Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 423. máls.
138. löggjafarþing 2009–2010.
Þskj. 1461  —  423. mál.




Nefndarálit



um frv. til l. um fjölmiðla.

Frá 1. minni hluta menntamálanefndar.



    Ekki verður deilt um það að skynsamlegt og rétt er að setja samræmda rammalöggjöf um starfsemi fjölmiðla hér á landi. Markmið slíkrar löggjafar hlýtur annars vegar að vera sú að styrkja starfsemi fjölmiðla, efla frjálsa og óháða fjölmiðlun og hins vegar að auðvelda almenningi aðgang að upplýsingum og fjölmiðlum. 1. minni hluti er því sammála þeim markmiðum sem koma fram í 1. grein frumvarpsins um að stuðla að tjáningarfrelsi, rétti til upplýsinga, fjölmiðlalæsi, fjölbreytni og fjölræði í fjölmiðlum sem og að efla vernd neytenda. Frumvarpið nær hins vegar ekki þessum markmiðum og í sumum tilfellum er gengið þvert á þau.
    Öll rök hníga að því að tryggja eðlilega og sanngjarna samkeppni á fjölmiðlamarkaði. Engin tilraun er gerð í frumvarpinu til að jafna samkeppnisstöðu fjölmiðla og fremur er þrengt að starfsemi þeirra. Gera verður alvarlega athugasemd við að lagt sé fram frumvarp til laga um rammalöggjöf um fjölmiðla án þess að með nokkrum hætti sé tekið á málefnum Ríkisútvarpsins ohf. Verði frumvarpið að lögum verður til enn ein eftirlitsstofnun hins opinbera sem á að sinna eftirlitshlutverki sem aðrar opinberar stofnanir hafa þegar með höndum. Þá er ljóst að stór hluti frumvarpsins á betur heima í öðrum lögum.
    Í umsögn Samkeppniseftirlitsins um frumvarpið kemur fram hörð gagnrýni á að ekki skuli með neinum hætti tekið á samkeppnishömlunum á fjölmiðlamarkaði sem eru afleiðing af stöðu Ríkisútvarpsins á auglýsingamarkaði. Vitnað er til álits eftirlitsins nr. 4/2008 um Samkeppnishömlur sem stafa af stöðu og háttsemi Ríkisútvarpsins á markaði fyrir sölu auglýsinga í ljósvakamiðlum. Þar kemur meðal annars fram að Ríkisútvarpið hefur boðið yfir 80% afslátt af listaverði: „Þar til annað kemur í ljós verður að ganga að því sem gefnu í þessu máli að opinberlega birt kjör RÚV á auglýsingum endurspegli kostnað RÚV og eðlilega álagningu. Þegar litið er til þessa og haft er í huga að engin aðskilnaður er fyrir hendi hjá RÚV, sem kemur í veg að opinbert fé sé notað til þess að niðurgreiða auglýsingastarfsemi, verður að telja að þessir miklu afslættir RÚV veiti ríkar vísbendingar um skaðleg undirboð sem séu til þess fallin að raska samkeppni frá keppinautum sem engra ríkisstyrkja njóta.“
    Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur sérstaklega bent á að undirboð fyrirtækja sem veita „útvarpsþjónustu í almannaþágu geti ekki samræmst hlutverki þeirra og mundi undir öllum kringumstæðum hafa áhrif á viðskiptakjör á markaðnum og samkeppni sem færi gegn almannahagsmunum“. Niðurstaða Samkeppniseftirlitsins er því einföld: „Telja verður því að þessi háttsemi RÚV feli ekki í sér sanngjarna samkeppni í skilningi EES/EB-samkeppnisréttar.“
