávirðinga í samskiptum við Breta og Hollendinga – hvers vegna hefur Íslendingum verið synjað um að fá slík álitaefni lögð fyrir dóm?
Gott væri að fá það skýrt hvort afstaða forsætisráðherra Noregs sé í samræmi við þau fyrirheit um evrópska – og þá væntanlega norræna – samkennd á grundvelli þeirra gilda sem upp eru talin. Íslenzk stjórnvöld verða hér að ganga eftir skýrum svörum.
Fylgiskjal III.
Gengu til samninga eins og sakamaður.
(Morgunblaðið, 14. nóvember 2009.)
Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, fyrrverandi formaður Samfylkingarinnar, tjáði sig í fyrsta sinn opinberlega um Icesave-samninginn síðan hún hætti í stjórnmálum í viðtali sem tekið var fyrir Spjallið, þátt Sölva Tryggvasonar, á Skjá 1. Sá hluti viðtalsins hefur ekki verið birtur áður. Þar kemur fram að Ingibjörg er ósátt við að Íslendingar hafi gengið til samninganna eins og sakamaður.
„Núna þegar við erum að reyna að semja okkur í gegnum Icesave, þá finnst mér svolítið eins og við komum fram eins og hinn seki... göngum til samninganna eins og sakamaðurinn, en hins vegar séu bresk stjórnvöld laus allra mála, þau eru það auðvitað ekki.“
Einhliða ákvörðun.
Hún leggur áherslu á að Bretar hafi algjörlega einhliða tekið ákvörðun um að tryggja innistæður í breskum bönkum að fullu án nokkurs samráðs. Þess vegna verði þau að bera sína ábyrgð. Það gangi ekki að öll ábyrgðin lendi á Íslendingum.
Ingibjörg er þeirrar skoðunar að Íslendingar verði að semja sig út úr því að borga lágmarkstrygginguna, því að þar sé ekki hægt að víkjast undan ábyrgð okkar, eins og sumir hafa haldið fram. Um það sem er umfram það gegni hins vegar öðru máli.
„Þau tóku þessa ákvörðun einhliða til þess að bjarga sjálfum sér... og það er alls ekki sjálfgefið að þau telji sig eiga sama rétt í þrotabú Landsbankans í Bretlandi og Íslendingar, sem tryggja innistæður í samræmi við evrópsk ákvæði.“
Ingibjörg Sólrún segir að sér finnist að íslenska samninganefndin hafi ekki lagt nógu mikla áherslu á ábyrgð Breta og ábyrgð Evrópusambandsins. Við séum að vinna samkvæmt „direktívi“ frá Evrópusambandinu sem sé meingallað, sérstaklega hvað viðvíkur alþjóðlegum bönkum.
Fylgiskjal IV.
Fréttatilkynning frá Indefence-hópnum.
(2. nóvember 2009.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal V.
Slitastjórnir Glitnis banka hf., Landsbanka
Íslands hf. og Kaupþings banka hf.:
Bréf til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins.
(12. nóvember 2009.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal VI.
Álit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Frá 4. minni hluta efnahags- og skattanefndar.
1. Forsaga.
Stuttu eftir að ríkisbankarnir voru einkavæddir óx framboð á ódýru fjármagni á alþjóðamörkuðum mjög. Rekja má þetta aukna framboð til mikils sparnaðar í nýmarkaðsríkjunum, sérstaklega Kína, Rússlandi og Miðausturlöndum. Jafnframt urðu fjárfestar almennt áhættusæknari en áhættusækni helst oftast í hendur við mikið framboð á ódýru fjármagni. Í þessu umhverfi uxu íslensku bankarnir þrír með ógnarhraða, skiluðu miklum hagnaði og fengu fljótlega hæsta lánshæfismat hjá alþjóðlegum matsfyrirtækjum. Íslenska ríkið fékk á sama hátt hæstu einkunn enda nánast skuldlaust, skattar hóflegir og útlitið bjart. Þetta háa mat á ríki og bönkum gerði bönkunum kleift að taka að láni gríðarlega fjármuni í hlutfalli við landsframleiðslu Íslands eða um 40 millj. kr. á hvern íbúa. Á sama tíma olli peningastefna Seðlabanka Íslands miklu innstreymi erlends gjaldeyris, sem styrkti gengi krónunnar, hvatti til neyslu og olli þenslu, þetta voru svokölluð jöklabréf.
Með örfáum undantekningum virtust lánveitendur bankanna, stjórnendur þeirra, endurskoðendur, hagfræðingar, matsfyrirtæki, fjármálaeftirlit, löggjafinn, stjórnmálamenn og fjölmiðlar ekki hafa haft miklar áhyggjur af þessum mikla vexti fyrr en í byrjun árs 2006 þegar efasemdaraddir hófu að heyrast um hið íslenska „bankamódel“. Þetta mikla lánsfé var notað til útlána til skuldsettra yfirtaka og kaupa á fyrirtækjum um alla Evrópu og snertu íslenskt atvinnulíf lítið sem ekkert að því er virðist. Það á einnig við um fé sem lagt var inn á Icesave-reikninga Landsbankans og hefur sennilega aldrei runnið til fjárfestinga á Íslandi. Það ætti að vera rannsóknarinnar virði að kortleggja þessa fjármagnsstrauma sem og fjármagnsstrauma vegna fyrrgreindra jöklabréfa, sem virðast hafa runnið til innlendrar neyslu. Krosseignarhald á milli fyrirtækja, raðeignarhald og lánveitingar til stærstu eigenda og starfsmanna mögnuðu upp áhættu og ójafnvægi í fjármálakerfinu, gerði það óstöðugt og viðkvæmt fyrir áföllum.
Þegar vart varð við lausafjárskort í byrjun árs 2006 og sérstaklega eftir fall vogunarsjóða Bear Stearns sumarið 2007 varð snautt um fjármagn og bankarnir stóðu frammi fyrir lausafjárskorti. Landsbankinn og Kaupþing leystu að hluta vanda sinn með því að opna innlánsreikninga víða um Evrópu. Landsbankinn var stórtækari og hóf umfangsmikla móttöku innlána í Bretlandi og í Hollandi undir nafninu Icesave. Bætti sú ráðstöfun stöðu hans umfram Kaupþing og Glitni. Lánsmatsfyrirtækin verðlaunuðu þessa ráðstöfun Landsbankans með hærra lánshæfismati en hinir bankarnir tveir fengu og markaðurinn með lægra skuldatryggingarálagi (CDS-álagi). Í ágúst 2008 voru reikningar í Hollandi yfir 100 þúsund talsins eftir að aðeins þrír mánuðir höfðu liðið frá því hafið var að taka við innlánum og reikningarnir voru yfir 300 þúsund í Bretlandi eftir tæplega tveggja ára starfsemi þar.
Við fall bankans Lehman Brothers 15. september 2008 greip mikil óvissa um sig í fjármálakerfi heimsins og áhrifin komu víða fram. M.a. féllu lánalínur til íslensku bankanna meira og minna niður. Glitnir leitaði til Seðlabanka Íslands um neyðarlán sem neitaði en lagði þess í stað til yfirtöku á 75% hlutafjár. Þetta leiddi til keðjuverkunar sem á endanum varð til þess að ríkið þurfti að taka yfir bankann þrjá á grundvelli neyðarlaganna svokölluðu sem samþykkt voru af Alþingi 6. október, sjá lög nr. 125/2008. Tveimur dögum síðar var Landsbankinn yfirtekinn. Mikill vilji var til að standa vörð um Kaupþing sem m.a. endurspeglaðist í því að lán að upphæð 500 milljón evrur voru veitt til bankans gegn veði í hlutafé FIH bankans danska. Óvarleg ummæli breskra ráðherra og óskiljanleg beiting breskra stjórnvalda á hryðjuverkalögum gegn Landsbankanum ollu áhlaupi á alla íslensku bankana erlendis, kippti grunninum undan Kaupþingi og dótturfyrirtækjum og tilraunir til að bjarga félaginu urðu að engu.
Í kjölfar falls íslensku bankanna varð staða þeirra sem lagt höfðu fé inn á innlánsreikninga í útibúum Landsbankans í Hollandi og í Bretlandi óljós. Tryggingarsjóður innlána, sem starfaði á Íslandi sem sjálfseignarstofnun í samræmi við tilskipun Evrópusambandsins, réð einungis yfir fé sem dugði fyrir um 3% af innlánum í þessum löndum. Samkvæmt reglum áttu innlánsstofnanir að greiða 0,15% af innlánum í lok hvers árs þar til 1% af innlánum yrði náð. Þannig réð kerfið við áfall sem næmi því að um einn banki af hverjum 100 lenti í vandræðum á sjö ára fresti. Innstæðutryggingakerfið réð hins vegar ekki við kerfishrun eins og varð á Íslandi enda ekki hannað til þess. Veik staða innlánstryggingarsjóðsins stafaði af þeim gífurlega vexti sem verið hafði á innlánum og eins því að 85% af fjármálakerfinu á Íslandi hrundi. Er óhætt að fullyrða að slíkt hrun í öðru landi EES hefði gert innlánstryggingakerfi viðkomandi lands óstarfhæft. Óttast var þessi veila í innlánstryggingakerfinu kæmi í ljós og að vantrú sparifjáreigenda mundi breiðast út og valda áhlaupi á banka í Evrópu ef ekkert yrði að gert.