    Samkeppniseftirlitið bendir á að markaður fyrir kaup á sjónvarpsefni sé nátengdur markaði fyrir sölu auglýsinga. Með þeirri miklu forgjöf sem Ríkisútvarpið nýtur með opinberum gjöldum er því gert kleift að byggja upp dagskrá með vinsælu innlendu og erlendu sjónvarpsefni og skapa aukið áhorf. „Með auknu áhorfi er ljóst að auðveldara er að selja auglýsingar enda ná auglýsendur þá til fleiri neytenda og auglýsingarnar því verðmætari,“ segir í áðurnefndu áliti Samkeppniseftirlitsins. Þannig nýtur Ríkisútvarpið forgjafar í formi opinberra gjalda sem skekkir samkeppnisstöðu á markaði jafnt er varðar dagskrárefni og auglýsingar. Í EES/EB-samkeppnisrétti er talið mikilvægt að fyrirtæki sem veita útvarpsþjónustu í almannaþágu noti ekki almannafé til þess að yfirbjóða einkarekna keppinauta við kaup á sýningarrétti efnis. Með því verður keppninautum ýtt út af markaðinum. Samkeppniseftirlitið heldur því fram að með lögum um nr. 6/2007, um Ríkisútvarpið ohf., hafi verið skapaðar umtalsverðar samkeppnishömlur „með því fyrirkomulagi að veita RÚV tekjur af almannafé jafnframt því að heimila fyrirtækinu að starfa áfram á markaði fyrir sölu auglýsinga og kostunar í útvarpi. Það rekstrarfyrirkomulag RÚV gengur gegn því markmiði samkeppnislaga að efla virka samkeppni í viðskiptum þar sem það stuðlar að samkeppnislegri mismunun á markaði fyrir birtingu auglýsinga og markaði fyrir kostun bæði í sjónvarpi og hljóðvarpi.“
    Ljóst er að fyrirkomulag á fjölmiðlamarkaði hefur leitt til alvarlegrar takmörkunar á samkeppni og á því er í engu tekið um frumvarpi til laga um fjölmiðla. Slíkt er gagnrýnisvert og ekki til þess fallið að styrkja rekstur íslenskra fjölmiðla og auka sjálfstæði þeirra, hvort heldur er á sviði ljósvaka, prent- og netmiðlunar.
    Álit Samkeppniseftirlitsins frá árinu 2008 er skýrt. Eftirlitið telur að þátttaka RÚV á auglýsingamarkaði í sjónvarpi sé veigamikil ástæða þess að ekki eru til fleiri öflugar sjónvarpsstöðvar hér á landi en raun ber vitni og eignarhald þeirra ekki dreifðara.
    Eins og áður segir leggur Samkeppniseftirlitið áherslu á að komið verði í veg fyrir þá miklu samkeppnislegu mismunun sem leiðir af óbreyttri starfsemi Ríkisútvarpsins. Því beindi eftirlitið eftirfarandi til menntamálaráðherra:
     1.      Ljóst er að fullur samkeppnislegur jöfnuður næst ef RÚV hverfur af auglýsingamarkaði og starfsemi þess yrði alfarið kostuð af opinberum fjárframlögum. Með hliðsjón af núverandi efnahagsástandi getur slík aðgerð stuðlað að því að einkareknir ljósvakamiðlar geti starfað áfram. Er þetta til þess fallið að tryggja valkosti almennings á sviði fjölmiðlunar. Hins vegar verður að hafa í huga að dreifikerfi einkarekinna stöðva ná almennt ekki til jafn stórs hluta landsins og RÚV. Með hliðsjón af öllu framangreindu er því æskilegt að mörkuð verði stefna sem miðar að því að RÚV hætti þessari starfsemi sem fullgildur keppinautur þegar aðstæður þykja leyfa.
     2.      Telji menntamálaráðherra og/eða löggjafinn ekki tækt að RÚV hverfi af markaði fyrir sölu auglýsinga í útvarpi, eða á meðan verið er að koma því svo fyrir að RÚV hverfi af umræddum markaði, telur Samkeppniseftirlitið mikilvægt að verulega verði dregið úr umsvifum félagsins á markaðnum og félaginu settar skýrar reglur sem takmarka umrædda starfsemi þess. Slíkar reglur þurfa að vera skilvirkar, einfaldar og gagnsæjar þannig að auðvelt verði að fylgja þeim eftir bæði fyrir félagið sjálft, keppinauta þess og til þess bæra eftirlitsaðila. Nauðsynlegt er að reglurnar feli m.a. í sér að sett verði ófrávíkjanleg gjaldskrá sem lúti staðfestingu og eftirliti, svokallaðar fríbirtingar verði óheimilar, auglýsingatíma verði settar skorður svo og allri markaðssókn, óheimilt verði að birta auglýsingar inni í dagskrárefni og kostun verði óheimil enda skapar hún ógagnsæi og er til þess fallin að mismuna viðskiptamönnum félagsins.