Þrátt fyrir að tilskipun Evrópusambandsins gerði ráð fyrir að innlánsstofnanir stæðu alfarið straum af kostnaði við innlánstryggingakerfið sáu bresk og hollensk yfirvöld sig knúin til að taka einhliða ákvörðun um að skattgreiðendur landanna greiddu það sem á vantaði að tryggingarsjóðurinn og eignir Landsbankans dygðu fyrir greiðslu innlánanna vegna ótta við áhlaup. Greiddu þau sum innlán að fullu en önnur að hluta eftir eðli innstæðueigenda. Gerðu bresk og hollensk yfirvöld svo kröfu um að íslensk stjórnvöld og skattgreiðendur stæðu straum af því sem vantaði á að innlánstryggingarsjóðurinn gæti tryggt það sem honum bar samkvæmt tilskipuninni, 20.778 evrur á hverjum reikningi. Greiddu stjórnvöld í löndunum trygginguna út til innstæðueigendanna og buðu að ríkissjóðir landanna mundu lána íslenska ríkinu fjárhæðina sem þau töldu að því bæri að greiða. Íslensk stjórnvöld féllust ekki á að þeim bæri að greiða þessar skuldbindingar en sögðust mundu standa við allar skuldbindingar Íslands. Að lokum voru þau neydd til að samþykkja að semja um þessar skuldbindingar og skyldi í þeim samningum tekið tillit til svokallaðra Brussel-viðmiða. Staðan á gjaldeyrismarkaði var þannig að ekki var unnt að flytja til landsins innstæður útflytjenda um alla Evrópu og innflytjendur þurftu að staðgreiða vörur áður en þær fóru úr höfn. Voru vandkvæði að afla gjaldeyris fyrir nauðsynlegum innflutningi eins og olíum og lyfjum. Öll lánafyrirgreiðsla var sömuleiðis lokuð. Var samþykkt þingsályktun á Alþingi um að ganga til samninga 5. desember 2008.
Brussel-viðmiðin frá 14. nóvember 2008 gengu út á að tekið skyldi tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gerðu Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt.
Samkvæmt mati fjármálaráðuneytisins gæti upphæðin sem fellur á íslenska skattgreiðendur samkvæmt samningnum orðið allt að 516 milljarðar króna að núvirði (miðað við 5,55% ávöxtunarkröfu) miðað við að eignir Landsbankans nægi til að greiða 60% af innstæðum Landsbankans. Ljóst er að skuldbindingin mun hafa afdrifarík áhrif á fjármál hins opinbera í framtíðinni og lífskjör á Íslandi almennt ef fram heldur sem horfir.
Frásögnin hér að framan er í hnotskurn forsaga þess vandamáls sem Íslendingar standa nú frammi fyrir.
2. Frumvarpið.
Í 2. mgr. 1.gr. laga nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf., segir: „Það er skilyrði fyrir veitingu ríkisábyrgðarinnar að breskum og hollenskum stjórnvöldum verði kynntir þeir fyrirvarar sem eru settir við ábyrgðina samkvæmt lögum þessum og að þau fallist á þá.“ Þrátt fyrir þessi ótvíræðu lagafyrirmæli hafa íslensk stjórnvöld tekið upp viðræður við bresk og hollensk stjórnvöld um breytingar á fyrirvörum laganna án þess að fyrir liggi formlega að bresk og hollensk stjórnvöld hafi ekki fallist á skilyrði laganna. Þetta er verulega ámælisvert og lítilsvirðing við Alþingi og landslög.
Ekki liggur fyrir hvað rak ríkisstjórnina til þess að ganga enn og aftur til nauðasamninga við stjórnvöld í Bretlandi og Hollandi. Í nýjustu áætlun AGS segir að norræn stjórnvöld hafi neitað að veita lán til Íslands nema íslensk stjórnvöld væru búin að semja við Breta og Hollendinga. Þar sem Ísland var mjög háð því að fá þessa fyrirgreiðslu má halda því fram að norræn stjórnvöld hafi neytt íslensk stjórnvöld til að ganga til þeirra nauðasamninga sem fyrir liggja í því frumvarpi sem hér er til umræðu. Hin undarlega yfirlýsing fjármálaráðherra Bretlands og Hollands um að nú megi AGS halda starfi sínu áfram er ekki í samræmi við þessi orð í nýjustu áætlun AGS. Mikilvægt er að fá á hreint hvaða þjóðir eða samtök þjóða höfðu forgöngu um að þrýsta á íslensk stjórnvöld til þess að ganga til þessara nauðasamninga sem geta haft alvarlegar afleiðingar fyrir íslenskt samfélag. Sérstaklega þegar haft er í huga að fyrirvarar Alþingis í lögum nr. 96/2009 voru sanngjarnir og lýstu fullum vilja Íslands til að taka þátt í þeim mikla kostnaði sem Bretar og Hollendingar ákváðu einhliða að fara út í til að viðhalda trausti á bankakerfi landa sinna og dylja veilur í innlánstryggingakerfi Evrópusambandsins. Fyrirvarar Alþingis gengu eingöngu út á að tryggja íslenska þjóð fyrir mögulegum áföllum sem leitt gætu til þess að hún gæti ekki staðið undir þessum geigvænlegu skuldbindingum.
3. Breytingar á efnahagslegum fyrirvörum.
Í 3. gr. laga nr. 96/2009 er kveðið á um að hámarksafborgun af skuldbindingum vegna Icesave-lánanna verði 6% af hagvexti hvers árs að því gefnu að landsframleiðsla ársins 2016 verði hærri en ársins 2009 mælt í pundum eða evrum. Jafnframt er gert ráð fyrir að ríkisábyrgðin falli niður árið 2024. Þessir fyrirvarar hafa nú verið aftengdir og þar með eru efnahagslegir fyrirvarar að engu orðnir.
Veigamestu efnahagslegu breytingarnar eru tvær:
1. Ríkisábyrgðin er ekki takmörkuð í tíma.
2. Ætíð skal greiða 5,55% vexti af skuldbindingunni árlega frá 2016 án tillits til efnahagslegrar stöðu Íslands á hverjum tíma.
Í nefndinni var rædd sú nýja staða sem í ljós hefur komið að forgangskröfur á skilanefnd Landsbanka Íslands voru frystar í krónutölu miðað við 22. apríl sl. samkvæmt lögum nr. 44/2009 og vextir á þær eða gengishagnaður verða eftirstæðar kröfur. Nefndin fjallaði ekki um þetta atriði þrátt fyrir að minni hlutinn kallaði eftir umfjöllun né féllst meiri hlutinn á að beðið yrði eftir niðurstöðu úr skoðun forsætisráðherra sem hann tilkynnti Alþingi 5. nóvember sl. að væri í gangi. Hér á eftir verður reynt að skoða þetta vandamál en með nokkuð fátæklegum verkfærum, þar sem ekki liggja fyrir upplýsingar né gafst tími til að kryfja málið til mergjar.
3.1 Vaxtagreiðsla.
Í nýjum Icesave-samningum er kveðið á um að ávallt skuli greiða vexti af höfuðstóli lánanna en að höfuðstólsgreiðsla sé takmörkuð við 6% af hagvexti. Ef forsendur um hagvöxt bresta verða lánin framlengd allt þar til að þau eru að fullu greidd. Vaxtagreiðslan miðað við 300 milljarða kr. höfuðstól verður því 16,5 milljarðar kr. árlega ef ekkert er greitt af höfuðstólnum. Þetta ber með sér mikla hættu ef illa gengur með hagvöxtinn í framtíðinni. Mikilvægt er að hafa reynslu Japana frá áttunda og níunda áratug síðustu aldar í huga. Eftir kreppuna þar tók við langvarandi stöðnunarskeið, m.a. vegna mikillar skuldabyrði. Hagvöxtur var lítill sem enginn og efnahagslífinu hnignaði. Ef svipuð staða kæmi upp hér á landi í framtíðinni, sem er alls ekki óhugsandi ef núverandi atvinnu- og skattastefna er höfð í huga, gæti aftenging efnahagsfyrirvarans leitt miklar efnahagslegar hörmungar yfir Ísland í framtíðinni.
Vextir.