    Fyrsti minni hluti telur það ámælisvert að ekki skuli vera gerð tilraun til að taka tilliti til athugasemda Samkeppniseftirlitsins við samningu frumvarps til laga um fjölmiðla. Þar með verður þeim ójafna leik sem ríkir milli einkarekinna fjölmiðla og Ríkisútvarpsins haldið áfram.
    Frumvarpið gerir ráð fyrir að komið verði á fót sérstakri eftirlitsstofnun – Fjölmiðlastofu – með starfsemi íslenskra fjölmiðla. Valdsvið Fjölmiðlastofu verður víðtækt og getur haft mikil áhrif á starfsemi fjölmiðla. Ákvarðanir Fjölmiðlastofu verða fullnaðarúrlausnir innan stjórnsýslunnar og sæta ekki stjórnsýslukæru. Vilji forráðamenn fjölmiðils ekki una úrskurðinum þá er þeim nauðugur sá kostur að höfða mál fyrir dómstólum með viðeigandi kostnaði.
    Hugmyndin að stofnun Fjölmiðlastofu er ekki síst varhugaverð vegna þess hve einstök ákvæði í frumvarpinu eru óljós og opin fyrir túlkun hinnar opinberu eftirlitsstofnunar og starfsmanna hennar. Þá er ráðherra mennta- og menningarmála færð mikil völd yfir fjölmiðlun með heimild til setningar reglugerða. Einnig er ljóst að ákvæði frumvarpsins er varðar eftirlitshlutverk Fjölmiðlastofu skarast á við ákvæði laga nr. 57/2005 um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu. Þar er Neytendastofu falið það hlutverk að hafa eftirlit með framkvæmd laganna sem meðal annars hafa að geyma ákvæði um auglýsingar og aðrar viðskiptaaðferðir. Augljóst er að verksvið hinnar nýju eftirlitsstofnunar með fjölmiðlum og Neytendastofu mun skarast og tilraunir til að setja óljós ákvæði inn í frumvarpið um samstarf þessara stofnana leysir ekki þann vanda. Óskýr valdmörk hafa skapað mikil vandamál hér á landi og er því sérstaklega varhugavert að fara fram með þeim hætti sem gert er í frumvarpinu. Í þessu sambandi er vert að benda á grein Páls Hreinssonar, hæstaréttardómara og formanns rannsóknarnefndar Alþingis sem birtist í Tímariti lögfræðinga, 4. tbl. árið 2005. Þar segir meðal annars um vandamál sem sem fylgja óskýrum valdmörkum: „Í fyrsta lagi getur farið mikill tími og fjármunir í valdabaráttu á milli stofnana á hlutaðeigandi sviði sem oftast kemur niður á borgurunum sem leita þurfa eftir afgreiðslu með mál sín. Opinberir fjármunir fara því til spillis auk þess sem almenningur fær ekki viðunandi þjónustu frá hinu opinbera. Í öðru lagi getur það gerst, ef um erfiðan og óvinsælan málaflokk er að ræða, að ekkert stjórnvald vilji kannast við að það sé bært á hlutaðeigandi sviði. Þegar svo stendur á koma borgararnir „að lokuðum dyrum“ hjá stjórnvöldum og fá ekki úrlausn mála sinna. Hvorugur kosturinn er góður og því er það þýðingarmikið að vandað sé til löggjafar þegar mælt er fyrir um valdmörk stjórnvalda.“