Þess var getið þegar samningarnir voru undirritaðir 5. júní 2009 að vextir á skuldabréf sem innlánstryggingarsjóður tók hjá breskum og hollenskum yfirvöldum bæru svokallaða CIRR (Commercial Interest Reference Rates) vexti OECD auk 1,25% álags. CIRR-vextir eru lágmarksvaxtakjör sem ríki geta veitt einkafyrirtækjum vegna útflutnings án þess að litið sé á það sem samkeppnishindrun, Þessir vextir eru eðlilegir þegar horft er til þess að það var einkafyrirtæki, Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta, sem var skuldari. Það virtist líka vera hugljómun að ríkisábyrgðin tæki við árið 2016. Þangað til væri tryggingarsjóðurinn ábyrgur.
Í greinargerð með frumvarpinu segir: Lánasamningarnir frá 5. júní 2009 voru til 15 ára og áttu því að vera að fullu efndir 5. júní 2024. Greiðsla afborgana og vaxta átti að hefjast 5. júní 2016 en fram að því bar íslenska tryggingarsjóðnum að greiða niður lánin eftir því sem hann fengi úthlutað úr búi Landsbanka Íslands hf. Ábyrgð ríkisins á skuldbindingum sjóðsins yrði samkvæmt þessu virk 5. júní 2016 og með því væri íslenska ríkinu skylt að tryggja greiðslur á afborgunum og vöxtum á hverjum ársfjórðungi þar til lánin væru að fullu greidd 5. júní 2024.
Þetta er mjög alvarlegur misskilningur. Ef 100 millj. kr. krafa tapast t.d. í febrúar 2011 þá lækkar eign Landsbankans um 100 millj. kr. og hann greiðir sem því nemur minna til tryggingarsjóðs og íslenska ríkið þarf að greiða meira. Þess vegna er ríkisábyrgð allan tímann frá því að lögin eru samþykkt. Ríkisábyrgðin er virk allan tímann því ríkissjóður ábyrgðist stöðuna 2016. Þessi misskilningur samningsaðila endurspeglast í allt of háum vöxtum. Hér er í reynd ríkisábyrgð á láni á milli ríkisstjórna og vextir á slík lán eru miklu lægri enda þarf ekki að gæta að samkeppni á milli einkafyrirtækja eins og CIRR-vöxtum er ætlað að verja. Bresku og hollensku ríkisstjórnirnar greiða um 3,8% vexti á lántökur sínar til svipaðs tíma. Þær eru því að „græða“ á þessum nauðungarsamningi, eða um 1,75% á hverju ári.
Mjög mikill vafi leikur á því hvort íslenska ríkinu beri að greiða þessa kröfu og er fjallað um það annars staðar. Í ljósi þessa vafa hefðu vextir átt að vera mjög lágir, jafnvel bara til málamynda, t.d. 0,1%. Ekki virðist hafa verið bent á það.
Öll áhætta af samningnum, hversu mikið greiðist af eignum Landsbankans, hversu mikil verðbólga verður í pundi eða evru, hversu mikill hagvöxtur verður á Íslandi, fellur á íslenska ríkið. Engin trygging er fyrir því að það geti staðið við þessa skuldbindingu og landið getur lent í þeirri geigvænlegu stöðu að geta ekki greitt og þurfa í þeirri stöðu að leita á náðir Breta og Hollendinga.
Raunvextir.
Þegar til lengri tíma er litið eru það raunvextir, sem skipta máli. Það eru vextir umfram verðbólgu, þ.e. hækkun verðlags. Langtímareynsla af verðbólgu í Bretlandi eða evrulöndunum gefur ekki tilefni til mikillar bjartsýni um að verðbólga í þessum löndum muni hjálpa til við að greiða þessa ofurvexti. Frá upptöku evrunnar árið 1999 hefur verið um 2% verðbólga í þeirri mynt. Síðustu mánuði hefur verið nokkur verðhjöðnun. Verðbólga í pundinu hefur löngum verið nokkuð minni eða um 1–2% nema síðustu fjögur ár en nú stefnir aftur í mikla lækkun verðbólgu, jafnvel verðhjöðnun. Þetta gefur til kynna að 5,55% vextir muni gefa lánveitandanum umtalsverða raunvexti, 2–3%.
Gildi vaxta.
Ekki er ljóst hvaða upphæð fellur í skaut ríkisstjórnar Íslands að taka yfir og ábyrgjast 5. júní 2016. Það er sterklega háð endurgreiðslum af eignum Landsbankans en ekki síður er það háð gengi krónunnar þegar úthlutun forgangskrafna á sér stað. Þær eru föst krónutala eins og vikið verður að hér á eftir. Þess vegna liggur ekki fyrir hvort einungis verði greiddir vextir (ef þeir eru hærri en 6% af vexti landsframleiðslu frá 2008 til greiðsluárs). Í slíkri stöðu væri mjög ólíklegt að það tækist að fá lán annars staðar til að greiða niður þessi lán og ekki auðvelt að sjá hvernig afla eigi gjaldeyris til að greiða vextina. Þannig yrðu lánin framlengd ítrekað jafnvel í 50–100 ár. Þá fara vextirnir, 5,55%, að skipta verulegu máli, sérstaklega þó þeir raunvextir sem þeir mynda. Í töflunni hér á eftir er sýnt fram á áhrif vaxtanna (raunvaxtanna) á raunverulegar greiðslur af lánunum. Gengið er út frá því að verðbólga í evru og pundi verði 2% og 1% og niðurstaðan borin saman við 3,8% vexti ofan á pund en það eru markaðsvextir á 10 ára ríkisskuldabréfum, sem Bretar fjármagna sig með um þessar mundir (sjá m.a. Bloomberg.com). Vextir á evru-ríkisskuldabréfum Hollendinga eru lítið eitt lægri. Til samanburðar eru teknir vextir sem eru 3% lægri og er það hugsað sem ríkisábyrgðargjald en einnig mætti skoða 0,5% raunvexti, sem eðlilegt er að sett yrðu sem efri mörk fyrir ríkisábyrgðinni.
Verðmæti 100 milljarða láns með raunvöxtum.
|
Nafn- vextir |
Verð- bólga í £ og . |
Raun- vextir |
Lánstími | |||
| 15 ár | 30 ár | 50 ár | 100 ár | |||
| 5,55% | 2,00% | 3,48% | 167 | 279 | 553 | 3.061 |
| 3,80% | 2,00% | 1,76% | 130 | 169 | 240 | 575 |
| 2,55% | 2,00% | 0,54% | 108 | 118 | 131 | 171 |
| 5,55% | 1,00% | 4,50% | 194 | 375 | 905 | 8.198 |
| 3,90% | 1,00% | 2,87% | 153 | 234 | 412 | 1.696 |
| 2,55% | 1,00% | 1,53% | 126 | 158 | 214 | 459 |
| 0,50% | 108 | 116 | 128 | 165 | ||
Eðlilegt verður að teljast að íslenska ríkið taki ríkisábyrgðargjald því það ábyrgist lánasamning Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta og breskra og hollenskra stjórnvalda. Ríkisábyrgðagjald er yfirleitt um 0,25% á ári en þá er alltaf um tiltölulega góða skuldara að ræða, t.d. Landsvirkjun. Hér er um fyrir fram lélegan skuldara að ræða sem á fyrirsjáanlega ekki nema 3% upp í kröfur. Þess vegna er ekki óeðlilegt að ríkisábyrgðagjald verði 3% í þessu tilviki og virkir vextir því 2,55% sem eru miklu sanngjarnari miðað við eðli máls. Eins mætti hafa ákvæði um að raunvextir, mældir í pundum eða evrum verði ekki hærri en 0,5%. Bretar ættu að kannast við það því verðtryggð lán eru nokkuð algeng hjá breska ríkinu. Þar sem lánið er orðið endalaust er þetta mjög sanngjörn krafa. 4. minni hluti leggur til að slíkar hugmyndir verði skoðaðar.
Krónutölufrystingin: Með lögum nr. 44/2009, sem tóku gildi 22. apríl sl., eru allar kröfur í bú Landsbanka Íslands frystar í krónutölu miðað við gengi þann dag, áfallna vexti og annan kostnað. Vextir eftir þann dag sem og gengishækkun krafna verða eftirstæðar kröfur og munu aldrei fást greiddar. Icesave-kröfurnar, sem fengu forgang með neyðarlögunum vega þyngst í vægi krafna. Það eru kröfur tryggingarsjóðs og breskra og hollenskra yfirvalda sem og annarra. Þar sem megineign Landsbankans er í erlendri mynt (80–85%) verður geta hans til að standa við þessa krónutölu mjög háð gengi erlendra mynta. Eftir nokkra hækkun gengis í maí og júní „batnaði“ staða hans til að standa við forgangskröfur, sem fastar eru í krónutölu, umtalsvert og gat hann því staðið við 90% af kröfunum 30. júní sl. Þar sem pundið hefur fallið nokkuð en evran styrkst mun hann sennilega geta staðið við svipað hlutfall um þessar mundir. Þessi staða er sterklega háð gengi erlendra mynta en einnig til lengri tíma háð verðlagsþróun hér á landi því þessi forgangskrafa rýrnar að sjálfsögðu í verðbólgu og verðbólga hækkar gengi erlendra mynta að öðru óbreyttu. Öll er þessi staða svo háð því hvenær hægt verður að gera upp forgangskröfur en á þeim degi ætti Landsbankinn að selja allar eignir sínar ef hann hefði hagsmuni stærsta kröfuhafans, tryggingarsjóðs, að leiðarljósi því hann mun ólíklega ná þeim 5,55% vöxtum umfram evru og pund, sem tryggingarsjóðurinn þarf að greiða. Á töflu hér á eftir er tilraun gerð til þess að meta áhrif gengis á getu Landsbankans til að greiða Icesave-forgangskröfurnar en auðvitað þyrfti að skoða það miklu nánar. Hinu megin er svo tryggingarsjóður, sem er með allar skuldir gengistryggðar, en stærsta eignin, forgangskrafan á Landsbankann, er fryst sem krónutala.