    Veruleg hætta er á að réttaróvissa skapist við framkvæmd laga um fjölmiðla nái frumvarp þetta fram að ganga. Þá virðist sem ákvæði um eftirlit Fjölmiðlastofu með auglýsingum og viðskiptaorðsendingum í fjölmiðlum séu byggð á misskilningi enda er slíkt eftirlit þegar í höndum Neytendastofu, eins og áður er vikið, samkvæmt lögum nr. 57/2005 sem aftur byggjast á Evrópurétti. Fyrirhugað verksvið Fjölmiðlastofu mun ekki aðeins skarast við verkefni Neytendastofu heldur einnig að hluta við það eftirlit sem Póst- og fjarskiptastofnun er ætlað að sinna. Í umsögn stofnunarinnar er bent á þetta en þar segir: „Jafnframt er bent á að verkefni fyrirhugaðrar Fjölmiðlastofu eru skyld þeirri eftirlitsstarfsemi sem að Póst- og fjarskiptastofnun hefur með höndum, enda hefur samþætting fjarskipta og fjölmiðlunar farið vaxandi á undanförnum árum með auknum tækniframförum. Víða í nágrannalöndum okkar hefur systurstornunum Póst- og fjarskiptastofnunar verið falið það eftirlit sem ætlað er Fjölmiðlastofu í frumvarpinu. Vegna þessa má ætla að til staðar sé talsverð reynsla af framkvæmd fjarskiptaeftirlits og fjölmiðlaeftirlits hjá einu og sama stjórnvaldinu.“
    Fyrsti minni hluti varar einnig við þeim valdheimildum sem Fjölmiðlastofu eru veittar samkvæmt frumvarpinu og lúta að afskiptum af skipulagi og vinnubrögðum á fjölmiðlum. Eindregið er varað við því að veita opinberri stjórnsýslustofnun slík völd og sú hætta skapast að gengið verði á rétt frjálsrar fjölmiðlunar. Slíkt er andstætt öllum hugmyndum um lýðræði og nauðsynlegt aðhald fjölmiðla að stjórnvöldum og gengur þvert á markmið frumvarpsins skv. 1. gr. þess.
    Fyrsti minni hluti telur farsælast að leggja frumvarp til laga um fjölmiðla til hliðar og hefja vinnu við heildstæða rammalöggjöf þar sem meðal annars er tekið á samkeppnismálum einkarekinna fjölmiðla og Ríkisútvarpsins. Samhliða verði lög um Ríkisútvarpið endurskoðuð frá grunni með það að markmiði að jafna samkeppnisstöðu á fjölmiðlamarkaði og koma á heilbrigðri samkeppni.
    Jafnframt er nauðsynlegt að huga að því hvort ekki sé skynsamlegra að binda reglur um hljóð- og myndmiðla, samkvæmt tilskipun Evrópusambandsins, í lög með breytingum á lögum nr. 81/2003, um fjarskipti, fremur en í rammalög um fjölmiðla. 1. minni hluti bendir á að samkvæmt frumvarpinu er gengið lengra í íþyngjandi kröfum gagnvart fjölmiðlum en gert er í reglum Evrópusambandsins. Þannig er þrengt mjög að auglýsingum í tengslum við barnaefni í sjónvarpi. Líklegt er að afleiðingin verði sú að framboð á góðu barnaefni í íslensku sjónvarpi muni dragast verulega saman, ekki síst á talsettu barnaefni og samkeppnisstaða íslenskra stjónvarpsstöðva gagnvart erlendum keppinautum versnar.
    Einnig þarf löggjafinn að marka skýra stefnu er varðar eignarhald á fjölmiðlum og tryggja gegnsæi í þeim efnum. Reglur um eignarhald fjölmiðla verða ekki settar án þess að tryggt verði að eðlileg og sanngjörn samkeppni ríki á fjölmiðlamarkaði. Í þessu sambandi verður að huga að breytingum á samkeppnislögum sem miða meðal annars að því að markaðsráðandi fyrirtæki á öðrum sviðum geti ekki misnotað stöðu sína með því að beina viðskiptum sínum aðeins til eins fjölmiðils, óháð eðlilegum viðskiptalegum sjónarmiðum. Slíkt skekkir samkeppnisstöðu á fjölmiðlamarkaði og dregur um leið úr sjálfstæði þess fjölmiðils sem nýtur auglýsingatekna frá viðkomandi aðila.

Alþingi, 1. sept. 2010.



Óli Björn Kárason,


frsm.


Ragnheiður Ríkharðsdóttir.