| Landsbankinn | Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta Ríkissjóður |
|||||||||||
| Gengis- vísitala e. 3 ár | Hækkun /lækkun | Eign | Forg.kr. | Hlutf. | Alm. kr. | Hlutf. | Eign | Skuld 2012 | Nettó- skuld + vextir | Vextir 2017 | Afb. 2017 | Alls |
| 150 | 53% | 738 | 1.319 | 56% | 2336 | 0% | 420 | 620 | 243 | 14 | 30 | 44 |
| 170 | 35% | 836 | 1.319 | 63% | 2336 | 0% | 476 | 703 | 276 | 15 | 34 | 50 |
| 190 | 21% | 935 | 1.319 | 71% | 2336 | 0% | 531 | 785 | 308 | 17 | 39 | 56 |
| 210 | 10% | 1.033 | 1.319 | 78% | 2336 | 0% | 587 | 868 | 341 | 19 | 43 | 61 |
| 230 | 0% | 1.131 | 1.319 | 86% | 2336 | 0% | 643 | 951 | 373 | 21 | 47 | 67 |
| 250 | -8% | 1.230 | 1.319 | 93% | 2336 | 0% | 699 | 1.033 | 406 | 23 | 51 | 73 |
| 270 | -15% | 1.328 | 1.319 | 100% | 2336 | 0% | 750 | 1.116 | 444 | 25 | 56 | 80 |
| 290 | -21% | 1.427 | 1.319 | 100% | 2336 | 5% | 750 | 1.199 | 545 | 30 | 68 | 98 |
| 310 | -26% | 1.525 | 1.319 | 100% | 2336 | 9% | 750 | 1.281 | 645 | 36 | 81 | 116 |
| 330 | -30% | 1.623 | 1.319 | 100% | 2337 | 13% | 750 | 1.364 | 746 | 41 | 93 | 135 |
| Neyðarlögin halda ekki og forgangskröfur breytast í almennar kröfur. | ||||||||||||
| 230 | 1.131 | 0 | 31% | 3.656 | 31% | 232 | 951 | 873 | 48 | 109 | 158 | |
| Forsenda: Uppgjör fari fram 100% eftir 3 ár að loknum málaferlum. Allar eignir verði seldar á þeim tíma með 5% meðalafföllum. |
||||||||||||
| Gert er ráð fyrir að eignir Landsbankans hækki og lækki alveg í takt við gengisvísitölu. Ekki er gert ráð fyrir ávöxtun. | ||||||||||||
| Gert er ráð fyrir að krónutölukrafa tryggingarsjóðs hafi verið 750 milljarðar kr. | ||||||||||||
3.2. Óendanleg ríkisábyrgð.
Í efnahagslegu fyrirvörunum er gert ráð fyrir að ef hagvaxtarreglan leiðir af einhverjum orsökum til þess að eitthvað stendur eftir af höfuðstóli árið 2024 verða lánin framlengd allt þar til þau hafa verið greidd upp. Vísbendingin sem er falin í því að lán hafi verið framlengd eftir 2024 er að hagvaxtarforsendur hafi brostið. Ef svo fer verður íslenskt efnahagslíf fast í vítahring stöðnunar og versnandi lífskjara og ekki er tekið mið af Brussel-viðmiðunum. Óásættanlegt er að setja enn auknar byrðar á Íslendinga við slíkar aðstæður. Á þessu atriði tók efnahagslegi fyrirvarinn sem aftengdur var.
4. Niðurlag.
Að lokum hlýtur 4. minni hluti efnahags- og skattanefndar að benda á lagalega óvissu um hvort yfirleitt beri að greiða umfram getu Tryggingarsjóðs innlánseigenda og fjárfesta. Fjórði minni hluti setur því fyrirvara við lagalega skyldu Íslendinga til að greiða innlánstryggingar umfram þær eignir sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta býr yfir.
Alþingi, 16. nóv. 2009.
Birkir Jón Jónsson,
Pétur Blöndal,
Ásbjörn Óttarsson.
Fylgiskjal VII.
Sigurður Líndal:
Icesave og stjórnarskrá.
(Fréttablaðið, 19. nóvember 2009.)
Senn virðist líða að því að svokallað Icesave-mál verði afgreitt með lögum frá Alþingi. Eins og kunnugt er samþykkti þingið 2. september sl. lög nr. 96/2009 þar sem heimiluð er ríkisábyrgð á láni Tryggingarsjóðs innstæðueigenda frá Bretum og Hollendingum samkvæmt samningum frá 5. júní sl. Í lögunum voru settir veigamiklir fyrirvarar: ábyrgðin var tímabundin, tiltekin efnahagsleg viðmið skyldu takmarka hana, áskilinn var réttur til að fá úrlausn tiltekins þar til bærs úrlausnaraðila um ábyrgð ríkisins og gæti Alþingi takmarkað hana ef niðurstaðan yrði íslenzka ríkinu í vil, og loks skyldi farið að íslenzkum lögum við uppgjör og úthlutun eigna Landsbankans.
Í frumvarpi því sem nú er til umfjöllunar í Alþingi er gert ráð fyrir að ábyrgð á láni Tryggingarsjóðs innstæðueigenda verði ekki tímabundin, þannig að hún hvíli á íslenzka ríkinu unz skuldin sé greidd, að fullir vextir verði greiddir óháð því hvort hagvöxtur verði, að íslenzka ríkið geti ekki takmarkað ábyrgðina – eða fellt hana niður – ef þar til bær úrlausnaraðili komist að þeirri niðurstöðu að íslenzka ríkið beri ekki ábyrgð á láni Tryggingarsjóðsins og loks að ekki sé gert ráð fyrir að ríkisábyrgð á láninu verði takmörkuð við það að uppgjör og úthlutun eigna Landsbankans fari að íslenzkum lögum og lúti niðurstöðum íslenzkra dómstóla nema með óeðlilegum skilyrðum, þar sem brezk lög og brezkir dómstólar kunna að hafa síðasta orðið um ýmis álitaefni sem rísa.
Af umræðum undanfarið verður helzt ráðið að í raun viti enginn með neinni vissu hvaða skuldbindingar íslenzka ríkið gangist undir. Nefndar hafa verið vaxtagreiðslur sem kynnu að nema allt að 300 milljörðum króna, gífurleg gengisáhætta, óvissa um efnahag þjóðarinnar, t.d. ef aflabrestur yrði eða önnur áföll, auk sem þessar kvaðir eru ótímabundnar og líklegt að hvíli á komandi kynslóðum með ófyrirsjáanlegum afleiðingum, og loks óvissa um hvort neyðarlögin svokölluðu samrýmist stjórnarskrá og afleiðingin verði miklar ábyrgðarskuldbindingar til viðbótar þeim sem fyrir eru ef þau standist ekki.
Merkilegt má heita að í þeirri miklu umræðu sem fram hefur farið virðist ekkert hafa verið fjallað um hversu langt heimildir löggjafans ná til að skuldbinda íslenzka ríkið (og þá um leið þjóðina) með þessum hætti – hvort ekki sé óhjákvæmilegt að setja slíkum skuldbindingum, sem allt bendir til að verði mjög þungbærar, einhver takmörk eins og leitazt var við að gera í lögum nr. 96/2009. – Og þá hlýtur stjórnarskráin að koma til skoðunar.
Þar er ekki tekið berum orðum á slíkum álitamálum. Í 21. gr. segir að samþykki Alþingis þurfi til breytinga á stjórnarhögum ríkisins og í 40. gr. að ekki megi taka lán er skuldbindi ríkið nema samkvæmt lagaheimild. Með frumvarpi því sem nú bíður afgreiðslu liggur vissulega fyrir lagaheimild, en verður ekki að gera þá kröfu að hún sé þannig úr garði gerð að skuldbindingum séu sett skýr takmörk og stofni þannig fullveldi ríkisins ekki í hættu? Og hér er álitaefnið hvort frumvarpið fullnægi þessum áskilnaði. Um það skal ekkert fullyrt, en hins vegar kemur á óvart að þessi þáttur virðist ekki hafa komið til almennrar umræðu. Væri nú ekki rétt að huga að þessu áður en frumvarpið verður samþykkt?
